§ 1.2. Органы предварительного следствия по законодательству Российской Федерации: структура и перспективы развития

Анализ новейшей истории развития органов предварительного следствия имеет исключительное значение для раскрытия темы настоящего диссертационного исследования, т.к. построение системы данных органов существенным образом влияет на организацию уголовно-процессуальной деятельности следователей, что обусловлено ведомственной принадлежностью следователей, их взаимоотношениями с руководителями следственных органов и надзирающих прокуроров.

Эффективность работы конкретных должностных лиц органов предварительного следствия во многом зависит от ряда организационных аспектов, что и объясняет постоянное внимание законодателя к вопросам совершенствования структуры этих органов, вызывает бурные дискуссии среди правоприменителей и российских ученых-юристов. Несмотря на всё возрастающее число зарегистрированных и рассмотренных сообщений о преступлениях¹ (например, органами внутренних дел за 2006 год рассмотрено 19,3 млн. сообщений, за 2007 год - 20,5 млн., за 2008 год - 21,5 млн., за 2009 год -

22.7 млн., за 2010 год - 23,9 млн., за 2011 год - 24,7 млн., за 2012 год - 26,4 млн., за 2013 год - 28,3 млн., за 2014 год - 29,3 млн., за 2015 год - 30,4 млн., за 2016 год -

30.8 млн., за 2017 год - 30.5 млн.)^{[47] [48] [49], имеет место тенденция к снижению числа возбуждаемых уголовных дел и уголовных дел, направляемых для рассмотрения по существу в суд первой инстанции . Так, например, в 2006 году в суды субъектов, районные суды и мировым судьям с обвинительным заключением (обвинительным актом) поступило 1 024 тыс. уголовных дел, в 2007 году - 1 185 тыс., в 2008 году - 1 124 тыс., в 2009 году - 1 471 тыс., в 2010 году - 1 290 тыс., в 2011 году - 1 185 тыс., в 2012 году - 1 125 тыс., в 2013 году - 1 096 тыс., в 2014 году - 999 тыс., в 2015 году - 982 тыс., в 2016 году - 972 тыс., в 2017 году - 913 тыс.[50] Выступая на Расширенном заседании коллегии МВД России 28 февраля 2018 года, президент Российской Федерации В.В.}

Таким образом можно констатировать, что после проведенных реформ, направленных на изменение полномочий прокурора и руководителя следственного органа, а также повлекших обособление СК от прокуратуры в 2007 году, окончательное его выделение из прокуратуры в 2010 году и создание полиции вместо милиции в 2011 году, число уголовных дел, направленных в суд для рассмотрения по существу сократилось почти на треть, что навряд ли свидетельствует о снижении уровня преступности в стране¹. Так, в 2006 году по 5,3% рассмотренных сообщений о преступлениях возбуждены уголовные дела, которые впоследствии направлены в суды для рассмотрения по существу, в 2007 году - 5,78%, в 2008 году - 5,22%, в 2009 году - 6,48%, в 2010 году - 5,39%, в 2011 году - 4,79%, в 2012 году - 4,26%, в 2013 году - 3,87%, в 2014 году - 3,40%, в 2015 году - 3,23%, в 2016 году - 3,15%, в 2017 году - 2,99%).

На наш взгляд, одной из причин такого изменения статистических показателей является неготовность или неспособность законодателя усовершенствовать структуру следственных органов для более эффективной их работы. Для понимания возможных путей развития органов предварительного следствия сквозь призму совершенствования уголовно-процессуальных полномочий должностных лиц следственных органов необходимо более детально рассмотреть процесс их реформирования в последние десятилетия существования.

В 2011 году научная группа под руководством А.В. Малько предложила Концепцию правоохранительной политики в Российской Федерации. Данная концепция во вводной своей части только констатирует раздробленность следственного аппарата. Авторы предлагали создать Федеральный следственный комитет Российской Федерации, который по своей сути представляет собой единый, независимый от иных правоохранительных структур следственный орган по расследованию всех категорий преступлений^{[52] [53].}

Зарубежный опыт показывает, что большинство уголовных дел расследуется полицией, при этом правом производства предварительного следствия наделены еще ряд правоохранительных органов в зависимости от специализации . Вызывает интерес и мнение по этому поводу В.М. Платонова, который считает, что нынешний институт предварительного следствия не изменился еще с советских времен. Он остался таким же забюрократизированным и неповоротливым. Совершенствовать механизм следствия в существующих формах нет необходимости. При рассмотрении уголовного дела в суде по существу значение предварительного следствия ничтожно, аккумулировать все

-э

материалы должно именно судебное следствие . ^{[54] [55]}

Как видно, две приведенные позиции отражают диаметрально противоположные парадигмы: первая - сохранение досудебного производства (с модернизацией некоторых его сторон), обеспечивающего доказательственным материалом суд, вторая - отказ от досудебного производства с переносом центра тяжести в доказательственной деятельности на судебное разбирательство, что, безусловно, приведет к нивелированию роли органов предварительного следствия в установлении истины по уголовному делу.

Наличие множества нерешенных вопросов, возникающих при осуществлении органами предварительного следствия своей деятельности, вызывают острую дискуссию о том, каким должно быть современное российское предварительное следствие.

Учитывая публичность уголовного судопроизводства, обязанность по осуществлению уголовного преследования лиц, подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений, принимает на себя государство. Именно публичный характер уголовного судопроизводства приводит к активизации внутри страны механизма предварительного расследования, возникновению у должностных лиц органов предварительного следствия круга определенных обязанностей. Вполне обоснованно выглядит позиция М.Т. Аширбековой, которая считает, что принцип публичности включает в себя не только инициативу и активность в процессуальной деятельности должностных лиц и государственных органов, но и должностную обязанность уполномоченных субъектов возбуждать уголовное преследование, осуществлять расследование и разрешение уголовного дела^[57].

