1.3. Процесуальні та матеріально-правові норми адміністративного права та еволюція наукових поглядів на їх зміст

Як зазначає Саліщева Н. Г. правозастосовча природа адміністративного процесу зумовлює поділ норм про спосіб вчинення дій на дві категорії: матеріальні процедурні та процесуальні процедурні.

Таку позицію Н. Г. Саліщевої, багато вчених-адміністративістів не розділяють. Хоча, як стверджує Перепелюк В. Г., раціональне зерно дана позиція, безсумнівно, має [31].

Констатація поділу адміністративного права на «норми-компетенції» та «норми-порядок реалізації компетенції», яка була здійснена Н. Г. Саліщевою, більше направлена на розділення галузі матеріального права, а не виділення процесуального з матеріального: «матеріальне адміністративне право все чіткіше поділяється ніби на дві половини: одна частина його норм визначає статику – «адміністративний устрій» (систему, компетенцію, права та обов'язки органів державного управління та їхніх посадових осіб), інша частина - порядок, методи діяльності відповідних органів з реалізації їхньої компетенції. Цю другу частину норм можна було б умовно назвати організаційно-процедурними». Однак друга частина норм неоднорідна. Частина норм, що відповідає не питання «в який спосіб», справді має залишатись у матеріальному праві (це норми неправозастосовчих (матеріальних) процедур), а інша група (норми позитивної процесуальної процедури) має бути віднесена до суто процесуальних [31].

Вважаємо, що проблематика, яку викладена вище і досліджувана авторами є цікавою і актуальною, навіть, станом на сьогоднішній день.

Доказом того, що поділ на позитивні процесуальні норми та норми нематеріальної процедури справді існує і рамками матеріального права не обмежується, є об'єктивно якісна різниця між процесуальними нормами та матеріальними процедурними нормами, що конкретизують спосіб реалізації матеріальних норм більшого масштабу. Логічно-гносеологічна особливість процесуальних норм полягає у тому, що при процесуальній регламентації встановлюється таке відносно нове правило, яке неможливо логічним шляхом вивести з матеріальної норми [31]. У випадку ж матеріальної процедурної нормативної конкретизації через дедуктивну операцію (деонтичну логіку), на переконливу думку П. М. Рабіновича, зміст загальної норми перетворюється шляхом виведення з неї припису більш низького рівня абстрактності [37, с. 192].

На перший погляд, наведені вище пропозиції науковців можуть здатися незрозумілими та заплутаними. Однак, якщо вказані вище науково-теоретичні думки перенести у практичну площину, то усе одразу стає на свої місця. Практичні приклади наведені нижче у роботі.

Матеріальні процедурні норми, на відміну від процесуальних, на переконання Є. Старосьцяка, настільки тісно пов'язані з самою організацією окремих систем адміністративного апарату, що не можуть бути відокремлені від приписів стосовно організації даної системи [38, с. 330]. Тому, процедурно-процесуальному регулюванню міг би бути підданий порядок прийняття так званих зовнішніх актів, робить висновок автор.

Взявши до уваги вказані вище позиції авторів, вважаємо за необхідне зазначити наступне. Адміністративно-процесуальні норми створенні для того, щоб упорядкувати процедуру реалізації прав та інтересів суб’єктів суспільних відносин і можливість/необхідність вирішення конкретних життєвих ситуацій, учасником яких виступає суб’єкт владних повноважень. Тому, звичайно, процесуальні норми в адміністративному праві безпосередньо пов’язанні із відповідними правовідносинами, і нормами матеріального права, що надають правового характеру суспільним відносинам.

