<<
>>

2. Коллизии в избирательном законодательстве

Российское государство современного этапа развития характеризуется целым комплексом противоречий. Проявляются они в разных сферах жизни общества: политической, экономической, социальной, информационной и других.

Многие противоречия при этом обусловлены федеративной природой России. От того, насколько грамотно урегулированы отношения между Центром и субъектами, между субъектами, зависит устойчивость федерации.

Развитие федеративных отношений в России происходит в законодательной плоскости федерации и регионов. Наличие двухуровневой

системы законодательства нс только способствует правовому регулированию внутрифедеративных отношений, но и порождает множество проблем. Параллельное формирование федерального и регионального законодательства неизбежно влечет возникновение и развитие определенного рода противоречий - юридических коллизий.

В Конституции РФ понятие коллизионного права закреплено применительно к одному из вопросов, отнесенных к предметам ведения исключительно федерации (пункт «п» статьи 71 Конституции РФ). Кроме того, во всем тексте основного закона имеется значительное количество норм, содержащих запреты, приоритеты, основания приостановления действия определенных нормативных правовых актов и т.д. Налицо, таким образом, формирующийся интерес государства к юридическим коллизиям и коллизионным нормам в качестве одного из основополагающих направлений деятельности.

В юридической литературе вопросу юридических коллизий уделяется значительное внимание1, есть необходимость изучения этой проблемы и в избирательном законодательстве федерации и субъектов.

Н.А. Власенко, делая обзор существующих мнений по вопросу, что представляет собой коллизия в праве, в качестве примеров приводит несколько точек зрения2. Так, И.Г. Александров понимал под коллизией существование несколько норм, расходящихся по содержанию, М.Д Шаргородский - две несогласованные между собой нормы права, /\.В.

Мицкевич - одновременное действие различных норм по одному и тому же вопросу, С.С. Алексеев - противоречивость норм (законов) права. Сам Н.А. Власенко полагает, что,

характеризуя коллизию, «нельзя ограничиваться указанием либо на противоречие, либо только на различие, поскольку коллизия может выступать и как первое, и как второе»[201].

Ю.А. Тихомиров юридическую коллизию представляет как юридическое противоречие между нормативно установленным правопорядком и противоправными действиями и актами, направленными на его изменение[202]. К ним он относит: а) споры о конституционности и законности правовых актов;

б) споры о компетенции государственных органов и должностных лиц;

в) споры о правомерности действии государственных органов и должностных лиц; г) ошибочное произвольное толкование правовых актов.

З.А. Незнамова определяет коллизию «как отношение, возникающее не только между нормами права, но и между нормой права и актом ее толкования, а также между несколькими актами толкования». Однако, при этом оговаривается, что «чаще всего коллизия проявляется в виде отношений между несколькими нормами права»[203].

Как видим, единого мнения о том, что следует понимать под коллизией, в праве нс сложилось. Обратимся к юридической энциклопедии. Коллизия (англ, collision) - это столкновение противоположных сил, стремлений[204], т.с. иными словами - противоречие, конфликт.

Однако, с точки зрения автора, рассматривать содержание коллизии лишь только как противоречие - недостаточно. Выше уже упоминалось мнение И.А. Власенко, что «противоречие» и «различие» нельзя рассматривать как некую противоположность друг другу[205], так как и то, и другое выступает в качестве свойств юридической коллизии. Таким образом, юридическую коллизию в избирательном законодательстве можно определить как отношение между

нормами, возникающее по поводу регулирования одного блока общественных отношении - избирательных. Это, скорее, понятие собирательное, включающее в себя и случаи противоречия, и случаи различия между правовыми нормами федерального и регионального избирательного законодательства, а такж*е внутри федерального и внутри регионального избирательного законодательства.

Предметом рассмотрения данной работы являются юридические коллизии, возникающие между федеральным и региональным избирательным законодательством.

Н.А. Власенко останавливается отдельно на рассмотрении причин возникновения коллизий[206]. Выражая свою солидарность со сделанными им выводами, все же представляется важным еще раз рассмотреть причины возникновения юридических коллизий в избирательном законодательстве.

Причины возникновения юридических коллизий целесообразно подразделить на объективные и субъективные. Объективные - те, которые не зависят от воли федерального и регионального законодателя, поскольку они связаны с динамикой правоотношений во времени. Отношения в избирательном праве неизбежно эволюционируют, что влечет развитие норм, их регулирующих (например, возрастание роли политических партий в избирательном процессе, вообще в политической жизни, повлекло изменения в нормах Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в 2002 году). В продолжение сказанного, объективными причинами для возникновения коллизий при столкновении двух уровней избирательного законодательства следует считать изменения федерального законодательства.