Выполнение государством обязанности ведения уголовного судопроизводства ставит вопрос о месте и роли органов предварительного следствия в досудебном производстве, актуализирует проблему

совершенствования статуса должностных лиц органов предварительного следствия как участников уголовно-процессуальной деятельности.

Как справедливо отмечает Н.А. Колоколов, «система предварительного расследования — не более чем одна из государственных подсистем»², ввиду чего в период реформирования досудебного производства по уголовным делам актуальными являются проблемы оптимальной организации органов предварительного расследования, определения в государственно-правовом

механизме роли следственного аппарата. Именно рассмотрение проблем органов предварительного следствия на современном этапе позволит сделать выводы об их месте в системе органов государственной власти и путях дальнейшего совершенствования их устройства, что создаст основу для разработки соответствующих теоретических моделей предварительного следствия, способных послужить образцом для формулирования оптимального нормативного регулирования как предварительного следствия в целом, так и статуса должностных лиц, осуществляющих эту уголовно-процессуальную деятельность.

Вопросы реформирования системы органов предварительного следствия, в частности, создание в России единого следственного органа путем выведения следственных подразделений из различных силовых ведомств, определение его места и роли в системе государственных органов находятся в настоящее время в центре повышенного внимания со стороны государства, научных работников, кроме того, активно обсуждались и обсуждаются в среде практических работников правоохранительных органов.

Ф.В. Глазырин и В.Р. Клейн обращали внимание на то, что в большинстве развитых стран существуют параллельно действующие службы, находящиеся при различных правоохранительных органах, а разнообразие правонарушений предполагает и определенную специализацию следственных органов. При этом подчеркивают, что чрезмерная концентрация задач, функций, сторон деятельности в каком-либо одном правоохранительном органе таит много опасностей^[58].

Еще в 80-х годах прошлого века А.И. Бастрыкин и И.Ф. Крылов высказывали мнение, что прокуроры, осуществляя руководство следственным аппаратом и неся ответственность за показатели его работы, тем самым снижают качество следствия, а следователи, находясь у них в подчинении, лишены возможности пользоваться своей самостоятельностью в полной мере.

Согласно ч. 2 ст. 151 УПК РФ предварительное следствие может производиться следователями органов федеральной службы безопасности (далее по тексту - ФСБ России), органов Министерства внутренних дел (далее по тексту - МВД России) и Следственного комитета РФ, который был создан как прообраз единого органа предварительного следствия.

В соответствии с Федеральным законом от 28.12.2010 № 403-ФЗ «О Следственном комитете Российской Федерации», Следственный комитет Российской Федерации является федеральным государственным органом, который осуществляет в соответствии с законодательством Российской Федерации полномочия в сфере уголовного судопроизводства. Руководство Следственным комитетом осуществляет Президент РФ .

Следователи Следственного комитета РФ осуществляют предварительное следствие по уголовным делам о тяжких и особо тяжких преступлениях против личности, о налоговых преступлениях, о преступлениях против правосудия, о преступлениях, совершенных сотрудниками органов государственной власти, а также о тяжких и особо тяжких преступлениях, совершенными несовершеннолетними и в отношении них.

Среди основных задач Следственного комитета можно выделить: оперативное и качественное производство предварительного следствия по уголовным делам о преступлениях, относящихся к подследственности Следственного комитета; обеспечение принципа законности на каждой стадии производства предварительного следствия; осуществление процессуального контроля за деятельностью должностных лиц Следственного комитета; принятие мер по устранению обстоятельств, способствующих совершению преступлений ^{[59] [60] (в случае их выявления); сотрудничество с зарубежными правоохранительными органами в сфере уголовного судопроизводства1.}

Согласно Указу Президента РФ от 14.01.2011 № 38 «Вопросы деятельности Следственного комитета Российской Федерации», система Следственного комитета состоит из центрального аппарата Следственного комитета; главных следственных управлений и следственных управлений по субъектам Российской Федерации и приравненных к ним специализированных (в том числе военных) следственных управлений и следственных отделов; межрайонных следственных отделов, следственных отделов и следственных отделений по районам, городам и приравненным к ним следственным подразделений Следственного комитета^{[61] [62] [63].}

Возглавляет Следственный комитет Председатель следственного комитета, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ. Позиционирование СК РФ как «самодостаточного» федерального государственного органа, позволяет сделать вывод о том, что он не относится ни к одной из ветвей власти, а подчинение руководителя напрямую Президенту РФ - гарантия его полной независимости от данных ветвей. Кроме того, если сравнить СК РФ с двумя другими органами, осуществляющими предварительное следствие (ФСБ России, МВД России), видно, что он обладает уникальной отличительно особенностью - не является федеральным органом исполнительной власти.

В соответствии с Указом Президента РФ от 23.11.1998 № 1422, органы предварительного следствия в системе МВД возглавляет Следственный департамент МВД России .

Руководство деятельностью Следственного департамента МВД России осуществляет начальник департамента, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ по представлению Председателя Правительства РФ. Начальник департамента по должности одновременно является одним из заместителей Министра внутренних дел РФ.

Следователи Следственного департамента МВД России и входящих в его состав органов осуществляют предварительное следствие по уголовным делам о большей части преступлений, связанных с причинением вреда здоровью, обо всех преступлениях против собственности, о преступлениях в сфере экономической деятельности (кроме налоговых преступлений).

Основными задачами Следственного департамента МВД России являются: организационно-методический контроль за деятельностью органов предварительного следствия в системе МВД России в целях выполнения ими задач по обеспечению всестороннего, полного и объективного расследования; расследование особо резонансных, представляющих наибольшую сложность уголовных дел, носящих международный и межрегиональный характер, а также представляющих повышенную общественную опасность и значимость преступлений; взаимодействие с иными правоохранительными органами государства по вопросам предупреждения преступности.

