Заключение

Подводя итог проведенному диссертационному исследованию, считаем не- обходимым представить в сжатой форме его основные положения и выводы. Прежде всего, содержание первой главы доказывает, что деятельность полиции как института публичной власти имеет отчетливо выраженное конституцион- но-правовое значение, поскольку характеризуется существенным потенциалом как в области позитивного, так и негативного воздействия на уровень обеспечения конституционных прав человека на жизнь, свободу, личную неприкосновенность и уважение человеческого достоинства (т.

При этом особую значимость с позиции конституционного права имеет по- следний из указанных аспектов, а именно – потенциальная угроза массового, си- стематического и грубого пренебрежения индивидуальными правами и свободами в повседневной работе полицейских организаций. Подобное положение дел пред- ставляется нам объективным и предопределяется тем обстоятельством, что имен- но полиция, как правило, выступает наиболее многочисленной военизированной структурой публичной власти (не считая вооруженные силы), законодательно наделенной чрезвычайно весомыми полномочиями (вплоть до нанесения тяжкого вреда здоровью и лишения человека жизни при определенных обстоятельствах) и обладающей средствами для их реализации (в т. ч. различного рода оружием). Иначе говоря, сам факт наличия у полицейских работников обширных властных полномочий и средств осуществления силового принуждения объективно содер- жит в себе возможность их использования вопреки установленным конституци- онно-правовым предписаниям.

Как следует из содержания второй главы диссертационного исследования, отсутствие надлежащих мер по охране конституционных прав индивида от непра- вомерных посягательств представителей полиции способствует возникновению ситуации, когда граждане практически в равной степени начинают ощущать угро-

зу своей личной безопасности как со стороны преступных элементов, так и со стороны самих стражей порядка.

ществления его прав и свобод³⁴¹, в первую очередь – в области его взаимоотно-

шений с представителями публичной власти.

Подтверждением вышесказанного служит то обстоятельство, что на протя- жении полуторавековой истории полиции Соединенных Штатов Америки именно систематическое и грубое несоблюдение конституционно закрепленных прав и свобод со стороны служителей закона выступали одним из основных источников сильнейшего социального напряжения, многократно проявлявшего себя как в форме ненасильственных акций протеста, так и в форме массовых, разрушитель- ных и кровопролитных гражданских беспорядков (в т. ч. и в относительно недав- ней истории). Подобные вспышки гражданского возмущения и открытого непо- виновения раз за разом свидетельствовали о назревшем несоответствии сложив- шейся практики функционирования полиции общему уровню развития политико- правовой культуры американского общества (в первую очередь степени укрепле- ния конституционных ценностей в сознании граждан). При этом основными де- терминантами массового нарушения конституционных прав и свобод человека и гражданина в рассматриваемой области выступали следующие факторы:

а) недостаточность нормативно-правовой конкретизации конституционных предписаний о правах и свободах человека и гражданина применительно к дея- тельности полиции;

³⁴¹ См. Прудников А. С. Безопасность личности и ее обеспечение органами внутренних дел : Теоретико- правовое исследование : дис.

б) несовершенство определенных организационно-управленческих аспектов функционирования полиции: чрезмерная зависимость от местной политической администрации; политическое покровительство; отсутствие механизмов кон- структивного взаимодействия с населением; репрессивно-ориентированная си- стема оценки эффективности; отсутствие или неэффективность системы профес- сионального отбора и подготовки сотрудников; а также механизмов внутреннего (ведомственного) контроля и надзора над их деятельностью;

в) отсутствие или неэффективность функционирования институтов специа- лизированного независимого (гражданского) надзора над соблюдением законно- сти (и прежде всего – конституционных прав человека) в повседневной деятель- ности полиции.

Как следует из представленных в диссертационной работе материалов, по мере укоренения демократических традиций и повышению уровня политико- правовой культуры общество указанного государства шаг за шагом, десятилетие за десятилетием прилагало различного рода усилия по преобразованию общего направления, принципов и действительной практики функционирования полиции в направлении все большего соответствия ее деятельности конституционно- правовым предписаниям. В результате к началу XXI в. в большинстве штатов рассматриваемого государства деятельность публичных полицейских организа- ций становится ориентированной не только на эффективную охрану и защиту конституционно закрепленных прав и свобод от преступных посягательств, но также на их более гуманное ограничение и более тщательное соблюдение в по- вседневной работе стражей порядка.

