2.3. Проблеми законодавчого регулювання інституту дисциплінарної відповідальності суддів

Правовою базою дисциплінарної відповідальності суддів є Конституція України, закони України: «Про статус суддів», «Про Вищу раду юстиції», «Про судоустрій України» [2; 14; 81; 13] ¹⁾.

Як один із критеріїв ефективності правових приписів виділяється практика їх застосування. Вона дозволяє встановити фактичний вплив правових норм на суспільні відносини, що регулюються, і зробити певні висновки [176] ³⁾. В цьому зв'язку аналіз дисциплінарної практики виявляє помилки в правозастосовній діяльності кваліфікаційних комісій, що свідчить також про недосконалість низки нормативних положень, які відображають розглядуваний інститут.

Нами з урахуванням правил законодавчої техніки вже був здійснений аналіз «якості» законодавчого регулювання дисциплінарної відповідально­сті суддів. При цьому висловлювалися конкретні пропозиції, спрямовані на усунення дублювань, що мали місце, і суперечностей, що містилися в законах України «Про статус суддів», «Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України», «Про Вищу раду юстиції» [177] ¹⁾. Однак прийняття Закону «Про судоустрій України» вимагає перегляду цих питань.

Ситуація, що склалася на сьогоднішній день, характеризується наявністю логіко-структурних дефектів в правовому регулюванні дисциплінарної відповідальності суддів. Зокрема, можна вказати на такі недоліки: відсутність урегульованості низки процедурних моментів (неповнота правового регулювання); невідповідність назв статей їх змісту; суперечливість і дублювання деяких положень; недостатня чіткість і ясність у викладі існуючих законодавчих приписів.

Передусім необхідно більш конкретно сформулювати підстави дисциплінарної відповідальності суддів – круг суддівських обов’язків, винне порушення яких складає дисциплінарній проступок. Ця обставина має принципове значення, в тому числі і для забезпечення незалежності суддів, бо є гарантією від необґрунтованого притягнення їх до відповідальності. Особливу складність в практичній діяльності становить тлумачення поняття «проступок, що порочить звання судді». Обов’язок щодо недопущення таких негативних проявів сформульовано в п.4 ст.6 Закону України «Про статус суддів», але його конкретизація не наведена. На сьогоднішній день розкриття змісту цього проступку судді повністю залежить від розсуду суб’єкта дисциплінарної влади, а це, в свою чергу, не сприяє єдності дисциплінарної практики і може привести до зловживань і, як наслідок, обмеження суддівської незалежності.

Здавалося, що певною мірою вирішити зазначену проблему можливо за рахунок затвердженого 24 жовтня 2002 р. V з’їздом суддів Кодексу професійної етики суддів, але, як це закріплено в преамбулі, його «… норми не можуть застосовуватися як підстави дисциплінарної відповідальності суддів і визначати ступінь їх провини», хоча «… судді мають прагнути додержувати їх у своїй професійній, громадській діяльності та приватному житті заради утвердження незалежності й неупередженості судової влади, зміцнення її авторитету в суспільстві» [15] ¹⁾. Та навіть якщо б Кодекс передбачав можливість використання його положень для конкретизації поняття «проступок, що порочить звання судді», неминуче виникло питання про природу цього акту, з огляду на положення п.22 ч.1 ст.92 Конституції України, згідно з яким, діяння, які є дисциплінарними правопорушеннями (на нашу думку поняття «проступок, що порочить звання судді» входить до складу загального поняття «дисциплінарний проступок судді») визначаються виключно законами України [2] ²⁾. Звідси можна зробити логічний висновок, що норми Кодексу не можна використовувати для тлумачення та конкретизації вказаного поняття.

