§ 1.1. Возникновение и становление следственных органов в системе органов государственной власти России

В 1782 г. административная система судебно-полицейских органов была дополнена управами благочиния, на которых возлагалось рассмотрение дел о кражах на сумму ущерба не более 20 рублей, а также производство следствия по иным уголовным делам.

Необходимо подчеркнуть, что в ту эпоху уголовно-процессуальное законодательство в силу своей недостаточной развитости еще не различало четко обособленных форм предварительного расследования. Так, до 1860 г. в обязанности полиции входило, в том числе, и расследование преступлений. В Российской империи «полицейскими следователями» являлись квартальные надзиратели, а также следственные приставы по гражданским и уголовным делам. Кроме того, предварительное следствие производили не только должностные лица полиции, но и управы благочиния, нижние земские суды, в состав которых обязательно входил представитель полиции: полицмейстер, частный пристав или следственный пристав. При необходимости, губернатором, министром внутренних дел или даже самим царем, следствие поручалось командируемым на места происшествий выделенным чиновникам.

К концу 50-х гг. XIX в. правительством был избран курс на отмену крепостного права, на реформирование существующей системы общественносословных отношений, которые составляли основу самодержавной власти в России. Полиция рассматривалась как важнейшее средство государственного управления в период проведения крестьянской реформы, в виду чего, в процессе поиска средств и методов усиления её исполнительной функции, возникла идея отделения предварительного следствия от полиции.

Таким образом, можем сделать вывод, что до 1860 г. следственный аппарат представлял собой не специальный орган, расследующий уголовные дела, а совокупность разрозненных должностных лиц и коллегиальных органов, которые в различные периоды развития российского общества выполняли функции по расследованию преступлений и привлечению лиц, их совершивших, к уголовной ответственности.

Начиная с издания 8 июня 1860 г. Указа «Об отделении следственной части от полиции»¹, согласно которому в Министерстве юстиции на территории 44 губерний России вводились должности судебных следователей, следственные органы России прошли второй этап своего становления. Таким образом, именно 8 июня 1860 г. следствие было отделено от полиции. В этот же день вместе с Указом были изданы два наказа: Наказ полиции о производстве дознания по делам о преступлениях и проступках, и Наказ судебным следователям. Данными актами были определены взаимоотношения между судебными учреждениями, полицией и следователями, устанавливался порядок производства предварительного следствия, а также регламентировались другие процедурные и организационные вопросы.

Согласно Указу от 8 июня 1860 г. должности члена уездного суда и судебного следователя уравнивались. Назначал на должность судебного следователя и увольнял с неё министр юстиции по представлению губернатора. Кроме того, для назначения на должность и увольнения с неё необходимо было получить согласие губернского прокурора.

См.: Об отделении следственной части от полиции: Императорский указ от 08.06.1860 // Полное собрание Законов Российской Империи. Т. 35. № 35799. СПб., 1864. С. 710-715.

См.: Правоохранительные органы Российской Федерации: учебник / под ред. В. П. Божьева. - 4-е изд., испр. и доп. М.: Спарк, 2002. С. 300-301.

По Уставу уголовного судопроизводства 1864 г.¹ (далее Устав), назначение на должность следователя осуществлялось исключительно высочайшей властью по представлению Министра юстиции. Кроме того, требования следователя были обязательными для исполнения всеми присутственными местами, а также должностными и частными лицами. Правом на производство предварительного следствия Устав наделял не только судебного следователя, но и «замещающие» органы и должностных лиц, к числу которых относились:

- судебные следователи по особо важным делам судебных палат;

- судебные следователи по важнейшим делам при окружных судах;

- мировые судьи (в некоторых окраинных местностях Россиской империи);

- члены окружных судов (по предложению прокурора);

- лица, исправляющие должность судебного следователя.

