2.3. Особливості повноважень прокурора у забезпеченні прав і законних інтересів потерпілого

За дослідженням, на кожному етапі державотворення органи прокуратури займали особливе місце в системі державних органів. У юридичній літературі зазначається, що створення прокуратури пов'язано з ім'ям Петра I, який своїм Указом від 12 січня 1722 р.

Слід відмітити, що перші роки існування радянської влади показали необхідність у створенні єдиного органу, який повинен був здійснювати нагляд за дотриманням законів. Так, у 1921 р. з усією гостротою постало питання щодо створення органів прокуратури. Насамперед, така необхідність була пов’язана з тим, що в цей період ріст бюрократичного апарату досягнув гігантських масштабів. У зв’язку з цим, постало питання у створенні спеціалізованого та якісного нового органу, який повинен був діяти від імені Центральних органів влади незалежно від місцевої, а за своєю структурою та повноваженнями відповідати завданням щодо впровадження єдиної законності у всіх регіонах Радянської держави, а також сприяти підвищенню рівня ефективності протидії правопорушенням.

З цих питань, В. І. Ленін розробив і сформулював принципи організації та діяльності радянської прокуратури, покликаної забезпечити єдність законів, у тому числі й в діяльності державних органів. Він також зазначив: «Треба пам’ятати, що на відміну від адміністративної влади прокурорський нагляд ніякої адміністративної влади і ніяких вирішальних голосів ні по одному адміністративному питанню не має. Прокурор має право і зобов’язаний робити тільки одне: здійснювати нагляд за встановленням дійсного однакового розуміння законності на всій території республіки, не дивлячись ні на які місцеві відмінності та всупереч будь-якого місцевого впливу на нього [196, с.

Важливе значення для зміцнення законності відіграло прийняття в 1922-1923 роках Кримінального, Кримінального-процесуального, Цивільного, Цивільного-процесуального та інших кодексів. Основи судочинства Союзу РСР і союзних республік 1924 р. розширили права органів прокуратури, поклавши на них нагляд за законністю судової діяльності. Прокуратури республік отримали право на оскарження в касаційному та наглядовому порядку ухвал, рішень та постанов суддів республіки. Більш того, з метою посилення нагляду за захистом трудових прав громадян вводились трудові прокурори [198, с. 19].

На сучасному етапі розвитку нашої країни пріоритетним завдання кримінальної процесуальної діяльності органів прокуратури є забезпечення прав, свобод і законних інтересів особи у кримінальному провадженні, а також спрямування її на утвердження верховенства права та зміцнення правопорядку.

На сьогодні, незважаючи на новелу чинного КПК України щодо здійснення прокурор нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва, серед учених існують різноманітні позиції щодо правового статусу прокуратури. Так, на думку О. Б. Черв’якової, прокуратура повинна перебувати в системі законодавчої влади [199, с. 10]. На противагу цьому, В. М. Савицький, В. М. Точиловський, Л. М. Давиденко пов’язують місце прокуратури з судовою владою [200, с. 31; 201, с. 205; 202, с. 65]. У той час О. М. Бандурка, С. П. Головатий вважають, що прокуратура повинна бути у системі Мінюсту України [203, с. 40; 204, с. 40]. Разом з тим, М. М. Михеєнко пропонував децентралізувати, розосередити прокурорську систему, створивши дві підсистеми: загально-наглядову прокуратуру при парламенті, яка буде виконувати одну із функцій (контрольну) законодавчої влади, і прокуратуру при судах (судову прокуратуру), поклавши на неї функцію підтримання обвинувачення, здійснення нагляду за дотриманням законів органами досудового розслідування та органів, що виконують вироки судів [205, с.

На думку російських учених, зокрема М. Б. Смоленського, І. А. Жильцова та Ю. Є. Вінокурова, специфічність прокурорського нагляду як виду державної діяльності полягає в тому, що він не відноситься до діяльності якоїсь однієї гілки влади, але має ознаки кожної з них, тим самим, сприяючи вдосконаленню їх функціонування, шляхом виявлення в діяльності законодавчих, виконавчих і судових органів порушень та вжиття заходів до їх усунення [195, с.12; 208, с. 27]. У свою чергу, К. І. Амірбеков зазначив, що прокуратура, перебуваючи поза рамками трьох гілок влади, об'єктивна і справедлива в оцінці юридичних рішень, що можна домогтися тільки маючи незалежність від інших органів [209, с. 37]. Таким чином, на нашу думку, органи прокуратури не повинні входити ні в одну з гілок влади, а її головне завдання повинно полягати в тому, щоб вона забезпечувала необхідний механізм в рамках формування системи поділу влади, а також була важливим елементом системи стримувань і противаг. Незалежність прокуратури це необхідна умова для успішного її функціонування в сфері нагляду за виконанням законів, дотримання прав, свобод і законних інтересів кожної особи.

