Введение

Актуальность темы исследования. В условиях ускоряющегося глобального технологического развития проблема административноправового регулирования информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации (далее - МВД России) в сфере миграции довольно сложна и многопланова, она требует серьезного теоретического осмысления, глубокого анализа соответствующих нормативных правовых актов, изучения практики государственно-управленческой деятельности МВД России в заявленной области.

Подчеркивает значимость исследуемой проблематики Конституция РФ, декларируя, что «сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без согласия не допускаются»^[1].

Об актуальности заявленного тезиса свидетельствуют положения Стратегии развития информационного общества на 2017-2030 годы, нацеленные на развитие российского информационного общества, обеспечение национальных интересов и реализацию национальных приоритетов.

Подтверждает важность изучаемой тематики Доктрина информационной безопасности Российской Федерации, констатируя, что «информационные технологии приобрели глобальный трансграничный характер и стали неотъемлемой частью всех сфер деятельности личности, общества и государства»^[2].

Актуальность рассматриваемого вопроса подтверждается положениями Концепции государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года, в которой информационно-аналитическое обеспечение реализации государственной миграционной политики предусматривает совершенствование механизмов сбора, хранения, обработки и распространения информации в сфере миграции, модернизацию предоставления государственных услуг и исполнения государственных функций с применением информационных технологий.

Развитие информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России, внедрение и использование в ее работе новейших информационных технологий, соответствующих современным техническим возможностям, являются важнейшими задачами в области миграции, особенно на фоне достаточно высоких миграционных показателей.

Так, только за 2015 год на миграционный учет в Российской Федерации поставлено свыше 7,8 млн иностранных граждан и лиц без гражданства (далее - «ИГ и ЛБГ», «иностранцы»). По месту жительства и месту пребывания в нашей стране зарегистрировано чуть более 139,1 млн граждан Российской Федерации (далее - «граждан РФ»)^[3]. Прогноз миграционной ситуации наглядно демонстрирует тенденцию к росту числа мигрантов, прибывающих в нашу страну^[4].

Нужно также учитывать, что в апреле 2016 года ФМС России была упразднена, её функции и полномочия возложены на МВД России, что привело к образованию Главного управления по вопросам миграции МВД России, которое в настоящее время отвечает за миграционную политику и практику.

Анализ научной литературы, посвященной заявленной теме, свидетельствует о том, что в отечественной науке практически отсутствуют теоретические разработки, непосредственно посвященные административноправовому регулированию информационного обеспечения миграционной деятельности российского государства.

Вышеизложенное свидетельствует о необходимости комплексного изучения норм права, регламентирующих информационное обеспечение паспортно-визовой деятельности органов внутренних дел, с целью восполнения пробелов в действующем административном законодательстве.

Об актуальности диссертационного исследования свидетельствует и то обстоятельство, что в повседневную жизнь входят хакерские атаки с целью получения значимой информации. В этой связи не следует забывать о необходимости обеспечения безопасности информационных технологий службы по вопросам миграции. Объективная потребность в профилактике и борьбе с террористическими актами постоянно напоминают об этом.

Перечисленные обстоятельства определили актуальность и своевременность данного исследования.

Степень разработанности темы исследования. Тематика диссертационного исследования носит комплексный, многогранный характер, специфика которой, заключается в острой потребности в изучении широкого диапазона правоотношений личности, общества и государства.

Общетеоретическую основу исследования составляют труды видных ученых-административистов: Д.Н. Бахраха, Б.Н. Габричидзе, Ю.М. Козлова, Н.М. Конина, А.П. Коренева, А.Ю. Макарова, Ю.И. Мигачева, Д.М. Овсянко, Л.Л. Попова, Б.В. Российского, Н.Г. Салищевой, Ю.Н. Старилова, СВ. Тихомирова и других.

Существенный вклад в разработку различных аспектов миграционной политики внесли такие ученые и практические работники, как Ф.П. Васильев, A.M. Воронов, Ю.В. Герасименко, Д.П. Демиденко, А.С. Дугенец,

A. В. Земскова, Л.В. Иванова, В.А. Лянной, B.C. Обидин, А.С. Прудников,

B. М. Редкоус, КО. Ромодановский, А.Н. Сандугей, М.Л. Тюркин, К.Д. Шевченко и другие.

Теоретические проблемы информационной безопасности освещены в трудах И.Л. Бачило, Н.П. Водько, О.А. Городова, В.А. Копылова, А.Г. Лекаря, В.Н. Лопатина, С.С. Овчинского, А.А. Письменицкого, И.М. Рассолова, Г.К. Синилова, Б.Н. Топорнина, А.А. Фатьянова, М.А. Федотова и других.