Процесуальна сфера, предмет процесуального права окреслюється компетенційними матеріальними нормами, що передбачають існування іншої матеріальної норми, яку можна застосувати. Остання самостійно визначає спосіб своєї реалізації (правозастосування) і зовсім у цьому відношенні не залежить від компетенційної норми правозастосовця. На думку, Перепелюка В. Г., твердження В.Д. Сорокіна про те, що «процесуальний порядок повинен охоплювати весь комплекс норм матеріального адміністративного права, а не певну його частину», потрібно сприймати із застереженням. Значна частина норм матеріального адміністративного права передбачає таку їхню форму, як виконання, додержання [31].

Розглядаючи далі питання визначені у вступній частині дослідження, зазначимо, що адміністративний процес, визначення його поняття (дефініція) та сам зміст як понятійно-правової категорії не завжди уособлює собою реалізацію тільки тих норм, що у своїй структурі містять санкцію. Хоча, існує і протилежна точка зору. До прикладу, Маслєнніков М. Я. вказує на реалізацію «адміністративних правових норм, забезпечених санкціями» [39, с. 200]. На думку автора, санкція завжди виступає моделлю поведінки уповноваженого на проведення покарання органу.

В той же час, Додін Є. В., висуває позицію, відповідно до якої процес застосування (в тому числі і примусу) не закінчується і не зводиться до прийняття правозастосовчого акта [40, с.34].

Звичайно ж позиції та визначені наукові думки авторів мають повне право на існування. І, для науки адміністративного права, і в певній мірі і для практики застосування адміністративних норм (матеріальних та процесуальних), як уже зазначалося вище – це тільки на користь. Однак, структура норм адміністративного права є досить своєрідною, і часто буває так, що гіпотеза та диспозиція присутня в одній нормі, а санкція – відсилає до іншої. При чому, мова не завжди це стосується питань, пов’язаних із застосуванням примусу, чи міри відповідності. Тому категоричність, у визначенні змісту санкцій тієї чи іншої норми адміністративного права, - залежить від подій та обставин, суб’єктного складу, предмету розгляду/вирішення проблемного питання, які, у своїй систематичній єдності, приводять в дію конкретну норму.

З курсу теорії держави та права відомо, що будь-яка норма права має свою структуру і складається з гіпотези, диспозиції та санкції. Проте, бувають випадки, і доволі часто, що правова норма містить у собі або гіпотезу та диспозицію, або гіпотезу та санкцію.

Теорія триелементної структури правової норми домінує і в академічній науці. Та основні проблеми цієї теорії так і не розв'язані. Так, Л.А.Міцкевич наводить твердження про те, що в «правоохоронній нормі є не тільки диспозиція (а точніше, гіпотеза - опис виду злочину) та санкція, але й заборона під страхом кари.

Підтримуючи позицію Оксамитного В. В. вважаємо, що використання групи термінів «гіпотеза-диспозиція» у нормах, що втілюють правоохоронну функцію не зовсім коректно. Автор пояснює це тим, що правопорушення суперечить вимогам правових норм, тому не може бути в рамках правової поведінки [43]. І справді, як зазначає Перепелюк В. Г., держава не може приписувати суб'єкту протиправну поведінку в диспозиції правової норми. Отже, ознаки правопорушення можуть міститись лише в гіпотезі [31, с. 65].

Вказана позиція авторів-дослідників нам імпонує. Такий підхід чітко показує, що право, правові норми (особливо правоохоронного характеру) забезпечують умови для уникнення/відвернення протиправних ситуацій на реальному житті.

Вище вже підкреслювалось виокремлення матеріальної норми, що застосовується через процесуальну форму, та матеріальну норму, що вповноважує орган виконавчої влади (посадову особу) на проведення правозастосування. Основне адміністративне процесуальне відношення є виразом виконання компетенції з правозастосування, тобто реалізації другої з названих норм. Безпосереднього виразу (без процесуального опосередкування) ця норма набуває у фонових матеріальних відносинах, що супроводжують основне процесуальне відношення. В ході цих відносин реалізується такий елемент адміністративного розгляду, як матеріально-технічна діяльність з обслуговування правозастосування.