Відповідно до положень Рекомендації Комітету Міністрів держав-членів Ради Європи № 19 від 6.10.2000 р. щодо ролі прокуратури в системі кримінального судочинства «прокуратура це державний орган, який від імені суспільства й в суспільних інтересах забезпечує правозастосування, в разі якщо порушення закону тягне за собою кримінальне покарання, з урахуванням, з одного боку, прав особи, а, з іншої, потрібної дієвості системи кримінального правосуддя» [210]. У свою чергу, Г.

Слід відмітити, що відповідно до Глави 7 Конституції Російської Федерації має назву «Судова влада та прокуратура», що, на нашу думку, є дещо некоректним. На перший погляд можна було б зробити висновок, що прокуратура входить до органів судової влади. Однак, такий висновок мабуть був би хибний, оскільки ст. 118 Конституції РФ закріплює, що правосуддя в Російській Федерації здійснюється тільки судом [212].

Відповідно до ст. 121 Конституції України органи прокуратури наділені наступними функціями: 1) підтримання державного обвинувачення в суді; 2) представництво інтересів громадянина або держави в суді у випадках, визначених законом; 3) нагляд за додержанням законів органами, які проводять оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; 4) нагляд за додержанням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов'язаних з обмеженням особистої свободи громадян.

Слід відмітити, що практика Європейського суду з прав людини свідчить про віднесення органів прокуратури України до таких установ, які здатні забезпечити належне розслідування. У рішенні по справі «Геннадій Науменко проти України» (№ 43023/98 від 10 лютого 2004 року) суд дійшов висновку, що звернення до прокуратури в принципі є ефективним засобом захисту, передбаченим національним законодавством [214, с. 20]. Аналогічна позиція викладена також у рішенні Суду по справі «Кучерук проти України» [215]. У зв’язку з цим, М. І Мичко запропонував удосконалити завдання прокуратури. Вчений обґрунтовує, що основними завданнями прокуратури слід вважати: 1) захист прав та законних інтересів людини громадянина і держави; 2) забезпечення законності в діях органів державної влади й управління; 3) зміцнення правопорядку [216, с. 14]. На нашу думку, також доцільно закріпити положення щодо захисту не лише прав, а й свобод і законних інтересів особи.

З прийняттям КПК України 2012 р., як зазначив Г. Середа, значно змінилась роль прокурора у кримінальному судочинстві [211, с. 13]. На наш погляд, досить справедливим є положення про те, що один прокурор повинен супроводжувати кримінальне провадження від початку до кінця.

Однією з новел є положення ст. 36 КПК Україна. Зокрема, відповідно до ч. 2 вказаної статті прокурор, здійснюючи нагляд за додержанням законів під час проведення досудового розслідування у формі процесуального керівництва досудовим розслідуванням, уповноважений: 1) починати досудове розслідування за наявності підстав, передбачених цим Кодексом; 2) мати повний доступ до матеріалів, документів та інших відомостей, що стосуються досудового розслідування; 3) доручати органу досудового розслідування проведення досудового розслідування; 4) доручати слідчому, органу досудового розслідування проведення у встановлений прокурором строк слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, інших процесуальних дій або давати вказівки щодо їх проведення чи брати участь у них, а в необхідних випадках – особисто проводити слідчі (розшукові) та процесуальні дії в порядку, визначеному цим Кодексом; 5) доручати проведення слідчих (розшукових) дій та негласних слідчих (розшукових) дій відповідним оперативним підрозділам; 6) призначати ревізії та перевірки у порядку, визначеному законом; 7) скасовувати незаконні та необґрунтовані постанови слідчих; 8) ініціювати перед керівником органу досудового розслідування питання про відсторонення слідчого від проведення досудового розслідування та призначення іншого слідчого за наявності підстав, передбачених цим Кодексом, для його відводу, або у випадку неефективного досудового розслідування; 9) приймати процесуальні рішення у випадках, передбачених цим Кодексом, в тому числі щодо закриття кримінального провадження та продовження строків досудового розслідування за наявності підстав, передбачених цим Кодексом; 10) погоджувати або відмовляти у погодженні клопотань слідчого до слідчого судді про проведення слідчих (розшукових) дій, негласних слідчих (розшукових) дій, інших процесуальних дій у випадках, передбачених цим Кодексом, чи самостійно подавати слідчому судді такі клопотання; 11) повідомляти особі про підозру; 12) пред’являти цивільний позов в інтересах держави та громадян, які через фізичний стан чи матеріальне становище, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої права, у порядку, передбаченому цим Кодексом та законом; 13) затверджувати чи відмовляти у затвердженні обвинувального акта, клопотань про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, вносити зміни до складеного слідчим обвинувального акта чи зазначених клопотань, самостійно складати обвинувальний акт чи зазначені клопотання; 14) звертатися до суду з обвинувальним актом, клопотанням про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру чи клопотанням про звільнення особи від кримінальної відповідальності; 15) підтримувати державне обвинувачення в суді, відмовлятися від підтримання державного обвинувачення, змінювати його або висувати додаткове обвинувачення у порядку, встановленому цим Кодексом; 16) погоджувати запит органу досудового розслідування про міжнародну правову допомогу, передання кримінального провадження або самостійно звертатися з таким клопотанням в порядку, встановленому цим Кодексом; 17) доручати органу досудового розслідування виконання запиту (доручення) компетентного органу іноземної держави про міжнародну правову допомогу або перейняття кримінального провадження, перевіряти повноту і законність проведення процесуальних дій, а також повноту, всебічність та об’єктивність розслідування у перейнятому кримінальному провадженні; 18) перевіряти перед направленням прокуророві вищого рівня документи органу досудового розслідування про видачу особи (екстрадицію), повертати їх відповідному органу з письмовими вказівками, якщо такі документи необґрунтовані або не відповідають вимогам міжнародних договорів, згода на обов’язковість яких надана Верховною Радою України, чи законам України; 19) доручати органам досудового розслідування проведення розшуку і затримання осіб, які вчинили кримінальне правопорушення за межами України, виконання окремих процесуальних дій з метою видачі особи (екстрадиції) за запитом компетентного органу іноземної держави; 20) оскаржувати судові рішення в порядку, встановленому цим Кодексом; 21) здійснювати інші повноваження, передбачені цим Кодексом.