В состав Следственного департамента МВД России входят: следственная часть Главного управления Министерства внутренних дел Российской Федерации по Северо-Кавказскому федеральному округу; следственные управления либо отделы (в зависимости от штатной численности) управлений на транспорте Министерства внутренних дел Российской Федерации по федеральным округам; следственные управления либо отделы (в зависимости от штатной численности) линейных управлений Министерства внутренних дел Российской Федерации на железнодорожном, водном и воздушном транспорте; главные следственные управления, управления либо отделы (в зависимости от штатной численности) министерств внутренних дел по республикам, главных управлений, управлений по иным субъектам Российской Федерации; следственные управления, отделы, отделения, либо группы (в зависимости от штатной численности) управлений, отделов, отделений по районам, городам и иным муниципальным образованиям, в том числе по нескольким муниципальным образованиям, на режимных объектах; следственное управление на Московском метрополитене; следственный отдел на комплексе «Байконур»; следственные отделы, отделения либо группы (в зависимости от штатной численности) линейных отделов, отделений на железнодорожном, водном и воздушном транспорте¹.

Следователи следственных органов ФСБ России осуществляют предварительное следствие по уголовным делам о преступлениях против государственной безопасности, о части преступлений в сфере экономической деятельности, против общественной безопасности.

Согласно Федеральному закону от 03.04.1995 № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности», в структуру центрального аппарата ФСБ России входит следственное управление, следователи которого расследуют особо важные уголовные дела, а кроме того, оказывают методическую помощь нижестоящим следственным органам. В состав управлений ФСБ России по субъектам РФ входят следственные отделы или отделения, в зависимости от штатной численности^{[64] [65] [66].}

До 1 июня 2016 г. следственные подразделения имелись также в структуре Федеральной службы Российской Федерации по контролю за оборотом

-э

наркотических средств, однако Указом Президента РФ от 05.04.2016 № 156 её функции и полномочия переданы в МВД РФ.

В настоящий момент, в ходе системного реформирования правоохранительных органов, вопрос о необходимости образования единого на всей территории России следственного органа стоит наиболее остро, поскольку является трудно решаемым как при обсуждении, так и в ходе реализации перестройки системы правоохранительных органов.

Идея создания единого следственного органа не нова. Её первые «зачатки»

имели место еще в 1930 г. Так, в качестве опыта в таких городах как Куйбышев,

Курск и Орёл в целях апробации предложения об организации единого

следственного органа, правительство разрешило организовать единый аппарат

расследования. В данный аппарат входили только следователи, к которым были закреплены сотрудники НКВД. Деление следователей на группы или бригады происходило на основании специализации. В данных органах были созданы единые канцелярия и делопроизводство. Однако данный эксперимент просуществовал недолго.

В дальнейшем идея организовать единый независимый следственный орган была возрождена во второй половине 60-х годов XX столетия, когда модель построения следственных органов практически не отличалась от модели, существовавшей до момента создания в 2007 г. в структуре органов прокуратуры Следственного комитета: расследованием уголовных дел в форме предварительного следствия занимались следователи Прокуратуры, КГБ и МООП. Уже тогда, в 1967 г., В.А. Стремовский предлагал в своем диссертационном исследовании взамен существующих различных следственных подразделений создать Следственный комитет при Совете Министров СССР, в структуру которого должны были входить отделы, следователи которых специализировались на расследовании отдельных категорий уголовных дел (государственные преступления, воинские преступления и т.д.)^[67].

При этом стоит отметить, что с 1968 г. следственные подразделения МООП- МВД подчинялись не вышестоящим следственным управлениям и отделам, а начальникам соответствующих подразделений ОВД, в виду чего сложилась парадоксальная ситуация. Так, следователь, наделенный правом направлять органу дознания обязательные для исполнения поручения, давал их своему же собственному начальнику.

Однако позиция В.А. Стремовского законодателем учтена не была, и в очередной раз дискуссия по данному вопросу возникла в 1977 г., когда законопроект о создании Государственного комитета по следствию СССР поступил в Президиум Верховного Совета СССР (далее - ВС СССР). Но и в этот раз предложение было отклонено¹. При этом, данный проект закона даже не был рассмотрен на сессии ВС СССР, хотя согласно результатам проведенных в тот момент опросов следователей МВД и прокуратуры, почти каждый второй из них высказывался за создание Следственного комитета, независимого ни от одного из этих ведомств^{[68] [69] [70]. Эксперимент по созданию централизованной системы следственных органов путем выделения последних из структуры МВД, проводимый в середине 80-х годов прошлого века, хотя и подтвердил актуальность и прогрессивность данного решения, был прекращен без объяснения}

3

причин .

Несмотря на это, уже в апреле 1990 года Верховный Совет СССР выносит постановление^[71], которым поручает Совету Министров СССР, Комитету Верховного Совета СССР по законодательству и Комитету Верховного Совета СССР по вопросам правопорядка и борьбы с преступностью совместно с КГБ, МВД и Прокуратурой СССР разработать проект мер по коренной перестройке всей системы правоохранительных органов СССР и на основании этого внести предложения о создании Следственного комитета Союза ССР.