Кодекс професійної етики судді в Україні було тимчасово затверджено ще три роки тому (24 лютого 2000 р.) [162] ³⁾, але затверджений знову він не зазнав яких-небудь змін, що свідчить про дуже повільну роботу в цьому напрямку, яку необхідно терміново прискорити. Вважаємо, що основна складова частина в розробці етичних стандартів суддівської професії повинна належати самим професіоналам – суддям, в особі органів суддівського самоврядування та представників в кваліфікаційних комісіях, бо саме судді знають тонкощі своєї професії. Разом з тим, до цієї роботи обов’язково повинна залучатися і юридична громадськість (науковці, практичні працівники інших юридичних професій (мається на увазі окрім суддівської). В цьому сенсі думка представників громадськості є важливою, бо відображатиме суспільне уявлення про те, як повинен поводити себе суддя. Кодекс професійної етики (професійної поведінки) обов’язково слід затвердити на законодавчому рівні, що дозволить використовувати його положення для конкретизації поняття «проступок, що порочить звання судді».

Далі. Структурним дефектом права слід вважати правові прогалини тобто неповноту чинного законодавства, яка виражається у відсутності конкретного нормативного припису щодо фактичних обставин, які знаходяться в сфері правового регулювання [178] ¹⁾. В зв’язку з означеним законодавцю насамперед не слід було скасовувати Закон «Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України» до внесення відповідних змін (в частині регулювання дисциплінарної відповідальності) в Закон України «Про статус суддів». У главі 14 Закону «Про судоустрій України», яка закріплює дисциплінарні повноваження кваліфікаційних комісій, не знайшли свого відображення положення, що регулюють порядок притягнення до даного виду відповідальності, в зв’язку з чим на сьогоднішній день фактично блокується робота кваліфікаційних комісій. Стадії дисциплінарного провадження позначені (ст. 99), однак їх зміст не розкрито, а отже і не існує необхідних гарантій справедливої реалізації дисциплінарної відповідальності.

Здавалося б, існує глава VI Закону України «Про статус суддів» (дисциплінарна відповідальність суддів), однак аналіз норм, які містяться в ній, щодо розкриття змісту стадій дисциплінарного провадження виявляє свою недосконалість [14] ²⁾. Для порівняння порядок притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, який було відображено в розділі III Закону «Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України» (дисциплінарна відповідальність суддів), на наш погляд, оптимальніший, хоча й не без недоліків (наприклад, згідно зі ст.30 цього Закону (стадії дисциплінарного провадження) перевірка даних про проступок судді закріплена як перша стадія провадження, при цьому за її результатами приймається рішення про його ж порушення).

Так, недостатньо ясним видається порядок порушення провадження, в той час як чітке законодавче формулювання початку дисциплінарної процедури є дуже важливим. У ст. 33 даного Закону «Порушення дисциплінарного провадження» позначені лише суб'єкти, які володіють таким правом (голова відповідної кваліфікаційної комісії, Голова Верховного Суду України, голови вищих спеціалізованих та апеляційних судів). Слід пам’ятати, що порушення дисциплінарного провадження це окрема стадія дисциплінарного провадження, тому є не зовсім коректним в статті з такою назвою обмежуватися лише вказівкою на суб’єктів, компетентних порушувати дисциплінарне провадження.

В ст. 34 «Підстави для порушення дисциплінарного провадження» законодавець намагався закріпити відповідні підстави. Однак у п. 1 статті йдеться про суб'єктів, що ініціюють дисциплінарну відповідальність суддів. Подання цих суб'єктів (Міністерства юстиції України та його органів на місцях, голови відповідного суду, посадових осіб державних органів, установ, організацій, органів місцевого самоврядування) самі по собі є не підставами для порушення дисциплінарного провадження, а приводом для розгляду даного питання.