Еще одна причина объективного характера, на мой взгляд, кроется в плоскости совместной компетенции Российской Федерации и субъектов федерации в регулировании вопросов избирательного права. Наличие федеральных органов государственной власти и органов государственной

власти субъектов федерации, способных принимать законодательные акты - одна из особенностей России как федеративного государства. В числе факторов объективного характера также следует признать сложность предмета правового регулирования и недостаточный опыт законотворческой деятельности в регионах.

Причин субъективного характера гораздо больше. Прежде всего, это несовершенство федерального законодательства (нечеткое разграничение законодательной компетенции между законотворческими органами РФ и субъектов; наличие пробелов в федеральном законодательстве, неурегулированность некоторых важных вопросов на законодательном уровне; нестабильность федерального избирательного законодательства).

В полной мере к числу причин такого характера следует отнести низкий уровень правовой культуры, отсутствие единой концепции правовой реформы в субъектах РФ, недостаточную подготовленность участников нормотворческой деятельности в большинстве субъектов федерации. Хотя, как показывает практика некоторых субъектов, и там, где законотворчеством занимаются не один десяток лет, (прежде всего республики), также характерно наличие серьезных юридических коллизий. Причины как объективного, так и субъективного плана, нельзя недооценивать. Их осмысление - важная задача юридической науки.

Виды юридических коллизий в избирательном законодательстве

Анализ норм федерального и регионального избирательного законодательства позволяет вести речь о следующих видах юридических коллизий.

1. В зависимости от свойств и особенностей юридические коллизии подразделяются на темпоральные, иерархические и содержательные.

Темпоральные коллизии представляют собой отношения нескольких правовых норм, возникающие в результате издания в разное время ио одному и

тому же вопросу нескольких законов*. Помимо изначально заложенного различия, противоречия, возникновение такого рода коллизий возможно, например, в том случае, когда отношение регулируется несколькими законами, при этом один действует в старой редакции, а другой — подвергается изменению или дополнению. Такую коллизию можно еще охарактеризовать как временную[207] [208].

Иерархические коллизии возникают между законодательными актами, обладающими различной юридической силой. В нашем случае - между федеральными и региональными законами о выборах или между региональными законами, обладающими различной юридической силой (обычный закон и Устав).

Содержательные коллизии представляют собой отношения между общими и специальными правовыми нормами. Это может быть характерно для кодексов, имеющих общую и особенную части, когда нормы, содержащиеся в особенной части, должны уточнять условия реализации норм обшей части.

Кроме того, законодательный акт в целом должен быть согласованным и непротиворечивым. Следовательно, если в содержании закона о выборах наблюдается столкновение или различие двух или более норм, это также следует рассматривать как юридическую коллизию (такой пример был рассмотрен в предыдущем параграфе относительно закона Пензенской области).

2. З.А. Незнамова и Н.А. Власенко предлагают классифицировать коллизии по такому основанию, как юридическая сила коллизирующих норм[209].

С точки зрения юридической силы, они рассматривают коллизии по горизонтали (применительно к региональному избирательному законодательству речь идет о коллизиях внутри избирательного законодательства субъектов Федерации, т.е. между нормами, законами, обладающими равной юридической силой). Коллизия норм по вертикали предполагает противоречие, различие между нормами разной юридической силы.

3. Интересную классификацию юридических коллизий предлагает Л.Ю. Буяков. В зависимости от того, какого рода факторы оказали решающее значение на их появление, он выделяет коллизии, на возникновение которых в большей степени повлияли объективные причины, и коллизии, образовавшиеся иод воздействием субъективных факторов’. На взгляд диссертанта, в региональном избирательном законодательстве главным образом присутствуют коллизии второй группы, т.е. образовавшиеся по причинам субъективного характера.

4. Возможно выделение коллизий в зависимости от степени конфликта, столкновения конкурирующих норм2. К ним относятся: коллизии-конфликты, в которых участвуют нормы, противоречащие друг другу, предполагающие различные, противоположные предписания по одному и тому же вопросу; коллизии, выступающие в форме различия, когда коллизирующие нормы не противоречат друг другу, но лишь по-разному регулируют одно общественное отношение.

Совершенно справедливо отмечает Н.А. Власенко, что о коллизиях в форме противоречия речь может идти в том случае, когда одну и ту же фактическую ситуацию призваны урегулировать нормы, совершенно разные по своему содержанию (например, управомочивающие и запрещающая), а о коллизии в форме различия - когда коллизируют между собой нормы, однопорядковыс по характеру предписаний, но разные по степени юридических последствий1.

Обратимся к региональному избирательному законодательству.