У той же час, не дивлячись на широкий спектр законодавчо закріплених повноважень прокурора, у ст. 3 КПК України відсутнє визначення поняття «прокурор». У зв’язку з цим пропонуємо внести доповнення до КПК вказавши, що прокурор – державна службова особа, яка призначається на посаду в установленому законом порядку та в межах своєї компетенції від імені держави проводить досудове розслідування, здійснює нагляд за додержанням законів, підтримує державне обвинувачення в суді.

Аналіз повноважень прокурора, закріплених в КПК України, на нашу думку, свідчить про те, що законодавець не врахував усіх особливостей наглядових і контрольних повноважень прокурора, якими він наділений під час кримінального провадження, а також не здійснив чіткого їх розмежування. З цих питань Л. М. Лобойко зазначив, що не всі суб’єкти правовідносин можуть перебувати між собою в адміністративному підпорядкуванні, але всі вони пов’язані процесуальним підпорядкуванням. Останнє передбачає вплив вищих у процесуальному відношенні органів на нижчі (начальник слідчого підрозділу — на слідчого, прокурор — на слідчого і начальника слідчого підрозділу, суд — на всіх названих суб’єктів) [217, с. 244], але таке підпорядкування повинно мати чітко встановлені межі та сприяти виконанню завдань кримінального судочинства, а також мати відповідні механізми стримань і противаг. Крім того, ані ст. 3 (визначення основних термінів) КПК України, ані в Законі України «Про прокуратуру» не вжито термін «керівництво», «процесуальне керівництво» розслідуванням. Зміст поняття процесуального керівництва прокурором розкрито лише у Концепції реформування кримінальної юстиції України, розробленої Національною комісією із зміцнення демократії та утвердження верховенства права та затвердженої Указом Президента України від 8 квітня 2008 р., як організації процесу досудового розслідування, визначення напрямів розслідування, координації процесуальних дій, сприяння створенню умов для нормального функціонування слідчих, забезпечення дотримання у процесі розслідування вимог законодавства України.

Слід відмітити, що згідно КПК інших країн СНД прокурор також здійснює процесуальне керівництво. Зокрема, п. 84.2.2 ст. 84 КПК Азербайджану зобов’язаний здійснювати процесуальне керівництво досудовим розслідуванням [14], а ст. 32 КПК Грузії передбачає, що для забезпечення виконання функції кримінального переслідування прокуратура здійснює процесуальне керівництво слідством [81]. У той же час, серед учених та практиків з цього приводу існують різні погляди.