До структури нормативних правових актів висуваються вимоги логічної послідовності викладу нормативного правового матеріалу, чіткого розмежування різних положень. Логіка викладу нормативно-правового матеріалу обумовлена логікою розвитку реальних відносин, на регулювання яких спрямований даний нормативний правовий акт, або його частина. Принципи, способи, прийоми системного структурування відображають реальні зв’язки і відносини об’єктивної дійсності, детерміновані її змістом. Звідси слідує, що спочатку повинна розміщуватися стаття в якій закріплюються приводи порушення дисциплінарного провадження (приводом є подання, заяви, повідомлення (ініціативний матеріал) відповідних осіб) тобто відображаються, безпосередньо, суб’єкти ініціювання дисциплінарної відповідальності суддів. Після неї слід сформулювати статтю, в якій буде закріплюватися порядок перевірки ініціюючого відповідальність матеріалу (проведення службового розслідування). В цій статті необхідно вказати суб’єктів проведення перевірки та їх повноваження, строки її проведення, джерела одержання інформації, вимоги, що ставляться до кінцевого документа, який закріплює результати перевірки, порядок ознайомлення з ним особи, яка перевіряється, можливість заяви клопотань, у тому числі і про проведення додаткового службового розслідування, і т.под. Наступною слід закріпити статтю «Порушення дисциплінар­ного провадження» ¹⁾, де слід зазначити підстави та суб’єктів порушення, закріпити обов’язкові вимоги до змісту документу, яким порушується провадження (наприклад, посилання на необхідний матеріал, що підтверджує доцільність прийняття саме такого рішення), визначити строк для прийняття рішення про порушення провадження або відмову в порушенні, підстави відмови в ньому і порядок оскарження рішення про відмову в порушенні провадження.

Стаття як структурний елемент закону є внутрішньо єдиним, цільним утворенням, що виражає окрему думку законодавця в її повному обсязі. Вона дозволяє один правовий припис чи групу правових приписів відокремити один від одного. Бажано, щоб одна стаття містила один припис або декілька, але тісно пов’язаних за своїм змістом. Включення в одну й ту ж статтю декількох самостійних приписів слід визнати некоректним, оскільки це ускладнює відшукання необхідного правового матеріалу. В зв’язку із цим норму, що регулює проведення службової перевірки (перевірку ініціативного матеріалу) неправильно відображено в ч. 1 ст. 35 «Розгляд дисциплінарної справи», до того ж чинна редакція ч. 1 ст. 35 містить суттєві прогалини в регулюванні відносин щодо здійснення службової перевірки. Так, не розкрито об’єм повноважень осіб, що здійснюють перевірку, їх кількісний склад, джерела отримання інформації і таке інше. Для встановлення цього, правозастосовувачу необхідно звертатися до п.2 ст.77 Закону «Про судоустрій України» де в загальному вигляді передбачені повноваження кваліфікаційних комісій. Кваліфікаційна комісія має право «… для здійснення своїх повноважень витребовувати та одержувати необхідну інформацію від голів судів, підприємств, установ, організацій незалежно від форми власності, а також громадян та їх об’єднань» [13] ¹⁾. Вважаємо, що для забезпечення єдності дисциплінарної практики та підвищення її ефективності, зокрема у дисциплінарній сфері, в Законі України «Про статус суддів» слід передбачити коло джерел одержання інформації в залежності від характеру передбачуваного дисциплінарного проступку. На цій підставі кваліфікаційні комісії суддів повинні виробити єдині загальні підходи до вирішення цього, а також інших практичних питань пов’язаних з реалізацією дисциплінарної відповідальності суддів (наприклад зробити прив’язку конкретної санкції до певної групи порушень, в залежності від їх характеру – це хоча кропітка і нелегка робота, але вкрай необхідна, бо як свідчать матеріали дисциплінарної практики, кваліфікаційні комісії суддів різних областей за схожі проступки накладають різні стягнення). В любому разі, порядок перевірки ініціативного матеріалу, як вже зазначалося, повинен бути закріплений у самостійній статті.

Неправильним є закріплення в ч.5 ст.35 Закону України «Про статус суддів» (розгляд дисциплінарної справи) норми, що регулює оскарження рішення кваліфікаційної комісії про притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності. Положення, які регулюють порядок, строки, суб’єктів оскарження, зміст скарги (наприклад, скарга має містити вказівку на те, в чому полягає неправильність рішення; прохання особи, що подає скаргу) повинні бути закріплені у самостійній статті. Слід звернути увагу на те, що на сьогоднішній день оскарження рішень по дисциплінарній справі судді регулюється ще ст. 101 Закону «Про судоустрій України», при цьому існує протиріччя у зазначених статтях законів, щодо строку у продовж якого рішення можна оскаржити (десять днів та один місяць), яке потрібно ліквідувати.