Вышеуказанное постановление не содержало каких-либо конкретных указаний, как о форме будущего следственного органа, так и о его месте в системе других правоохранительных органов. Данная инициатива вызвала широкий резонанс, в виду чего были высказаны противоречивые предложения о практической реализации реформы. Так, например, вполне обоснованной, на наш взгляд, выглядит позиция В.В. Бакатина, занимавшего в 1990 г. пост министра внутренних дел СССР, который высказывался за необходимость передачи в МВД

СССР следственного аппарата прокуратуры со всеми имеющимися у них кадровыми и материально-техническими ресурсами^[72]. По предложению В.В. Бакатина, в состав МВД должны были перейти служебные помещения, транспорт следственного аппарата прокуратуры, а также Ленинградский институт усовершенствования следственных работников. При этом В.В. Бакатин настаивал на сохранении следственных подразделений в органах военной прокуратуры и КГБ, а всё предварительное следствие по общеуголовным делам считал необходимым осуществлять в следственных подразделениях МВД СССР. Помимо этого, он предлагал сохранить за прокурором право изъятия уголовного дела и производства по нему самостоятельного расследования. Нельзя не согласиться с тем, что данная мера выровняла бы нагрузку следователей прокуратуры и МВД, исключила бы дублирование ими следственных функций, создала единую систему как научно-технического, так и организационно-методического обеспечения следственного аппарата, а также обеспечила бы сосредоточение усилий прокуроров на выполнении ими главной функции органов прокуратуры - надзора за соблюдением законов, как гражданами, так и должностными лицами, в том числе - и в области предварительного следствия. В свою очередь Генеральный прокурор СССР Н.С. Трубин настаивал на ликвидации следственных подразделений в органах прокуратуры и на создании независимого Следственного комитета^[73].

Разработка проектов, связанных с созданием Следственного комитета Союза ССР, производилась одновременно и в РСФСР. Рабочая группа, возглавляемая заместителем начальника ГСУ МВД РСФСР Е.А. Щербинским достигла, по нашему мнению, наиболее значимых результатов в данном направлении. Так, Комитет Верховного Совета РСФСР по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью уже 26 сентября 1990 г. внес для рассмотрения в Верховный Совет РСФСР целый пакет проектов нормативных правовых актов, непосредственно связанных с созданием вневедомственного

Следственного комитета РСФСР, в частности проекты законов РСФСР, такие как: «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной закон) РСФСР» , «О Следственном комитете РСФСР» , «О внесении изменений и

-э

дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР» , «Об ответственности

4

за неуважение к следователю и воспрепятствование его деятельности» .

Постановлением Верховного Совета РСФСР от 21 января 1991 г. № 514-I вышеуказанные проекты законов были включены в повестку дня третьей сессии Верховного Совета РСФСР. Проект закона «О Следственном комитете РСФСР» можно рассматривать как создание условий для повышения роли предварительного следствия в борьбе с преступностью. Проект определял и структурный состав Следственного комитета. Так, в него должны были входить отраслевые, функциональные и специализированные подразделения, а также следственная часть по расследованию особо важных дел о наиболее опасных преступлениях.

В соответствии с проектом закона, возбудив уголовное дело, орган дознания должен производить по нему лишь неотложные следственные действия, после чего, уведомив прокурора, направлять уголовное дело руководителю следственного органа. В дальнейшем следователь имел право поручить органу дознания произвести по данному уголовному делу отдельные процессуальные действия. При этом проект предусматривал производство предварительного следствия по уголовным делам о преступлениях, совершенных следователями либо в отношении следователей, органами прокуратуры. ^{[74] * [75] [76]}

Предлагаемые реформы следственных органов РСФСР были обусловлены особой функцией предварительного следствия. Так, его нельзя отнести ни к прокурорскому надзору, ни к правосудию. Кроме того, предварительное следствие - это и не управленческая деятельность, в виду чего оно не может находиться в ведении любых исполнительно-распорядительных органов, будь то Совет Министров, Министерство Юстиции, КГБ или МВД. Бесспорно, что следственные органы - важнейший инструмент уголовно-правовой политики. Анализ вышеуказанных проектов законов РСФСР позволяет выделить основные направления предполагаемой реформы:

1. Рационализация и повышение эффективности работы следователей путем концентрации следственных аппаратов МВД, прокуратуры и КГБ в едином Следственном комитете РСФСР.

2. Укрепление законности в ходе расследования преступлений, в частности активизация борьбы с преступлениями небольшой тяжести, путем расширения сферы применения протокольной формы досудебной подготовки материалов, а также упразднения дознания как самостоятельной формы расследования преступлений.

3. Обеспечение четкого разграничения полномочий органов дознания и следователей с целью достижения объективности при производстве предварительного следствия, а также невозможности вмешательства в деятельность следователей (реальной процессуальной независимости следователя).

4. Повышение эффективности прокурорского надзора за деятельностью органов предварительного следствия.

5. Образование централизованной базы материально-технического и научно-методического обеспечения деятельности единого Следственного комитета РСФСР.

6. Обеспечение проведения единой уголовно-правовой политики на всей территории РСФСР, независимо от влияния каких-либо ведомств.

Проект закона «О Следственном комитете РСФСР», а также пакет проектов нормативных правовых актов, непосредственно связанных с созданием вневедомственного Следственного комитета РСФСР, содержащие в себе предложения по коренным изменениям системы правоохранительных органов, бесспорно, вызвали острые дискуссии, в виду чего с первого раза приняты не были. После этого, в конце мая 1991 г. Пленумом Верховного Совета РСФСР было вынесено постановление^[77], которое поручало Комитету Верховного Совета РСФСР по законодательству, Комитету Верховного Совета РСФСР по вопросам законности, правопорядка и борьбы с преступностью, а также Совету Министров РСФСР провести работу по доработке проекта Закона «О Следственном комитете РСФСР», после чего вновь представить его для рассмотрения Верховному Совету РСФСР.