Однако считаем необходимым отметить, что эффективность

функционирования нового следственного аппарата была крайне низкой, что вызывало обеспокоенность в Министерстве юстиции. Так, С.В. Завадский, занимая должность председателя Санкт-Петербургской судебной палаты, отмечал, что низкая эффективность деятельности следственной части в России объясняется низкой раскрываемостью ими преступлений, а также

медлительностью производства предварительного следствия по уголовным делам, что обусловлено колоссальным размером следственных участков, постоянным ростом преступности в стране, а также излишней, непосильной нагрузкой на следователей^{[5] [6].}

С целью изучения положения следственной части и поиска возможных мер к её улучшению в 1869 г. была создана особая комиссия, возглавляемая сенатором Петерсом. Проанализировав сложившийся опыт в расследовании уголовных дел, в своем выводе комиссия указала две основные группы причин плохих результатов деятельности: организационные и законодательные.

К законодательным причинам комииссией были отнесены следующие:

- неопределенность и расплывчатость законодательных норм, которые регулируют порядок производства следствия и дознания по уголовным делам;

- отсутствие в законодательных нормативных актах юридических границ, которые бы четко разграничивали предварительное следствие и дознание;

- отсутствие надлежащего контроля за производством предварительного следствия и дознания^[7].

К организационным причинам плохих результатов деятельности следственных частей комиссия отнесла:

- полную зависимость от вышестоящего административного начальства;

- несоответствие служебного положения следователя с возложенными на него обязанностями (по мнению членов комиссии, следователь «принижен» в иерархии судебных чиновников);

- полное отстутсвие на всей территории России надлежащим образом организованного и руководимого (контролируемого) полицейского сыска преступников, организованного парраллельно с предварительным следствием по уголовным делам.

Кроме того, можно выделить еще и кадрово-бытовые причины негативных явлений в практике следствия, к которым были относены:

- низкий общеобразовательный уровень следственных работников;

- недостаточность денежного содержания².

Статистичекие данные также подтверждали абсолютно неудовлетворительные результаты деятельности следственного аппарата. Так, И.Т. Тарасов, ссылаясь на представленные Министерством юстиции отчеты, приводил в своих исследованиях такие цифры: в течение трех лет, а именно в период с 1875 по 1877 годы, только четверть расследуемых уголовных дел доходила до суда. При этом, почти половина выносимых по этим делам приговоров - оправдательные¹.

С июля 1894 г. по июль 1899 г. при Министерстве юстиции работала специальная комиссия по пересмотру законоположений по судебной части. В ходе работы комисия назвала следующие причины крайне низкой эффективности работы следственной части:

- совмещение в одном лице - следователе - как разыскных, так и обвинительных и судебных функций;

- неправильное законодательное разграничение предварительного следствия и дознания;

- низкий уровень морально-нравственных качеств и образования кадрового состава следственного аппарата;

- чрзмерная нагрузка на следователей, являющаяся причиной плохого качества проводимого расследования;

- недостаточный прокуроский надзор за деятельностью органов предварительного следствия;

- большие размеры следственных участков, в результате чего следователь значительно отдален от населения, часть которого является участниками уголовного судопроизводства^{[8] [9].}

Таким образом, с 1860 по 1917 гг. основной целью законодателя по совершенствованию системы органов предварительного следствия являлось отделение от административной власти - власти судебной, исключив при этом любое вмешательство полиции в судопроизводство. Именно поэтому судебный следователь на данном этапе является частью судебной власти. При этом не только судебный следователь осуществлял расследование уголовных дел, но и иные должностные лица по указанию (поручению) прокурора.

Отличительной особенностью развития органов предварительного

следствия в первые годы советской власти является множество разрозненных органов, осуществлявших расследование уголовных дел. Согласно Декрету о суде № 1 от 24 ноября 1917 г.¹, до преобразования всего порядка уголовного судопроизводства предварительное следствие по уголовным делам

осуществлялось местными судьями единолично. С этого момента органы предварительного следствия вместе с судебными органами, существовавшими в России, были упразднены. Однако для расследования преступлений, связанных с контрреволюцией, саботажем, мародерством (подсудным исключительно революционным трибуналам) создавались особые следственные комиссии при губернских и городских Советах.

Согласно воспоминаний Д.И. Курского, сложившаяся в Москве на рубеже 1917-1918 гг. обстановка требовала от комиссариата по судебному ведомству обратить внимание на организацию следственного аппарата, поскольку революция в целях борьбы с бандитизмом не расследовала преступления, а стихийно расстреливала бандитов прямо на месте задержания^{[10] [11] [12]. Комиссия, которой поручалось упразднение ранее существовавших судебных органов и учреждений, предложила следователям прежнего следственного аппарата}

-э

продолжить свою работу в Московском Совете, однако они отказались .