Так, например, мы видим, что в период чрезмерной зависимости от мест- ной власти (1840–1930 гг.) американская полиция выступает преимущественно инструментом обеспечения личных (зачастую незаконных) интересов локальных политических лидеров, практически полностью игнорируя при этом интересы по- давляющей части населения, в т.

даниями и требованиями общества, что приводит к существенной трансформации социальной роли полиции и началу следующего периода ее эволюции – этапа профессионализации (1930–1980 гг.). В это время полицейская система США ста- новится более ориентированной на нужды граждан и позиционируется как специ- ализированный инструмент репрессивно-карательного подавления растущей кри- минальной активности. При этом она стремится по возможности обеспечить за- щиту конституционных прав одной части населения (преимущественно белого), игнорируя аналогичные права другой его части (как правило, представителей ра- сово-этнических меньшинств и нижних слоев социальной иерархии). В начале 1980-х годов под влиянием дальнейшего изменения общественного сознания по- добный «компромисс» отвергается не только дискриминируемой частью населе- ния, но и большинством представителей титульной расы, вследствие чего основ- ной целью деятельности американской полиции провозглашается беспристраст- ная охрана и защита конституционных прав всех членов общества (вне зависимо- сти от их социального положения и расово-этнической принадлежности) при надлежащем уровне их соблюдения. Наряду с прочими прогрессивными тенден- циями, коренное изменение принципов функционирования полиции Соединенных Штатов ознаменовало собой наступление новой эпохи в сфере полицейского управления данного государства, именуемой нами этапом демократизации дея- тельности полиции (1980 г. – н. вр.).

Важнейшее значение с позиции конституционного права имеет то обстоя- тельство, что на протяжении длительного, болезненного и порой непоследова- тельного процесса развития полицейской системы рассматриваемого государства именно прогрессивные положения федеральной Конституции 1787 г. о правах и свободах человека и гражданина, в конечном итоге, предопределяли его стратеги- ческое направление.

и общественно-надзорного характера, направленных на формирование условий для максимально полной реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности полиции.

Так, нормативно-правовой элемент рассматриваемого механизма выполня- ет функцию юридического установления пределов деятельности полиции и вклю- чает в себя как сами акты конституционного характера, так и иного рода норма- тивно-правовые источники, конкретизирующие содержание конституционных предписаний (в первую очередь – о правах и свободах человека и гражданина) применительно к сфере деятельности указанного института публичной власти.

В свою очередь, содержание организационно-управленческого элемента раскрывается в мерах одноименного характера, направленных на формирование объективной возможности надлежащего обеспечения индивидуальных прав и свобод в деятельности полиции, а также соответствующего рода профессиональ- ной мотивации ее сотрудников. В первую очередь, речь идет о таких преобразо- ваниях, как: устранение чрезмерной зависимости полицейских структур от мест- ной политической администрации; повышение уровня профессиональной подго- товки и материально-технического оснащения стражей порядка (в соответствии с поставленными перед ними задачами); гуманизация средств и тактики осуществ- ления силового принуждения; совершенствование механизмов внутреннего (в т. ч. превентивного) надзора и контроля; расширение конструктивного взаимодей- ствия (сотрудничества) полиции с населением; а также включение в официальную систему оценки эффективности ее функционирования социально- ориентированных показателей.

Завершает структуру исследуемого механизма общественно-надзорный элемент, подразумевающий наличие широкой сети специализированных, органи- зационно и финансово независимых от полицейских структур (в значительной степени – от иных органов публичной власти) институтов, осуществляющих от имени гражданского общества и в рамках своей компетенции постоянный, повсе- местный и беспристрастный надзор над деятельностью сотрудников полиции с

целью выявления отклонений ее содержания от конституционно-правовых пред- писаний и принятия мер по их устранению.