Так, уже в октябре 1991 г. Верховный Совет РСФСР вынес постановление,

Л

одобрив тем самым «Концепцию судебной реформы в РСФСР» (далее - Концепция). Разработчики данной Концепции обосновывали невозможность дальнейшего существования ведомственного следствия следующими причинами:

- включение всех следственных органов в такую структуру, как МВД, опасно сращением оперативно-розыскной деятельности, дознания и следствия;

- концентрация следствия в системе Министерства юстиции неизбежно приведет к возникновению административно-служебной зависимости между персоналом суда (находящимся в ведении Министерства юстиции) и следователями;

- подчинение следственных органов Правительству либо структурам президентской власти приведет к ситуации, при которой следственный аппарат наравне с иными министерствами и ведомствами окажется под подчинением руководителя, не всегда заинтересованного в объективной оценке и освещении ситуации, складывающейся в подчиненном ему аппарате.

Таким образом, реформирование следственного аппарата путем создания «ведомственной модели следствия» неприемлемо в виду необходимости обеспечения следующих принципов: примат справедливости и законности над административной деятельностью; неоспоримое верховенство внутреннего убеждения следователя над указаниями руководства; осознание роли следователя не как механического исполнителя, а как творческой и инициативной личности. На основании этого, авторы Концепции указывают на недопустимость:

- наделения «административных начальников» следователя процессуальными полномочиями, позволяющими им осуществлять контроль над ходом и результатами расследования;

- разграничения подследственности в зависимости от уровня подразделения следственного органа;

- такой иерархии процессуальных связей, при которой команды «спускаются» сверху вниз, обратная связь, при этом, крайне затруднительна;

- нахождения подразделений дознания и следствия в структуре одного ведомства;

- наличия дисциплинарной ответственности следователя перед руководителем следственного органа;

- присутствия в служебных отношениях следователей жесткой субординации и уставного духа^[78].

Следователь, по мнению авторов Концепции, центральная фигура реформируемого следственного аппарата. Его руководители - лишь организаторы его работы, осуществляющие как методическое, так и ресурсное обеспечение его деятельности. Помимо этого, возможно образование так называемых органов «следственного самоуправления» с целью осуществления некоторых властных функций, к которым можно отнести: разработку мер по усовершенствованию следственной работы в целом, рассмотрение вопросов, связанных с дисциплинарными отношениями, как следователей, так и их руководителей и т.д.

Одним из выходов из данной ситуации являлось образование Единого следственного органа, организационно отделенного как от МВД и КГБ, так и от прокуратуры. Административная по своему характеру оперативно-розыскная деятельность должна была стать прерогативой лишь органов внутренних дел. При этом, предполагалось оставить у прокуратуры полномочия по производству предварительного следствия по делам о преступлениях, совершенных сотрудниками правоохранительных органов, что обеспечило бы наличие резервной структуры в ситуациях, когда объективность решений обвинительной власти вызывает вполне обоснованные сомнения. Второй вариант реформирования, по мнению разработчиков Концепции, - создание в судебном ведомстве института следственных судей. При этом уже имеющийся следственный аппарат необходимо наделить функциями вспомогательной службы прокуратуры.

Однако описывая перспективы развития следственных органов страны в целом, Концепция оценила их крайне противоречиво. Так, например, авторами указывается, что присутствие относительно независимых подсистем, заключающееся во множестве следственных подразделений, влечет увеличение расходов на функционирование системы, хотя всё-таки усиливает её надежность. В то же время констатируется, что необходимо в дальнейшем ориентироваться на создание единого и единственного органа, наделенного правом производства предварительного следствия, при этом строго иерархически построенного. Ни один из вышеуказанных тезисов обоснован так и не был, кроме того, объективно не соответствовал имевшим место потребностям развития правоохранительной и правовой систем в соответствии с состоянием государства и общества.

Авторы Концепции судебной реформы ориентировали её на системное перераспределение функций во всех правоохранительных органах государства. Однако объективных обоснований комплексного изменения предназначения всех правоохранительных органов Концепция в себе не содержала. Кроме того, так и не был юридически определен правовой статус самой Концепции, ее положения в дальнейшем реализовывались лишь выборочно.

Активное обсуждение необходимости реформирования органов предварительного следствия происходило и после распада СССР. Так, в декабре 1994 г. Съезд народных депутатов Российской Федерации вынес постановление № 4081-1¹, в котором указал, что именно укрепление правопорядка, общественной безопасности и обеспечение законности являются приоритетными общегосударственными задачами. Помимо этого, этим же постановлением Верховному Совету РФ поручалось в течение шести месяцев завершить разработку и принять закон «О Следственном комитете РФ», подготовив при этом изменения и в уголовное, уголовно-процессуальное и административное законодательство. Подчеркивалось, что необходимость скорейшего принятия закона обусловлена несовершенством существующей структуры, а также противоречащей закону ведомственной подчиненностью. На усложнение характера и постоянное увеличение объема следственной работы влияют также и все более организованные проявления преступности, её непрекращающийся рост. Принятие в марте 1993 г. шестой сессией Верховного Совета РФ в первом чтении проекта Закона «О следственном комитете РФ», казалось, воплотило в жизнь заведомо абсурдный в 1950-х гг. замысел о создании самостоятельного и независимого следственного органа. Однако трагические события октября 1993 г., а также политические и экономические неудачи, последовавшие после роспуска Верховного Совета, на долгое время отодвинули реализацию такого «смелого» проекта реформирования органов предварительного следствия.