В избирательном законодательстве Читинской области имеется положение о том, что для выборочной проверки подписей, собранных для регистрации кандидата, необходимо отобрать не менее 30 процентов подписей[210] [211]. В федеральном законодательстве закрепляется, что проверке может подлежать часть подписей, но нс менее 20 процентов от установленного законом, необходимого для регистрации кандидата количества подписей*. В любом случае, при выборочной проверке подписей, согласно Закону Читинской области, норма Федерального закона не будет нарушена - не менее 20 процентов подписей будут проверены. Следовательно, в этой ситуации речь идет о различии правовых норм.

В качестве примера юридической коллизии в форме противоречия можно привести следующее. Как известно, в федеральном законодательстве закрепляется исключительно судебный порядок отмены решения о регистрации кандидата[212]. В то же время в избирательном законодательстве субъектов федерации закрепляется совершенно иной порядок[213].

Предметом рассмотрения данного диссертационного исследования выбраны иерархические коллизии или коллизии, возникающие между Конституцией Российской Федерации, федеральным избирательным

законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации, как наиболее распространенный вид юридической коллизии.

Анализ юридических коллизий на различных этапах развития регионального избирательного законодательства позволяет констатировать следующее. В период действия федеральных законов «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» от 6 декабря 1994 года и «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» от 17 сентября 1997 года в избирательном законодательстве часто возникали юридические коллизии, возникающие при регламентации принципов всеобщего и равного избирательного нрава[214].

Так, в 1995 году Центральная избирательная комиссия по выборам депутатов Парламента Республики Северная Осетия (Алания) - своим решением ввела ограничения избирательных прав граждан, закрепив, что граждане, не проживающие на территории республики и находящиеся за ее пределами, независимо от причин отсутствия, в списки избирателей не включаются. Это явилось предметом рассмотрения в Конституционном Суде РФ, который вынес соответствующее решение: сам по себе факт отсутствия гражданина на момент составления списков избирателей по месту постоянного или преимущественного проживания не может служить основанием для отказа ему во включении в список избирателей на соответствующем избирательном участке.

9 апреля 1998 года в Конституционный Суд РФ обратилась с запросом Государственная Дума Федерального Собрания РФ. Среди прочих норм и положений оспаривалась статья 92 Конституции Республики Башкортостан, согласно которой «Президентом Республики Башкортостан может быть избран гражданин Республики Башкортостан не моложе тридцати пяти и не старше шестидесяти пяти лет, обладающий избирательным правом, проживающий на территории Республики Башкортостан не менее десяти лет и владеющий башкирским и русским языками»[215]. Как известно, часть вторая статьи 68 Конституции РФ закрепляет право республик устанавливать свои государственные языки, которые употребляются в органах государственной власти, органах местного самоуправления, государственных учреждениях республик наряду с государственным языкам РФ, что обусловлено государственной целостностью РФ, единством системы государственной власти, особенностями федеративного устройства РФ и служит интересам сохранения двуязычия (многоязычия) их многонациональных народов. Особенностью языковой ситуации того периода времени в Башкортостане являлось то обстоятельство, что башкирский язык не имел статуса государственного. В сущности, это обусловлено соотношением численности основных этнических групп в республике: башкиры составляют 21 %

населения, русские - 39 %, татары -29 %. При этом 5% башкир считают своим родным языком татарский, и лишь 0,05 % русских владеют башкирским языком. Башкирским языком пользуются сегодня чуть более 15 % населения республики, татарским — около 30 %[216]. В подобной ситуации требование о двуязычии, предъявляемое к кандидатам на должность Президента, фактически

означало, что должность главы республики реально может занять лишь представитель «коренной» национальности и то далеко не каждый. Во время заседания Конституционного Суда в подтверждение обозначенной позиции было заявлено следующее:

- уважение к «коренному народу» республики должно проявляться в знании его языка;

- башкирский язык фактически является в республике государственным, поскольку соответствующие акты были приняты еще в 20-е годы и никем не отменялись;

- закон о выборах Президента, предусматривающий требование, связанное со знанием башкирского языка, был принят еще пять лет назад, и для изучения языка у желающих возглавить республику времени было достаточно;

- данное требование фактически коснется лишь нескольких десятков человек, поэтому нельзя говорить о нарушении избирательных прав граждан;

- данное требование является в условиях Башкортостана квалификационным для каждого кандидата на должность Президента’.

Конституционный Суд РФ, разбираясь с обстоятельствами дела, установил, что «...невозможно установить, конституционно ли требование к знанию языка, содержащиеся в части первой статьи 92 Конституции Республики Башкортостан...»2, но все же постановил следующее: «До урегулирования вопроса о правовом статусе государственного языка (языков) Республики Башкортостан о надлежащем порядке правоприменительные органы должны обеспечивать в ходе избирательного процесса реализацию избирательных прав граждан вне зависимости от требований к знанию языка»3.