За радянських часів, зокрема В. С. Зеленецький пропонував наступні процесуальні функції прокурора: контрольно-пізнавальну; кримінального переслідування; державного обвинувачення; нагляду за додержанням законів; попередження злочинів [218, с. 31–33]. Характеризуючи сутність та зміст керівництва процесуальною діяльністю як окремої самостійної функції, О. М. Ларін зазначив, що ухвалювати рішення про скерування розслідування та проведення слідчих дій, в яких поряд із слідчим беруть участь і інші особи, давати доручення та вказівки, пред’являти вимоги і виносити постанови, виконання яких є обов’язковим для інших – це і означає керувати, здійснювати керівництво [219, с. 113]. На противагу цьому, з посиланням на процесуальну самостійність слідчого, В. А. Стремовський заперечив щодо надання прокурору права на здійснення процесуального керівництва розслідуванням. Учений зазначав, що слідчий самостійно здійснює все розслідування у справі і визначає коло наступних процесуальних дій, що їх потребує справа. Ця процесуальна самостійність слідчого необхідна для успішного виконання завдань слідчого. Тому слідчому необхідно надати можливість працювати так, щоб він не побоювався за прийняте ним рішення щодо справи, не виходив би з того, сподобається це прокуророві чи не сподобається [220, с. 112], що ми підтримуємо. На підтвердження додамо думку Л. Грицаєнко, який поставив питання ще радикальніше: чи не перетворюється прокурорський нагляд на прокурорський контроль або іншими словами – процесуальне керівництво за діяльністю слідчого [221, с. 69]. У зв’язку з цим, цілком справедливо зазначив О. Красноокий, що контроль і нагляд не є тотожними поняттями. Контроль – постійна функція будь-якого управління, умова забезпечення успішності його діяльності, він завжди є професійним, незалежно від того, відомчий він чи державний [222, с. 66]. На нашу думку, саме слідчий, який проводить досудове розслідування з початку і до кінця, зможе прийняти вірні та законні рішення по кожному аспекту матеріалів кримінального провадження. Проте, органи досудового розслідування не мають процесуальної самостійності у прийняття процесуальних рішень, а змушені лише узгоджувати питання щодо проведення процесуальних дій та виконувати вказівки. У зв’язку з цим, відмітимо думки В. Г. Даєва, М. М. Маршунова та М. С. Трубіна про те, що дані протиріччя в нечіткому розподілі повноважень між органами досудового розслідування та прокуратури, може викликати серйозний конфлікт та непорозуміння [223, c. 91–94; 224, с. 22].

Досліджуючи дані питання, М. В. Руденко та В. П. Півненко зазначили, що нині в юридичній літературі сформувалося шість поглядів на цю проблему. Так, одні автори повністю відкидають керівну роль прокурора під час проведення досудового розслідування кримінальних правопорушень, уважаючи, що процесуальне керівництво несумісне з прокурорським наглядом ні за призначенням, ні за змістом, ні за порядком реалізації. Другі автори вважають, що в ролі процесуальних керівників можуть виступати лише керівники органів досудового розслідування, яким більш притаманний цей вид процесуальної діяльності. Вони навіть пропонують термін «відомчий контроль» замінити терміном «процесуальне керівництво» для характеристики діяльності цих владних суб’єктів досудового розслідування. Треті відстоюють наявність у прокурора процесуального керівництва під час проведення досудового розслідування, але тлумачать його, як і український законодавець, у формі прокурорського нагляду. Четверті визначають процесуальне керівництво як один із засобів взаємодії прокурора з дізнавачем та слідчим. П’яті обґрунтовують наявність у прокурора самостійної функції у досудовому розслідуванні, що йменується процесуальним керівництвом під час проведення досудового розслідування кримінального правопорушення. А шості автори взагалі не знаходять ніякої різниці між прокурорським наглядом і прокурорським керівництвом під час проведення досудового розслідування кримінального правопорушення, уважаючи ці два поняття ідентичними. На їх думку, що найбільш переконливою є п’ята точка зору, бо прокурорське процесуальне керівництво під час проведення досудового розслідування це, по-перше, самостійний напрям прокурорської діяльності, спрямований на забезпечення швидкого, повного, всебічного і неупередженого розслідування – дослідження всіх обставин учиненого кримінального правопорушення для надання зібраним доказам належної правової оцінки, що вказує на функціональний характер вказаної прокурорської діяльності. По-друге, якщо виконання прокурором функції нагляду за додержанням законів спрямовано на забезпечення законності всього досудового розслідування (дій і рішень всіх учасників цієї стадії процесу без будь-якого винятку), то виконання ним функції процесуального керівництва спрямовано лише на забезпечення швидкого, повного, всебічного та неупередженого розслідування кримінального правопорушення учасниками – слідчими, діючими вже в рамках прокурорського нагляд за дотриманням законності [225, с. 279].

На міжнародному рівні, зокрема у Рекомендації Rec (2000) 19 Комітету Міністрів Ради Європи «Щодо ролі прокуратури в системі кримінального правосуддя» [210] зазначено, що процесуальне керівництво може здійснюватися прокуратурою з наданням прокурорам владних повноважень щодо органів розслідування. У зв’язку з цим, на думку О. Толочко, така роль прокурора закріплена у кримінальному процесуальному законодавстві європейських країн, зокрема у Німеччині (1974), Італії (1988), Іспанії (1995), Австрії (2004), Франції (2010). Визначено й мету прокурорського процесуального керівництва – забезпечити законність, ефективність та професійність досудового провадження. Органи прокуратури цих країн здійснює досить суворий контроль за органами досудового слідства. Однак, її завданням є не так власне охорона законності, як забезпечення інших прерогатив прокуратури, особливо процесуального керування слідством (Болгарія, Нідерланди, Норвегія, Португалія, Румунія, Угорщина, Чехія, Швейцарія тощо). У той же час, у ряді колишніх соціалістичних країн за прокуратурою залишено лише право нагляду за виконанням законів у діяльності органів дізнання й оперативно-розшукових підрозділів. До таких держав належать, зокрема: Азербайджан (ст. 18 Закону про прокуратуру), Вірменія (КПК 1998 р.), Грузія (ст. 2 Закону про прокуратуру), Латвія (ст. 18 Закону про прокуратуру), Литва (ст. 118 Конституції). В Естонії за прокуратурою збережено функцію нагляду за законністю досудового провадження у кримінальних справах (ст. 1 Закону про прокуратуру, ст. 22 КПК). Предмет прокурорського нагляду за виконанням законів органами, що здійснюють дізнання та досудове слідство, в законах про прокуратуру держав СНД визначено в основному однаково, хоча є певні відмінності. Наприклад, згідно з Федеральним законом «Про прокуратуру Російської Федерації» предметом такого нагляду є дотримання прав і свобод людини та громадянина, встановленого порядку розгляду заяв і повідомлень про злочини, проведення оперативно-розшукових заходів і розслідування, а також законність рішень, прийнятих органами, що здійснюють оперативно-розшукову діяльність, дізнання й досудове слідство (ст. 29) [226, с. 49-50].