В следующий раз к реформированию следственных органов законодатель вернулся лишь спустя почти полтора десятилетия - в 2007 г., создав новый правоохранительный орган - Следственный комитет при Прокуратуре РФ , который в дальнейшем (в 2010 г.) окончательно был выведен из состава прокуратуры, лишив её полномочий по производству предварительного следствия, о чем отмечалось раннее в первом параграфе данной главы. При этом, внеся изменения в 2007 г. в Федеральный закон «О прокуратуре РФ», законодатель скорректировал и ряд положений УПК РФ. Так, вместо ^{[79] [80] существовавшего ранее начальника следственного отдела появился «новый» участник уголовного судопроизводства со стороны обвинения - руководитель следственного органа, наделённый в отличие от последнего гораздо большим объемом процессуальных полномочий, доставшихся ему от прокурора (продлевать срок предварительного следствия, давать следователю согласие на возбуждение перед судом ходатайства о производстве процессуальных и следственных действий, утверждать постановление следователя о прекращении уголовного дела и др.). Кроме того, прокурора лишили права давать следователю обязательные для исполнения письменные указания.}

Федеральный закон РФ от 28.12.2010 № 404-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов предварительного следствия», ознаменовавший окончательное выделение СК из состава прокуратуры, также внес дополнения в процессуальный статус участников уголовного

судопроизводства со стороны обвинения. Так, законодатель наделил прокурора правом истребования и проверки законности и обоснованности принятых следователем или руководителем следственного органа решений. Кроме того, руководитель следственного органа получил возможность отменять

необоснованные или незаконные постановления следователя и руководителя следственного органа другого следственного подразделения^[81]. Как видим, реформирование системы органов предварительного следствия прямо и непосредственно влияет на объем уголовно-процессуальных полномочий следователя, на нормативное оформление его процессуальной независимости.

При реформировании органов прокуратуры и Следственного комитета предполагалось полностью ликвидировать следственные органы, входящие в состав ФСКН и МВД, и передать их штат в ведение единого, полностью независимого Следственного комитета РФ с 1 января 2013 г. При этом часть следователей перешла бы на службу в СК РФ, а другая часть - в подразделения дознания ФСКН и МВД¹. Кроме того, при переводе в СК РФ, следователям пришлось бы проходить достаточно строгий квалификационный отбор, схожий с отбором кандидатов на должности судей (тесты на профессиональную и психологическую пригодность, обследование на полиграфе, сдача квалификационных экзаменов на знание нормативно-правовой базы). Однако процесс реализации реформы затянулся, и в мае 2016 года Председатель СК РФ А.И. Бастрыкин в интервью «Российской газете» пояснил, что наличие в стране параллельно действующих следственных органов - вполне нормально. По его мнению, невозможно обеспечить эффективность всего следствия в рамках «одного монстра»^{[82] [83].}

Изначально в ведение Следственного комитета входили уголовные дела о преступлениях, которые до этого расследовались следователями прокуратуры. Однако в настоящий момент подследственность Следственного комитета РФ систематически существенно расширяется. При этом в Волгоградской области следователями Следственного комитета РФ расследуются не только тяжкие и особо тяжкие преступления, но и большинство преступлений небольшой и средней тяжести, совершенных несовершеннолетними и в отношении них.

Бесспорно, на наш взгляд, данный процесс есть не что иное, как попытки законодателя окончательно создать единый следственный орган путем постепенной передачи ему подследственности, а также штатной численности иных следственных органов с последующей ликвидацией последних. Пойдя именно таким путем, законодателю удастся избежать массового увольнения сотрудников, имевшего место при упразднении Федеральной службы налоговой

полиции РФ¹ в 2003 г. Кроме того, такое реформирование минимизирует финансовые затраты государства.

В настоящее время точно определить перспективы и сроки дальнейшего реформирования органов предварительного следствия невозможно, однако, несмотря на это, на основе высказанных в литературе позиций^{[84] [85] [86], попробуем выделить несколько потенциальных моделей такого реформирования:}

1. Следственный комитет РФ - единственный в стране следственный орган, представляющий собой продолжение власти Президента РФ, не входящий в структуру ни одного другого государственного органа и не относящийся ни к одной из ветвей власти в системе разделения властей.

2. Министерство следствия (Федеральная следственная служба) РФ - единственный в стране орган, осуществляющий предварительное следствие по уголовным делам, входящий в систему органов исполнительной власти РФ, руководство деятельностью которых осуществляет Президент РФ. Не можем не согласиться с позицией Б.В. Доржиева и В.В. Горюнова, которые считают, что уже сейчас необходимо в законодательных актах внести изменения, которые будут отражать правовой статус Следственного комитета РФ как одного из органов исполнительной власти, поскольку правовая природа Следственного комитета не имеет отличий от таких органов исполнительной власти, наделенных полномочиями по осуществлению предварительного следствия, как МВД или ФСБ .

3. Следственный комитет РФ - самостоятельная структура, осуществляющая предварительное следствие, обслуживающая судебную ветвь власти¹. В таком случае формирование следственного аппарата должно осуществляться по специально разработанной законом процедуре судейским сообществом.

4. Следственный комитет РФ - единственный самостоятельный и независимый орган исполнительной власти, осуществляющий предварительное следствие по уголовным делам. При этом полномочиями по осуществлению предварительного следствия по уголовным делам, возбужденным в отношении следователей Следственного комитета, необходимо наделить прокуратуру, тем более, Генеральная прокуратура РФ уже неоднократно выступала с подобной инициативой о внесении в законодательство соответствующих изменений^{[87] [88]. Альтернативный вариант - создание института судебных следователей, входящих в специальный департамент при Верховном суде РФ.}

5. Аппарат судебных следователей при Верховном суде РФ - структурное подразделение, относящееся к судебной ветви власти, осуществляющее предварительное разрешение уголовного дела с последующей передачей для его рассмотрения в суд общей юрисдикции. При этом предварительное расследование осуществляется в двух формах: в форме дознания, осуществляемого под надзором прокуратуры и контролем суда, и следствия, проводимого судебным следователем без надзора прокурора^[89].

В основательной научной проработке нуждаются вопросы сращения или разделения следственных и оперативно-розыскных аппаратов. Невозможность одномоментного объединения следственных органов СК, МВД и ФСБ заключается не только в их различном структурном построении, но и в существенных отличиях социального и правового статуса должностных лиц этих органов.