Наличие конституционной нормы (часть 2 статьи 68 Конституции РФ), закрепляющей право республик устанавливать свои государственные языки, аналогично было воспринято и в республиканском законодательстве Адыгеи. Конституция этой республики также закрепила требование о свободном владении русским и адыгейским языками гражданином, баллотирующимся на должность Президента Республики. Чем при этом мотивировал Государственный Совет - Хасе Республики Адыгея? Тем, что это является необходимой предпосылкой успешного исполнения функциональных обязанностей Президента Республики Адыгея, а также имеющимися нормативными положениями в Конституции РФ (часть 2 статьи 68), в Законе РФ «О языках народов Российской Федерации», в Законе от 31 марта 1994 года «О языках народов Республики Адыгея»1. 20 февраля 2001 года решением Верховного Суда Республики Адыгея рассматриваемый пункт соответствующей статьи Конституции республика Адыгея был признан противоречащим федеральному законодательству, недействующим и не подлежащим применению, в том числе в части, касающейся требований о владении государственными языками. Это послужило основанием для обращения с запросом Совета Республики Государственного Совета — Хасе Республики Адыгея - в Конституционный Суд Российской Федерации о проверке соответствия конституции Российской Федерации пункта 1 статьи 76 конституции Республики Адыгея.

Конституционный Суд Российской Федерации определил, что рассматриваемое положение не соответствует Конституции РФ, поскольку установление такого неконкретного требования, как требование о «свободном» владении соответствующим государственным языком, поскольку оно - и при соблюдении необходимой формы регулирования - являлось бы несоизмеримым

конституционно значимым целям, закрепленным в статье 55 (часть 3) Конституции РФ, ограничением пассивного избирательного права[217].

Однако рассматриваемая ситуация способствовала формированию и других точек зрения. Так, хорошо известно мнение И.В. Витрука, высказанное им при проверке конституционности упомянутой 92 статьи Конституции Республики Башкортостан[218]. Он полагал, что если допустимо установление Конституцией РФ требований относительно возраста и срока проживания на территории РФ кандидата в Президенты РФ, и это не рассматривается как ограничение пассивного избирательного права, то почему нс допустить возможность установления аналогичных требований к кандидатам в депутаты и на выборные государственные должности в субъектах РФ[219]. Его позиция по делу сводилась к признанию конституционности требований к кандидату на должность Президента Республики Башкортостан о возрастных порогах и продолжительности его проживания на территории Республики Башкортостан. Что же касается условия, связанного со знанием башкирского и русского языков, то оно является квалификационным и не связано с национальной принадлежностью главы Республики, а необходимо для выполнения обязанностей Президента[220].

Рассмотренные юридические коллизии в настоящее время устранены, а нормы конституции названных республик приведены в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации и федерального законодательства. Однако в основном законе Республики Татарстан продолжает сохраняться норма, предусматривающая, что Президентом Республики может быть избран гражданин в Республике Татарстан нс моложе 30 лет, обладающий избирательным правом и владеющий государственными языками Республики Татарстан[221] [222]. Данное положение, в части установления требования о владении государственными языками, ограничивает пассивное избирательное право и должно быть исключено из текста конституции. Кроме того, не совсем понятно, что подразумевается под фразой «...может быть избран гражданин в Республике Татарстан ...». Означает ли это, что Президентом может быть избран только гражданин Республики Татарстан? Если да, то это условие также является неконституционным, если нет - целесообразно изложить рассматриваемую норму более корректно.

В практике становления регионального избирательного законодательства известны факты, свидетельствующие и о нарушении принципа равного избирательного права.

Например, в марте, мае и июне 1994 года на основе Закона Чувашской Республики от 24 ноября 1993 года «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики», в редакции от 20 января 1994 года, проводились выборы в Государственный Совет Чувашской Республики. При этом, вместо 47 депутатов Государственного Совета были избраны 33 депутата. Для завершения формирования Государственного Совета на 27 августа 1994 года был назначен еще один тур выборов. Одновременно вновь избранный состав Государственного Совета 26 августа 1994 года принял Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Чувашской Республики». Этим Законом, в частности, из части второй статьи 42 было исключено положение о

том, что избранным по большинству голосов считается кандидат в депутаты, получивший при повторном голосовании не менее 25 процентов от числа голосов граждан, внесенных в списки избирателей. 4 декабря 1994 года в результате проведения последующего этапа повторного голосования были избраны все остальные члены Государственного Совета Чувашской Республики. Данная ситуация, описанная в мотивировочной части постановления Конституционного Суда Российской Федерации, повлекла за собой существенное нарушение равного избирательного права граждан1.