Практика функционирования автоматизированных информационных систем в правоохранительных органах нашла отражение в работах СЕ. Вицина, Г.М. Воскресенского, И.В. Горошко, ВТ. Гриба, М.П Дубинина, А.П Ипакяна, В.И. Кирина, В.Ф. Макарова, В.А. Минаева, Н.С. Полевого, М.Г. Степанова и других.

На степень научного познания заявленной темы определенное влияние оказали диссертационные исследования A.M. Воронова, А.С. Дугенца, К.П. Кондрашиной, B.C. Обидина, А.С. Прудникова, Т.А. Прудниковой, В.М. Редкоуса, А.Н. Сандугея, А.А. Фатьянова.

Объектом настоящей диссертации являются общественные отношения, формирующиеся в области административно-правового регулирования информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России.

Предмет диссертационного исследования - административноправовые акты, регламентирующие общественные отношения в исследуемой сфере по модернизации информационного обеспечения деятельности органов внутренних дел.

Гипотеза исследования состоит в предположении о том, что выявление существующих тенденций в области административно-правового регулирования паспортно-визовой деятельности наряду с разработкой современной системы ее информационного обеспечения повысят эффективность деятельности органов внутренних дел по реализации миграционной политики, обеспечению прав и свобод граждан в сфере миграции, противодействию негативным явлениям в рассматриваемой области.

Целью диссертационного исследования является анализ состояния административно-правового регулирования информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России, определение путей и условий

его совершенствования.

Цель исследования обусловила постановку и необходимость решения следующих взаимосвязанных задач:

1) сформулировать и обосновать понятие, раскрыть сущность информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России в сфере миграции;

2) провести историко-правовой анализ становления и развития информационного обеспечения деятельности полномочных органов российского государства в паспортно-визовой сфере и определить периодизацию этого развития;

3) конкретизировать и классифицировать основные принципы информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России;

4) исследовать административно-правовую основу современных систем федеральных учетов МВД России в сфере миграции;

5) уточнить и дополнить административно-правовые аспекты межведомственного взаимодействия МВД России и органов исполнительной власти в использовании информационных ресурсов в сфере миграции;

6) сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию административно-правового регулирования информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России, определив его основные направления.

Методологическая база и методы исследования. Многоаспектность объекта исследования обусловила привлечение научных методов из философии, общей теории государства и права, административного права и других юридических отраслей, раскрывающих теоретическую и практическую сущность исследуемого явления.

С точки зрения методологии основу настоящей диссертации составили современные общенаучные методы познания, среди которых можно перечислить следующие: диалектический метод познания, обеспечивающий всесторонность и объективность исследуемых явлений; системноструктурный метод, с помощью которого была определена специфика организации и взаимодействия, в том числе информационного, изучаемых управленческих структур; историко-правовой метод, в результате применения которого была определена периодизация информационного обеспечения деятельности миграционных отношений; социологический метод, раскрывающий факторы, оказывающие воздействие на становление сознания общества в связи с необходимостью совершенствования действующего законодательства; формально-логический, а также частные научные методы познания: наблюдение, беседа, анкетирование, контент-анализ, а также сравнительный и статистический анализ.

В логической разработке терминов и научных понятий, являющихся основными категориями исследования, широко использовались формальноюридический и лексико-грамматический методы научного познания.

Сравнительно-правовой метод обеспечил возможность анализа правовых норм, регулирующих информационное обеспечение миграционных отношений. Особое внимание уделялось статистическим и конкретносоциологическим методам исследования.

Для формулировки определений автором применены законы формальной логики, что позволило расширить, уточнить и углубить знания по исследуемой тематике. Следует отметить, что специфика предмета исследования обусловила потребность в применении методов разных отраслей науки: административного права, информационного права, социологии, математики, статистики и др. Применение комплекса данных методов позволило осмыслить и раскрыть предмет и объект диссертационного исследования, достичь поставленных целей.

Нормативную правовую основу диссертационного исследования составили международные правовые акты, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, а также подзаконные нормативные правовые акты.

Эмпирическую базу исследования составили статистические данные о результатах деятельности правоохранительных органов в сфере миграции; статистические сведения ГИАЦ МВД России; аналитические материалы деятельности органов внутренних дел, территориальных органов и подразделений МВД России в сфере правового регулирования информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности, результаты социологического опроса (анкетирования) 213 сотрудников правоохранительных органов, осуществляющих профессиональную деятельность в сфере миграции, а также выводы контент-анализа 224 нормативных правовых актов, исследованных посредством программного обеспечения QDA MINER LITE. Визуализация данных для расчета прогноза в отношении исследуемых категорий представлена методом аппроксимации.