Военно-революционный комитет (ВРК) при Петроградском Совете рабочих и солдатских депутатов в период с 24 по 27 октября 1917 г. для борьбы с преступностью, а также с целью правильного определения избираемой меры пресечения создал первую следственную комиссию из числа лиц, непосредственно участвующих в боях. В некоторых случаях ВРК поручал расследование уголовных дел отдельным лицам, не входящим в состав комиссии. Кроме того, наряду со следственными комиссиями в некоторых районах

Петрограда, а позднее и в Москве, Казани, Екатеринбурге, Кронштадте местные советы создавали собственные следственные органы.

Разделение предварительного расследования на дознание, осуществляемое милицией, а также на предварительное следствие, проводимое народными судьями единолично или следственными комиссиями, впервые произошло 23 июля 1918 г. после издания Народным комиссариатом юстиции постановления (инструкции) «Об организации и действии Местных Народных Судов»¹.

Л

Положение о народном суде РСФСР от 30 ноября 1918 г. по делам, рассматриваемым народным судом в составе судьи и шести заседателей, возлагало производство предварительного следствия на следственные комиссии Военно-революционного комитета, которые были созданы при районных и городских Советах. Кроме того, правом проведения следственных действий в тот период были наделены не только специальные органы, но и должностные лица на основании представляемых им временных полномочий, а также некоторые государственные органы, наделенные широкой компетенцией, функция производства следственных действий для которых была одной из многих функций, причем не самой главной.

Не стоит забывать, что следственные комиссии в это же время широко создавались и в рядах вооруженных сил. Так, в воинских подразделениях были образованы самостоятельные следственные учреждения (следственные комиссии дивизионов, полков, штабов армейских корпусов, морские следственные комиссии)^{[13] [14] [15]. В результате функционирования огромного количества органов и должностных лиц, осуществляющих предварительное следствие по уголовным делам, оно проводилось не единообразно, и должного контроля за ним, как такового, не было.}

На III Всероссийском съезде деятелей советской юстиции, прошедшем в июне 1920 г., было принято решение о необходимости замены следственных комиссий единоличными следователями, а также о создании самостоятельного аппарата предварительного следствия. Положением о народном суде РСФСР от 21 октября 1920 г.^[16] вводились должности народных следователей, которые избирались губернскими исполкомами Советов, а также должности следователей по важнейшим делам при губернских отделах и Народном Комиссариате юстиции РСФСР.

Таким образом, можно констатировать, что в первые годы после Октябрьской революции 1917 г. расследование уголовных дел одновременно проводили несколько действующих органов: следственные комиссии по делам окружных народных судов, следственные комиссии по делам революционных трибуналов, члены окружных судов, местные народные судьи, всероссийская и местные чрезвычайные комиссии. В ходе их деятельности обнаружились недостатки в работе: необоснованно «раздутый» штат следственных комиссий; не единоначалие, а коллегиальность, которая зачастую ставила под сомнение возможность осуществления деятельности в короткие сроки; отсутствие единообразия в производстве предварительного следствия.

Следующий этап развития следственных органов России берет своё начало

Л

в середине 1922 г. Так, в соответствии с УПК Р.С.Ф.С.Р. от 25.05.1922 г. , под следователями понимались народные следователи при следственных участках; следователи, состоящие при Советах народных судей и революционных трибуналах; военные следователи и следователи по важнейшим делам при Народном Комиссариате юстиции. Этот же УПК оставил следователя в административном подчинении суда. Через 3 дня после принятия вышеуказанного нормативного акта ВЦИК РСФСР принял Положение

0 прокурорском надзоре. Данное положение определяло, что в полномочия прокуратуры кроме надзора за следствием, входили также дача указаний по вопросам избрания в отношении подозреваемого (обвиняемого) меры пресечения, а также по другим возникающим в ходе предварительного следствия вопросам, а кроме того, изучение оконченных уголовных дел с дальнейшим утверждением обвинительных заключений по ним¹. Таким образом, следователь оказался в ситуации, когда он подчинялся одновременно и суду, и прокурору, у которого, фактически, находился в оперативном подчинении, что не могло положительно сказаться на результатах его процессуальной деятельности.

