§ 3. Функционально-генетическая связь материальных и процессуальных норм права в правовых отношениях
Проблемы процессуального регулирования оснований, условий и порядка реализации законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, других нормативных правовых актов, содержащих материальные правовые нормы, регулирующих общественные отношения в различных сферах жизнедеятельности государства, приобретают в настоящее время особую актуальность.
Многие годы в учебной и научной литературе юридический процесс понимался довольно узко и трактовался как урегулированная правом юрисдикционная деятельность282.Слабое развитие юридического процесса было одним из существенных недостатков советского права, когда правовая процессуальная норма подменялась политическими декларациями в виде коммунистических программ, решений съездов, постановлений ЦК и т. п. Правящая элита, созданная ею административно-командная система руководства страной не были заинтересованы в реальном осуществлении провозглашенных Конституцией СССР прав и свобод граждан, так как это могло привести к реальному правовому ограничению их всевластия. В настоящее время в суверенной России много сделано для исправления этого недостатка в правовой системе. Так, юридический процесс активно совершенствуется, значительно расширяя круг охватываемых им социальных и правовых явлений, ведется большая законотворческая работа по обновлению таких основных институтов конституционного права, как законодательный, конституционно-судебный, административно-территориальный, избирательный процесс, непосредственно содержащих чисто процессуальные нормы. Хочется верить,что в последующие годы эта работа будет продолжаться и станет важным гарантом обеспечения законности в России.
См.: Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М., 1971. С. 123; Протасов В.Н. Юридическая процедура. М., 1991. С. 12.
274
Данные положительные изменения нашли свои отклики в работах ведущих теоретиков права.
В 1992 г. при обсуждении программы по общей теории государства и права было высказано предложение о включении в учеб-ный курс вопроса о юридическом процессе . Впоследствии во многих учебниках по общей теории государства и права появились параграфы, главы, разделы, посвященные этой теме . В этих работах юридический процесс уже определяется не как урегулированная правом юрисдикционная деятельность, а как урегулированный процессуальными нормами порядок деятельности компетентных государственных органов, состоящий в подготовке, принятии, документальном закреплении юридических решений, общего или индивидуального характера. Мы полагаем, что именно такой подход уже позволяет нам говорить, что юридический процесс представляет собой разновидность процедур властной государственной деятельности, характеризуется более совершенной правовой формой, поскольку его характерной чертой является не только декларирование основных процедурных правовых принципов, но и контроль за исполнением принятого процессуального акта.Переходя к исследованию непосредственной реализации юридического процесса, в практической деятельности необходимо вспомнить, что в современных системах права взаимодействуют два вида нормативных предписаний - материальные и процессуальные правовые нормы. Материальные нормы имеют своим главным назначением регулирование социальных связей с точки зрения их содержания, а процессуальные - обеспечение реализации материально-правового содержания в наиболее рациональной форме. Поиски и разработка оптимальных вариантов процедурной регламентации организационной деятельности различных государственных органов выдвигают в качестве одной из основных задач уяснение связей процессуального и материального права. Следует отметить, что только четкое установление этих свя-
283 См.: Обсуждение проектов вузовской программы по теории государства и права // Гос-во и право. 1992. № 9.
284 См.: Теория государства и права / Под ред. Н..И. Матузова. Саратов, 1995; Теория государства и права / Под ред.
В.М. Корельского, В.Д. Перевалова. Екатеринбург, 1996.275
зей является научной основой решения вопроса о системе процессуального права, его практической ценности, границах и компетенции, месте и роли в правовой структуре государства и т. д.
Исходным и основополагающим тезисом в разрешении данной проблемы может служить общеизвестное высказывание К. Маркса о том, что «материальное право... имеет свои необходимые, присущие ему процессуальные формы... Один и тот же дух должен одушевлять судебный процесс и законы, ибо процесс есть только форма жизни закона, следовательно, проявление его
285
внутренней жизни» .
В современной юридической литературе многие авторы, «перестраиваясь на ходу», подвергают этот донный вывод сомнениям, что приводит к неоднозначным заключениям о характере связей норм материального и процессуального права. Вследствие этого наблюдается некоторое принижение роли последнего в системе права. В то же время большинство авторов придерживаются точки зрения, что процессуальное право является производным от материального и имеет вторичный характер. Так, С.С. Алексеев полагает, что отрасли процессуального права, обладая своими, специфическими особенностями, «целеустремленны на то, чтобы обеспечить проведение в жизнь предписаний материального права. В этом отношении, оставаясь самостоятельными, они имеют подчиненное, производное значение по линии их связи с материальными отраслями». Данную позицию разделяет целый ряд других ученых286.
285 Маркс К, Энгельс Ф. Соч., Т.1. С. 158.
См.: Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. М.5 1961; Он эюе. Общая теория социалистического права. Свердловск, 1963; Он же. Общая теория права. М., 1981; Ким А.И. Советское избирательное право. М., 1965; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса. М., 1968; Он лее. Административно-процессуальное право. М., 1972; Новиков В.Д. О соотношении материальных и процессуальных норм в осуществлении советского права // Вопросы правоведения.
Вып. 5. Новосибирск, 1970; Дагель П.С. Взаимодействие уголовного материального и процессуального права в регулировании общественных отношений // Правоведение. 1972. № 2; Иванов О.В. О связи материального и гражданско-процессуального права // Правоведение 1973. №1.276
Поскольку процессуальное право вызывается к жизни необходимостью реализации норм материального права в определенной процессуальной форме, постольку можно утверждать, что процессуальное право производно от материального и связано с ним через такое промежуточное звено, как правоприменительная деятельность (правоприменительный процесс) уполномоченных на то субъектов, которая обусловливает необходимость норм процессуального права, предназначенных регулировать специфические, организационные отношения, складывающиеся в процессе осуществления данной деятельности.