З огляду на статті, що коментуються, можливо зробити висновок: по-перше, правом подачі скарги на рішення кваліфікаційної комісії володіє тільки суддя, по-друге, якщо він притягнутий до дисциплінарної відповідальності. Інша особа – ініціатор відповідальності судді, такого права позбавлений. В цьому зв’язку виникає питання, як бути у разі коли на думку ініціатора відповідальності кваліфікаційна комісія прийняла неправильне і необґрунтоване рішення? Здається, право на оскарження рішення кваліфікаційної комісії суддів по дисциплінарній справі повинно бути і у цього суб’єкта.

Діяльність з розгляду дисциплінарної справи та прийняття відповідного рішення потребує більш детального регулювання, яке охопить такі важливі моменти як чітке встановлення строків із моменту порушення дисциплінарного провадження, протягом якого справа повинна бути розглянута; закріплення відповідних повноважень кваліфікаційної комісії та осіб, які беруть участь у розгляді справи, межі її розгляду; обставини, що впливають на прийняття конкретного рішення, а також вимоги, що ставляться до рішення з дисциплінарної справи, серед яких і обов'язок належного його мотивування з посиланням на конкретні докази. Крім того, при винесенні комісією рішення про направлення рекомендації до Вищої ради юстиції для вирішення питання про внесення подання про звільнення судді з посади в орган, що призначив або обрав його, повинна бути законодавчо встановлена можливість зупинення повноважень суддів (на нашу думку не можна вважати оптимальною ситуацію, коли суддя, відносно якого відповідною кваліфікаційною комісією прийнято рішення про недоцільність перебування на посаді, продовжує виконувати свої повноваження до прийняття відповідного рішення Вищою радою юстиції). На сьогоднішній час редакція ст. 35 Закону України «Про статус суддів» не передбачає ці істотні моменти, що не відповідає вимозі повноти правового регулювання[14] ¹⁾.

Слід звернути увагу й на те, що при формулюванні проаналізованих статей (ст.ст. 33 - 35 Закону України «Про статус суддів») законодавець припустив порушення вимог законодавчої техніки щодо відповідності назв статей їх змісту. Назви статей закону, як зазначає З. Тростюк, виконують такі функції: а) описова (назва повинна передавати зміст тих структурних частин, які ними іменуються); інформаційна (назви покликані допомогти особі, яка користується нормативно-правовим актом, відшукати ту чи іншу необхідну норму) [179] ²⁾. З’ясування змісту законодавчого припису, пише В.В. Лазарєв, іноді залежить від найменування тієї рубрики, де він розміщений [180] ³⁾. Вищевикладене свідчить про те, що законодавець має приділяти пильну увагу тому, в якій структурній одиниці, під якою назвою повинен розміщуватися відповідний нормативно-правовий припис.

В літературі звертається увага на необхідність прагнення до того, щоб приписи являли собою цілісне системне утворення, послідовно і повно, без будь-яких логічних та змістовних суперечностей закріплювали основні, істотні, головні ознаки суспільних відносин, що регулюються. Успішному вирішенню цього завдання сприяють, зокрема, наступні вимоги законодавчої техніки:

- не допускати логічних суперечностей, тобто ситуацій, коли в нормативних приписах щодо того самого предмета, суб'єкта або дії, взятих у тому самому відношенні, містилися б положення, що суперечать одне одному;

- не допускати дублювання одних й тих самих нормативних приписів у різних законах. Нормативний припис слід викладати в законі, до якого він найбільше тяжіє, є його необхідним і найважливішим елементом[181] ¹⁾.

Дублювання нормативних приписів уявляє з себе співпадання обсягів і значеннєвого змісту норм та тотожність правового регулювання, що виникає на цій підставі [182] ²⁾. Воно порушує один з найважливіших принципів законодавчої техніки – максимальна економія норм при викладі правових положень, недопущення їх повторів. Відступ від нього призводить тільки до збільшення кількості законів, у яких стає важко орієнтуватися правозастосувачу [183] ³⁾.