Обоснованность и достоверность результатов настоящего исследования обеспечиваются тем, что изучаемая проблема рассмотрена комплексно, с использованием нескольких отраслей научных знаний.

Репрезентативность исследования и валидность полученных результатов подтверждаются методологией и методикой исследования, базируются на объективном анализе отечественного опыта, законодательства и правоприменительной практики в сфере информационного обеспечения, а также на статистических данных и опубликованных материалах.

Научная новизна исследования заключается в том, что на основе действующего законодательства проведено комплексное исследование проблем административно-правового регулирования и практики применения информационных технологий в паспортно-визовой деятельности органов внутренних дел.

Критерию научной новизны соответствуют следующие теоретические положения диссертации: авторские определения понятий «информационное обеспечение паспортно-визовой деятельности МВД России» и «административно-правовое регулирование информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности»; авторская периодизация развития информационного обеспечения миграционных отношений; предложенные автором классификация и перечень основных принципов информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России.

Новизной отличается авторский проект Концепции информационного обеспечения деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации в сфере миграции, а также предложение автора по переходу к интегрированным учетам в автоматизированных информационных системах паспортно-визовой деятельности МВД России и его правовое основание.

Исследование административно-правовых аспектов межведомственного взаимодействия МВД России и органов исполнительной власти позволило автору предложить классификацию и перечень его основных видов, а также новую сеть органов, обеспечивающих соблюдение миграционного законодательства и контроль за ним, в том числе противодействие негативным явлениям в рассматриваемой области. В качестве правового основания диссертантом предложены законодательные новеллы.

На основе полученных выводов автор формулирует ряд предложений и рекомендаций по совершенствованию административно-правового регулирования информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России, определяет его приоритетные направления в исследуемой сфере.

В заключении работы, а также в основных положениях, выносимых на защиту, изложены в концентрированном виде результаты диссертационного исследования, содержащие научную новизну и теоретическую значимость.

Основные положения, выносимые на защиту.

1. Авторские определения понятий:

- «информационное обеспечение паспортно-визовой деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации», под которым понимается деятельность уполномоченных служб и подразделений по поиску, сбору, обработке, накоплению, хранению и предоставлению информации, отвечающая определенным требованиям, необходимая и достаточная для решения задач паспортно-визовой деятельности МВД России;

- «административно-правовое регулирование информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности», которое представляет собой совокупность административно-правовых и процессуальных норм, которые регулируют общественные отношения в ходе реализации органами государственной власти управленческих функций в сфере миграции.

2. Авторская периодизация развития информационного обеспечения

деятельности полномочных органов российского государства в сфере миграции, состоящая из пяти этапов: первый - «рукописный» (945-1803 гг.), второй - «печатный» (1803-1917 гг.), третий - «идентификационный» (1917— 1932 гг.), четвертый - «смешанный» (1932-2002 гг.), пятый -

«автоматизированный» (2002 г. - по настоящее время), в основу которой положены два критерия: 1) наличие нормативного правового акта, регламентирующего механизм осуществления паспортно-визовой деятельности в исследуемой сфере, и 2) состояние технических возможностей для реализации задач в области миграции.

3. Авторский проект «Концепции информационного обеспечения деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации в сфере миграции», в основу которого вошли разработанные автором классификации:

- принципов информационного обеспечения деятельности МВД России в паспортно-визовой сфере, делящиеся на общие (законность, соблюдение и уважение прав и свобод человека и гражданина, научность, универсальность, публичность), специальные (управленческие (плановость, оптимальность, функциональность), методические (единство, комплексность, идентифицирование, эффективность), программно-технические

(оперативность, подотчетность, апеллируемость, подлинность) и частные (ценность, точность, целостность избирательность, интеграция, полнота, унификация, многократность, компактность, конфиденциальность, своевременность, интенсификация, защита от несанкционированного доступа).

- видов информационного взаимодействия МВД России и федеральных органов исполнительной власти, подразделяющихся: по объекту взаимодействия, по юридической значимости, по масштабам, по содержанию и по направленности.

4. Авторское утверждение о необходимости разработки и внедрения информационных систем с интегрированными учетами, адекватными потребностям соответствующих органов власти при исполнении ими государственных (муниципальных) услуг (функций) в сфере миграции и проект Приказа МВД России «О мерах по созданию и использованию интегрированных адресно-справочных, дактилоскопических, фото (габитоскопических) учетов подразделениями Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации».