Своеобразие правового регулирования в области процессуального права состоит в том, что «в принципе по своему целевому назначению и социальной роли процессуальные нормы носят охранительный характер»287. Однако непосредственно охранительные правоотношения возникают тогда, когда они опосредуют применение санкций закона, да и то не всегда. Правоотношения, возникающие при применении диспозиции нормы права, не являются сами по себе охранительными, поскольку их возникновение не связано с наличием правонарушения. Таким образом, охранительные правоотношения предстают перед нами только в случаях, когда нарушены сами нормы процессуального права, поскольку такое нарушение влечет за собой применение санкций, которые предусматривают восстановление нарушенного права или привлечение виновного к юридической ответственности. Поэтому при общей охранительной направленности всех правоотношений в области процессуального права собственно охранительными являются не все правовые отношения, а только их часть, предусмотренная законодательством.
Понимание процесса как формы жизни закона и трактовка процессуального права как формы, обслуживающей реализацию норм материального права, ни в какой мере не должны приводить к недооценке процесса самого применения норм процессуального права.
Правоприменительная деятель-Явич Л.С. Общая теория права. Л., 1976. С. 223.
277
ность уполномоченных субъектов — совершенно необходимое условие реализации норм материального права во всех случаях, когда их претворение в жизнь требует такой деятельности. Изложенное свидетельствует о том, что без нее нельзя добиться результатов, на достижение которых рассчитана определенная норма права. Целенаправленное воздействие права на регулируемые общественные отношения должно обеспечиваться всеми формами его осуществления, в том числе самой активной — правоприменением. Известно, что существование процесса применения юридических норм вызвано необходимостью обеспечить эффективность воздействия права на общественные
ТОО
отношения .
Однако в процессе правоприменительной деятельности возможны искажения смысла норм права, казусы, ошибки, подмена требований правовых предписаний усмотрением должностных лиц, а также ситуации, когда та или иная норма права на практике применяется ограниченно или не применяется вообще. Такие случаи приводят к всевозможным нарушениям законности и, как следствие, снижению эффективности самого правового регулирования. Однако соблюдение законности предполагает применение правовой нормы в соответствии с ее смыслом и буквой. Следовательно, нельзя оправдать отступление от точного применения права ссылками на быстро изменяющуюся общественно-политическую обстановку в стране, на несвоевременность и неспособность закона поспевать за бурно развивающимися преобразованиями, несоответствие уровня правосознания развитию законности, противоречие правовых предписаний сложившимся в том или ином коллективе привычным формам поведения и т. д.
В юриспруденции давно сложилось устойчивое мнение о том, что основу законности и правопорядка составляют: 1) хорошо продуманная система законодательства; 2) достойная информационно-разъяснительная работа; 3) неукоснительное исполнение всеми субъектами правовых отношений.
288 См.: Алексеев С.С.
Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1966. С. 99.278
Если в развитии общества произошли такие изменения, которые вызывают необходимость установления новой нормы либо изменения или отмены действующей, то это функция законодателя, а не органа или лица, осуществляющего правоприменительную деятельность. Пока закон (или любой иной нормативный акт) не отменен либо не изменен в установленном порядке, он должен строго, неукоснительно соблюдаться. Все эти положения общепризнанны в юридической науке и в комментариях не нуждаются.
Кроме того, необходимо учитывать то обстоятельство, что указанная деятельность осуществляется при наличии властных полномочий у одной из сторон по отношению к другой. И хотя это общее назначение властных полномочий главным образом состоит в том, чтобы содействовать наиболее эффективному удовлетворению различных интересов граждан, их коллективов, общества и государства в целом, в ряде случаев мы можем наблюдать картину прямо противоположную. Это обстоятельство дает нам повод полагать, что требование определенной организованности и упорядоченности правоприменительной деятельности служит непосредственным фактором, вызывающим необходимость в процессуальных нормах. В связи с этим к правоприменительной деятельности должны предъявляться требования особо высокой организованности и упорядоченности.
Проблемы и оригинальность процессуальных правовых отношений всегда привлекали внимание ученых - юристов, ведущих постоянные поиски специфических признаков предмета той или иной отрасли права. А поскольку предметом процессуального права являются организационные отношения, складывающиеся в процессе правотворчества и правоприменения, то в силу своей разносторонности они всегда порождали острые правовые споры и научные дискуссии.
Процессуально-правовые отношения находятся в такой же связи с материальными правоотношениями, как процессуальное право с материальным правом. Следовательно, процессуально-правовые отношения представляют собой явление вторичное по сравнению с материальным, ибо их служебное
279
назначение состоит в обеспечении реализации материальных отношений289. Только в результате такой жесткой взаимосвязи и возникают все материальные правоотношения. А это значит, что характер, содержание и назначение процессуально-правовых отношений, которые складываются при урегулировании процессуальным правом организационной деятельности по применению норм материального права, всецело подчинены требованиям жизненности последних. Более того, такая производность проявляется не непосредственно, а опосредованно, через определенную деятельность по применению норм материального права в рамках процессуальных норм. Главное социальное назначение процессуального права состоит в том, чтобы обслуживать потребности реализации норм материального права в создаваемых им правовых отношениях, «а также обеспечивать осуществление этих правоотношений в практической деятельности их субъектов»290.
Факт существования и взаимодействия в системе права двух видов нормативных предписаний (материальных и процессуальных) отражает диалектическое соотношение между содержанием и формой. Отсюда наличие и регулятивное проявление процессуальных норм обусловлено только существованием материальных норм. Сущность процессуальных норм заключается в том, что они несут на себе основную нагрузку нормативного способа упорядочения правоприменительной деятельности. Именно поэтому как сама природа процессуальных норм вообще, так и их производность от материального права в частности всегда должны учитываться при определении их места в самой системе права.
Несмотря на огромную социальную значимость процессуальных норм в юриспруденции, все-таки следует признать факт недооценки их роли в современной научной юридической литературе, присутствия, так называемого процессуального нигилизма. В данный момент назрела необходимость пере-
289 См.: Сорокин В.Д. О содержании и видах административно-процессуальных пра воотношений // Правоведение. 1968. № 2. С. 51; Сабо Имре. Основы теории права. М., 1974. С. 52-54.
290 Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М., 1976. С. 34.
280
хода от локальных исследований о роли и месте процессуальных норм в юриспруденции к более фундаментальным исследованиям, способным заложить базисную основу для дальнейшего развития процессуальной науки.