Используя в представленной выше дефиниции формулировку «максимально полной реализации», мы фактически соглашаемся с утверждением о том, что в силу объективных факторов ни одна система внутри или за пределами полицей- ской субкультуры не способна полностью устранить все проявления ненадлежа- щего поведения стражей порядка³⁴². Несмотря на наличие положительной дина- мики в рассматриваемой области, проблема взаимоотношений полиции и населе- ния в Соединенных Штатах Америки периодически напоминает (здесь уместно будет указать на события августа 2014 года в г. Фергюсон, в очередной раз спро- воцировавшие массовые демонстрации протеста со стороны чернокожего населе- ния) и, по всей видимости, будет напоминать в дальнейшем о своем существова- нии. По нашему мнению, подобное положение дел является объективным и обу-

словлено тем обстоятельством, что именно в деятельности полицейских структур находят, вероятно, свое наиболее отчетливое и опасное проявление существую- щие в том или ином обществе социальные противоречия, и в первую очередь – экономическое неравенство и расово-этническая дискриминация. Тем не менее, как показывает практика, эффективное и комплексное функционирование всех трех элементов исследуемого механизма способно существенно снизить остроту указанной проблемы и минимизировать ее негативное влияние на процесс соци- ального развития, обеспечив приемлемую (для определенного уровня развития политико-правовой культуры общества) степень реализации конституционных прав человека в сфере деятельности полиции.

Особое значение исследуемым в диссертационной работе закономерностям придает то обстоятельство, что рассмотренные на примере США проблемы взаи- моотношений полиции и общества в значительной степени свойственны полицей- ским системам России и других постсоветских государств как на предыдущих, так и на современном этапе их развития. Так, например, согласно аналитическим материалам Национального исследовательского университета «Высшая школа

³⁴² См. Perez D. W. Op. cit. P. 35.

экономики», в 2010 г. среди различных европейских государств наименьшим рей- тингом доверия к полиции (милиции) со стороны населения характеризовались Россия и Украина³⁴³. По данным некоммерческой организации «Левада-Центр», в период c конца 2004 по середину 2012 г. доверие российской полиции выражали от 25% до 30% граждан. Параллельно более 80% опрошенных оценили проблему беззакония и произвола в ее рядах как «очень серьезную» и «довольно серьез- ную». Более того, от 73% до 81% респондентов указали, что не считают себя за- щищенными от противоправных действий со стороны стражей порядка³⁴⁴.

Недостаточный уровень законности и соблюдения конституционных прав

человека в деятельности российских полицейских структур неоднократно отмеча- лась и отечественными учеными. Так, например, в 2003 г. проф. Б. А. Страшун, характеризуя развитие института конституционных прав и свобод спустя десяти- летие с момента принятия Конституции Российской Федерации, указывал на об- щеизвестность «практики многих органов и должностных лиц милиции, грубо нарушающих содержащееся в ч. 2 ст. 21 Конституции запрещение подвергать лю- дей пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое досто- инство обращению»³⁴⁵. В аналогичном ключе высказываются и многие другие ав- торы. Так, В. Н. Бутылин отмечает распространенность случаев, когда сотрудники полиции «сами причиняют гражданину вред, нарушают его основные права и свободы, уповая лишь на силу как главное средство осуществления служебных функций»³⁴⁶, а В. В. Федоров – что «многочисленные факты необоснованного, не- адекватного применения государственного принуждения» не являются исключе- нием³⁴⁷.

³⁴³ См. Гимпельсон В. Е., Монусова Г.А., Доверие полиции: межстрановой анализ. – М.: Изд. дом. Высшей школы экономики, 2012. С. 2. URL: http://www.hse.ru/data/2012/08/03/1256655160/WP3_2012_05_f.pdf

[дата обращения: 28.04.2014].

³⁴⁴ См. Россияне о полиции. Пресс-выпуск. Аналитический центр Юрия Левады, 2012. URL: http://www.levada.ru/04-05-2012/rossiyane-o-politsii [дата обращения: 28.04.2014].

³⁴⁵ Страшун Б. А. Указ. соч. С. 33.

³⁴⁶ Бутылин В. Н. Милиция в государственно-правовом механизме охраны конституционных прав и свобод граждан : дис. ... докт. юрид. наук: 12.00.02 / Бутылин Валерий Николаевич. – М., 2001. С. 384.

