1.2. Система і особливості процесуальних норм та їх роль і місце в адміністративному праві

Важливою ознакою, що дозволяє розглядати адміністративний процес як цілісне та відносно самостійне правове явище, є наявність специфічних адміністративно-процесуальних норм [20, с.485].

Питанню вивчення особливостей та специфічних ознак адміністративно-процесуальних норм приділяли багато уваги як вітчизняні, так і зарубіжні дослідники (Д. М. Бахрах, Ю. П. Битяк, І. П. Голосніченко, Є. В. Додін, Н. І. Золотарьова, С. В. Ківалов, А.П. Клюшніченко, Л.В. Коваль, Ю.М. Козлов, В.К. Колпаков, О.В. Кузьменко, В.А. Лорія, В.М. Манохін, М.Я. Маслєнніков, В.І. Новосьолов, В.Г. Перепелюк, Г.І. Петров, М.І. Піскотін, Н.Г. Саліщєва, А.В. Самойленко, В.Д. Сорокін, М.Ф. Стахурський, С.С. Студєнікін, М.С. Студєнікіна, В.С. Тадевосян, В.П. Тимощук, М.М. Тищенко, Б.Б. Хангельдиєв, та ін.). Однак, на нашу думку, система адміністративно-процесуальних норм, є на даний час не достатньо дослідженою, особливо в частині питання щодо їхніх специфічних особливостей.

Для окреслення кола специфічних рис адміністративно-процесуальних норм передусім потрібно встановити їхню сутність.

Адміністративно-процесуальна норма, як зазначалось вище, являє собою різновид правової норми, а тому вона повинна відображати сутність урегульованих нею суспільних відносин [24, с.254]. Тобто, виступати необхідним елементом конкретного адміністративно-правового акту (наприклад, закону України, указу Президента, постанови Кабінету Міністрів України тощо) .

Характерною особливістю адміністративно-процесуальної норми, як зазначає колектив авторів Алфьоров С.М., Ващенко С.В., Долгополова М.М., Купін А.П. є те, що з огляду на власне змістовну частину, вона являє собою правило поведінки, установлене державою в особі Верховної Ради України, органу виконавчої влади тощо з метою регулювання суспільних відносин у сфері публічної влади [23, с.

Спільними рисами адміністративно-процесуальних норм поряд з іншими нормами даної галузі, є визначення межі належної, припустимої й рекомендованої поведінки людей, діяльності органів виконавчої влади, їхніх посадових осіб, а також підприємств, установ, організацій і трудових колективів у сфері виконавчої влади [24, с.252 ].

Адміністративно-процесуальні норми, як й інші норми адміністративного права, встановлюють правовий режим відносин суб'єктів державного управління й місцевого самоврядування, порядок здійснення організаційно-управлінської діяльності, визначають права й обов'язки громадян у сфері виконавчої влади й гарантії їхньої реалізації [25, с. 216].

Спільною рисою адміністративно-процесуальних норм з іншими нормами адміністративного права також є те, що серед них чільне місце посідають норми про відповідальність (адміністративну, дисциплінарну, матеріальну).

Більшість адміністративно-процесуальних норм, як й інших норм адміністративного права, мають імперативний (наказовий) характер; їхня реалізація підкріплюється можливістю застосування примусової чинності держави.

При розгляді питання про норми адміністративного процесуального права, їхніх структури та особливостей, вважаємо за доцільне також розглянути і критерії класифікації процесуальних норм в адміністративному праві України.

Так, Демський Е. Ф. класифікує норми адміністративного процесуального права за наступними критеріями:

1) за змістом норми поділяються на регулятивні і дефіні­тивні. Регулятивні встановлюють правила поведінки учасників адміністративно-процесуальних відносин, у тому числі і органів, уповноважених розглядати адміністративні справи. Де­фінітивні норми визначають завдання проваджень, встановлю­ють принципи процесу, формулюють визначення понять пра­воздатності та дієздатності, процесуальних строків, доказів, судових витрат тощо;

2) за сферою застосування норми адміністративного проце­суального права поділяються на загальні, спеціальні, виняткові. Загальні норми мають значення для всіх видів провадження, всіх стадій процесу і містяться в загальних розділах адміністра­тивно-процесуальних актів.