В настоящее время вполне резонными следует считать выводы об относительной самостоятельности и собственном месте уголовно-процессуальных, гражданско-процессуальных и арбитражно-процессуальных норм. Остальные отрасли права по различным причинам пока не имеют полного и последовательного обособления в самостоятельную, ни от кого не зависящую, полноправную отрасль. Поэтому для реализации своих родных материальных норм они вынуждены постоянно прибегать к помощи соседствующих, доминирующих отраслей права, заимствовать у них всевозможные хорошо отработанные процессуальные формы.
На определенном этапе развития советской юридической науки была предпринята реальная попытка создания наряду с уголовным и гражданским административного процесса. Были проведены серьезные научные исследования и разработаны правовые концепции291, свидетельствующие о том, что материальное административное право достигло такого уровня развития, когда ему необходимо собственное процессуальное право, в котором бы учитывалась вся специфика упомянутой отрасли. По замыслу административный процесс, наряду с уголовным и гражданским, должен был выступать в качестве эталона для других материальных отраслей права, обеспечивающих надлежащую реализацию властных полномочий соответствующего компетентного органа государства. Кроме того, он должен был поддерживать уже существующие строго определенные единообразные процедуры применения диспозиций и санкций материальных норм права и регулировать чисто специфические внутриотраслевые вопросы и проблемы. Однако вследствие бы-
См.: Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. М., 1964; Она же. Гражданин и административная юрисдикция в СССР. М., 1970; Петров Г.И. О кодификации советского административного права // Сов. гос-во и право. 1962. № 5; Сорокин В.Д. Проблемы административного процесса; Он же. Административно-процессуальное право. М.,
1974.
281
стро меняющейся общественно-политической обстановки в нашей стране, недостаточной законодательной активности, слабого научного напора, всевозможных иных бюрократических препонов административный процесс так и не стал полноценной самостоятельной отраслью права, посредством которой достигается ожидаемый юридический результат.
В настоящее время темам административного процесса, административного судопроизводства, административной юстиции, административных судов вновь уделяется большое внимание, они непосредственно связаны с действующей Конституцией Российской Федерации и теми глобальными проблемами в проводимой правовой реформе страны. Так, в ч. 2 ст. 118 Конституции РФ записано: «Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства». В данный период все перечисленные выше виды судопроизводства функционируют, за исключением административного. Мы с пониманием отнеслись к тому обстоятельству, что организация данного вида судопроизводства прочно связана с организационно-правовым, финансовым и кадровым обеспечением административной юстиции. Однако принятый в первом чтении проект Федерального конституционного закона «О федеральных административных судах в Российской Федерации» гласил, что для формирования административных судов будет «изыскано 5 млрд рублей», введено «не менее 3 тыс. судей». До середины 2002 г. должны быть сформированы окружные суды, судебные коллегии по административным делам в областных судах и в Верховном Суде РФ, а в 2002 - 2003 гг. 600 межрайонных административных судов по всей территории России292. В связи с этим ученые, занимающиеся исследованием данной проблемы, надеялись, что в ближайшее время в отечественном законодательстве появится такая самостоятельная отрасль, как административно-процессуальное право, которая, по их
См.: Компетенция административных судов нам понятна // Рос. юстиция. 2001. №> 6. С. 10.
282
мнению, и создаст те реальные правовые основы защиты конституционных прав и свобод граждан в сфере исполнительной власти.
Кроме того, обострение данной проблемы произошло с принятием 27апреля 1993 г. Закона РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Именно благодаря этому закону фактически был создан принципиально новый механизм, призванный обеспечить эффективную защиту прав и законных интересов граждан путем судопроизводства по жалобам и всеобъемлющего судебного контроля за действиями должностных лиц и органов управления. Этот механизм в дальнейшем был усовершенствован Федеральным законом от 14 декабря 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
293 /—
Некоторые ученые , исследующие проблемы административно-правовых отношений, начали трактовать смысл перечисленных нормативных актов в пользу создания самостоятельных административных судов, так как, по их мнению, судопроизводство по жалобам граждан на действия, нарушающие их права и свободы, по своей сути является чисто административным со всеми вытекающими отсюда последствиями. Думается, что подобный подход является не совсем точным. Положения ч. 2 ст. 118 Конституции РФ об осуществлении судебной власти, в том числе посредством административного судопроизводства, неидентичны утверждению о том, что оно осуществляется административными судами, ровно как тут же содержащееся положение о гражданском и уголовном судопроизводстве не идентично утверждению, что в Российской Федерации функционируют гражданские и уголовные суды. Нет указаний об административных судах в Федеральном конституционном законе «О судебной системе Российской Федерации»294. Одна-
См.: Демин А.Л. Понятие административного процесса и кодификация административно-процессуального законодательства РФ // Гос-во и право. 2000. №11; Панова И.В. Административное судопроизводство в Российской Федерации // Юрист. 2001. № 9.
294 См.: Масленников М.Я. Административное судопроизводство, административный суд и административный процесс: сущность и перспективы развития // Юрист. 2001. №
283
ко в реальной действительности никаких преобразований так и не произошло. По нашему мнению, подобное толкование базисных правовых положений основного и иных федеральных законов государства накладывает свой негативный отпечаток на всю правовую систему Российской Федерации.
Излагая свою позицию по данному вопросу, мы считаем, что одним из главных определяющих моментов изучаемой проблемы должно быть экономическое положение нашей страны. В этом контексте нам трудно не согласиться с мнением М.Я. Масленникова295, который не без оснований полагает, что перспектива создания административных судов, конечно, обнадеживает, но само по себе это не приведет к умиротворению в обществе и государстве. Использование 5 млрд руб. прямых затрат на создание административных судов (в ценах 2001 г.), ежегодное содержание 3000 судей административных судов, другие расходы на материально-техническое и финансовое обеспечение не принесут необходимого социального эффекта. Более того, число дел, возникающих из административно-правовых отношений, в том числе дел об административных правонарушениях, в разных районах различно. В связи с этим возникнут проблемы, связанные с обеспечением равномерности загруженности судей. Не обеспечит такое «выравнивание» и создание проектируемых межрайонных и окружных административных судов, так как по своему местонахождению они будут неудобны населению из-за большого расстояния и отсутствия транспортного сообщения.
