§ 5. Понятие, структура и эффективность механизма обеспечения конституционных прав человека в сфере деятельности полиции (на примере США)

Как следует из содержания предыдущих параграфов диссертационной рабо- ты, история существования полиции США как специализированного института публичной власти берет свое начало в середине XIX в.

³¹⁶ См. Scalise F. Police Body Cameras [Kindle Edition]. CreateSpace Independent Publishing Platform, 2013. Pp. 79, 81.

обеспечивалось посредством формирования и развития особого рода механизма – механизма обеспечения конституционных прав человека в сфере деятельности полиции.

По мнению известного отечественного правоведа С. С. Алексеева, в совре- менном мире «ни одна из благородных социальных, гуманитарных идей не может получить необходимого жизненного воплощения, не может стать действительной реальностью в обществе, если она не найдет выражение в системе отработанных, совершенных юридических конструкций»³¹⁷. Данное обстоятельство аргументи- рует необходимость существования в структуре указанного механизма первого,

«нормативно-правового» элемента, призванного обеспечить конституционно- правовое регулирование деятельности полиции (юридическое установление пре- делов ее деятельности). Следовательно, он включает в себя конституционные нормы, непосредственно закрепляющие права и свободы человека и гражданина, а также иного рода нормативные предписания, осуществляющие дальнейшую конкретизацию и устанавливающие порядок реализации указанных прав приме- нительно к сфере деятельности полиции.

Однако, как известно, любые юридические предписания, вне зависимости от их места в нормативно-правовой иерархии, способны определить лишь идеаль- ную (желательную) модель общественных отношений. В полной мере данное утверждение применимо и к содержанию конституционно-правовых норм о пра- вах и свободах человека и гражданина, устанавливающих основополагающие

³¹⁷ Словарь-справочник по правам человека: основные понятия и институты. – М.: «Права человека», 2006. С. 13-14.

принципы взаимоотношения населения и представителей полиции. Как показыва- ет правоприменительная практика США, эффективная реализация нормативных установлений в указанной области требует осуществления масштабных организа- ционно-управленческих преобразований в рамках самой полиции как органа ис- полнительной власти. Данное обстоятельство предопределяет необходимость наличия второго из компонентов рассматриваемого механизма, именуемого нами

«организационно-управленческим».

Содержание вышеуказанного элемента раскрывается в мерах одноименного характера, направленных на формирование объективной возможности надлежа- щего обеспечения конституционных прав человека в деятельности полиции, а также соответствующего рода профессиональной мотивации ее сотрудников. В первую очередь, речь идет о таких преобразованиях, как: устранение чрезмерной зависимости полицейских структур от местной политической администрации; по- вышение уровня профессиональной подготовки и материально-технического оснащения стражей порядка (в соответствии с поставленными перед ними зада- чами); гуманизация средств и тактики осуществления силового принуждения; со- вершенствование механизмов внутреннего (в т.

Более того, как убедительно демонстрирует исторический путь полицейской системы рассматриваемого государства, даже масштабные и искренние усилия публичной власти по модернизации и совершенствованию организационно- управленческих аспектов функционирования полиции также не способны обеспе- чить надлежащий уровень соответствия содержания ее деятельности всевозрас- тающим ожиданиям и требованиям, которые предъявляет к ней само общество по мере укрепления в его сознании основополагающих идей и принципов конститу- ционализма. На определенном этапе формирования исследуемого механизма осо- бенно становится актуальным вопрос, который лаконично сформулировал ещё древнеримский сатирик Децим Юний Ювенал: «Кто устережет самих сторожей?».

В контексте темы настоящего исследования он звучит следующим образом: «Кто будет следить за соблюдением конституционных предписаний о правах человека в деятельности самих стражей законности и общественного порядка?».

Исторически роль основного субъекта надзора над соблюдением указанных норм в повседневной работе американских полицейских в тот или иной период возлагалась на различные структуры публичной власти: политическую админи- страцию, полицейское руководство, судебную систему. Подобный подход отра- жает весьма распространенное мнение, согласно которому «именно государ- ственный контроль призван обеспечить постоянство норм, правил и ценностей» в системе полицейских органов, а также развитие их как «государственного инсти- тута, призванного защищать законные интересы, права и свободы граждан»³¹⁸. Тем не менее, как следует из содержания второй главы настоящего исследования, перечисленные государственные структуры даже в своей совокупности оказались неспособными осуществлять соответствующий современным представлениям

американского общества надзор над соблюдением конституционных прав челове- ка в повседневной работе полиции.

Не случайно положение о том, что «общество имеет право требовать от каждого должностного лица отчета о его управлении»³¹⁹ было зафиксировано французскими революционерами XVIII в. именно в Декларации прав человека и гражданина (ст. 15). Ведь как показывает практика, чрезвычайно важным для раз- вития современного демократического государства принципом является подот- четность его полицейской системы не только иным органам государственной вла-

³¹⁸ Горев В. Н. Система государственного контроля за деятельностью органов внутренних дел: организаци- онно-правовые вопросы : автореф. дис. ... канд. юрид. наук: 12.00. 11 / Горев Вячеслав Николаевич. – М., 2005. С. 4.

³¹⁹ Декларация прав человека и гражданина от 26 августа 1789 г. Избранные конституции зарубежных стран. С. 200.

сти, но и гражданскому обществу. В частности, речь идет о широкой сети специа- лизированных, организационно и финансово независимых от полицейских струк- тур (в значительной степени – от иных органов публичной власти) институтов, осуществляющих от имени гражданского общества и в рамках своей компетенции надзор над деятельностью сотрудников полиции с целью выявления отклонений ее содержания от конституционно-правовых предписаний и принятия мер по их устранению. Примерами подобного надзора может служить участие гражданских лиц в процессе рассмотрения жалоб на действия сотрудников полиции, а также осуществление независимого аудита содержания локальных нормативных пред- писаний и процедур, существующих в полицейских организациях.