3) за методом впливу на відносини, адміністративні проце­суальні норми поділяються на імперативні і диспозитивні. Імпе­ративні встановлюють зобов'язання, заборону, примуc вчинення тих чи інших дій учасниками адміністративного процесу. Диспозитивні встановлюють права учасників адміністративного процесу на вчинення дій на власний розсуд, однак спрямованих на повне, об'єктивне, справедливе вирішення адміністративних справ [4, с.327-328].

Вказана вище класифікація процесуальних норм в адміністративному праві, у більшості своїй властива нормам права, є зрозумілою і відповідає сутності таких норм.

Переважна більшість процесуальних норм адміністративного права сприяє реалізації матеріальних норм, оскільки регламентує процедуру (процес, порядок) реалізації прав та здійснення обов'язків, встановлених матеріальними нормами. Існують також процесуальні норми, котрі мають цілком «автономне» значення, тобто не пов'язані безпосередньо з потребами реалізації матеріальних норм, наприклад, норми, які регулюють процесуальні відносини в адміністративному судочинстві.

Залежно від того, які відносини регулюють процесуальні норми адміністративного права («позитивні» чи відносини, які виникають у зв'язку з правопорушеннями), можна виокремити:

- адміністративно-процедурні норми (які забезпечують порядок реалізації норм у сфері публічного управління, внутрішньо-організаційної і контрольної діяльності);

- адміністративно-юрисдикційні норми (які забезпечують порядок реалізації норм щодо розгляду справ про адміністративне правопорушення чи інше правопорушення, яке перебуває у сфері адміністративно-правового регулювання) [17, с.

Вважаємо, що вказаний класифікаційний поділ має місце бути. Однак, даний поділ було б доцільно доповнити проміжною категорією справ не лише про адміністративне правопорушення, а й категорією, яка стосується вирішення спірних конфліктно-правових ситуацій, але не є правопорушенням. Мова йде про практичні ситуація, коли виникає колізія у правозастосуванні норм. Тобто, коли на практиці відсутній єдино вірний механізм практичної реалізації правової норми. Вважаємо, що дана категорія справ має враховуватися при такому поділі і може виникати як у першому, так і в другому випадку.

Учений-адміністративіст Ю. О. Тихомиров слушно пропонує серед адміністративно-процесуальних норм додатково виділяти наступні:

- адміністративно-ієрархічні норми, які сприяють розгляду спорів у порядку підлеглості;

- адміністративно-юрисдикційні з використанням судових процедур (цю групу норм виділяють прихильники такої точки зору за аналогією з цивільним та кримінальним процесуальним правом);

- функціонально-процесуальні, присвячені порядку діяльності у певній сфері (вони регламентують «позитивну» діяльність суб'єктів управління);

- регламентні – запроваджують організаційні регламенти, розпорядки, правила [26, с. 173].

У підсумку до викладеного вище матеріалу, на наш погляд, доцільно провести узагальнення. Так, адміністративно-процесуальні норми по своїй суті діляться на такі, що визначають: порядок утворення, завдання, функції, структуру, компетенцію органів виконавчої влади; форми й методи здійснення виконавчої влади; відповідальність за невиконання чи неналежне виконання приписів тих чи інших норм.

До окремих груп адміністративно-процесуальних норм також відносяться норми, які: а) закріплюють права і обов'язки громадян та їхніх об'єднань у сфері виконавчої влади; б) регулюють способи забезпечення законності в сфері виконавчої влади; в) встановлюють відповідальність за різні правопорушення, які не є злочинами; г) визначають основні положення щодо управління господарською, соціально-культурною й адміністративно-політичною сферами й міжгалузевим управлінням.

Класифікація адміністративно-процесуальних норм за вказаними критеріями має велике значення для виокремлення та вивчення їхніх особливостей, а також загалом ля дослідження джерел адміністративного права, оскільки дає можливість групувати і систематизувати відповідні нормативні матеріали у певній змістовно-логічній послідовності.

Адміністративно-процесуальні норми можна також класифікувати на види, взявши за основу порядок їхньої дії в часі, просторі й щодо кола осіб. Відповідно до загального правила, адміністративні процесуальні норми набирають чинності з моменту їхнього доведення до відома виконавців. В окремих випадках, вони набувають чинності у строк, безпосередньо зазначений у нормативному акті [27, с. 90].

