1.2.2. Особливості дисциплінарної відповідальності суддів.

Як вже зазначалося, дисциплінарна відповідальність має як усі значущі ознаки юридичної відповідальності в цілому (те чи інше видове поняття несе в собі всі ознаки, притаманні родовому стосовно нього поняттю), так і особливості, властиві тільки їй і відрізняючи її від інших видів юридичної відповідальності.

Види дисциплінарної відповідальності, пише Д.О. Гавриленко, визначаються характером діяльності різних категорій працівників [104] ⁶⁾. Адже саме суб'єкт відповідальності визначає її диференціацію з огляду системи підстав і стягнень, повноважень суб'єкта дисциплінарної влади тощо[105; 106; 39] ¹⁾.

Ю.С. Адушкін вважає, що диференціація відповідальності обумовлена принаймні трьома обставинами: по-перше, включенням особи в той чи інший тип колективу; по-друге, належністю громадянина до організації певного виду (наприклад, особливо регулюється відповідальність працівників підприємств і установ систем різних транспортних міністерств, працівників прокуратури, суддів та ін.); по-третє, характером функцій, виконуваних особою в даній організації. Особливо регламентується відповідальність тих працівників, діяльність яких становить основний зміст даної організації – це судді, прокурори, слідчі прокуратури та ін. (на відміну від осіб, що виконують у тій же організації допоміжні функції). «Відзначені чинники, – продовжує далі автор, – обумовлюють (стосовно різних суб’єктів) специфіку підстав відповідальності, переліків стягнень, ієрархії дисциплінарної влади, процесуальних форм і, відповідно, визначають диференціацію дисциплінарної відповідальності» [44] ²⁾. Аналогічну думку висловив раніше М.В. Плюхін, виділяючи дисциплінарну відповідальність суддів у самостійний вид юридичної відповідальності[107] ³⁾.

Таким чином, для з’ясування сутнісних особливостей дисциплінарної відповідальності її необхідно перш за все розглядати з позиції суб'єкта відповідальності, його правового становища. Що стосується суддів як суб’єктів дисциплінарної відповідальності, то вони насамперед є посадовими особами судової влади, які відповідно до п.1 ст.124 Конституції України наділені повноваженнями по здійсненню правосуддя [2] ⁴⁾. Ці повноваження є виключними і не можуть бути делеговані іншим органам і посадовим особам і привласнені ними.

Діяльність суддів по здійсненню правосуддя – це реалізація особливої функції держави, яка не збігається ні з законодавчою, ні з виконавчо-розпорядницькою (управлінської) її функціями [108] ¹⁾. Сутність правосуддя, як обґрунтовано відзначають Ю.М. Грошевий і І.­Є. Марочкін, полягає в діяльності по розгляду і розв’язанню правових конфліктів, що існують у суспільстві [109] ²⁾.

Повторимося, потреба у здійсненні правосуддя пояснюється наявністю конфліктів у суспільстві і прагненням держави захистити від усяких посягань встановлений нею порядок, суспільні відносини, що мають підвищену цінність (насамперед реалізація загальнолюдських цінностей – захист життя, здоров'я, честі і гідності особистості, забезпечення громадянських, політичних та інших прав людини, втілення в життя принципів законності, правопорядку, справедливості і т.д.) [3] ³⁾.

У цьому зв'язку саме правосуддя виступає найбільш надійним і цивілізованим способом розв’язання виникаючих у суспільстві конфліктів, захисту прав і свобод громадян, інтересів громадянського суспільства і держави, як внаслідок особливого статусу суддів, що забезпечує їх незалежність, так і завдяки особливій процесуальній процедурі, в якій суддівська діяльність реалізується [4] ⁴⁾. Судовий захист прав громадян має безперечні переваги перед іншими формами захисту, зокрема перед адміністративним, бо судова процедура найбільш демократична і оптимальна.

У відповідності зі специфікою діяльності на суддів покладається певне коло службових обов'язків, винне порушення яких може бути підставою їх притягнення до дисциплінарної відповідальності.