5. Предложение по совершенствованию мер соблюдения и контроля за миграционным законодательством, предполагающее создание единой миграционной информационной системы (ЕМИС) для федеральных органов государственной власти, с возможностью получения информации в режиме онлайн, правовой основой которой послужит постановление Правительства РФ «О межведомственном информационном взаимодействии федеральных органов государственной власти в единой миграционной информационной системе (ЕМИС)».

6. Совершенствование административно-правового регулирования информационного обеспечения паспортно-визовой деятельности МВД России выражается в реализации пяти приоритетных направлений: нормативноправового, административно-управленческого, инновационно - технологического, межведомственного взаимодействия, кадрового, и находит свое отражение во внесении в законодательство РФ следующих изменений:

- включении в перечень статей главы I Федерального закона от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации

и въезда в Российскую Федерацию» статьи I.I «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе» и пункта 1,

формулирующего понятие «информационное обеспечение паспортно-визовой деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации»;

- разработке и принятии Федерального закона «О миграции в

Российской Федерации».

Теоретическая значимость исследования состоит в том, что разработанные и сформулированные предложения будут способствовать расширению концептуального подхода к пониманию природы информационного обеспечения миграционных отношений, уточнению понятийно-категориального аппарата исследуемой тематики.

Диссертационное исследование содержит ряд теоретических выводов и положений, развивающих теорию административного права и государственного управления, обобщающих и дополняющих научные знания о сущности административно-правового регулирования информационного обеспечения в сфере миграции и способствует его дальнейшей научной разработке. Теоретические положения диссертационного исследования могут служить основой для написания различных учебных изданий.

Предложения и рекомендации, содержащиеся в исследовании, нацелены на совершенствование действующего административного законодательства, а также приведение ряда отечественных нормативных правовых актов в соответствие с формирующейся действительностью.

Практическая значимость исследования. Прикладное значение материалов настоящего исследования определяется совокупностью выдвинутых выводов и предложений по совершенствованию административно-правового регулирования и практики паспортно-визовой работы в сфере миграции.

Результаты исследования могут использоваться:

- в нормотворческой деятельности, направленной на совершенствование правовой основы, регламентирующей информационное обеспечение паспортно-визовой деятельности МВД России;

- в практической деятельности органов государственного управления, имеющих отношение к сфере миграции;

- в учебном процессе образовательных учреждений, в том числе образовательных организаций МВД России, при преподавании курсов «Административное право», «Миграционное право», «Административная деятельность органов внутренних дел», а также при написании учебных и учебно-методических пособий по соответствующим дисциплинам;

- в научно-исследовательской работе при проведении дальнейшей разработки тем, касающихся информационного обеспечения миграционной деятельности в целом и паспортно-визовой, в частности.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические идеи и выводы диссертации нашли свое отражение в 14 опубликованных работах, 6 из которых - в изданиях, рекомендованных ВАК при Министерстве образования и науки РФ. Ряд положений диссертационного исследования использован в опубликованной монографии на тему: «Административноправовое регулирование информационного обеспечения деятельности Федеральной миграционной службы России» (2015 г.).

Результаты исследования обсуждались на межвузовском научном семинаре «Соблюдение законности и обеспечения правопорядка в деятельности органов внутренних дел» (Академия управления МВД России. Москва, 2011); III Международной научно-практической конференции «Юридическая наука как основа правового обеспечения инновационного развития России» (Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина. Москва, 2011г.); Вузовской научно-практической конференции слушателей и адъюнктов «Проблемы организации административной, оперативно-розыскной, уголовно-процессуальной деятельности ОВД» (Академия управления МВД России. Москва, 2011);

Межвузовской научно-практической конференции «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» (Академия управления МВД России. Москва, 2012); Межвузовского научнопрактического семинара «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» (Академия управления МВД России. Москва, 2012); Межвузовского научного семинара «Соблюдение законности и обеспечение правопорядка в деятельности органов внутренних дел» (Академия управления МВД России. Москва, 2013); Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные вопросы совершенствования деятельности служб и подразделений полиции в области охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности» (Академия управления МВД России. Москва, 2016).

Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе Московского института предпринимательства и права, Московской академии предпринимательства при Правительстве Москвы, Центра профессиональной подготовки ГУ МВД России по Кемеровской области, а также применяются в практической деятельности Управления МВД России по Красногорскому району ГУ МВД России по Московской области, Следственного управления УМВД России по Тверской области, Управления по вопросам миграции УМВД России по Тверской области, что подтверждается соответствующими актами внедрения.

Структура и объем диссертации детерминировались целью и задачами настоящей работы, а также требованиями, предъявляемыми к диссертационным исследованиям. Работа состоит из введения, двух глав, включающих по три параграфа, заключения, библиографического списка и приложений.