л

По УПК Р.С.Ф.С.Р. от 15 февраля 1923 г. к органам предварительного следствия относились следователи и органы государственной безопасности в случае расследования ими уголовных дел о государственных преступлениях. Этот же УПК наделил следователя правом осуществления надзора за осуществлением милицией дознания по уголовным делам в случае, если оно проводилось на следственном участке следователя. Осуществление данного надзора было возможно не по всем уголовным делам, а лишь по уголовным делам об особо резонансных преступлениях, а также по преступлениям, по которым подозреваемым (обвиняемым) избрана мера пресечения. Кроме того, следователь был наделен правами рассмотрения жалоб на действия (бездействие) сотрудников подразделений дознания; принятия решения об избрании в отношении подозреваемого (обвиняемого) меры пресечения либо об отмене ранее избранной меры пресечения.

Жалобы на действия самого следователя приносились только прокурору. Рассмотрев жалобу, прокурор мог дать следователю указания, являвшиеся обязательными для исполнения. Однако считаем немаловажным отметить тот факт, что освобождение прокуратуры от функции надзора за дознанием и переложение этой обязанности на следователей отрицательно сказалось на ^{[17] [18] производстве предварительного следствия по уголовным делам, поскольку в среднем в производстве у каждого следователя находилось по 45 уголовных дел1. Это говорит о том, что и без надзора следователи были сильно загружены основной работой.}

л

Согласно Постановлению Президиума ЦИК СССР от 31 октября 1924 г. , установившему основы уголовного судопроизводства Союза ССР и Союзных Республик, органами, производящими предварительное расследование преступлений, были признаны органы дознания, следователи и иные должностные лица, коим это предоставлено общесоюзными законами и законами Союзных Республик.

В соответствии с изменениями, внесенными в сентябре 1928 г. в Положение

0 судоустройстве РСФСР , следователи перестали подчиняться судам и стали полностью подчиняться прокуратуре. Прокуратура же продолжала оставаться в системе Народного Комиссариата юстиции.

17 декабря 1933 г. было издано Положение «О Прокуратуре Союза ССР»^{[19] [20] [21] [22], согласно которому Прокуратура Союза ССР была учреждена как самостоятельный орган. Окончательно из системы органов юстиции все следственные органы были выделены лишь в 1936 году. Тогда же они были переданы в подчинение Прокурора СССР.}

Формально, после 1936 г. следственный аппарат был единым, однако на деле часть уголовных дел расследовалась органами милиции, входившими в состав НКВД. Именно прокурорами и следователями делегировалось органам милиции право производства предварительного следствия. В результате этого, со временем, должности следователей были введены и в органах внутренних дел. Кроме того, в них были созданы следственные подразделения.

Указ Президиума Верховного совета СССР от 24 мая 1955 г. утвердил новое Положение о прокурорском надзоре в СССР^[23], согласно которому органы прокуратуры организационно включали в себя следственный аппарат. Кроме того, это же Положение среди других задач Генерального прокурора СССР и подчиненных ему прокуроров, ставило задачу по привлечению к уголовной ответственности лиц, виновных в совершении преступлений.

Структуру всего следственного аппарата Союза ССР в 50-х - начале 60-х годов XX в. можно представить следующим образом:

- следователи органов прокуратуры;

- сотрудники органов прокуратуры, не являющиеся следователями, однако осуществляющие по указанию прокурора производство отдельных следственных действий, а также, в исключительных случаях, предварительное следствие, принимая уголовное дело к своему производству;

- органы Министерства государственной безопасности;

- органы Министерства внутренних дел.

В 1957-1958 гг. одновременно с разработкой проекта Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик среди ученых-юристов вновь возникла острая дискуссия по вопросу о месте органов предварительного следствия в системе государственных органов СССР.