В цьому зв'язку не зовсім зрозумілою є логіка законодавця, який виділяє в Законі «Про статус суддів» главу VI «Дисциплінарна відповідальність суддів», і ще в Законі «Про судоустрій України» присвячує регулюванню цих питань главу 14 розділу IV (повноваження кваліфікаційних комісій щодо дисциплінарної відповідальності суд­дів). Таке становище приводить до того, що регулювання конкретного виду суспільних відносин виявляється «розірваним» між двома законами, що не обумовлено будь-якою об'єктивною необхідністю.

Крім зазначеного, мають місце дублювання і суперечності в законах. У п.5 ст.35 Закону України «Про статус суддів» закріплено, що рішення кваліфікаційної комісії про притягнення судді до дисциплінарної відповідальності може бути оскаржено протягом десяти днів із дня одержання копії рішення [14] ¹⁾. В той же час у п.1 ст.101 Закону «Про судоустрій України» для цього передбачається місячний строк [13] ²⁾. Пунктом 1 ст.34 Закону «Про статус суддів» встановлюється одне коло суб'єктів, які мають право ініціювати питання про дисциплінарну відповідальність, а п.2 ст.97 Закону «Про судоустрій України» – інше. Пункт 2 ст.34, п.1 ст.36 першого закону продубльовані п.4 ст.97, п.5 ст.100 другого закону відповідно.

На наш погляд, положення даних законів, що стосуються дисциплінарної процедури стосовно суддів, повинні бути повністю викладені в Законі «Про статус суддів». У Законі «Про судоустрій України» варто обмежитися вказівкою на те, що дисциплінарна відповідальність реалізується на підставі і у порядку, встановлених у Законі «Про статус суддів».

Дублювання низки положень розділу VI «Дисциплінарна відповідальність суддів» Закону України «Про статус суддів» має місце й у главі 4 «Дисциплінарне провадження відносно суддів Верховного суду України і вищих спеціалізованих судів» Закону України «Про Вищу раду юстиції». Так, зміст п.1 ст.32 «Види дисциплінарних стягнень» першого закону повторюється й у ч.2 ст.37 «Види стягнень, які може накласти Вища рада юстиції» другого закону. Пункт 4 ст.35 «Розгляд дисциплінарної справи» першого закону відповідає ч.3 ст.42 «Розгляд дисциплінарної справи та прийняття рішення» другого закону. Аналогічна ситуація і зі ст.36 «Строки застосування і зняття дисциплінарного стягнення» Закону України «Про статус суддів» і ст.43 «Строки застосування дисциплінарного стягнення», ст.44 «Погашення або зняття дисциплінарного стягнення» Закону України «Про Вищу раду юстиції».

Як видається, законодавець в даному випадку пам'ятав про необхідність забезпечення єдності дисциплінарної практики при вирішенні питань про відповідальність суддів як Верховного Суду України, вищих спеціалізованих, так і судів інших рівнів – Касаційного, апеляційних, місцевих. Цим можна пояснити схожість деяких, дуже принципових положень, закріплених у зазначених вище законах.

Безумовно, процедура притягнення суддів судів усіх рівнів до дисциплінарної відповідальності повинна бути єдиною, але при цьому базуватися виключно на нормах відповідної глави Закону «Про статус суддів». У цьому зв'язку особливості дисциплінарного провадження відносно суддів Верховного і вищих спеціалізованих судів знаходяться лише в площині суб'єктного складу, який здійснює ті чи інші процесуальні дії, наприклад, перевірка ініціативного матеріалу здійснюється членами Вищої ради юстиції, а не членами кваліфікаційної комісії. На дану обставину потрібно прямо вказувати у відповідних статтях Закону України «Про статус суддів».

Викладене свідчить про те, що розділ 4 «Дисциплінарне провадження відносно суддів Верховного Суду України і вищих спеціалізованих судів» Закону України «Про Вищу раду юстиції» повинен бути скасований. При цьому в Законі слід закріпити, що судді Верховного суду України і вищих спеціалізованих судів притягуються до дисциплінарної відповідальності на підставах і в порядку, передбачених Законом «Про статус суддів» [135] ¹⁾.