З аналізу вказаного переліку повноважень прокурора, зокрема п. 15 ч. 2 ст. 36 КПК України, прокурор уповноважений підтримувати державне обвинувачення в суді, відмовитися від підтримання державного обвинувачення, змінювати його або висувати додаткове обвинувачення, на нашу думку, останній не має ніякого відношення до здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування. У зв’язку з цим, доцільно п. 15 слід виключити з ч. 2 ст. 36 КПК України і викласти в окремій додатковій частині вказаної статті. Пояснюється це тим, що у цій частині визначені повноваження прокурора зі здійснення нагляду за додержанням законів під час проведення досудового розслідування. Роз’яснення терміну «досудове розслідування» міститься у п. 5 ч. 1 ст. 3 КПК України. Це стадія кримінального провадження, яка починається з моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань і закінчується закриттям кримінального провадження або направленням до суду обвинувального акта, клопотання про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотання про звільнення особи від кримінальної відповідальності. Таким чином, повноваження прокурора підтримувати державне обвинувачення в суді, відмовлятися від підтримання державного обвинувачення, змінювати його або висувати додаткове обвинувачення у порядку, встановленому КПК України, не відноситься до його повноважень на стадії досудового розслідування. Більш того, не досить зрозумілою видається законодавча позиція, коли прокурором наділено досить широкими повноваженнями, але він має право відмовитись від підтримання державного обвинувачення в суді.

З приводу повноважень прокурора серед учених висловлюються різні позиції. Зокрема, радянські вчені з цих питань вважали, що прокурор у кримінальному судочинстві, як і в будь-якій іншій сфері правовідносин, виконує лише одну функцію, а саме нагляду за виконанням законів [227, с. 259; 228, с. 14]. Інші вважали, що прокурор виконує в суді дві функції, зокрема нагляду за додержанням законів та підтримання обвинувачення, які сполучаються у його діяльності [70, с. 119-120]. Пізніше таку ж думку підтримала Я. О. Ковальова [229, с. 9].

На думку Ю. Л. Крючко, після прийняття у 1996 році Конституції України спір щодо процесуального статусу прокурора в суді як представника органу нагляду за додержанням законів утратив свою актуальність, оскільки Основний Закон визначив діяльність прокурора в судовому розгляді кримінальних справ як підтримання державного обвинувачення та закріпив принцип змагальності сторін [230, с. 20]. Як зазначав В. М. Савицький, сторона в суді, яка одночасно наглядає за цим же судом, явне безглуздя, якщо ми хочемо не на словах, а насправді створити незалежну й авторитетну судову владу [231, с. 27]. Іншу позицію висловлював В. Т. Маляренко, який вказував на те, що теза в ст. 121 Конституції України щодо покладання на прокуратуру функції державного обвинувачення лише в суді, є принципово неправильною. Справа в тому, що державне обвинувачення формується також і на стадії досудового розслідування, і якщо не прокурор, то хто ж тоді його має формувати, доводити і підтримувати їх у судовому розгляді. За таких обставин на прокуратуру України має бути покладена функція підтримання державного обвинувачення не тільки в суді, а й від початку та протягом усього кримінального процесу [232, с. 6].

Позитивним моментом є новела щодо закріплення на законодавчому рівні визначення терміну «державне обвинувачення», яке міститься у п. 3 ч. 1 ст. 3 чинного КПК України, де зазначено, що це процесуальна діяльність прокурора, що полягає у доведенні перед судом обвинувачення з метою забезпечення кримінальної відповідальності особи, яка вчинила кримінальне правопорушення. Виходячи з законодавчого тлумачення цього положення, можна дійти до висновку, що не є державним обвинуваченням процесуальна діяльність прокурора, яка полягає у доведенні перед судом обставин вчинення особою, яка не є суб’єктом злочину, суспільно небезпечного діяння з метою забезпечення застосування до неї примусових заходів виховного та медичного характеру. Тому вважаємо, що у КПК України потрібно визначити, як саме слід називати цей напрям діяльності прокурора.