Думается, что рассмотрение вопроса о создании административных судов необходимо начинать с осознания двух, с одной стороны, взаимосвязанных, с другой - очень разных проблем. Основу первой из них должно составить понимание, что без реформирования административного и принятия всего комплекса административно-процессуального законодательства вести речь о создании административной юстиции, административного судопроиз-
12. С. 47.
295 См.: Масленников М.Я. Административная юстиция и административное судопроизводство: соотношение с административным процессом, процессуально-правовая регламентация, перспективы развития // Гос-во и право. 2002. № 9. С. 18.
284
водства, административных судов, по крайней мере, некорректно. Только с течением времени, по мере накопления административно-процессуальных норм, регулирующих сферу материального административного права, можно будет ставить вопрос о полной автономии административного процесса.
В связи с этим совершенно четко прослеживается вторая проблема, связанная с философско-правовой наукой, способной дать теоретические обоснования целей проводимых преобразований и определить сущность, задачи, предмет, функции, основные понятия данной отрасли права. Поэтому весьма настоятельной представляется теоретическая разработка всего комплекса проблем, характеризующих административно-правовые отношения. К сожалению, в отечественной правовой теории на данный период еще не сформулированы основополагающие, базисные понятия данной отрасли права. До сих пор нет ясности, что такое административная юстиция, административный суд, административное судопроизводство, административно-правовые споры, не определены стадии данного юридического процесса, отсутствует классификация участников и т. д.
Завершая свои рассуждения по данному вопросу, мы вынуждены констатировать тот факт, что только решив эти проблемы, мы сможем идти дальше, в противном случае все наши благие начинания опять останутся только на бумаге. Поэтому рассмотрение всех дел, которые сегодня возникают из административно-правовых отношений, необходимо оставить в ведении судов общей юрисдикции. Данное положение не только позволит нам сохранить единство судебной системы, но и обеспечит высокий профессионализм и справедливость в судебной практике по административным правонарушениям. Мы также полагаем, что современная судебная система России вполне способна без особых усилий справиться с тем количеством административных дел, которые будут возникать при осуществлении правосудия. Этот вывод нам кажется убедительным еще и потому, что в настоящее время в судах общей юрисдикции успешно работает институт мировых судей, который в значительной мере разгрузил работу федеральных судей. Несмотря
285
на то что действующее законодательство предусматривает существенное разделение полномочий между федеральными судьями районных судов и мировыми судьями при рассмотрении конкретных дел, основные полномочия мирового судьи осуществляются в том же порядке, что и полномочия федерального судьи. Более того, данное обстоятельство позволяет нам говорить о том, что круг дел об административных правонарушениях, рассматриваемых мировыми судьями, может быть значительно расширен за счет местных законов, устанавливающих административную ответственность за различные правонарушения.
Наметившиеся в стране преобразования судебной системы, направленные на ликвидацию конфликтов путем активного использования примирительных процедур, упрощение судопроизводства по делам, не представляющим особой сложности, введение института мировых судей практически ликвидировали все те социально-правовые предпосылки, которые требовали создания автономных административных судов.
В то же время если рассматривать административный процесс с научной точки зрения, то можно увидеть, что по своей сути он полностью соответствует современной системе правил, регулирующих административно-правовые отношения, и обладает всеми объективными признаками самостоятельной отрасли права. К числу таких обязательных признаков можно отнести, во-первых, наличие своего предмета, то есть определенной группы общественных отношений, отличающихся от иных групп своей качественной характеристикой; во-вторых, соответствующую степень организации системы норм, достигшую такого уровня, который позволяет этой группе норм выступать в качестве элемента системы права в целом; в-третьих, способность взаимодействовать не с отдельными группами норм других отраслей, а с отраслями права в целом, то есть с системами такой же степени и такого же уровня организации. Административный процесс, как и любой другой вид, обладает следующими особенностями:
286
а) представляет собой выражение государственно-властной деятельно сти, иначе говоря, является специфическим способом осуществления госу дарственной власти;
б) организованно динамичен, требует от соответствующих государст венных органов осуществлять государственную власть в определенном по рядке, последовательности и направлении;
в) является исключительно юридической деятельностью, объективно требующей специфического регулирования при помощи собственных про цессуальных норм права;
г) представляет собой деятельность, посредством которой и достигается юридический результат материальной нормы.
Не вдаваясь во все аспекты административно-процессуальной деятельности, а основываясь только на уровне правовой и теоретической разработанности данной проблемы, можно было бы вернуться к рассмотрению вопроса о выделении административного процесса в полноправную, самостоятельную отрасль права со всеми вытекающими отсюда последствиями. Однако, как уже отмечалось, в этом нет необходимости. Подтверждением этому может служить то, что достижение юридического результата в этой отрасли права происходит посредством разновидностей административно-процессуальных форм, которые и обеспечивают применение не только норм материального административного права, но и материальных норм большинства других отраслей, за исключением уголовного. Данное положение невольно наталкивает на мысль, что, обособляясь в самостоятельную отрасль, административный процесс вынужден будет дублировать в кодексе многие правовые нормы, существующие в гражданском, гражданско-процессуальном, уголовно-процессуальном, арбитражном и ином праве. В связи с этим не совсем убедительным представляется мнение о том, что большинство отраслей материального права должны иметь свои специфические отрасли процессуального права.
287
Так, С.С. Алексеев пишет: «Не каждой отрасли материального права соответствует особая процессуальная отрасль... так как в содержание таких материальных отраслей, как административное, трудовое, колхозное и семейное, входят некоторые процессуальные нормы»296. Именно эти нормы и должны регулировать ту часть специфических отношений, которая не урегулирована в доминирующих отраслях процессуального права или которая нуждается в более детальной регламентации. Так, специфика конституционного права и некоторых других отраслей как раз и состоит в том, что нормы материального и процессуального права органически связаны между собой, они не разделяются на самостоятельные отрасли права. Только такая их совокупность образует целое, единое право и позволяет нам говорить о его самостоятельности.
Таким образом, нормы и материального, и процессуального права могут содержаться и в одном, и в различных нормативных актах. Однако данное обстоятельство не следует расценивать так, что нормы процессуального права сливаются с нормами материального права и сами по себе не существуют либо существуют внутри материального права, так как в таком случае их даже логически нельзя будет выделить из последнего. Нам представляется, что в подобных рассуждениях идет отождествление права с формой его выражения - законодательством.