Правилами законодавчої техніки встановлено: «Нормативний припис слід викладати в законі, до якого цей припис тяжіє найбільше, є його необхідним і найважливішим елементом…» [181] ¹⁾ У зв’язку з цим норми, що встановлюють порядок перегляду рішення по скарзі, видається, повинні залишитися в Законі «Про Вищу раду юстиції». В Законі України «Про статус суддів» варто вказати, що порядок перегляду рішення кваліфікаційної комісії з дисциплінарної справи Вищою радою юстиції, регулюється Законом України «Про Вищу раду юстиції».

Таким чином, закріплення дисциплінарної процедури відносно суддів в одному законі, є очевидним. На підтвердження нашої думки звернемося до досвіду зарубіжних держав. Так, у восьми країнах-учасницях СНД дисциплінарна відповідальність суддів регулюється одним нормативним актом [95; 96] ²⁾. Винятки становлять Білорусія (на сьогоднішній день розглядуваний правовий інститут остаточно не оформлено) і Молдова, в якій відповідальність регулюється законами Республіки Молдова «Про статус судді» і «Про дисциплінарну колегію і дисциплінарну відповідальність суддів» [184; 185] ³⁾.

У цьому зв’язку не можемо погодитися з М.І. Хавронюком, який вважає за необхідне в рамках загальної правової реформи здійснити реформу законодавства про юридичну відповідальність, під час якої розробити і прийняти, окрім іншого, Кодекс про дисциплінарні правопорушення, в якому «… систематизовано визначити засади та особливі підстави … дисциплінарної відповідальності, а також матеріальної (склади правопорушень) і особливі процедури притягнення до них…» працівників, у тому числі зі спеціальним статусом, до яких належать і судді[24]¹⁾. На наш погляд, оскільки особливості відповідальності осіб зі спеціальним статусом в першу чергу є гарантіями обґрунтованого і справедливого застосування дисциплінарних заходів, їх належне законодавче розкриття та закріплення, з урахуванням відповідної специфіки, займе значний об’єм нормативного акту, в якому правозастосувачу буде важко орієнтуватися.

На закінчення підкреслимо, сьогоднішній стан законодавчого регулювання дисциплінарної відповідальності суддів є украй незадовіль­ним. Належна процедура притягнення до відповідальності суддів місцевих, апеляційних і Касаційного суду України в зв'язку зі скасуванням Закону «Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України» відсутня. Існуючі недоліки повністю заповнити відповідними положеннями розділу VI Закону України «Про статус суддів» неможливо, а глави 4 Закону «Про Вищу раду юстиції» – некоректно. Тому, як видається, дисциплінарна практика кваліфікаційних комісій до внесення відповідних змін до Закону України «Про статус суддів» повинна будуватися з урахуванням положень розділу III Закону «Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України».

Висновки до підрозділу 2.3.

Ігнорування правил законодавчої техніки привело до того, що інститут дисциплінарної відповідальності суддів виявився «розірваним» між законами «Про статус суддів» та «Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України». Наслідками цього є фактичне дублювання деяких положень і наявність суперечливих положень в законах.

Прийняття Закону «Про судоустрій України» і наступне скасування Закону «Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України» по суті ліквідувало порядок притягнення суддів до даного виду відповідальності. Існуюча глава VI Закону України «Про статус суддів» в частині змісту стадій дисциплінарного провадження є недосконалою. В той же час процедура притягнення суддів до дисциплінарної відповідальності, яка існувала раніше була більш оптимальною.

У зв'язку з цим доцільно положення про дисциплінарну відпо­відальність суддів викласти в повному обсязі в Законі «Про статус суддів». До внесення ж відповідних змін, як це випливає із змісту перехідних положень Закону «Про судоустрій України», дисциплінарні повноваження кваліфікаційних комісій повинні здійснюватися з урахуванням положень розділу III Закону «Про кваліфікаційні комісії, кваліфікаційну атестацію і дисциплінарну відповідальність суддів судів України».