На сьогодні досить актуальним залишається і питання щодо реалізації відшкодування шкоди потерпілому, заподіяної в ході кримінального правопорушення та нагляд із цих питань з боку органів прокуратури. У науковій літературі найчастіше даний напрям реалізується безпосередньо в межах прокурорського нагляду за додержанням законів, що є однією із гарантій захисту прав і законних інтересів учасників кримінального провадження, зокрема й потерпілого. Зазначене положення передбачено пунктом 12 ч. 2 ст. 36 КПК України, в якому закріплено, що прокурор уповноважений пред’явити цивільний позов в інтересах держави та громадян, які через фізичний стан чи матеріальне становище, недосягнення повноліття, похилий вік, недієздатність або обмежену дієздатність неспроможні самостійно захистити свої прав. Однак, до теперішнього часу немає концептуальних досліджень з цього питання. Крім того, на нашу думку, враховуючи завдання кримінального провадження (ст. 2 КПК України), доцільно, щоб цивільний позов пред’являвся в інтересах особи, оскільки за своїм правовим значенням поняття особи є ширшим ніж поняття громадянина. У зв’язку з цим, у пункті 12 ч. 2 ст. 36 КПК України необхідно слово громадянин замінити на особу.

У контексті нашого дослідження та виходячи з аналізу положень Конституції України і Закону України від 5 листопада 1991 р. «Про прокуратуру» вбачається, що нагляд прокурора за дотриманням вимог закону щодо відшкодування шкоди, заподіяної злочином, не виділено в самостійну функцію органів прокуратури, однак аналізуючи специфіку відшкодування шкоди, заподіяної злочином, можна з упевненістю стверджувати, що реальність та повнота відшкодування такої шкоди в першу чергу залежать від ефективності та оперативності діяльності правоохоронних органів, у провадженні яких перебуває кримінальне провадження. В той же час, більш детальні положення з цих питань містяться у п. 1.4, 1.5 Наказу Генеральної прокуратури України «Про організацію діяльності прокурорів у кримінальному провадженні» від 19.12.2012 р. № 4гн, де передбачено обов’язок прокурора щодо своєчасного вжиття заходів щодо усунення причин та умов, які сприяли вчиненню кримінального правопорушення, відшкодування завданої ним шкоди фізичним та юридичним особам, державним і комунальним інтересам, розшуку майна, яке стало предметом злочинного посягання, а також пред’явлення процесуальними керівниками цивільних позовів у кримінальному провадженні в установлених законом випадках [233]. У зв’язку з цим, Л. Р. Наливайко та О. Р. Мала вважають, що цивільний позов прокурора у кримінальному провадженні як один із засобів захисту прав потерпілих є результатом здійснення не однієї конституційної функції прокуратури. Позовна діяльність прокурора у кримінальному судочинстві є результатом здійснення трьох конституційних функцій прокуратури – функції нагляду за додержанням законів органами дізнання і досудового слідства, підтримання державного обвинувачення в суді, представництва інтересів громадян та держави в суді та їх захисту при виконанні рішень судів [234, с. 158].

Разом із тим, як свідчить практика, у діяльності таких органів мають місце недоліки та прогалини з окреслених питань. Саме тому важливе значення для забезпечення законності на досудовому розслідуванні належить здійснення нагляду прокурором за додержанням законів органами досудового розслідування. З приводу цього, як зазначили І. Мезенцева, О. Назарук, специфіка та особливість прокурорського нагляду за додержанням вимог закону щодо відшкодування шкоди, заподіяної злочином, полягає в тому, що, розпочинаючи на стадії досудового розслідування, він містить у собі елементи представництва і знаходить логічне завершення на стадії судового розгляду матеріалів кримінального провадження [235, с. 19]. Таку ж думку раніше висловлював й радянський вчений Т. В. Нор, який зазначав, що така діяльність прокурора є окремий напрям, якому притаманні всі ознаки кримінальної процесуальної функції, оскільки має своє завдання, процесуальні форми (способи) вирішення, суб’єкти та процесуальні засоби, за допомогою яких вона реалізується [23, с. 22]. У зв’язку з цим, Л. Р. Наливайко та О. Р. Мала зазначили, що діяльність прокурора з відшкодування шкоди, завданої злочином, перебуває у прямій залежності від функції підтримання державного обвинувачення в суді. При цьому, недоведеність вини у вчиненні злочину тягне за собою неможливість реалізації функції захисту майнових прав потерпілих щодо відшкодуванням шкоди. У таких випадках суд відмовляє у задоволенні позову або залишає його без розгляду [234, с. 159]. Свого часу подібну думку висловили В. М. Савицький та І. І. Потеружа, на думку яких, функція підтримання цивільного позову залежна від обвинувачення та має похідний, субсидіарний від нього характер [76, с. 124-125]. З такою позицією не можна погодитись, оскільки у разі відмови прокурора від підтримання державного обвинувачення потерпілий має право його підтримувати в суді, а отже й пред’явлений цивільний позов. Крім того, як свідчить аналіз юридичної літератури, на думку більшості вчених така діяльність прокуратури є самостійною кримінальною процесуальною функцією. Однак, на нашу думку, вона забезпечується та реалізовується в ході здійснення основних функцій прокуратури: обвинувачення, захисту та розгляду матеріалів кримінального провадження в суді. Свідченням цього є той факт, що прокурор виступає в інтересах особи (фізичної, юридичної або держави), а не цивільним позивачем і відмова прокурора від позову не позбавляє особу, в інтересах якої пред’явлено позов, реалізувати право на пред’явлення позову в порядку цивільного судочинства. Прокурора не можна вважати і представником позивача, оскільки він пред’являє позов не за дорученням останнього і не пов’язаний з його волевиявленням. Як у разі пред’явлення позову, так і у разі підтримання заявленого іншою особою позову, прокурор є органом, який здійснює нагляд за законністю.