Следует отметить, что нормы процессуального права значительно отличаются от норм материального права и по своему содержанию, что проявляется прежде всего в своеобразии правовых предписаний, содержащихся в процессуальной норме, особенностях ее адресата и некоторых моментах ее структурного построения. Если функции норм материального права заключаются в непосредственной регламентации поведения людей, их коллективов, государства и его органов и составляют само содержание, «рабочий ме-
Алексеев С.С. Общие теоретические проблемы системы советского права. С. 137-140.
288
ханизм» правового регулирования 7, то функции норм процессуального права являются своеобразной надстройкой над нормами материального права и состоят в регулировании той самой ранее упоминаемой организационной деятельности, в результате которой и складывается сам процесс применения норм материального права. Именно указанные функциональные особенности процессуальных норм и определяют своеобразный характер самих предписаний, содержащихся в них.
В этом плане очевиден тот факт, что каждая отрасль материального права имеет свои соответствующие процессуальные нормы с самой различной степенью дифференцированности. Однако не все они обладают определенной самостоятельностью по отношению к отраслям материального права и входят в их содержание в качестве составных частей. А то, что в одном законодательном акте часто объединяются и материальные, и процессуальные нормы, можно объяснить двумя причинами: либо тем, что законодатель руководствовался интересами удобства пользования данным нормативным актом, либо тем, что еще не найдены более удобные формы объективизации процессуальных норм298.
Достойным внимания представляется и то обстоятельство, что процессуальные нормы способны устанавливать известные правовые состояния, так как в них содержатся определенные декларации, обращения и рекомендации от имени государства в адрес участников процесса, то есть регулятивная способность, которая определяет рамки должного и возможного поведения. Кроме того, в нормативно-процедурном характере процессуальных норм присутствует и момент правового предписания в виде правила-процедуры, которые и отвечают на вопросы: каким образом, в каком порядке осуществляется компетенция правоприменяющих субъектов и иных участников процесса применения норм материального права.
297 Там же. С. 134-135.
298 См.: Горшенев В.М., Дружков П.С. О системе процессуального права в Советском государстве // Вопросы правоведения. Вып. 5. Новосибирск, 1970. С. 12-24; Юридическая процессуальная форма: теория и практика. М., 1976. С. 26—40.
289
На основании изложенного можно сделать вывод о том, что по своей сути процессуальные нормы являются важнейшей разновидностью социальных норм, в которых содержится детальное моделирование социальных ситуаций, направленных на реализацию материальных норм, регламентирующих момент правового предписания в виде правила-процедуры. Более того, именно процессуальные нормы призваны отвечать на вопросы: каким образом, в каком порядке, на каком основании осуществляется компетенция правоприменяющих субъектов.
В теории права утвердилось мнение, что норма права — это общеобязательное правило поведения, установленное или санкционированное государством, имеющее общеобязательную силу, наделяющее субъектов юридическими правами и обязанностями, регулирующее общественные отношения и предусматривающее в случае его нарушения ответственность перед государ-
299
ством .
По нашему мнению, данное понятие весьма спорно, поскольку является больше философским, чем юридическим, так как в нем даже не учитывается специфика правовых норм, существующих в доминирующих отраслях права. Так, ученые, исследующие и применяющие нормы уголовного права, могут задать вполне закономерные вопросы: где это правило поведения выражено законодателем и в какой статье УК РФ закреплено? Ведь в статьях Особенной части и некоторых статьях Общей части уголовного закона формулируется не правило поведения, а образец, пример, тип такого антиобщественного поведения, которому не должно следовать. В нормах уголовного права трудно найти «общеобязательное веление, выраженное в виде государственно-властного предписания», имеющее форму «правила поведения».
В свое время, пытаясь найти выход из этой ситуации, одни ученые утверждали, что данное «правило поведения» хотя непосредственно и не выражено в уголовном законе, но оно установлено каким-либо иным законо-
См.: Теория государства и права / Под ред. А.И. Денисова. М., 1980. С. 310; Вен-геровА.Б. Теория государства и права М., 2000. С. 360.
290
дательным актом (например, Конституцией) или санкционировано государством (например, нормы морали). По их мнению, уголовно-правовая норма всегда предполагает существование охраняемых ею правовых и моральных
300
норм, входящих в логическую структуру уголовно-правовой нормы .
Другие считали, что правило поведения - запрет совершать общественно опасное деяние - содержится в диспозиции уголовно-правовой нормы. Однако в тексте закона эта диспозиция прямо не выражена, и поэтому ее приходится восстанавливать путем логико-юридического анализа предписа-
301
ния .
Однако если само правило поведения, то есть норма права, непосредственно не выражено в законе и его приходится подразумевать, додумывать, восстанавливать, то следует парадоксальный вывод, что почти все уголовное право как определенная система уголовно-правовых норм не нашло своего закрепления в уголовном законе и его приходится устанавливать путем логического анализа или мыслить существующим в других законодательных актах. Подобную ситуацию можно увидеть, проанализировав некоторые другие правовые нормы административного, налогового, таможенного и других видов права.
В связи с этим следует согласиться с мнением П. Е. Недбайло, который совершенно правильно считает, что нормы права не допускают, чтобы какая-то ее сторона «подразумевалась», ибо норма права - это точно определенное правило поведения, зафиксированное в законе или другом нормативном акте; в противном случае норма не будет формальным правилом . Более того, если предположить тот факт, что правило поведения может быть непосредственно и не выражено в уголовном (административном, налоговом и др.) законе, так как оно может содержаться в иных правовых или общественных регуляторах, то этим самым мы фактически отрицаем самостоятельный харак-
300 См.: Брайнии ЯМ. Уголовный закон и его применение. М., 1967. С. 22.
301 См.: Бабаев В.К. Советское право как логическая система. М., 1978. С. 176.
302 См.: Недбайло П.Е. Советские социалистические правовые нормы. Львов, 1959. С. 71.
291
тер перечисленных выше отраслей права и сводим к нулю их регулирующую роль в обществе.