Рассмотрение вопроса о месте и роли органов следствия в системе правосудия государства должно проводиться в контексте всестороннего пересмотра функций тех органов, которые задействованы в механизме осуществления уголовного судопроизводства: суда, прокуратуры, полиции, адвокатуры и, в первую очередь, следователя.

Помимо прочего, в случае выведения следственных подразделений из систем МВД и ФСБ в единый орган, одним из положительных моментов станет преодоление существующих межведомственных интересов. Однако это, несомненно, вызовет споры о подследственности как среди органов дознания между собой, так и между органами дознания и следственным органом. Кроме того произойдет разрушение сложившихся как организационных, так и правовых структур взаимодействия между оперативно-розыскными и следственными подразделениями, а также приведет к возникновению дополнительных трудностей в процессе совместного раскрытия и расследования преступлений, которые без эффективного взаимодействия не возможны. Вместе с тем, можно выделить ещё ряд аргументов за создание единого следственного органа, имеющихся в литературе:

1. Повышение управляемости органов предварительного следствия в масштабах всей страны в виду их сосредоточения в одном ведомстве.

2. Единообразие следственной практики на всей территории РФ.

3. Отсутствие необходимости в искажении статистических данных в ведомственных интересах.

4. Отсутствие обвинительного уклона в деятельности следователей.

5. Минимизация сроков предварительного следствия, повышение его качества.

6. Рост профессионализма в следственной среде.

Однако имеет место и ряд аргументов против создания единого следственного органа, к которым можно отнести:

1. Отсутствие материально-технических ресурсов для полноценного обеспечения работы следователей.

2. Отсутствие у прокурора возможности выбора следственного органа для поручения ему производства предварительного следствия.

3. Укрывательство преступлений в интересах органа предварительного следствия.

4. Кадровые проблемы, связанные с недостаточным опытом большинства следователей, в том числе в связи с высокой «текучестью» кадров.

Бесспорно, что каждый из доводов является дискуссионным. Соглашаясь с мнением противников концентрации следственных подразделений в едином органе, полагаем, что создание единого следственного органа приведет к снижению эффективности и надежности всей правоохранительной системы страны, что в недалеком будущем отрицательно скажется на уровне преступности.

«Компетенция определена законом о Следственном комитете и основана на уголовно-процессуальном законодательстве, но опыт - очень важная категория. Это конструкция, которая должна еще доказать себя на практике»^[90], - заметил Д.А. Медведев 24 января 2011 года на встрече с руководителем СКР А.И. Бастрыкиным. Именно по этой причине, в рамках дальнейшего реформирования правоохранительных органов государства, необходимо четко определить место и роль следственного аппарата в системе его правоохранительных органов.

Между тем, процесс реформирования органов предварительного следствия Российской Федерации в современных условиях предполагает глубокое изучение специфики структуры соответствующих органов в некоторых зарубежных странах. Большую роль в решении данного вопроса играет опыт стран, ранее имевших статус союзных республик, а ныне входящих в состав СНГ, то есть стран, поддерживающих с Россией тесные контакты в различных сферах общественной жизни, в том числе и в процессе противодействия преступности. С этой точки зрения первостепенный интерес представляют вопросы правового регулирования и практики работы следственных органов таких государств, как Республика Казахстан и Республика Беларусь.

Например, в Казахстане, как и в Российской Федерации, и других странах СНГ процесс реформирования органов предварительного следствия проходил непоследовательно и противоречиво.

Так, со вступлением в законную силу 6 октября 1995 года указов Президента Республики Казахстан, имеющих силу закона «О специальных государственных органах Республики Казахстан, осуществляющих следствие и дознание»¹, а также «Об образовании Государственного следственного комитета

Л

Республики Казахстан» , был создан абсолютно новый, независимый, не имеющий ни в одной из стран бывшего СССР аналогов правоохранительный орган. В связи с образованием ГСК РК были упразднены следственные аппараты в органах внутренних дел и прокуратуре. На ГСК было возложено производство дознания и предварительного следствия по уголовным делам, а также осуществление оперативно-розыскной деятельности. Для успешного выполнения функций по проведению оперативно-розыскных мероприятий, Г осударственному следственному комитету была передана часть сотрудников оперативных и иных оперативно-вспомогательных подразделений органов внутренних дел.

Образование ГСК нарушило целостность ОВД, снизив тем самым эффективность их деятельности в борьбе с преступностью. Кроме того, создание нового ведомства обошлось казне государства в значительную сумму.

Поспешность законодателя в процессе образования Государственного следственного комитета привела, на наш взгляд, к частичному разрушению существовавшей системы расследования преступлений и снижению уровня ^{[91] [92] государственного контроля за осуществлением единой уголовной политики в стране. Также в течение двух лет существования ГСК РК он противопоставил себя другим правоохранительным ведомствам страны, ввиду чего породил дополнительную межведомственную разобщенность и остался без их поддержки. В результате 05 ноября 1997 г. Указом Президента Республики Казахстан[93] он был упразднен.}

По нашему мнению, организационное объединение функции оперативнорозыскной деятельности и функции предварительного следствия в одном силовом ведомстве является основной причиной нежизнеспособности такой системы.

С 01 января 2012 г. в Республике Беларусь образован Следственный комитет (далее СК РБ), находящийся в непосредственном подчинении Президенту РБ. Среди предпосылок его создания можно выделить следующие: зависимость следственных органов от ведомственных интересов, отсутствие единой уголовной политики в стране, приводящее к бессистемности при расследовании наиболее резонансных преступлений, а также тот факт, что существующая система органов предварительного следствия не в полной мере отвечает современным требованиям.

Как правовые, так и организационные основы деятельности СК РБ, а также его полномочия и основные задачи определяются Законом от 13 июля 2012 г.

Л

№ 403-3 «О Следственном комитете Республики Беларусь» .