Наступною характерною особливістю адміністративно-процесуальних норм є те, що їхня дія розрахована, як правило, на невизначений час. Так, акт, що містить адміністративно-процесуальні норми, не має зворотної сили, а якщо існують винятки, то про їхню наявність зазначається у самому акті.

Вище мова йшла про взаємозв’язок матеріальних та процесуальних норм адміністративного права і про те, чи породжує потреба у реалізації норм матеріального права виникнення процесуальних норм адміністративного права. Автором дослідження зазначалося, що так буває не завжди і все залежить від конкретної теоретично-правової ситуації, як потрібно вирішувати на практиці.

Особливість адміністративних процесуальних норм щодо їхньої спрямованості, полягає у тому, що стосовно кола осіб адміністративно-процесуальні норми діють із урахуванням того, чи поширюються встановлювані ними правила на всіх громадян або на окремі їхні групи (наприклад, військовослужбовців, правоохоронців тощо) [27, с. 90].

Адміністративно-процесуальна норма складається, як і будь-яка інша норма права, з гіпотези, диспозиції й санкції. Найбільш чітко виражається диспозиція норми, оскільки в ній міститься правило належної поведінки. Гіпотеза являє собою характеристику умов, при яких необхідно керуватися вимогами даної норми.

Крім вказаного вище, доречно зазначити, що санкції адміністративних процесуальних норм мають свої особливості.

Так, Курінний Є. В. зазначає, що ці частини норми, як правило, адресовані сторонам, організаційно підлеглим суб'єкту управління, це по-перше. Порушення вимог норм у таких випадках передбачає дисциплінарну відповідальність.

По-друге, як правило, ця частина норми, встановлюються за порушення всієї сукупності адміністративно-правових норм, сформульованих в одному акті. По-третє, санкція адміністративно-процесуальної норми, як правило, виражена у вигляді відповідних заходів адміністративної відповідальності.

Крім цього, автор відзначає, що дміністративно-процесуальні норми реалізуються різними способами. Виконання таких норм полягає у тому, що той або інший суб'єкт дотримується приписів, що містяться в нормах. Особи, до яких дані вимоги адресовані, здійснюють передбачені цією нормою дії або втримуються від здійснення заборонених нею дій. Таким чином, ще однією специфічною рисою адміністративно-процесуальної норми є те, що виконання залежить від поведінки конкретних осіб. Наприклад, громадянин по досягненні 25-річного віку зобов'язаний подати внутрішній паспорт до відповідних органів для вклеювання нової фотографії [27, с. 90].

Окремі адміністративно-процесуальні норми відповідно до чинного законодавства України можуть застосовуватися в судовому порядку (наприклад, при розгляді судами скарги на постанову адміністративної комісії про накладення штрафу або прийняття суддею рішення про притягнення до адміністративної відповідальності). Це свідчить про ще одну особливу рису адміністративно-процесуальних норм, а саме, що для їхнього застосування необхідні повноваження юридично-владного характеру.

Таким чином, як зазначає Битяк Ю. П., реалізація адміністративно-процесуальних норм створює необхідні умови для виникнення адміністративно-правових відносин, їхньої зміни або припинення, зміцнення режиму законності в сфері державного управління [26].

Адміністративно-процесуальні відносини є юридичним результатом регулюючого впливу адміністративно-правових норм на суспільні відносини. Водночас, такі норми регулюють переважно управлінські суспільні відносини, тобто відносини, які виникають в сфері виконавчої й розпорядчої діяльності органів виконавчої влади.

Колпаков В. К. акцентує увагу на тому, що специфіка адміністративно-процесуальних норм проявляється, насамперед, у з’ясуванні їхнього співвідношення з матеріальними адміністративно-правовими нормами і відносинами. У таких випадках йдеться про матеріальні норми адміністративного права, реалізація яких здійснюється через застосування.

Найбільш характерними у цьому контексті є норми, що встановлюють відповідальність за адміністративні правопорушення, і такі норми визначаються приписами Кодексу України про адміністративні правопорушення [28, с. 430].

Колпаков В. К. зазначає, що для норм, які реалізуються через виконання і використання, можуть передбачатися відповідні процесуальні правила [28, с. 432].