Так, за передачу полномочий по осуществлению предварительного следствия по уголовным делам уже существующему, либо вновь созданному органу, высказывался М.В. Барсуков, занимавший в то время должность начальника Главного управления МВД СССР. По его мнению, осуществление предварительного следствия по уголовным делам следователями органов прокуратуры приведет к окончательному слиянию руководства следствием

с надзором за ним. Поэтому, предварительное следствие необходимо сосредоточить в органах милиции¹.

Противоположной точки зрения придерживался М.С. Строгович, утверждая, что милиция должна остаться органом дознания, которым она, в настоящий момент, и является. Осуществление предварительного следствия по уголовным делам - функция не милиции, а юстиции, в виду чего сосредоточение этой функции в органе, осуществляющем оперативно-розыскную деятельность, невозможно. Из-за объединения оперативно-розыскной деятельности и предварительного следствия пострадают оба органа^{[24] [25].}

Изучив вопрос сосредоточения предварительного следствия в различных ведомствах, И.Д. Перлов и М.Ю. Рагинский предложили создать единый следственный орган, который бы занимался расследованием всех уголовных дел (за исключением уголовных дел о преступлениях, подследственных органам государственной безопасности). Кроме того, они выступали за четкое и единое законодательное регулирование процессуальной деятельности этого органа^[26].

Согласно Закону СССР «Об утверждении основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик» от 25 декабря 1958 г.^[27], предварительное следствие могли осуществлять исключительно следователи органов прокуратуры и органов государственной безопасности. Органы внутренних дел наделялись правом производства только дознания, в форме которого предварительное расследование проводилось по значительному количеству уголовных дел. Принятие такого решения обусловливало необходимость освободить органы внутренних дел от несвойственной им функции - производства предварительного следствия по уголовным делам.

Однако, уже в 1963 г. Указом Президиума Верховного Совета СССР от 6 апреля¹ правом производства предварительного следствия были наделены и органы внутренних дел. Тем самым их следователи получили равные со следователями органов государственной безопасности и органов прокуратуры права.

Таким образом, в период с 1922 по 1963 гг. следственный аппарат перешел в управление государственных органов, которые, в зависимости от подследственности, расследовали ту или иную категорию уголовных дел.

Рассматривая развитие следственных органов России в период с 1963 по 1991 гг., считаем необходимым отметить, что, начиная с 1 июля 1963 г. предварительное следствие по уголовным делам осуществляли три практически идентичных следственных аппарата, которые отличались друг от друга лишь своей подведомственностью и подследственностью расследуемых уголовных дел. Сложившаяся структура следственных органов в виду дублирования функций и постоянно возникающих споров о подследственности вновь актуализировала вопрос о реорганизации данной системы. Следственная практика, которая сложилась в 1961-1965 гг., свидетельствовала об острой необходимости принятия радикальных мер по совершенствованию существующей в СССР структуры следственного аппарата^{[28] [29] [30]. Так, среди основных причин необходимости реорганизации отмечались большая текучесть кадров, а также низкая деловая квалификация большого числа следователей.}

Принятие ЦК КПСС и Советом Министров СССР постановления от 10 декабря 1965 г. «О мерах по улучшению работы следственного аппарата

-э

органов прокуратуры и общественного порядка» стало вполне обоснованной реакцией государства на сложившуюся обстановку. Постановление подчеркивало, что существующий следственный аппарат - слабое звено во всей системе государственных органов, и основная задача работников следствия - быстрое и полное раскрытие и расследование каждого преступления и привлечение к установленной законом ответственности всех виновных в максимально возможный короткий срок. В постановлении отмечалось, что деятельность любого следователя (как представителя государственной власти) должна строиться исключительно на неуклонном соблюдении социалистической законности, выявлении и устранении причин и условий, способствующих совершению преступления. Помимо этого, для повышения профессионального уровня сотрудников следственных подразделений с 1 октября 1966 года в Ленинграде начал свою работу Институт усовершенствования следственных работников органов прокуратуры и охраны общественного порядка.

Проведенное в 1969 г. среди следователей прокуратуры и МВД социологическое исследование показало, что около половины всех следователей поддерживают идею создания Следственного комитета при Совете Министров СССР - единого следственного органа на всей территории СССР (48% следователей прокуратуры и 45,9% следователей МВД СССР)¹.