Так, по Калининскому административно-территориальному округу № 1 в марте 1994 года кандидат в депутаты Ч.М. Шлепнев набрал 14,2 % голосов избирателей, однако нс был избран депутатом. В декабре по этому округу кандидат в депутаты Т.Н. Попова получила 7% избирателей и была признана избранной в депутаты Государственного Совета Чувашской Республики; по Ленинскому территориальному избирательному округу Ks 16 в марте 1994 года В.Ф. Павлов набрал 10,3 % голосов избирателей, в декабре этого же года В.И. Ижсдсров получил 6,2 % и был признан избранным в депутаты. Примерно такое же соотношение голосов, поданных за кандидатов в депутаты в марте и декабре 1994 года, было и по двум другим административно-территориальным избирательным округам и одному территориальному округу.

Рассмотрев все обстоятельства по указанному делу, Конституционный Суд РФ признал порядок введения в действие части второй статьи 42 Закона Чувашской Республики от 24 ноября 1993 года, в редакции Закона Чувашской Республики от 26 августа 1994 года «О внесении изменений и дополнений в Закон Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» применительно к формированию государственного Совета Чувашской Республики первого созыва, не соответствующим Конституции Российской Федерации, се статьям 15 (часть 4), 17 (9 часть 1), 19

и 32 (часть 2), поскольку изменение правил подсчета голосов в ходе одних и тех же выборов привело к нарушению равенства граждан[223] [224].

Действительно, Закон «О внесении изменений и дополнений в Закон Чувашской Республики «О выборах депутатов Государственного Совета Чувашской Республики» поставил в неравные условия кандидатов первого этана проведения выборов в Государственный Совет Чувашской Республики к кандидатам, к которым предъявлялись более высокие требования, и второго. В результате и избиратели не смогли в ряде случаев на равных основаниях реализовать свое право на представительство в законодательном органе власти. Таким образом, было нарушено и активное, и пассивное избирательное право граждан.

Имеются примеры расхождения регионального избирательного законодательства с федеральным в части образования избирательных округов. В Республике Дагестан при выборах в Народное Собрание Республики предусматривалось образование национально-территориальных, женских, профессиональных округов, а при выборах в Махачкалинское городское Собрание - национально-территориальных округов, по которым могли быть выдвинуты кандидатами только лица соответствующей национальности, пола, уровня образования, что является грубым нарушением Конституции Российской Федерации и демократических принципов равного и всеобщего избирательного права.

Несмотря на неоднократные указания о недопустимости подобного регулирования, выборы были проведены. Только жалоба о проверке конституционности данных положений, поступившая в Конституционный Суд Российской Федерации, заставила законодателен Республики взяться за разработку необходимых изменений и дополнений в законы о выборах[225].

В законах Ханты-Мансийского автономного округа «О внесении изменений и дополнений в Закон Ханты-Мансийского АО «О выборах депутатов Думы Ханты-Мансийского автономного округа» и «О порядке проведения съезда коренных малочисленных народов Севера по выдвижению кандидатов в депутаты Думы Ханты-Мансийского автономного округа по единому шести мандатному национально-территориальному округу» предусматривалось квотирование мест для представителей коренных малочисленных народов путем образования единого шести мандатного национально-территориального округа, границы которого совпадают с границами автономного округа, в то время как согласно федеральному избирательному законодательству число мандатов, подлежащих распределению в округе, не должно превышать пяти1.

В связи с рассматриваемой проблемой заслуживает внимания Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 года по делу о проверке конституционности части второй статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 года «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» в связи с жалобой граждан Г.С. Борисова, А.П. Бучнева, В.И. Лошманова и Л.Г. Маховой2. Оренбургская область относится к тем субъектам федерации, где выборы в законодательный (представительный) орган государственной власти проводятся одновременно по одномандатным и многомандатным избирательным округам, на которые делится территория Оренбургской области. Действующим избирательным законодательством области вопрос о нормативном определении объективных критериев отнесения той или иной территории к одномандатному либо многомандатному округу на тот момент нс был решен. Как не были и оговорены и условия, при которых исключались бы неравное или искаженное с

точки зрения конституционного содержания представительство избирателей в законодательном (представительном) органе субъекта РФ или какие-либо другие формы неравенства при голосовании. Конституционный Суд РФ установил, что несоблюдение указанных требований к регулированию выборов депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области, проводимых одновременно по одномандатным и многомандатным избирательным округам, ведет к нарушению, прежде всего равного активного и пассивного избирательного права граждан и нс исключает создания необоснованных преимуществ для какого-либо избирательного объединения или кандидата[226].

Равное избирательное право может нарушаться также введением дополнительных требований к количеству подписей для регистрации кандидата в депутаты. Так, в 1996 году Конституционный Суд Российской Федерации рассматривал дело по проверке конституционности отдельных положений статьи 20 Закона Республики Башкортостан «О выборах депутатов

Государственного Собрания Республики Башкортостан», в связи с запросом Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда Республики Башкортостан, суть которого состояла в следующем.