Як зазначив А. В. Лапкін, вказана діяльність прокурора є міжгалузевою, оскільки реалізується в межах всіх функцій прокуратури. Водночас, стан відшкодування потерпілим заподіяної злочином шкоди на сьогодні є незадовільним, що вимагає перегляду існуючих у цій сфері правовідносин і побудови єдиного механізму відшкодування, який би передбачав задоволення вимоги потерпілого про відшкодування заподіяної йому злочином шкоди послідовно у межах всіх існуючих і потенційно можливих форм відшкодування, за активної участі прокурора у вирішенні цього питання.

При визначенні завдань прокурора в процесі здійснення цієї діяльності, автор запропонував, зберігаючи підпорядкування прокурора у кримінальному процесі принципу публічності, досягти такого стану, за якого забезпечення прав потерпілого визнавалося б домінуючим публічним інтересом у кримінальному процесі. Відповідно, в процесі реалізації вказаної діяльності прокурор виконує завдання трьох рівнів: 1) захисту прав і свобод людини як завдання органів прокуратури; 2) забезпечення прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, чиї права порушені злочином, як завдання кримінального судочинства; 3) сприяння в реалізації, охорони та захисту прав і законних інтересів потерпілого, як спеціальне завдання вказаної діяльності прокурора [94, с. 10-11, 13]. Крім того, учений зазначив, що від прокурора залежить реалізація кожної із форм відшкодування, як передбачених законом (відшкодування за рахунок особи, яка вчинила злочин чи осіб, відповідальних за її дії: добровільне чи за допомогою цивільного позову), так і перспективних (компенсація за рахунок держави). При цьому, прокурор бере безпосередню активну участь у цьому процесі та здійснює нагляд за дотриманням прав потерпілого та інших осіб, а також за додержанням вимог закону органами і посадовими особами у цьому напрямі [236, с. 177].

Слід наголосити, що на прокуратуру також покладений обов’язок пред’являти позови в інтересах держави. Однак, чинне законодавство не містить визначення поняття «інтереси держави», у зв’язку з чим воно є оціночним поняттям. У таму разі, прокурор в кожному конкретному кримінальному провадженні має самостійно визначити, у чому саме полягає порушення інтересів держави, обґрунтувавши у позовній заяві необхідність їх захисту та відновлення. Поряд із цим, законодавцем неврегульованим залишається питання щодо чітко закріплених підстав, за яких прокурор пред’являє позов в інтересах держави, що на практиці викликає суперечності між прокурором і судом із цих питань. У таких випадках прокурору необхідно звертатись до Рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 р. у справі №1-1/99 щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою інтересів держави в арбітражному суді). У цьому Рішенні Конституційний суд України дійшов висновку, що державні інтереси закріплюються нормами як Конституції України, так й інших законів і нормативно-правових актів. В основі вказаного поняття завжди є потреба враховувати загальнодержавні (політичні, економічні, соціальні та інші) дій, програми, що спрямовані на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб’єктів права власності та господарювання тощо [237]. У зв’язку з цим, ученими запропоновано поняття «інтереси держави» розуміти як закріплену Конституцією та законами України, міжнародними договорами (іншими правовими актами) систему фундаментальних цінностей у найбільш важливих сферах життєдіяльності українського народу і суспільства (політичній, економічній, соціальній, військовій, екологічній, науково-технологічній, інформаційній та ін.). З викладеного випливає, що саме соціальна цінність тих чи інших суспільних відносин, яка визначається суспільством і державою, складає найважливіший елемент поняття «державний інтерес» [234, с. 161-162]. Крім того, досліджуючи зміст і співвідношення понять «права» і «законні інтереси», Д. В. Шилова зазначила, що в більшості випадків категорія «права й законні інтереси» вживаються в юридичній літературі як усталена мовна конструкція без указівки на нормативне навантаження окремих її складників. Такий підхід свідчить про змістовну єдність понять «право» і «законний інтерес», але не дає підстави для їх повного ототожнення [238, с. 8], що ми підтримуємо.