У літературі відзначається, що дисциплінарна відповідальність реалізується в рамках стійких колективів працівників, стосовно лінійно підлеглих керівнику членів колективу або особою (органом), уповноваженою призначати державного службовця на посаду [111; 39; 66; 41; 43] ²⁾. Ця обставина є ознакою, яка відображає особливість, властиву тільки дисциплінарній відповідальності. У загальному вигляді суб’єкти та органи дисциплінарної влади визначені у ст. 147? Кодексу законів про працю України: дисциплінарні стягнення застосовуються органом, якому надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) даного працівника; на працівників, які несуть дисциплінарну відповідальність за статутами, положеннями та іншими актами законодавства про дисципліну, дисциплінарні стягнення можуть накладатися також органами, вищестоящими щодо органів яким надано право прийняття на роботу (обрання, затвердження і призначення на посаду) працівника; працівників, які займають виборні посади, може бути звільнено тільки за рішенням органу, який їх обрав. Проте дисциплінарні статути та положення про дисципліну окремих працівників, інші законодавчі акти визначають ієрархію суб’єктів та органів дисциплінарної влади щодо працівників окремих державних органів. Наприклад, у ст.10 Дисциплінарного статуту прокуратури України закріплено, що правом накладення дисциплінарних стягнень володіють у межах своєї компетенції Президент України, Генеральний прокурор, прокурори областей і прирівняні до них прокурори [112] ¹⁾. Це положення випливає із змісту принципу єдності і централізації – найважливішої засади організації і діяльності прокуратури.

Що стосується організації судової влади, то тут принцип підпорядкованості відсутній. Дисциплінарними органами стосовно суддів є: кваліфікаційні комісії суддів – щодо суддів місцевих судів; Вища кваліфікаційна комісія суддів України – щодо суддів апеляційних і Касаційного суду України; Вища рада юстиції – здійснює дисциплінарне провадження щодо суддів вищих спеціалізованих судів і Верховного Суду України (ст.98 Закону «Про судоустрій України»).

На зазначені органи, крім дисциплінарної, покладені й інші функції (атестація суддів, проведення кваліфікаційних іспитів і давання висновків про підготовленість до судової роботи кандидатів у судді та ін.). При цьому кваліфікаційні комісії, так само як і Вища рада юстиції, не мають повноваження по безпосередньому призначенню суддів на посади, хоча і беруть участь у формуванні суддівського корпусу. Вони перевіряють додержання вимог, зазначених у ст. ст. 7 і 8 Закону України «Про статус суддів», стосовно кандидатів на посади суддів, приймають кваліфікаційні іспити, дають висновки про підготовленість до судової роботи кандидатів у судді і можливості їх обрання. Вища рада юстиції за рекомендацією кваліфікаційної комісії суддів вносить подання Президенту України про призначення особи на посаду судді. Відповідно до ч.1 ст.128 Конституції України тільки Президент України (вперше строком на п'ять років) і Верховна Рада (безстроково) мають право на призначення та обрання суддів[2]¹⁾.

Надання дисциплінарної влади кваліфікаційним комісіям (що складаються в більшості із суддів), а, наприклад, не органам державної судової адміністрації, закономірно випливає із конституційного принципу незалежності суддів і забезпечує його. І хоча дана обставина (мається на увазі надання дисциплінарної влади самим суддям) іноді викликає природний скептицизм громадськості, ступінь суспільного престижу, як справедливо відзначається, спонукатиме професіоналів самим вживати заходів до «неслухняних» членів, особливо якщо необхідно зберегти суспільну повагу[38] ²⁾.

Для діяльності кваліфікаційних комісій характерні два ключових принципи, що визначають її сутність. Перший полягає в тому, що кваліфікаційна комісія повинна бути надійним гарантом незалежності суддів огороджуючи їх від необґрунтованих претензій, а другий – в тому, що кваліфікаційна комісія – це орган, який забезпечує правовий і моральний порядок у суддівському співтоваристві.