Как известно, для осуществления процедуры регистрации в качестве кандидата в депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти необходимо набрать не более двух процентов подписей от числа избирателей, проживающих в округе. Такое требование существует сейчас (наравне с возможностью внесения избирательного залога), предусматривалось оно и ранее федеральным избирательным законодательством[227].

В противоречие с данными положениями Федерального закона[228] пункт 2 статьи 20 Закона Республики Башкортостан «О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан» требовал для регистрации кандидатов в депутаты сбора подписей не менее пяти процентов от общего числа избирателей округа[229]. Помимо этого, указанный закон вводил дополнительные требования, ограничивающие для граждан, проживающих на территории Республики Башкортостан, право избирать и быть избранными, а именно: для регистрации требовалось наличие протокола (выписки из протокола) общего собрания избирателей по месту жительства, работы или учебы и заверенного в установленном порядке списка не менее 100 человек, проголосовавших за выдвижение кандидата в депутаты, с указанием фамилии,

имени, отчества, адреса, номера и серии паспорта или иного, заменяющего его документа.

Как видим, в истории регионального избирательного законодательства неоднократно встречались случаи ограничения всеобщего и равного избирательного права, нс исключено подобное и в настоящее время’. Это стало возможным, прежде всего, потому, что Конституция Российской Федерации, устанавливая право российских граждан избирать и быть избранными в органы государствен ной власти и местного самоуправления, не предусматривает конкретизацию оснований и процедуры его осуществления в субъектах РФ.

Федеральный законодатель обязан обеспечить соразмерность ограничений избирательных прав граждан региональным избирательным законодательством, исходя из целей защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ст. 55 Конституции РФ). Иными словами, федеральный законодатель должен устанавливать пределы полномочий законодательных органов государственной власти субъектов Федерации в конкретизации условий реализации пассивного избирательного права;

Кроме того, необходимо отмстить, что принцип всеобщности избирательного права понимается региональными законодателями неоднозначно. Так, например, часть третья пункта 3 статьи 3 Избирательного кодекса Амурской области предусматривает возможность участия в выборах

лиц без гражданства, что противоречит Конституции РФ и федеральному законодательству о выборах, поскольку в федеральном законодательстве подобное право предоставляется только иностранным гражданам*.

В связи с вступлением в силу нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» возникло множество новых юридических коллизий, и региональное избирательное законодательство в связи с этим нуждается в серьезном пересмотре, в том числе и в отношении принципа всеобщности избирательного права (речь идет об ограничении права выдвижения в качестве кандидата (пункты 5, 6 статьи 32); об ограничении пассивного избирательного права в силу имеющегося решения суда о лишении гражданина права занимать государственные и (или) муниципальные должности (пункт 7 статьи 4)).

Продолжая развивать тему о юридических коллизиях в избирательном законодательстве субъектов, необходимо отметить, что различия и противоречия встречаются в избирательном законодательстве субъектов Российской Федерации при регулировании практически каждой стадии избирательного процесса. Рассмотрим наиболее часто встречающиеся юридические коллизии.

Назначение выборов. Здесь типичными различиями следует считать неурегулированно возможности создания временной избирательной комиссии (пункт 5 статьи 10 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»). Соответствующие нормы отсутствуют в законодательстве Читинской области, Воронежской области.

В связи с принятием нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» были сокращены сроки избирательных кампаний

региональных выборов до 80-100 дней. В результате возникли разногласия с нормами Закона «О выборах Губернатора Пензенской области», которые предусматривают, что голосование должно быть проведено нс позднее чем через 180 дней и не ранее чем через 70 дней со дня принятия решения о назначении выборов (пункт 1 статьи 4)[230].

Формирование организационно-технологической основы выборов[231].

1. Составление списков избирателей. Поскольку федеральное законодательство предусматривает возможность участия в выборах в органы местного самоуправления иностранных граждан[232], следовательно, этот факт должен учитываться при составлении списков избирателей. Однако настоящее требование не включено в законы Воронежской области, Читинской области.

Кроме того, известно, что избиратели, находящиеся в местах временного пребывания (например, в санаториях, домах отдыха, больницах и т.п.) по личному письменному заявлению, поданному в порядке, установленном законом, нс позднее, чем за 7 дней до дня голосования, могут быть включены в списки избирателей[233]. Однако, в Законе Читинской области «О выборах депутатов Читинской областной Думы» данное правило нарушено, поскольку предусматривается включение в список избирателей только тех граждан, которые прибыли в эти учреждения не менее чем за 15 дней до дня голосования[234].