Такую позицию занимали Б.А. Галкин, Г.М. Ясинский, Ю.В. Солопанов, И.В. Михайлов, С.В. Мурашов, И.Д. Перлов, В.С Тикунов, М.С. Касымова, которые считали, что созданный множественностью следственных аппаратов параллелизм не только не способствует получению высоких результатов в борьбе с преступностью, а наоборот - мешает этому^{[31] [32].}

Иную точку зрения высказывал Г.Ф. Горский, который предлагал совместить следственную и оперативную работу в следственном аппарате, для чего было бы необходимо создание двух параллельно действующих следственных и оперативных аппаратов в системе МООП и КГБ, на которые распространялся бы единый процессуальный режим расследования. Надзор при этом целесообразно было бы оставить за прокуратурой, которая бы лишилась собственного следственного аппарата¹.

По мнению В.С. Тикунова - Министра охраны общественного порядка РСФСР, основными недостатками существовавшей в то время системы следственных органов являлись: низкий уровень взаимодействия следователя и сотрудников оперативно-розыскных подразделений, синтез оперативнорозыскной и следственной деятельности, низкое качество следствия. При этом он полагал, что единые следственные органы должны быть организованы на районном уровне, а областные и республиканские центры без районного деления в едином следственном органе не нуждаются. В таких муниципальных образованиях расследованием преступлений должны заниматься следователи следственных подразделений МООП .

Не можем не согласиться с мнениями С.В. Чистяковой и Н.В. Жогина, которые полагали, что именно разграничение компетенции между органами, осуществляющими предварительное следствие, является обязательным условием для успешного выполнения стоящих перед ними задач. Так, производство предварительного следствия по большей части уголовных дел разумно было бы сконцентрировать в одном органе, оставив при этом часть уголовных дел подследственных КГБ и прокуратуре, в этих ведомствах. Положительным моментом нахождения следственного аппарата в МООП С.В. Чистякова считала именно тесный их контакт с оперативными подразделениями, большую мобильность и оперативность. Она считала, что расследованием преступлений против военной службы, а также совершенных военнослужащими, должны заниматься военные следователи^{[33] [34] [35]. Вполне обоснованно, на наш взгляд, выглядят доводы Н.В. Жогина, выступавшего против создания единого следственного органа путем выделения из ведомств собственных следственных подразделений.}

Он полагал, что все предложения в направлении реорганизации имеющейся системы следственных органов не имеют под собой сколько-нибудь реальной почвы¹.

Данная система органов предварительного следствия просуществовала до момента распада СССР в 1991 г. Можно сделать вывод о том, что на пятом этапе развития следственных органов так и не произошло совмещения оперативного и следственного аппаратов. Последний, будучи интегрированным в систему ОВД, даже находясь в условиях регулярно возрастающей нагрузки, функционировал на достаточно высоком уровне.

Согласно статистическим данным, в 1990 г. семь из десяти уголовных дел расследовалось следователями МВД, каждое пятое - дознавателями МВД, каждое пятнадцатое - следователями прокуратуры, каждое тысячное - следователями КГБ . Помимо этого, проведенный еще в 1988 г. опрос среди прокуроров, руководителей следственных органов и самих следователей показал, что почти 90% из них разделяли мнение о необходимости создания в СССР единого следственного органа^{[36] [37] [38].}

Нельзя не согласиться с точкой зрения И.Ф. Герасимова, который выделил основные факторы, ввиду которых существующая система органов предварительного следствия остро нуждается в реформах. К таковым относятся^[39]:

1. Крайне низкий уровень эффективности деятельности правоохранительных органов, в частности низкий уровень, как раскрываемости преступлений, так и качества расследования уголовных дел, изменение качественного состава преступности в стране.

2. Огромное количество злоупотреблений в деятельности правоохранительных органов.

3. Низкий уровень внедрения результатов научно-технического прогресса в деятельность правоохранительных органов, а также недостаточность технического оснащения оперативных сотрудников и следователей.

4. Полная административная зависимость следователя ОВД от руководителя территориального органа МВД, где он проходит службу, в следственных отделах прокуратуры - ведомственная подчиненность следователя надзирающему прокурору.

5. Часто возникающие трудности в ходе взаимодействия сотрудников органов предварительного следствия и дознания.