Судді притягуються до дисциплінарної відповідальності колегіальними органами, що мають у своєму складі не тільки професійних суддів. І якщо питання про включення до складу кваліфікаційних комісій (колегій) суддів представників інших органів влади, юридичної громадськості тощо, у національному законодавстві вирішене однозначно і не викликає нарікань, то в ближньому зарубіжжі (Російська Федерація) воно було дискусійним. Так, О. Марков, вважаючи порочною ідею включення до складу кваліфікаційних колегій представників громадськості, задається такими питаннями: «…хіба завжди збігаються інтереси суду і, наприклад, місцевих законодавчих зборів? Або всі застраховані від попадання до сфери судочинства як зацікавлена сторона? І як обґрунтувати застосування владних повноважень відносно судді представниками «юридичної громадськості»?» [114] ¹⁾. Ситуація ускладнювалася тим, що «Положення про кваліфікаційні колегії суддів» містило норму про те, що до складу кваліфікаційних колегій суддів Російської Федерації не можуть бути обрані особи, які не є суддями [115] ²⁾.

На наш погляд участь представників інших органів у складі кваліфікаційних комісій є обов'язковою. Ця обставина є одним із елементів механізму стримувань і противаг стосовно судової влади. При цьому здійснення владних повноважень дисциплінарними органами, що складаються у тому числі і з представників юридичної громадськості, виступає як механізм соціального контролю за діяльністю судової влади. На цю обставину була звернута увага й у висновку експертів Ради Європи, де відзначається, що у плані максимального підвищення авторитету інституту дисциплінарної відповідальності суддів, якщо в складі дисциплінарного органу всі члени або більшість з них є суддями, процедура з накладання санкцій повинна бути максимально відкритою для третіх осіб, у той час, якщо дисциплінарний орган відкритий для представників громадянського суспільства, значна частина процедури може залишатися закритою від громадськості. У кінцевому результаті йдеться про необхідність захистити даний інститут від підозр у корпоративності [102] ³⁾.

На сьогоднішній день федеральний Закон РФ «Про органи суддівського співтовариства в Російській Федерації» в ст.11 закріплює, що у складі Вищої кваліфікаційної колегії суддів РФ із 29 членів – 10 представники громадськості і 1 представник президента РФ; у складі кваліфікаційних колегій суддів суб’єктів РФ із 21 члена – 7 представників громадськості і 1 представник Президента РФ [116] ¹⁾.

Згідно з ст.75 Закону «Про судоустрій України» кваліфікаційні комісії суддів діють у складі 11 членів, які мають вищу юридичну освіту (Вища кваліфікаційна комісія – 13 членів). До складу кваліфікаційних комісій входять: шість суддів, дві особи від Міністерства юстиції України, дві особи, уповноважені відповідною обласною (Київською міською) радою за місцем перебування комісії, одна особа від Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини. Вища кваліфікаційна комісія суддів складається із семи суддів, двох осіб, призначених Верховною Радою України, двох осіб, призначених Президентом України, однієї особи від Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини, однієї особи від Міністерства юстиції України[13] ²⁾.

Вища рада юстиції складається з двадцяти членів. Верховна Рада України, Президент України, з'їзд суддів України, з'їзд адвокатів України, з'їзд представників юридичних вищих навчальних закладів і наукових установ призначають у Вищу раду юстиції по трьох членів, всеукраїнська конференція працівників прокуратури – двох. За посадою до складу Вищої ради юстиції входять: Голова Верховного Суду України, Міністр юстиції України, Генеральний прокурор України (ст.131 Конституції України, ст.5 Закону України «Про Вищу раду юстиції» [2; 81] ³⁾).