В нашем случае специфичным является и то обстоятельство, что в нормах процессуального права «установленное или санкционированное государством правило поведения» не всегда имеет обязательную силу и в ряде случаев полностью зависит от волеизъявления субъектов. Например, уголовно-процессуальное законодательство, дублируя конституционные принципы, гласящие о том, что «обвиняемый не обязан доказывать свою невиновность» и что «никто не может свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников», закрепило и детально регламентировало в своих нормах эти положения, гарантирующие любому гражданину государственную защиту его прав и свобод. Поскольку бремя доказывания обвинения и опровержения доводов, приводимых в защиту подозреваемого или обвиняемого, лежит на стороне обвинения, то обвиняемый самостоятельно принимает решение относительно дачи или отказа от дачи показаний по поводу предъявляемого ему обвинения. Он волен сам решать, давать ли правдивые показания, рассчитывая на снисхождение закона, или говорить неправду, тем самым усугублять свое положение. В то же время другой участник уголовно-процессуальных отношений - следователь, являясь лицом процессуально самостоятельным, по своему усмотрению принимает решение о применении всевозможных мер уголовно-процессуального принуждения, причем такая самостоятельность в какой-то мере нарушает традиционно сложившееся в общей теории права мнение о том, что права и обязанности тесно связаны между собой и что нет прав без обязанностей, как и не существует обязанностей без прав.
Однако заметим, что в нашей правовой системе существует и целый ряд правовых норм, где правило поведения в негативной форме определяется в самой диспозиции. Такая «негативность» и указывает, какое поведение не дозволено, а значит, не должно иметь места быть.
292
Вместе с тем следует акцентировать внимание на том обстоятельстве, что процессуальные нормы отдельных отраслей права, регулирующие общественное поведение, могут быть как управомочивающими, так и поощрительными. Следовательно, их соблюдение не только обеспечивает субъекту процессуальных правовых отношений применение к нему наказания, но и предполагает смягчение или устранение различных тягот и лишений. Их основное предназначение как раз и состоит в том, что при соответствующем правомерном посткриминальном поведении данные нормы нацелены на предоставление лицу, допустившему правонарушение определенных благ, льгот или иных преимуществ. О том, насколько велико современное значение поощрительных норм, подтверждают следующие выводы.
1. Поощрительные процессуальные нормы всегда выражают специфический метод правового регулирования правовых отношений — метод поощрения.
2. Поощрительные нормы права непосредственно зависят от посткриминального поведения субъекта, поскольку они возникают, изменяются и прекращаются не в результате совершения проступка или преступления, а в зависимости от поведения внутри правового отношения. Именно они моделируют желаемые государством позитивные поступки субъектов правовых отношений и гарантируют позитивные последствия этих поступков, то есть предполагают различные виды поощрения. Так, в случае правомерного посткриминального поведения лицо может рассчитывать на отмену или смягчение меры уголовно-процессуального принуждения, применение в отношении его смягчающих вину обстоятельств, назначение наказания ниже низшего предела и т. д.
3. По характеру правовой регламентации поощрительные нормы находятся в тесной связи с деятельностью должностных лиц, которым предоставлено право их применения, и на основании этого их принято подразделять на уполномочивающие и обязывающие.
293
Говоря о классификации (делении) процессуальных норм на виды, следует отметить, что она возможна по различным основаниям, причем в качестве последних можно использовать те признаки, которые присущи правовой норме в целом. На наш взгляд, в качестве общего основания может быть принят непосредственный предмет регулирования данной категории норм, то есть те организационные отношения, которые складываются непосредственно в процессе осуществления данной правоприменительной деятельности. А поскольку последняя неоднородна по своему назначению, постольку и организационные отношения, складывающиеся в процессе этой деятельности, различны по своему характеру. Именно это обстоятельство, прежде всего, и определяет основание для соответствующей классификации процессуальных норм в сфере правоприменения.
Известно, что в практической деятельности применяется или диспозиция нормы, направленная на организацию повседневной положительной деятельности физических и юридических лиц в различных областях общественной жизни в рамках их прав и обязанностей, или в случае правонарушения санкция нормы, направленная на создание невыгодных последствий для правонарушителя путем государственного принуждения или признания государством недействительными в юридическом отношении действий, которые не предусмотрены законом.
В связи с этим процессуальные нормы права можно разделить на следующие группы:
1) понятийные, имеющие в своем содержании легальное толкование основных понятий, применяемых в процессуальной деятельности;
2) регламентные, устанавливающие четкий порядок проведения тех или иных процессуальных действий;
3) правоустанавливающие, определяющие деликтоспособность субъектов правовых отношений;
4) хронометрические, отвечающие за временные сроки проведения процессуальных действий;
294
5) регулятивные, определяющие положительную, практически необходимую и полезную деятельность субъектов правовых отношений;
6) правоохранительные, регулирующие деятельность, связанную с неправомерными поступками.
Каждой группе данной классификации характерны свои правила, которые регламентируют процессуальную деятельность по применению норм материального права. Их специфическая сущность состоит в том, что все они взаимосвязаны между собой, так как предназначены для регулирования деятельности, направленной на осуществление субъективных прав и юридических обязанностей участников возникающего или уже существующего материального правоотношения. Основную функцию указанных процессуальных норм можно увидеть под призмой их содержания, через которое и определяются основные процедуры последовательных стадий разрешения всех вопросов, касающихся процесса достижения положительного юридического результата (эффективности материальных правовых норм).
Наряду с этим можно предложить более конкретные группировки процессуальных норм. В частности, в основу классификации можно было бы положить действующие отрасли материального права. На наш взгляд, такой подход является вполне логичным, так как в реальной действительности подобная группировка уже существует. Исследуя вопросы систематизации современного права можно увидеть, что многие нормативные акты сгруппированы именно по отраслям материального права. Так, нормы материального уголовного права вызывают к жизни существование норм уголовно-процессуального права. Данное обстоятельство способно дать жизнь уголовно-исполнительным, административным и иным видам правовых отношений. Подобную ситуацию можно смоделировать и в отношении иных отраслей материального права, гражданского, арбитражного, административного и т.д.