³⁴⁷ Федоров В. В. Общественный контроль за деятельностью уголовно-исполнительной системы как форма взаимодействия гражданского общества с государством : дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.01 / Федоров Владимир Владимирович. – Владимир, 2006. С. 3

Анализируя текущее положение дел в рассматриваемой области, мы полага- ем, что относительно высокий уровень нарушения конституционных прав челове- ка в деятельности российской полиции и недостаточный уровень доверия к ней со стороны населения в основном являются закономерным следствием недоста- точного развития отдельных элементов рассматриваемого механизма. В част- ности, если состояние нормативно-правового регулирования данной сферы обще- ственных отношений уже в определенной степени отражает современные демо- кратические стандарты³⁴⁸, то уровень организационно-управленческого развития отечественной полицейской системы представляется нам менее удовлетворитель- ным, в то время как третий (общественно-надзорный) элемент находится лишь на стадии своего зарождения и, следовательно, требует повышенного внимания.

Так, например, фундаментальное положение современной концепции орга- низации полицейской деятельности о том, что полиция демократического госу- дарства может и должна осуществлять свою деятельность в сотрудничестве с об- щественностью и при этом быть в значительной степени подотчетной граждан- скому обществу в настоящий момент не подкреплено достаточными организаци- онно-управленческими преобразованиями. При этом попытки практической реа- лизации идеи о расширении взаимодействия российской полиции с населением и установлении какого-либо независимого надзора над ее деятельностью испыты- вают серьезные затруднения и, как правило, приобретают имитационные формы, что вызывает обеспокоенность не только представителей гражданского общества, но и высших лиц государства. Так, во время предвыборной кампании 2012 г. кан- дидат в Президенты РФ В. В. Путин свидетельствовал о том, что работа обще-

³⁴⁸ Так, согласно п.6 ст.9 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции», общественное мнение является одним из основных критериев официальной оценки деятельности полиции. Также во исполнение п. «и» раздела 2 Указа Президента РФ от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования си- стемы государственного управления» Правительством РФ были разработаны и утверждены постановлением от 12 декабря 2012 г. № 1284 «Правила оценки гражданами эффективности деятельности руководителей территориаль- ных органов федеральных органов исполнительной власти (их структурных подразделений) с учетом качества предоставления ими государственных услуг, а также применения результатов указанной оценки как основания для принятия решений о досрочном прекращении исполнения соответствующими руководителями своих должностных обязанностей». Необходимость расширения взаимодействия полиции с гражданским обществом нашла свое отра- жение в приложении к приказу МВД РФ от 1 января 2009 г. № 1 «Об утверждении Концепции совершенствования взаимодействия подразделений системы Министерства внутренних дел Российской Федерации со средствами мас- совой информации и общественными объединениями на 2009-2014 годы».

ственных советов при органах исполнительной власти «носит формальный или показной характер»»³⁴⁹.

При этом крайне важно понимать, что задачу формирования партнерских отношений полиции и общества, создания полноценного и эффективного меха- низма обеспечения прав человека в деятельности полиции невозможно решить исключительно лишь усилиями и распоряжениями ее руководства при отсутствии развитого гражданского общества, настроенного на конструктивное сотрудниче- ство. В этом смысле нам представляется обнадеживающим то обстоятельство, что российские граждане, лишенные в силу исторических причин опыта демократи- ческого взаимодействия с полицейскими структурами, в целом положительно от- носятся к идее о возможном сотрудничестве с местными стражами порядка. Так, по результатам проведенного в феврале 2013 г. социологического опроса, 76% ре- спондентов выразили мнение о том, что жители той или иной местности должны помогать представителям локальной полиции в их работе (противоположное мне-

ние высказали 15% опрошенных и 9% затруднились ответить)³⁵⁰.