Природа Вищої ради юстиції як дисциплінарного органу, на наш погляд, не безперечна. Той факт, що її кількісний склад і на половину не складається із суддів, суперечить міжнародним стандартам, зокрема пунктам 1.3 та 5.1. Європейської хартії про статус суддів [6; 7] ¹⁾. Крім того, до складу Вищої ради юстиції входять адвокати і працівники прокуратури, тобто особи, які беруть участь в судовому розгляді. Ця обставина за певних умов може бути використана як спосіб тиску на суддів з метою схиляння до прийняття рішень, що відповідають процесуальному інтересу адвокатів і працівників прокуратури. Не випадково голова Вищої кваліфікаційної комісії суддів у своєму виступі на V з’їзді суддів, стосовно складу Вищої ради юстиції, зазначив, що у ряді випадків такий стан зводить роботу кваліфікаційних комісій нанівець. «Не може бути такої розбіжності між представництвом суддівського корпусу в кваліфікаційних комісіях суддів та у Вищій раді юстиції, оскільки ці два органи покликані виконувати спільну роботу з добору кадрів на посади суддів і вирішувати питання їх дисциплінарної відповідальності» [33] ²⁾. З’їзд суддів вирішив ініціювати перед Верховною Радою України зміни до Закону «Про Вищу раду юстиції» з метою приведення його положень щодо представництва суддів у цьому органі у відповідність із вимогами Європейського Співтовариства [33] ³⁾. До речі слід пам’ятати, що порядок формування Вищої Ради юстиції зазначено і в ст.131 Конституції України [2] ⁴⁾.

Оптимальною вважаємо ситуацію, коли рішення кваліфікаційних комісій суддів по дисциплінарній справі могло бути оскаржене до Вищої кваліфікаційної комісії суддів.

Кваліфікаційні комісії суддів іноді, на наш погляд помилково, відносять до органів суддівського самоврядування [32] ⁵⁾. Термін «самоврядування» означає право на внутрішнє управління своїми силами[1] ⁶⁾. У п.1 ст.102 Закону «Про судоустрій України» під суддівським самоврядуванням розуміється самостійне колективне вирішення професійними суддями питань внутрішньої діяльності судів [13] ¹⁾. Таким чином, значення поняття «суддівське самоврядування» має визначатися через характер і середовище, в якому це саме управління здійснюється, тобто управління усередині судової системи і для неї, а також через виключний суб'єктний склад осіб, які здійснюють даний вид діяльності – суддів.

Кваліфікаційні комісії здійснюють внутрішньоорганізаційне управління (цілеспрямований впорядкований вплив на поведінку) в судовій системі за допомогою реалізації дисциплінарної влади. Однак, як уже відзначалося, до їх складу входять не тільки судді, а й представники юридичної громадськості. До того ж, кваліфікаційні комісії суддів не передбачені в ст.104 зазначеного вище Закону серед переліку органів, за допомогою яких здійснюється суддівське самоврядування.

Таким чином, необхідно розрізняти правову природу: 1) кваліфікаційних комісій – як органів управління в судовій системі; 2) конференцій, зборів, з'їзду – як органів самоврядування суддів (вирішення питань матеріально-технічного, фінансового забезпечення функціонування судів і діяльності суддів, соціального захисту суддів і членів їх сімей, інші питання).

Кваліфікаційні комісії суддів і органи суддівського самоврядування правильніше було б вважати органами суддівського співтовариства, як це визначено у Російській Федерації [116] ²⁾. Таке співтовариство складають судді судів усіх рівнів та спеціалізації, а, відповідно, органами суддівського співтовариства є такі, до складу яких входять судді і на які покладено вирішення питань стосовно суддівської діяльності. При такому підході не виникає потреба в визначенні кваліфікаційних комісій як органів суддівського самоврядування.

Діяльності кваліфікаційних комісій суддів притаманний особливий характер. За своєю природою – це спеціальний юрисдикційний аттестаційно-дисциплінарний орган. «Він, – зауважує Ю.С. Адушкін, – характеризує компетенцію по внутрішньоорганізаційному управлінню, як допоміжній управлінській діяльності, що створює умови для того чи іншого основного виду державної діяльності» [44] ¹⁾. При цьому судді підлеглі не функціонально, а організаційно відносно кваліфікаційних комісій як суб'єктів дисциплінарної влади, що узгоджується з принципом суддівської незалежності.

Слід звернути увагу на деякі принципи дисциплінарної відповідальності, які стосовно відповідальності суддів мають певну специфіку, наприклад, принципи процесуальної економії і гласності.