Следователями СК РБ производится предварительное следствие по всем уголовным делам, за исключением уголовных дел о терроризме, шпионаже, а также других специфических преступлениях, расследование которых, с учетом их специфики, возложено на Комитет Государственной Безопасности Республики Беларусь.

Изменения и дополнения, введенные вышеуказанным законом, призваны укрепить процессуальную самостоятельность следователей, обеспечить высокий уровень правового регулирования их деятельности, что, в конечном итоге, позволит максимально сконцентрировать усилия следователей исключительно на качественном и оперативном расследовании преступлений, оптимизировать деятельность СК РБ в целом.

В феврале 2016 года Президент Республики Беларусь А.Г. Лукашенко, выступая на расширенном заседании коллегии СК РБ, констатировал, что решение о создании Следственного комитета было правильным и обоснованным. «Показатели следственной работы значительно улучшились», - подчеркнул Президент¹. В феврале 2017 года при подведении итогов деятельности СК РБ за 2016 г., председатель Следственного комитета И.Д. Носкевич положительно отметил результаты работы ведомства: 40% уголовных дел окончены производством в срок до одного месяца, на 41% увеличился уровень возмещаемости причиненного преступлениями ущерба^{[94] [95] [96]. В ходе подведения итогов работы СК РБ за 2017 год его Председатель в своем выступлении отметил, что отмечается снижение числа жалоб на действия следователей, повышается раскрываемость (до 71%), возрастает число уголовных дел, расследование которых окончено в срок до 1 месяца - 49%, почти вдвое увеличилась сумма}

-э

возмещенного материального ущерба .

Таким образом, можно отметить, что белорусский опыт создания единого (и почти единственного) следственного органа увенчался успехом - на 2018 год запланировано дальнейшая информатизация следствия, а также социально- психологическая работа внутри коллективов^[97], что, на наш взгляд, свидетельствует

0 решенности «насущных» организационных и административных проблем.

На основании изложенного, ввиду специфики деятельности Следственного комитета Российского Федерации, наиболее оптимальным вариантом реформирования, на наш взгляд, является передача подследственности СК РФ в МВД РФ, за исключением уголовных дел о коррупционных преступлениях. Это позволит преобразовать Следственный комитет не в единый орган, наделенный правом производства предварительного следствия, а в единый орган по борьбе с коррупционными преступлениями как должностных лиц государственных органов в целом, так и силовых структур в частности (целесообразно также переименование его, например, в Федеральную службу по борьбе с коррупцией). Раскрытием общеуголовных преступлений, подследственных СК РФ в настоящий момент, а также оперативным сопровождением уголовных дел о таких преступлениях занимаются оперативные подразделения МВД России. Передача в органы внутренних дел части подследственности вместе с частью штата Следственного комитета не повлияет в худшую сторону на качество расследования данных видов преступлений. Таким образом, производством предварительного следствия по большей части уголовных дел будут заниматься следователи органов внутренних дел. Следственные подразделения ФСБ России продолжат заниматься расследованием преступлений против безопасности государства, а измененный Следственный комитет будет той дублирующей системой, которая будет осуществлять уголовное преследование в случаях, когда должностные лица МВД или ФСБ заинтересованы в исходе дела.

Структура следственных органов любого государства складывается под воздействием ряда факторов. К таковым можно отнести: накопленный в ходе исторического развития государства опыт; исторические традиции общества; тип правовой система государства.

Проводимые в настоящее время реформы органов предварительного следствия по своей сути являются лишь организационными. Они не меняют процедуру уголовного судопроизводства и не меняют в корне деятельность следственных органов. Как можно увидеть из опыта зарубежных стран, изменить органы следствия возможно лишь путем изменения процесса в целом. Простое выделение следствия в самостоятельное ведомство, которое мы наблюдали в 2007 и в 2010-2011 годах, не помогло в реализации стоящих перед ним задач. На наш взгляд, в данной ситуации необходим комплексный подход. Полагаем, что пересмотру подлежит вся система досудебного производства в Российской Федерации^[98]. Для выбора оптимальной модели реформирования целесообразно обратиться к зарубежному опыту.

Изложенное позволяет сделать следующие выводы:

Правильно организованная структура органов предварительного следствия - гарантия укрепления законности, сокращения уровня преступности в стране, а также быстрого и полного раскрытия и расследования совершенных преступлений, как основного условия вынесения судом справедливого и обоснованного приговора.

Создание в системе органов уголовной юстиции Следственного комитета Российской Федерации, как нового самостоятельного государственного органа, обладающего значительными организационными особенностями, не решило вопросы сохраняющихся до настоящего времени ведомственных следственных аппаратов.

Предложенная нами модель перераспределения подследственности уголовных дел между Следственным комитетом и МВД РФ, а также дополнение перечня задач СК РФ ещё одной, которая бы заключалась в борьбе с коррупционными преступлениями должностных лиц органов государственной власти Российской Федерации, будет успешно реализована при наличии двух обязательных условий:

1) четкое законодательное регулирование обстоятельств и порядка отвода руководителя ведомства;

2) не только законодательно прописанное, но и реально выполнимое уравнивание правового статуса следователей каждого из ведомств.

Считаем, что процесс слияния в единый орган следственных подразделений, входящих в состав различных правоохранительных ведомств, довольно болезненная, сложная и достаточно дорогостоящая процедура, реализация которой в сложившейся экономической обстановки в стране, в ближайшее время практически невыполнима. Говорить о появлении в скором времени единого следственного органа преждевременно.

Вопросы реформирования современного российского следственного аппарата до настоящего времени окончательно не решены, принимаемые решения носят противоречивый характер, в виду чего необходима разработка и широкое обсуждение научно-обоснованной Концепции развития органов предварительного следствия России^[99].