Процесуальні норми, на відміну від матеріальних, вказують на форми, порядок і методи процесуальної діяльності. При цьому під формами розуміються форми актів процесуальної діяльності, які не можна ототожнювати з правовими формами діяльності (елементами повноважень), що закріплюються у матеріальних нормах. Така правова форма діяльності проявляється лише в результаті процесуальної діяльності [31, с. 77].

Безперечно, у кожній із викладених вище наукових думок, присутнє раціональне зерно. Більше того, кожне питання, проблематика, яка розглядається авторами стосується основних елементів системи адміністративного права та їхніх особливостей, і швидше за все, потребує окремих наукових досліджень.

Н. Р. Нижник звертає особливу увагу на два напрямки регулюючого впливу нормативних приписів. З одного боку, вони регулюють процесуальну форму (форми, методи, порядок діяльності), а з іншого - визначають основні властивості відповідної правової форми діяльності держави [44, с. 224].

Таким чином, нормативною базою існування адміністративного процесу є три групи норм. Першу групу складають норми матеріальної компетенції організатора (правозастосовця) процесу, другу - процесуальні норми, що заповнюють «нормативний вакуум», створений компетенційною нормою, третю - матеріальні норми, які варто застосовувати. Перша група забезпечує передумови ефективного здійснення правової форми. Друга - визначає потребу самої процесуальної діяльності публічних органів і спеціально уповноважених непублічних органів. Третя група являє собою предмет діяльності таких суб'єктів: процес складається з приводу фактів, що їх треба встановити.

Як зазначає автор, наявність організатора і керованих у процесі передбачає існування між ними відносин управління. Процесуальна імперативність при цьому проявляється як у діях організатора з безпосередньої реалізації процесуальних норм, так і через їхнє застосування. Так, наприклад, якщо припустити одну тільки безпосередню правову реалізацію в ході процесу, то не йшла б мова про процесуальні гарантії зацікавлених осіб. Ситуація полягала б у тому, що або лідируючий суб'єкт процесу в односторонньому порядку визначав би процесуальні інтереси сторін (використовував своє право), або ж процес був би позбавлений владного організуючого впливу лідируючих суб'єктів процесу. Тому процесуальні норми, які вказують на повноваження органу, на процесуальне вирішення справи, доцільно віднести до таких, що безпосередньо реалізовуються. Норми, які стосуються матеріально-правової долі справи чи організації використання учасником своїх прав, повинні застосовуватись з ініціативи такого учасника [31, с. 79].

У підсумку до вказаної частини дисертаційного дослідження потрібно зазначити про те, що адміністративно-процесуальні норми мають свою власну специфіку. Автори, наукові погляди яких наведені вище у дослідженні, по різному підходять до визначення та аналізу особливостей процесуальних норм адміністративного права. Інколи їхні наукові підходи збігаються, інколи – містять суперечності. Однак, практично усі автори, які займаються дослідженням проблематики адміністративно-процесуальних норм, розглядають останні у тісному взаємозв’язку із нормами матеріальними. І, у такому співвідношенні, специфіка перших, прослідковується у наступному:

- процесуальні норми відрізняються від матеріальних норм своїм призначенням. Матеріальні норми забезпечують регулювання прав і обов’язків суб’єктів правовідносин. Процесуальні норми – регулюють порядок, процедуру реалізації таких прав і обов’язків.

- процесуальні норми адміністративного права, по відношенню до норм матеріальних, виступають у відношенні підпорядкованості. Тобто, процесуальні норми виникають й існують, зазвичай, за наявності потреби у реалізації матеріальних норм;

- процесуальні норми не ототожнюються із процедурними, оскільки мають більш узагальнюючий характер і охоплюють ширше коло суспільних відносин. Натомість, процедурні, на наш погляд, мають місце у більш вузькому колі взаємодії (реалізація конкретно визначеної процедури);

- адміністративно-процесуальні норми не завжди виступають, як засіб реалізації матеріальних норм.