Принцип процесуальної економії означає послідовне проведення в дисциплінарному провадженні трьох засад: швидкості, простоти і дешевизни. При цьому вважається, що дешевизна провадження, як правило, має прояв в незначних матеріальних та організаційних витратах і полягає, головним чином у відсутності спеціальних органів дисциплінарної юрисдикції [44] ²⁾. Оскільки кваліфікаційні комісії є спеціальним органом дисциплінарної юрисдикції, тому не має підстав говорити про дешевизну як складовий елемент принципу процесуальної економії стосовно дисциплінарної відповідальності суддів.

Гласність юридичного процесу поєднує такі моменти: а) вільний доступ до місця розгляду справи і б) можливість публічного висвітлення ходу і результатів справи [44] ³⁾. Наприклад, згідно ст. 13 Дисциплінарного статуту прокуратури України про накладення дисциплінарного стягнення видається наказ прокурора, який оголошується працівнику під розписку. З наказом можуть бути ознайомлені працівники відповідної прокуратури. Накази Генерального прокурора, у необхідних випадках, доводяться до відома особового складу органів прокуратури України [112] ¹⁾.

Відповідно до п.31 Дисциплінарного статуту працівників органів внутрішніх справ про накладення дисциплінарного стягнення оголошується працівнику як особисто, так і перед строєм або на нараді (зборах) [117] ²⁾.

У п.4 ст.97 Закону «Про судоустрій України» відзначається, що засідання кваліфікаційної комісії проводяться відкрито і гласно, крім випадків, коли комісія приймає інше рішення [13] ³⁾. При цьому підстави для прийняття того чи іншого рішення не позначаються. Практика ж свідчить про переважну закритість розгляду дисциплінарних справ. Законодавство не встановлює і можливість внутрішньовідомчого оголошення рішення кваліфікаційної комісії з дисциплінарної справи, що не можна вважати доцільним.

На наш погляд, позитивною практикою є доведення рішення по дисциплінарній справі до відома як суддівського корпусу, так і громадськості. Це сприяло б єдності дисциплінарної практики і підвищувало інформаційне забезпечення судової влади. Прикладом може слугувати Російська Федерація, де у кінці 2002 р. вийшов у світ перший номер «Вісника Вищої кваліфікаційної колегії суддів Російської Федерації». Крім рішень Вищої кваліфікаційної колегії суддів РФ на його сторінках передбачаються регулярні публікації рішень кваліфікаційних колегій суддів суб’єктів РФ, Верховного Суду РФ, що стосуються практики кваліфікаційних колегій, роз’яснення з питань, що виникають в роботі колегій тощо[118] ⁴⁾. Вважаємо, що в такому виданні також доречно публікувати дослідження науковців, в тому числі іноземних, із відповідної тематики, узагальнення дисциплінарної практики тощо.

Отже, для дисциплінарної відповідальності суддів існують особливості щодо її підстав, порядку реалізації та статусу органів дисциплінарної влади. У цьому зв’язку актуальними є питання механізму реалізації даного виду юридичної відповідальності.

Висновки до підрозділу 1.2.

Відповідність діяльності і поведінки суддів професійним стандартам (суддівська дисципліна) забезпечується створенням необхідних організаційних і економічних умов для їх нормальної роботи. У випадках порушення службової дисципліни застосовуються заходи дисциплінарного впливу.

Дисциплінарна відповідальність суддів, як вид юридичної відповідальності, полягає в перетерпіванні порушником суддівської дисципліни несприятливих позбавлень морального, матеріального та організаційного характеру. Цим досягається виховний ефект і, як наслідок, забезпечується відповідність діяльності і поведінки суддів професійним стандартам.

Оскільки відповідальність суддів завжди пов'язана із примусом, що виражається в перетерпіванні певних позбавлень, наслідком її неправильного застосування може стати обмеження суддівської незалежності. У цьому зв'язку, важливого значення набувають гарантії обґрунтованого притягнення до відповідальності. Такими, зокрема, є: точне визначення підстав, встановлення строків притягнення до відповідальності, належна процедура розгляду питання (змагальна основа, можливість оскарження рішення, наявність не менш половини суддів від загального кількісного складу дисциплінарного органу).

В особливостях підстав, порядку реалізації та статусі дисциплінарних органів, обумовлених правовим становищем судді, знаходять свій прояв відмінності дисциплінарної відповідальності носіїв судової влади.