Виходячи з вищевикладеного можна визначити, що специфіка та особливість прокурорської діяльності щодо контролю за забезпеченням відшкодування шкоди, заподіяної у ході вчинення кримінального правопорушення, полягає в тому, що, розпочинаючись на досудовому розслідуванні, він знаходить своє логічне завершення на стадії судового розгляду матеріалів кримінального провадження, адже саме судовий розгляд матеріалів кримінального провадження найбільш чітко виявляє якість досудового розслідування. Таким чином, прокурор, здійснюючи нагляд за дотриманням вимог закону щодо відшкодування шкоди, має використовувати весь спектр повноважень у кримінальному провадженні для повного, швидкого та неупередженого виконання завдань кримінального провадження.

У зв’язку з цим, статтю 2 КПК України доцільно закріпити додатковою частиною і викласти її у такій редакції: в ході виконання завдань кримінального провадження слідчий, прокурор, слідчий суддя, суд зобов’язані вжити всіх законних заходів щодо повного відшкодування шкоди, завданої кримінальним правопорушенням, а також поновлення прав, свобод і законних інтересів кожного учасника кримінального провадження. Внесення змін та доповнень до КПК України з окреслених питань забезпечить більш ефективний захист прав і законних інтересів потерпілого у кримінальному провадженні.

Висновки до другого розділу

Розкриваючи правові підстави реалізації прав і законних інтересів потерпілого на стадії досудового розслідування з’ясовано, що вони залежать від моменту їх виникнення. Згідно чинного КПК України таким моментом є подання заяви потерпілим або заяви особи про залучення її до кримінального провадження як потерпілого. У зв’язку з цим, при визнанні особу потерпілою, у неї виникають процесуальні права і обов’язки. У чинному КПК України розширено та уточнено перелік прав потерпілого (з’явилось близько десяти нових прав), шо надає йому можливість більш активно сприяти реалізації своїх прав і законних інтересів на стадії досудового розслідування. При цьому, на потерпілого покладено й процесуальні обов’язки, які також розширено, зокрема не розголошувати без дозволу слідчого, прокурора, суду відомості, які стали йому відомі у зв’язку з участю у кримінальному провадженні і які становлять охоронювану законом таємницю. Новелою чинного КПК України є законодавче закріплення понять «малолітня» і «неповнолітня» особа, однак у більшості випадків їх захист закріплено лише у статусі підозрюваного, обвинуваченого.

Аналіз засобів забезпечення прав і законних інтересів потерпілого органами досудового розслідування, дає можливість визначити їх основні завдання, зокрема з однієї сторони це забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування з тим, щоб підозрюваний, обвинувачений був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, а з іншої сторони, щоб до кожного потерпілого була застосована належна правова процедура та захист. Слід констатувати, що діяльність таких органів у цьому напрямі обумовлюється правоохоронною спрямованістю, наділенням посадових осіб процесуальними правами та обов’язками, а втручання в їх діяльність особами, що не мають на те законних повноважень, заборонено законом. З метою уникнення фактів формального вручення слідчим, прокурором, судом пам’ятки про процесуальні права і обов’язки потерпілого, а також більш ефективної реалізації прав і законних інтересів потерпілим, доцільно внести зміни до чинного КПК України. Зокрема, ч. 1 ст. 55 доповнити обов’язком слідчого, прокурора, суду щодо чіткого та повного роз’яснення його процесуальних прав і обов’язків та впевненості і отримання від потерпілого інформації щодо їх розуміння. Також ст. 40 КПК України доцільно доповнити обов’язком слідчого КПК України щодо залучення представника-адвоката потерпілого і забезпечення правової допомоги, у тому числі безоплатної.

Особливостями повноважень прокурора у забезпеченні прав і законних інтересів потерпілого є процесуальне керівництво та здійснення прокурорського нагляду, що сприяє більш ефективній реалізації конституційних і процесуальних прав, свобод і законних інтересів, зокрема потерпілого на стадії досудового розслідування. Повноваження прокурора доцільно розглядати як провідну функцію у забезпеченні прав і законних інтересів, а також координаційну щодо процесуальної діяльності органів досудового розслідування з досліджених питань. Новелою чинного КПК України є надання права прокурору щодо ініціювання укладання угоди про визнання винуватості між ним та підозрюваним чи обвинуваченим у проваджені щодо кримінальних проступків, злочинів невеликої та середньої тяжкості, тяжких злочинів, якщо шкода завдана лише державним чи суспільним інтересам, про практичне значення і актуальність чого свідчить анкетування та підтримка цього права 89% слідчих і 63% прокурорів. Відтак, у ч. 7 ст. 469 КПК України доцільно закріпити за слідчим, прокурором обов’язок не тільки проінформувати потерпілого про його право на примирення, а й роз’яснення про можливе настання правових наслідків укладення такої угоди.