Чрезвычайно негативное влияние на уровень обеспеченности прав человека в Российской Федерации (и других государствах-членах СНГ) продолжает оказы- вать и унаследованная из советского прошлого репрессивно-ориентированная

«палочная» система оценки эффективности работы полиции. Как указывает укра- инский исследователь О. А. Мартыненко, «советская доктрина, требовавшая от работников каждой отрасли подтверждения неоспоримых преимуществ социали- стического строя, надолго определила показатели зарегистрированных и раскры- тых преступлений в качестве основных критериев работы органов внутренних дел. При этом упорно не обращалось внимания на многочисленные служебные правонарушения, совершавшиеся единственно с целью поддержания коэффици- ента раскрываемости на требуемом неестественно высоком уровне. По сути, оце-

³⁴⁹ Путин В. В. Демократия и качество государства. Программное заявление кандидата на пост Президента РФ // Коммерсант. Опубликовано: 06.02.2012. URL: http://www.kommersant.ru/doc/1866753

[дата обращения: 28.04.2014].

³⁵⁰ См. Индекс доверия полиции. Вопросы и ответы граждан. Ноябрь 2013 года. Фонд «Общественный вердикт», 2013. URL: http://publicverdict.ru/articles_images/11491_59458_index1113.pdf

[дата обращения: 28.04.2014].

ночные критерии советского времени отчасти выступали одновременно и как де- терминанта преступности среди личного состава ОВД»³⁵¹.

Схожие по своему содержанию замечания высказываются и другими зару- бежными учеными. Так, например, как отмечает Н. Уилдрикс, «прямым следстви- ем политического давления, оказываемого на полицию во многих странах Цен- тральной и Восточной Европы с целью достижения высокого уровня задержаний, является существование злоупотреблений в следственной практике»³⁵² и, как следствие – нарушение важнейших конституционных прав человека. В Казах- стане, по утверждению председателя общественной организации «Комитет по мо- ниторингу уголовной реформы и правам человека» С. Р. Ковлягиной, «примене- ние пыток сотрудниками спецподразделений и правоохранительных органов фак- тически поощряется благодаря существующей [репрессивно-ориентированной. – Е. З.] системе оценки эффективности работы как отдельных подразделений, так и конкретных сотрудников»³⁵³. В контексте вышесказанного не случайно, что в 2012 г. министр внутренних дел Российской Федерации В. А. Колокольцев отнес неэффективность указанной системы к числу основных проблем, стоящих перед современной российской полицией³⁵⁴.

Повышение общественного и политического внимания к указанным и дру-

гим недостаткам, характерным для современной полицейской системы России, безусловно, свидетельствует о наличии значительного потенциала для ее даль- нейшего реформирования в направлении более эффективной реализации закреп- ленных в Конституции прав и свобод человека и гражданина. Тем не менее, не- смотря на то, что инициированный в 2011 г. процесс преобразования органов внутренних дел РФ характеризуется определенной положительной динамикой, в целом его текущие результаты пока недостаточно удовлетворительны с точки

³⁵¹ Мартыненко О. А., Самотиевич В. А. Преступления сотрудников органов внутренних дел Украины.

– Харьков: Права людини, 2013. С. 204-205.

³⁵² Uildriks N. Police Reform and Human Rights. – Oxford: Intersentia, 2005. P. 2.

³⁵³ По материалам экспертной конференции «Развитие и статус института прав человека за 20 лет незави- симости Республики Казахстан», проведенной 12 декабря 2011 в г. Астана. Цитируемый материал доступен на сай- те проекта «Право и СМИ Центральной Азии»). ULR:

http://medialaw.asia/node/10843 [дата обращения: 24.09.2014].

³⁵⁴ По материалам интернет-портала «RBK.ru»: http://top.rbc.ru/society/12/10/2012/673961.shtml [дата обращения: 28.04.2014].

зрения соответствия деятельности отечественной полиции основополагающим конституционным положениям.

На наш взгляд одной из основных причин подобного положения дел высту- пает то обстоятельство, что в современной практике реформирования российской полиции по-прежнему превалирует точка зрения (характерная для англоязычной доктрины 1930-х – 1970-х годов), согласно которой основным направлением про- водимых преобразований должно являться совершенствование организационно- управленческих аспектов функционирования полицейских служб, а также улуч- шение их финансового и материально-технического обеспечения. Тем не менее, как показывает опыт зарубежных стран, действие каждого из элементов исследу- емого механизма не является самодостаточным, и лишь их совокупное и эффек- тивное функционирование способно обеспечить приемлемую (для определенного уровня развития политико-правовой культуры общества) степень соблюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина в сфере полицейской дея- тельности.