2. Образование (определение) избирательных округов, участков. В Законе Пензенской области «О выборах Губернатора Пензенской области» предусматривается, что избирательные участки должны быть образованы нс позднее, чем за 30 дней до дня голосования*. Здесь же устанавливается правило, по которому списки избирательных участков с указанием их границ и номеров должны быть опубликованы не позднее, чем за 25 дней до дня голосования. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» эти сроки установлены соответственно 45 и 40 дней.

3. Условия формирования избирательных комиссий. Федеральным законодательством предусматривается, что избирательные комиссии формируются на основе предложений политических партий, избирательных блоков, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта, общественных объединений (в некоторых случаях ~ еще и предложений избирательных блоков, избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов, допущенные к распределению депутатских мандатов в представительном органе местного самоуправления). При этом оговаривается, что, например, окружная избирательная комиссия формируется избирательной комиссией субъекта федерации на основе предложений, указанных выше, а также предложений представительных органов местного самоуправления, окружной избирательной комиссией предыдущего состава[235] [236]. В избирательном законодательстве субъектов федерации установлены иные условия и порядок формирования окружных избирательных комиссий. Так, в Законе Рязанской области «О выборах

депутатов Рязанской областной Думы» предусматривается, что окружная избирательная комиссия формируется соответствующим представительным органом местного самоуправления на основе предложений избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, собраний избирателей по месту жительства, работы, службы, учебы, окружных избирательных комиссий предыдущего состава[237]. Аналогичные нормы содержатся в избирательном законодательстве Читинской области и других субъектов Российской Федерации.

Кроме того, в избирательном законодательстве многих субъектов не содержится правило обязательного получения письменного согласия гражданина Российской Федерации на вхождение в состав избирательной комиссии, хотя, разумеется, это требование реализуется через личное заявление такого лица, а также отсутствуют нормы о возможности расформирования избирательных комиссий.

Право выдвижения кандидатов. Существенно отличается право выдвижения кандидатов по федеральному и региональному избирательному законодательству. В Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» не предусматривается возможность выдвижения кандидата избирателем, группой избирателей, но предусматривается возможность в составе списка кандидатов (пункт I статьи 32). В законах субъектов предусматривается первое и нс предусматривается второе (Читинская, Амурская, Пензенская области и другие субъекты федерации). Также требуют пересмотра нормы регионального избирательного законодательства, регулирующие условия выдвижения кандидатов.

Избирательный кодекс Амурской области допускает нарушение гарантированного пунктом 9 статьи 33 Федерального закона «Об основных [238] [239] гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» тридцатидневного периода выдвижения кандидатов при выборах в органы государственной власти’. В 2000 году подобные несоответствия федеральному законодательству были присущи законодательным актам 10 субъектов Федерации1 [240].

В 2000 году в законодательных актах 20 субъектов РФ (Владимирская, Камчатская, Тюменская и Челябинская области, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ и др.) содержались положения, регулирующие порядок и сроки выдвижения кандидатов, которые не соответствовали нормам федерального избирательного законодательства[241]. Кроме того, заметными и значимыми являются нарушения в законодательстве о выборах субъектов федерации требований, касающихся агитационной деятельности, организации голосования, определения итогов голосования и установления результатов выборов.

Правила проведения предвыборной агитации. Отдельного рассмотрения заслуживают многочисленные несоответствия, касающиеся реіулировання порядка и правил проведения предвыборной агитации. В частности, в некоторых законах не обеспечиваются равные условия доступа зарегистрированных кандидатов к средствам массовой информации, не установлен четкий порядок выделения нм эфирного времени на каналах

телерадиовещания, а также предоставления печатной площади п периодических изданиях’.

Так, статья 55 Избирательного кодекса Амурской области не разграничивает порядок проведения предвыборной агитации через печатные и электронные средства массовой информации, что затрудняет ее понимание и, следовательно, применение. Кроме того, в кодексе не урегулирован порядок предоставления эфирного времени зарегистрированным кандидатам.

В избирательном законодательстве Читинской области неправомерно наделяется Избирательная комиссия Читинской области правом определять порядок предоставления бесплатного и платного эфирного времени на каналах организаций, осуществляющих теле- и (или) радиовещание (речь идет о организациях, учредителями (соучредителями) которых являются государственные органы, организации, учреждения и (или) которые финансируются не менее чем на 15 процентов бюджета соответствующей организации, осуществляющей теле- и (или) радиовещание за год, предшествующий дню официального опубликования решения о назначении выборов, за счет средств, выделенных органами государственной власти области)[242] [243].