Так, у Положенні про державну реєстрацію нормативних актів міністерств…, яке аналізується Колпаковим В. К. та Кузьменко О. В., міститься матеріальна адміністративно-правова норма такого змісту: «Державній реєстрації підлягають нормативні акти, які стосуються права, свободи і законних інтересів громадян або мають міжвідомчий характер» [29; 20].

Ця норма реалізується через виконання (є обов’язком, який необхідно виконувати державним органам, що видають нормативні акти).

Проте, держава не обмежилася встановленням тільки однієї матеріальної норми. Зазначене положення містить і цілий ряд процесуальних норм, які визначають порядок подання нормативного акта до реєстрації і звернення до органу, що видав акт. Без виконання приписів, які містяться у цих нормах, не може здійснюватися реєстрація.

Зокрема, акт подається на реєстрацію наступного дня після прийняття (оригінал і дві завірені копії), органом, підпис якого стоїть першим. Він повинен відповідати чинному законодавству, бути правильно оформленим без граматичних помилок. До акта додаються: обґрунтування про його необхідність, відомості про офіційне узгодження поданого на реєстрацію акта із заінтересованими органами [29].

Аналіз підзаконного нормативно-правого акта, який здійснений авторами та наведений вище, на наш погляд, є достатньо зрозумілим та відображає порядок застосування адміністративних процесуальних норм у практичній площині. При цьому, такі норми виконують регулятивну функцію при здійсненні реєстрації.

Вдалим та зрозумілим, у контексті розглядуваного питання, є аналіз деяких норм Закону України «Про загальні принципи створення і функціонування спеціальних (вільних) економічних зон» від 13 жовтня 1992 року. У вказаному законодавчому акті, закріплена матеріальна норма, що дозволяє місцевим державним адміністраціям виходити з ініціативою про створення таких зон. Разом з тим, у даному законі міститься ряд адміністративно-процесуальних норм щодо процедури створення згаданих зон [30].

Колпаков В. К. зазначає, що потреба в адміністративно-процесуальних нормах виникає лише у разі, якщо необхідна спеціальна процедура для вирішення конкретного управлінського питання. Дана норма реалізується шляхом використання, тобто у цьому ж законі містяться й адміністративно-процесуальні норми, які визначають дії ініціатора щодо її реалізації [28, с.430].

Також, автори, що досліджують питання адміністративно-процесуальних норм в адміністративному праві України, звертають увагу на те, що досить часто, взята окремо процесуальна норма, як правило, обслуговує кілька матеріальних норм, але ніколи не забезпечує їхню реалізацію до кінця. У свою чергу, взятій окремо матеріальній нормі для повної реалізації слід взаємодіяти з групою процесуальних норм. Саме тому певна підпорядкованість норм процесуальних щодо норм матеріальних не означає, що матеріальна норма породжує процесуальну [31, с. 29].

Проаналізувавши у даній частині роботи таку позицію автора, ми з нею погоджуємося і звертаємо увагу на те, що дане питання уже піднімалося у попередніх частинах дослідження. Це пов’язано з тим, що на сьогоднішній день у сучасній науці адміністративного права відсутній єдиний підхід до розгляду питання про взаємозв’язок матеріальних та процесуальних норм адміністративного права. У кожного автора, що в тій чи іншій мірі займається дослідження правових норм адміністративного права, з цього приводу є свої думки і це яскраво видно і на сторінках даного дослідження, адже проводячи власний аналіз, багато з вказаних думок ми вивчаємо та порівнюємо. І, звичайно, кожна така думка має право на існування та місить у собі раціональне зерно і актуальний предмет для розгляду.

До прикладу, зазначимо про такий вид юридичної відповідальності, як застосування штрафу. Щоб накласти штраф за адміністративну провину потрібен розгорнутий у часі ланцюжок дій, що послідовно змінюють одна одну: складання протоколу, збирання і оцінювання доказів, винесення постанови, виконання постанови тощо.

Отже, будь-яка окремо взята процесуальна норма не може реалізувати матеріальну норму (у цьому випадку про накладення штрафу) у повному обсязі. Вона реалізує якусь її частину. Разом узяті перелічені процесуальні норми становлять процедуру, які забезпечують її реалізацію до кінця.