6. Неправильно организованная система по подбору и подготовке сотрудников следственных и оперативных подразделений.

II съезд народных депутатов РСФСР еще в декабре 1990 г. поручил Верховному Совету РСФСР «начать работу по формированию самостоятельных органов предварительного следствия»^[40]. 24 октября 1991 г. Верховный Совет РСФСР принял постановление об утверждении Концепции судебной реформы в РСФСР. Авторами Концепции выступали широко известные российские юристы: И.Л. Петрухин, С.Е. Вицин, Ю.И. Стецовский, Т.Г. Морщакова, А.М. Ларин, С.А. Пашин, И.Б. Михайловская, Р.В. Назаров. Проект данной Концепции в Верховный Совет РСФСР был внесен Президентом РСФСР Б.Н. Ельциным. Однако, в 1993 г. после принятия в первом чтении законопроекта «О Следственном комитете РФ» работа в данном направлении была приостановлена.

Приказом МВД РФ № 19 от 29 января 1992 г. в МВД создается Следственный комитет вместо упраздненного Главного Следственного Управления МВД. Следователей органов внутренних дел стали отличать от других сотрудников милиции по несколько измененной форме одежды и приставки к специальному званию - «юстиции», а не «милиции». Федеральный закон 1995 г. «Об органах Федеральной службы безопасности Российской Федерации»¹ вновь создал в этом ведомстве следственный аппарат, упраздненный при реорганизации КГБ еще в начале 90-х годов, а Федеральный закон от 17 декабря 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О федеральных органах налоговой полиции» и Уголовно-

Л

процессуальный кодекс РСФСР» ввел и в федеральных органах налоговой полиции собственный следственный аппарат.

Неудовлетворительные результаты работы действующего следственного аппарата заставили законодателя предпринимать меры, направленные на реорганизацию существующей структуры следствия. Так, Положение об органах предварительного следствия в системе Министерства внутренних дел Российской

Л

Федерации, утвержденное Указом Президента РФ № 1422 от 23 ноября 1998 г. , вывело имеющийся в структуре МВД Следственный аппарат и образовало его «вновь» уже при подразделениях МВД России. Законодатель, по-видимому, преследовал цель уменьшить влияние руководителей территориальных органов МВД России на следователей, однако этого не произошло. На этом реформирование следственного аппарата не закончилось. Так, Указом Президента Российской Федерации от 1 августа 2007 г. № 1004 «Вопросы Следственного комитета при прокуратуре Российской Федерации»^{[41] [42] [43] [44] была создана новая структура - Следственный комитет при прокуратуре РФ (далее по тексту - СКП). Хотя СКП формально существовал «при прокуратуре», этому ведомству были предоставлены очень широкие полномочия, свидетельствующие о его независимости. В частности, Следственный комитет по статусу фактически был приравнен к самой Генпрокуратуре. Глава СКП одновременно являлся заместителем генпрокурора, однако, фактически же, был реально равнозначен ему по должности - назначался он так же, как и сам Г енпрокурор, Советом Федерации по представлению Президента России. Финансирование СКП происходило напрямую из федерального бюджета, а не через прокуратуру. Таким образом, можно отметить, что СКП не только в административном, но и в финансовом плане был независим от прокуратуры. Между тем, Генеральной прокуратуре, которая изначально выступала против такой реформы, сложно было смириться с потерей следственного аппарата как основного «силового рычага». Об этом свидетельствовало резкое обострение отношений между Г енпрокуратурой и СКП. Проводились бесконечные проверки Следственного комитета с целью доказать, что в отрыве от прокуратуры он стал работать менее эффективно. Представители двух прокурорских служб публично обвиняли друг друга в необъективности и нарушении закона. Все это потребовало дальнейших преобразований. 15 января 2011 г., вступил в силу Федеральный закон от 28 декабря 2010 г. № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации»1, в соответствии с которым Следственный комитет стал самостоятельным ведомством, напрямую подчиняющимся Президенту Российской Федерации .}

Ничего не изменило и переименование в ходе реформы МВД 2011 г. милиции в полицию, а Следственного комитета при МВД - в Следственный департамент МВД. Руководители следственных подразделений по-прежнему являются по должности заместителями руководителей ОВД, что, на наш взгляд, ставит независимость следственных аппаратов в целом и отдельных должностных лиц органов предварительного следствия под большое сомнение. Следователи ОВД продолжают зависеть от начальников территориальных органов МВД, как в социальном, так и в материальном плане. ^{[45] [46]}

Что касается новейшей истории развития следственного аппарата, то она будет подробно рассмотрена нами во втором параграфе данной главы.