В избирательных законах ряда субъектов не прописывается порядок предоставления эфирного времени зарегистрированным кандидатам, не указывается срок начала предвыборной агитации через средства массовой информации. Устанавливается и такое ограничение прав субъектов предвыборной агитации, как требование постоянного или преимущественного проживания кандидата на территории соответствующего региона, допускается ведение агитации против участия в выборах, то есть призывы или действия, направленные на бойкот выборов[244].

Рассмотрение определенной группы юридических противоречий в избирательном законодательстве современной России позволяет сделать ряд выводов.

1. Система избирательного законодательства Российской Федерации состоит из конституционных, федеральных п региональных норм, что неизбежно порождает различия и противоречия между ними. При этом возникает такое явление, как «юридические коллизии», упразднение которых - важная задача в вопросе совершенствования избирательного законодательства и создания его совершенной модели в Российской Федерации. В данной работе юридическая коллизия рассматривается как различие и противоречие между нормами федерального и регионального избирательного законодательства.

2. При установлении дополнительных гарантий в региональном избирательном законодательстве юридические коллизии возможны практически при регламентации каждой стадии избирательного процесса. Наиболее существенные юридические коллизии (с высокой степенью конфликта конкурирующих норм) в форме противоречий присутствуют при уточнении принципов всеобщего и равного избирательного права. Результатом этого становится ограничение избирательных прав граждан Российской Федерации.

3. Юридические коллизии имеют свои причины возникновения, которые можно рассматривать как причины объективного и субъективного характера. Несмотря на то, что причин объективного характера существует много, большую часть юридических коллизий порождает отсутствие качественной законодательной базы на федеральном и региональном уровне.

4. Принятие нового Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» привело к возникновению новых юридических коллизий, которые в совокупности с ранее выявленными нарушают целостность, единство избирательного законодательства в Российской Федерации. Следовательно, первоочередной задачей должно стать принятие неотложных мер,

направленных на изменение регионального избирательного законодательства, и в целом - на его совершенствование.

Все вышесказанное свидетельствует в пользу того, что региональное избирательное законодательство нуждаются в дальнейшей доработке с целью максимальной защиты избирательных прав граждан Российской Федерации.

<< | >>
Источник: СУДАКОВА СВЕТЛАНА ВИКТОРОВНА. Проблемы обеспечения единства федерального н регионального избирательного законодательства. Диссертация на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Екатеринбург - 2003. 2003

Скачать оригинал источника

Еще по теме 2. Коллизии в избирательном законодательстве:

  1. ОГЛАВЛЕНИЕ
  2. ВВЕДЕНИЕ
  3. I. Региональное законодательство: вопросы теории
  4. $ 3. Компетенция субъектов Российской Федерации в регулировании вопросов избирательного права
  5. 1. Правовое качество законов о выборах в субъектах Российской Федерации
  6. 2. Коллизии в избирательном законодательстве
  7. 3. Организационно-правовые формы обеспечения единства федерального и регионального избирательного законодательства
  8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
  9. БИБЛИОГРАФИЯ
  10. Система законодательства: понятие и струю ура
  11. 2.1 Соответствие законодательства субъектов России Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству
  12. 3.1 Обеспечение соответствии актов субъектов Российской Федерации федеральному законодательству
  13. § 1. Понятие и причины коллизий законодательной компетенции в Российской Федерации
  14. § 2. Международные стандарты избирательных прав как элемент гарантирования избирательных прав граждан в Российской Федерации
  15. § 1. Категория «общественный контроль» в науке информационного права и информационном законодательстве
  16. Правовые нормы и принципы института правовых ограничений
  17. § 3. Соотношение коллизий правовых актов и конфликтов в пра­вовой сфере.
  18. § 1.3 Особенности нормативной фиксации сроков в российском избирательном праве
  19. § 1.4. Особенности исчисления и восстановления сроков в российском избирательном праве: теория и отечественная практика
  20. §2.3. Проблемы правоприменения в спорах о сроках в избирательном праве
- Авторское право РФ - Аграрное право РФ - Адвокатура России - Административное право РФ - Административный процесс РФ - Арбитражный процесс РФ - Банковское право РФ - Вещное право РФ - Гражданский процесс России - Гражданское право РФ - Договорное право РФ - Жилищное право РФ - Земельное право РФ - Избирательное право РФ - Инвестиционное право РФ - Информационное право РФ - Исполнительное производство РФ - История государства и права РФ - Конкурсное право РФ - Конституционное право РФ - Муниципальное право РФ - Оперативно-розыскная деятельность в РФ - Право социального обеспечения РФ - Правоохранительные органы РФ - Предпринимательское право России - Природоресурсное право РФ - Семейное право РФ - Таможенное право России - Теория и история государства и права - Трудовое право РФ - Уголовно-исполнительное право РФ - Уголовное право РФ - Уголовный процесс России - Финансовое право России - Экологическое право России -