Водночас, перелічені процесуальні норми розраховані не тільки на матеріальні норми ст. 173, а й на будь-які норми глав 5—15 (статті 41— 212-1) КУпАП [5].

Так, за законодавством України, як і в більшості розвинутих країн, єдиною формою охорони прав на винаходи, корисні моделі й промислові зразки – є патент. Патент забезпечує його володільцю юридичну монополію на використання об'єкта — йому належить виключне право використовувати винахід, корисну модель чи промисловий зразок, а також дозволяти та забороняти таке використання іншими особами. У ст. 462 ЦК України встановлено, що автори винаходів і промислових зразків мають право на одержання патентів, в яких закріплюється авторство на ці винаходи чи промислові зразки [32, ст. 462].

Порядок одержання патентів детально врегульований адміністративно-процесуальними нормами, які містяться в законах України «Про охорону прав на винаходи і корисні моделі», «Про охорону прав на промислові зразки» [33, 34], а також у низці положень і правил, які стосуються видачі патентів у конкретних галузях і сферах [21, с. 544].

Автори Бандурка О. М., Тищенко М. М. вважають, що важливою передумовою виникнення адміністративно-процесуальних відносин слід визнати наявність відповідного адміністративного матеріального правовідношення. Якби не було певних матеріально-правових відносин, то самі по собі процесуальні відносини втратили б сенс. Інакше кажучи, немає необхідності регулювати те, чого немає. І якщо матеріальні правовідносини є чимось статично закріпленим, то адміністративно-процесуальні відносини характеризують динаміку втілення в життя відносин, врегульованих нормами матеріального адміністративного права та деяких інших матеріальних галузей права.

Іншими словами, як пояснюють автори, виникаючи в ході розгляду і вирішення індивідуально-конкретних адміністративних справ, адміністративно-процесуальні відносини відображають процес розвитку і перетворення в реальність матеріальних правовідносин. Отже, по відношенню до матеріального правовідношення вони носять підлеглий, службовий характер [6].

Досліджуючи питання адміністративно-процесуальних норм, підтримуємо викладену вище позицію авторів. На наш погляд вона цілком відповідає практиці використання та застосування адміністративно-процесуальних норм, адже лише за умови існування конкретної ситуації (правовідносин), які потребують врегулювання, вирішення за допомогою таких норм, - виникає необхідність у них самих.

Ще одна особливість адміністративно-процесуальних правовідносин. полягає у тому, що вони носять дискретний характер. Так, наприклад, процесуальне правовідношення, що виникло на етапі порушення справи про адміністративне правопорушення, може не одержати свого подальшого розвитку в ході розгляду справи (у випадку, якщо громадянин не виявив бажання бути присутнім при розгляді справи) і знов виникнути на стадії виконання винесеної ухвали.

Специфіка адміністративно-процесуальних правовідносин знаходить своє відображення і в межах суб'єктів їхнього здійснення. На відміну від кримінального і цивільного процесів суб'єктами адміністративно-процесуальних правовідносин виступають органи державної виконавчої влади, а також інші суб'єкти, уповноважені здійснювати адміністративно-процесуальну діяльність [6].

Підсумовуючи вищевикладене, доречно на наш погляд, викласти наукові обґрунтування Макарейко М. В. щодо основних особливостей адміністративно-процесуальних норм. До таких автор відносить наступні:

1) адміністративно-процесуальні норми є різновидом адміністративно-правових норм;

2) вони (у визначених випадках) виконують службову, забезпечувальну роль щодо матеріальних адміністративно-правових норм;

3) мають встановлену структуру (будову);

4) містяться у визначених джерелах;

5) забезпечуються державним примусом;

6) порушення адміністративно-процесуальних норм передбачає притягнення винних до юридичної відповідальності [35, с.165].

Проведений вище аналіз особливостей адміністративно-процесуальних норм дає можливість зробити узагальнюючий висновок, що категорія адміністративно-процесуальних норм є цілісною та повноцінною складовою адміністративно-правових відносин. Вона є важливою складовою та окремою категорією адміністративного права, а тому її дослідженню та вивченню варто приділити особливу увагу для подальшого розвитку юридичної науки України.