Следует отметить, что группировка норм процессуального права возможна и по другому сходному основанию: по характеру правоприменительной деятельности органов государства. Например, уголовно-
295
процессуальные нормы можно разделить на нормы, регламентирующие деятельность суда, прокуратуры, следственных органов, органов дознания, учреждений и органов, исполняющих наказания, и т. д. Подтверждением этому может служить то обстоятельство, что все эти группы норм уголовно-процессуального права характеризуются единством содержания, определяемым тем, что вся деятельность органов правосудия, следствия, дознания, органов, исполняющих приговоры, органически связана между собой и направлена на достижение истины в правосудии.
Точно так же можно группировать процессуальные нормы, регламентирующие деятельность органов государства по применению гражданского права. Здесь в силу характера самих гражданских правоотношений, охватывающих самые различные области, имеют место более обособленные, непосредственно не связанные между собой производства: гражданское судопроизводство, арбитражное производство, исполнительное производство, каждому из которых присуща своя группа процессуальных норм.
Такой дифференцированный подход к характеристике процессуальных норм, регламентирующих деятельность по применению материального права, приемлем и потому, что даже при наличии каких-то общих черт в этих процессах они все же предназначены для регулирования процессуальной деятельности различных по своей природе и конкретным функциям органов. Кроме того, такое разграничение будет способствовать систематизации современного права и повышению процессуального мастерства должностных правоохранительных органов. Если рассматривать данную проблему с точки зрения науки, то необходимо отметить, что дифференциация процессуальных норм по характеру правоприменительной деятельности органов государства имеет глубокий смысл.
Во-первых, она расширяет и обогащает правовую теорию классификации процессуальных норм; во-вторых, позволяет более правильно решить проблему построения научной системы процессуального права; в-третьих, способствует вызываемой современными требованиями специализации раз-
296
нообразной управленческой деятельности на принципах научной организации труда; в-четвертых, является основой для выработки обоснованных научных рекомендаций в правотворческой и правоприменительной деятельности.
Особое место в классификации процессуальных норм можно отвести организационно-процессуальным, которые выступают главным образом в виде правил подготовки проектов нормативных актов, регламентируют порядок и правила их обсуждения, принятия, опубликования, вступления в законную силу, легального толкования и т. д. В настоящее время во всех государственных структурах, причастных к этому виду деятельности, признается факт острой необходимости дальнейшего совершенствования процедурных правил, то есть разработки и принятия организационно-процессуальных норм, регламентирующих правотворческую деятельность государства. К сожалению, подобными правилами еще не охвачен большой правотворческий массив на уровне субъектов Федерации и органов местного самоуправления. Большинство нормативных актов принимается не по строгим организационно-процессуальным нормам, а по сложившейся в том или ином регионе практике и порой напоминают нормотворчество времен обычаев, традиций, устоев, суеверий и т. д.
Бесспорно, процедурные правила, которые складывались на протяжении многих лет, имеют огромную ценность и играют большую роль в правотворчестве, однако практика, связанная с их применением, постепенно должна переходить в законодательное поле. В связи с этим трудно не согласиться с теми учеными, которые высказывают здоровую критику в этом направлении и предлагают реальные научные и практические рекомендации и предложения по нормативно-правовому закреплению уже сложившейся законодательной техники. Разумеется, что организационно-процессуальные нормы отличаются, а они и должны отличаться от иных правовых процессуальных норм, так как имеют свои специфические особенности. Однако это нисколько не умаляет их значения, так как у них есть и много общего, прежде всего то,
297
что они регламентируют процесс осуществления полномочий по принятию нормативных актов соответствующими государственными органами. Именно такая органическая связь процедурно-процессуальных правил с правилами организационно-технического характера всегда будет служить основой для нормотворческой деятельности и законодательной техники.
Следует отметить, что отечественной юриспруденцией уже накоплен определенный теоретический и практический материал, для того чтобы выделить изучение вопросов юридической техники в специальную юридическую науку. Профессиональные знания юриста нужны не только тогда, когда необходимо применять закон, восстанавливать нарушенное право, привлекать к ответственности виновного, но и тогда, когда дело касается разработки новых нормативных актов или усовершенствования действующих. Более того, процессуальное урегулирование этой деятельности поднимет на новый уровень вопросы правотворчества, а также будет способствовать эффективности правового регулирования в целом. Резюмируя изложенное, мы полагаем, что организационно-процессуальные нормы необходимо классифицировать на следующие группы:
1) предусматривающие основную правотворческую процедуру, а именно законодательную (правотворческую) инициативу, порядок внесения и рассмотрения проектов, порядок утверждения и опубликования принятого нормативного акта;
2) регулирующие подготовительный этап правотворчества: порядок составления и редактирования проектов, согласования их с заинтересованными органами и организациями, получения необходимых виз и экспертных заключений, предварительного обсуждения проектов;
3) касающиеся стиля, языка, логики и структуры нормативных актов, правила наиболее целесообразного изложения отдельных положений в стать ях нормативных актов и т. д.
Рассматривая данную проблему, необходимо обратить внимание и на то обстоятельство, что в реальной практической деятельности, помимо легаль-
298
ных процессуальных правовых норм, существуют и неправовые, большей частью рекомендательные, организационные нормы, которые издаются всевозможными государственными и негосударственными органами и их должностными лицами. В настоящее время наличие таковых норм уже ни у кого не вызывает сомнения, так как практически все негосударственные организации, имеющие статус юридического лица, принимают всевозможные программы, инструкции, методические рекомендации, памятки и т. д.
Сущность данных организационных норм выражается в том, что они в основном предназначены для регулирования деятельности, направленной на осуществление субъективных прав и обязанностей участников возникающего или уже существующего общественного отношения. Именно поэтому мы считаем, что к данной группе норм следует относиться вполне серьезно, и не стоит игнорировать их существование. Надо помнить, что эти организационные нормы часто используются многими государственными органами, в том числе правоохранительными, в качестве процессуальных документов при разрешении всевозможных конфликтов и споров.