Изложенное позволяет сделать следующие выводы:

Система органов предварительного следствия России в ходе своего становления прошла четыре основных этапа, в каждом из которых можно выделить характерные особенности. Так, с XV до середины XIX вв. отсутствовали специализированные органы, выполнявшие исключительно функции по расследованию преступлений и привлечению лиц, их совершивших, к уголовной ответственности. Должностные лица и коллегиальные органы, занимавшиеся расследованием преступлений, находились в зависимости от политической власти и, кроме того, их действия никто не координировал, что впоследствии нередко приводило к противоречивости принимаемых ими решений, чрезвычайной медлительности, взяточничеству.

С 1860 по 1917 гг. законодатель пытался отделить судебную власть от власти административной путем проведения Судебной реформы 1860-1864 гг., в частности введением должности судебного следователя.

В виду радикальной ломки государственной системы в 1917-1918 гг., а также острой нехватки квалифицированных следственных кадров, советское государство было вынуждено создать несколько одновременно функционирующих коллегиальных следственных органов. Недостатки, которые были выявлены в ходе деятельности разрозненных коллегиальных органов, привели к постепенной передаче функций осуществления предварительного следствия на народных следователей, следователей по важнейшим делам при губернских отделах юстиции и следователей по важнейшим делам при Народном комиссариате юстиции РСФСР. В дальнейшем, в 1922-1923 гг. следственный аппарат был введен в состав прокуратуры. Параллельно со следственными органами прокуратуры существовало множество органов дознания, к которым относились: милиция, органы Государственного политического управления, органы различных инспекций, а также командиры и комиссары воинских частей и других воинских образований.

В период с 1922 по 1963 гг. характеризуется переходом следственных аппаратов в структуру (административное подчинение) силовых ведомств. Говорить о процессуальной самостоятельности следователя (которой частично обладал судебный следователь), в данном случае, не приходится.

В ходе развития следственных органов в 1963-1991 гг. синтез оперативного и следственного аппаратов не произошел. Дальнейшее реформирование органов предварительного следствия кардинально не изменило ситуацию. Следственные органы по-прежнему частично дублируют функции, завися, при этом, от административной и политической власти, что, безусловно, сказывается на полноте реализации уголовно-процессуальных полномочий должностных лиц органов предварительного следствия.

На основе проведенного исследования, предлагаем собственную периодизацию эволюции органов, осуществляющих предварительное следствие:

1) дореволюционное следствие:

а) дореформенное следствие - чиновники и коллегиальные органы, осуществлявшие функции по предварительному расследованию преступлений c XV до середины XIX вв.;

б) пореформенное следствие - органы предварительного следствия в период проведения Судебной реформы 1860-1864 гг. и до 1917 г.;

2) постреволюционное следствие - органы предварительного следствия в первые годы советской власти (с 1917 по 1922 гг.);

3) советское следствие:

а) административное следствие - органы предварительного следствия до реформы 1963 г.;

б) ведомственное следствие - следственный аппарат СССР с 1963 по 1991 гг.;

4) постсоветское следствие - современный этап в развитии органов предварительного следствия.

Таким образом, можно констатировать, что российские органы предварительного следствия имеют глубокие традиции, уходящие корнями в

Русское царство, Российскую империю, Советскую Россию. Именно острота складывающейся в социальной среде ситуации вызывает необходимость повышения эффективности как уголовного судопроизводства в целом, так и предварительного следствия в частности, в том числе и путем реформирования уже существующей системы следственных органов России. Именно изучение исторического опыта, на наш взгляд, будет способствовать коррекции взглядов, как ученых, так и правоприменителей на дальнейшие пути совершенствования следственных органов в системе органов государственной власти РФ с целью оптимизации деятельности должностных лиц органов предварительного следствия.