Из сказанного выше следует, что при всей несомненной важности и необхо- димости проведения преобразований организационно-управленческого характера в рамках самой полиции, положительный эффект от их реализации имеет объек- тивные ограничения, что не позволяет в итоге достичь соответствующего обще- ственному запросу уровня обеспечения конституционных прав и свобод человека и гражданина. Более того, как уже указывалось выше, несмотря на объективную необходимость мер по профессионализации полиции на определенном этапе ее развития, чрезмерная бюрократизация, расширение кадрового состава, полномо- чий и материально-технической базы в условиях социальной изоляции и отсут- ствия (неэффективности) независимого гражданского надзора становятся контр- продуктивными. В частности, по достижении определенного уровня подобная стратегия не только перестает способствовать обеспечению индивидуальных прав и свобод путем повышения эффективности усилий полиции в противодействии преступности, но и существенно повышает угрозу их нарушения со стороны са-

мих полицейских (ввиду отсутствия или неэффективности механизмов удержания возрастающего силового потенциала в рамках конституционных предписаний).

Исходя из результатов проведенного исследования, мы полагаем, что глав- ной целью проводимых в рассматриваемой области мероприятий должно стать максимально возможное в существующих условиях повышение уровня обеспе- ченности конституционных прав человека посредством усовершенствования всех элементов рассматриваемого в настоящей работе механизма (нормативно- правового, организационно-управленческого и общественно-надзорного) с целью ограждения индивида не только от криминальных посягательств, но и от непра- вомерных действий со стороны самих работников полиции.

При этом осуществленное в рамках диссертационной работы изучение ис- торического опыта Соединенных Штатов Америки позволяет утверждать, что до- стижение вышеуказанной задачи представляет собой чрезвычайно сложный и по- рой непоследовательный процесс, требующий постоянных и продуманных сов- местных усилий гражданского общества и государства, и, следовательно, предъ- являющий высокие требования к принципам функционирования системы госу- дарственного управления, политической системы и, в наиболее широком плане – к уровню политико-правовой культуры всего общества. При этом понимание вы- явленных в ходе настоящего исследования закономерностей, отраженных опыте зарубежных стран, позволит избежать серьезных ошибок на пути реформирова- ния полицейских систем как Российской Федерации, так и других государств, уровень общественного развития которых выдвигает на повестку дня необходи- мость повышения уровня реализации конституционных предписаний о правах и свободах человека и гражданина в рассматриваемой области общественных от- ношений.

В заключение следует отметить, что реализуя те или иные масштабные ре- формы в указанном направлении, не стоит забывать о том, что «масштаб челове- ческой свободы в каждую историческую эпоху объективно обусловлен уровнем экономического, социального, политического и культурного развития общества, характером присущих ему противоречий и принятыми способами их разреше-

ния»³⁵⁵. При этом, как отметил в одной из своих публикаций Президент Россий- ской Федерации В. В. Путин, «существуют большие и маленькие страны, богатые и бедные, те, что имеют давние демократические традиции и те, которые все еще ищут свой путь к демократии. Их политика также различна»³⁵⁶. Исходя из этого, в процессе реформирования полицейской системы Российской Федерации необхо- димо объективно оценивать степень демократизации общественных отношений, характер существующего политического режима, уровень развития гражданского общества и имеющихся в распоряжении государства ресурсов с тем, чтобы ста- вить цели и задачи, достижимые и выполнимые именно на текущем этапе обще- ственного развития. В противном случае, мы полагаем, что с большой долей ве- роятности попытки осуществления демократических преобразований в рассмат- риваемой области будут иметь недостаточно продуманный или поверхностный (имитационный) характер, не затрагивая при этом действительного содержания назревших проблем или еще более усугубляя их.

³⁵⁵ Эбзеев Б. С. Конституция. Демократия. Права человека. – М., Черкесск: АО ПУЛ, 1992. С. 143.

³⁵⁶ Putin V. V. A Plea for Caution From Russia. What Putin Has to Say to Americans About Syria // The New York Times. Published: September 11, 2013. URL:

http://www.nytimes.com/2013/09/12/opinion/putin-plea-for-caution-from-russia-on-syria.html [дата обращения: 28.04.2014]