Безусловно, важно, чтобы организационные нормы шире приобретали правовое значение, в то же время очевидно, что это требуется не для всей и не для всякой организационной деятельности. Иногда в результате излишней формализации рамок деятельности организаций и должностных лиц независимо от формы собственности законодатель может сковать инициативу в работе, тем самым мешать достижению положительного результата. Главное в данном вопросе - избежать нигилистического отношения к действующим правовым процессуальным нормам.
Несомненно, процессуальные нормы и регулируемые ими общественные отношения имеют очень обширную сферу своего влияния, так как они не только регулируют узкую подведомственную материальному права часть правовых отношений, но и весьма широко распространяют присущие им правила на иные правовые и общественные отношения, которые складываются в связи с решением самых разнообразных задач в правовой системе го-
299
сударства. Таким образом, существование процессуальных норм имеет достаточно ясно выраженный юридический резонанс в пределах своей системы материального права, а также за ее пределами, что делает их весьма значимыми как для правовой науки, так и для юридической практики.
Основу системы процессуального права, по нашему мнению, составляют две большие группы норм, различающиеся между собой по конкретному содержанию регулируемых ими общественных отношений.
Особенность норм первой группы заключается в том, что они регулируют материальные правовые отношения общего свойства в доминирующих отраслях права. К ним, в частности, можно отнести уголовно-процессуальные, гражданско-процессуальные и арбитражно-процессуальные нормы, которые уже получили свое официальное закрепление в правовой системе Российской Федерации. Именно они в настоящее время проводят базовую политику, определяют основные цели и задачи процессуальной деятельности органов государственного управления, должностных лиц и других управомо-ченных субъектов, регулируют основные принципы процессуальной деятельности, определяют правовое положение участников процесса, устанавливают общие правила производства и т. д. Выполняя функции такого широкого плана, процессуальные нормы первой группы, по сути, определяют процессуальную правовую политику государства.
Процессуальные нормы второй группы регулируют более узкие, обособленные общественные отношения, возникающие главным образом в ходе осуществления конкретного вида производства. Эти нормы в своей совокупности составляют особенную часть процессуального права. К ним относятся: нормы, регулирующие правовые отношения в ходе осуществления производства по защите нарушенных прав и свобод физических и юридических лиц, определяющие порядок подготовки и принятия нормативных актов государственного управления, регулирующие особенности применения мер государственного поощрения и принуждения и т. д.
300
Конечно, задачи классификации и исследования процессуальных норм не могут быть ограничены выявлением уже существующего нормативного материала. Научно обоснованная система каждой отрасли права должна более настойчиво ставить вопрос о создании новых процессуальных норм с целью охвата всех сторон правовых и общественных отношений, складывающихся в ходе реализации различных материальных производств. Такой подход позволит нам свести к минимуму вопросы применения правовых норм по принципу аналогии и уменьшит число «пробельных» юридических ситуации.
Как уже отмечалось, процессуальные нормы обеспечивают реализацию норм не только того материального права, которому они принадлежат, но и других материальных отраслей, так как их регулятивные функции отнюдь не ограничиваются узкой правоприменительной сферой. Более того, данная группа правовых норм, имея свой предмет и соответствующую ему систему организации, приобретает фактическую возможность взаимодействовать не только с одноименной материальной отраслью, но и практически с подавляющим большинством других материальных отраслей права. Именно такое взаимодействие позволяет обеспечивать реализацию тех отношений, которые складываются в связи с решением задач государственной правовой политики. А это, в свою очередь, привело нас к выводу о том, что процессуальные нормы в своей совокупности можно рассматривать как отдельный, самостоятельный правовой институт, который объективно существует в правой системе Российской Федерации и имеет свой специфический предмет регулирования, определенную группу правовых и общественных отношений, качественно отличающихся от материальных норм права. Таким образом, процессуальные нормы обладают следующими особенностями:
1. Основное предназначение процессуальных норм - способствовать эффективному и справедливому достижению правового результата, который предусмотрен применяемой нормой материального права. Именно с их помощью государство определяет наиболее целесообразный процедурный характер в организации работ по правотворческой или правоприменительной деятельности уполномоченных органов и должностных лиц.
ЗОЇ
2. Обладают высокой степенью «концентрации», сосредоточенной в процессуальном законодательстве, они всегда запрограммированы на достижение определенного юридического результата.
3. Структура процессуальных правовых норм такова, что их предписания, как правило, адресуются субъектам правовых отношений, которые наделены властными полномочиями по применению норм материального права. Такой характер предписаний и определяет сущность функций правоприменяющих субъектов. Другими словами, рассматриваемые предписания характеризуются органическим соединением в одном управомоченном субъекте и права, и обязанности совершить конкретное процессуальное действие, как в своих интересах, так и интересах иных участников уголовно-процессуальных отношений, обладающих либо правомочием, либо обязанностью.
4. В соответствии с выполняемыми задачами определяют точный состав участников процессуальной деятельности, устанавливают их взаимные права и обязанности, указывают виды необходимых действий, их последовательность и специфику при разрешении индивидуально-конкретных дел. При реализации данных норм участвует четко определенный круг участников процессуальных правоотношений;
5. Закрепляют такой процессуальный порядок деятельности уполномоченных субъектов, который обеспечивает последовательный, всесторонний и глубокий анализ рассматриваемых вопросов, правильное разрешение индивидуально-конкретных дел.
6. Вносят элементы научной организации труда в деятельность уполномоченных субъектов, придают наиболее совершенной процедуре общеобязательный характер.
Несомненно, процессуальные нормы играют важную роль в деятельности государства, так как именно они повышают действенность права в регламентации общественных отношений, ибо своими формами позволяют наиболее рациональным способом добиваться осуществления воли законодателя, то есть обеспечивают эффективный порядок реализации материальных норм.
302
Еще по теме § 3. Функционально-генетическая связь материальных и процессуальных норм права в правовых отношениях:
- § 3. Юридический механизм осуществления ответственности в социалистическом обществе
- ОГЛАВЛЕНИЕ
- § 3. Функционально-генетическая связь материальных и процессуальных норм права в правовых отношениях
- 4.2. Социологическая трактовка права
- Научные подходы к определению юридического института
- ВВЕДЕНИЕ
- ОБЪЕКТ ЮРИДИЧЕСКОГО ИССЛЕДОВАНИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОГО ПРОИЗВОДСТВА