Обозначив таким образом предназначение и структурные элементы рас- сматриваемого механизма, мы можем сформулировать его определение: Меха- низм обеспечения конституционных прав человека в сфере деятельности по- лиции – это сбалансированный комплекс мер нормативно-правового, организа- ционно-управленческого и общественно-надзорного характера, направленных на формирование условий для максимально полной реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина в сфере деятельности полиции.

Далее мы переходим к аргументации второй части гипотезы диссертацион- ного исследования, а именно – утверждения о том, что уровень законности и со- блюдения конституционных прав и свобод человека и гражданина (прежде всего

– прав на жизнь, свободу, личную неприкосновенность и уважение человеческого достоинства) в рассматриваемой области находится в прямой зависимости от наличия и эффективности функционирования указанного механизма. Для этого нам необходимо обратить внимание на современное состояние всех обозначенных ранее аспектов исследуемой проблематики в Соединенных Штатах Америки, а именно: уровень эффективности защиты конституционных прав человека от пре- ступных посягательств, уровень гуманности при осуществлении законного огра- ничения данных прав, а также уровень их соблюдения служащими полиции.

Так, говоря об уровне эффективности защиты конституционных прав чело- века в сфере деятельности полиции США, мы в первую очередь подразумеваем

уровень криминальных посягательств на наиболее важные из них (т. е. имеющие непосредственное отношение к личной безопасности человека). Согласно стати- стическим данным UCR, в период с 1960 по 1980 г. в рассматриваемом государ- стве существовала устойчивая тенденция ежегодного роста насильственной пре- ступности (с 160,9 единиц в 1960 г. до 596,6 единиц в 1980 г.). С 1981 г. негатив- ная динамика в данной сфере начала претерпевать некоторые колебания, но, не- смотря на это, сохранялась вплоть до 1991 г., когда уровень насильственной пре- ступности достигает своего исторического максимума (758,2 единицы).

Несмотря на то, что мы не склонны усматривать прямую корреляцию между общим уровнем преступности и эффективностью работы полиции, усовершен- ствование организационно-управленческих аспектов ее работы (в т. ч. распро- странение коммунально-ориентированной философии и проблемно- ориентированной стратегии), безусловно, внесло значительный вклад в снижение уровня насильственной преступности на территории Соединенных Штатов Аме- рики. В качестве примера здесь можно упомянуть Инициативу г. Цинциннати (штат Огайо) по снижению насилия (Cincinnati Initiative to Reduce Violence) – совместную программу взаимодействия локальных, региональных и федеральных полицейских агентств, социальных служб и местного населения с целью сниже- ния уровня убийств, связанных с преступной деятельностью уличных банд. Со- гласно официально опубликованным отчетам, если в предшествующем запуску

программы 2006 г. в городе было совершено 89 подобного рода преступлений³²⁰, то в 2007 г. данный показатель составил уже 68, а в 2012 г. сократился до 53³²¹.

Далее следует отметить, что сформированная в начале 1990-х годов тенден- ция к гуманизации полицейского принуждения позволила снизить степень приме- няемого в повседневной работе американской полиции насилия и, как следствие, способствовала повышению гуманности ограничения конституционных прав че- ловека в сфере ее компетенции. Так, если в 1976 г. в США количество граждан, законно лишенных жизни сотрудниками полиции, составило 415 человек, то в 1998 г. данный показатель снизился до 367 (учитывая то обстоятельство, что в пе- риод с 1976 по 1998 г. количество жителей данного государства старше 13 лет

увеличилось на 47 млн, а общее количество полицейских – на 200 тыс.)³²².

Более актуальные выводы об уровне силы, применяемой сотрудниками со- временной американской полиции при осуществлении своих служебных обязан- ностей, позволяет сделать официальная статистика использования огнестрельного оружия (как наиболее опасного для жизни и здоровья человека средства силового принуждения) полицейскими крупнейшего города США – Нью-Йорка. Так, если в 1971 г. было зафиксировано 810 случаев применения огнестрельного оружия со- трудниками нью-йоркского департамента полиции (в результате которых 221 че- ловек получил ранения и 93 были убиты), то в 2012 г. крайняя мера силового при- нуждения применялась ими 105 раз (по итогам чего 14 человек были ранены и 16

убиты)³²³. При этом уместно будет также отметить, что в рассмотренный период

³²⁰ См. Engel R. S., Baker S. G., Tillyer M. S., Eck J., Dunham J. Implementation of the Cincinnati Initiative to Reduce Violence (CIRV): Year 1 Report. – Cincinnati: University of Cincinnati Policing Institute. P. 2. URL:

http://www.cincinnati-oh.gov/police/linkservid/A98E79DE-B015-4635-9E66EDBBC4824C7D/showMeta/0/

[дата обращения: 28.08.2014]

³²¹ См. Cincinnati Initiative to Reduce Violence: January 2013 Quarterly Update. URL: http://www.cincinnati-oh.gov/police/linkservid/81E5280A-F1F2-7294-453E0E47BC735A5E/showMeta/0/ [дата обращения: 28.08.2014]

³²² Brown J. M., Langan P. A. Policing and Homicide, 1976–98: Justifiable Homicide by Police, Police Officers Murdered by Felons. – Washington: U.S. Department of Justice, Office of Justice Programs, Bureau of Justice Statistics,

2001. Pp. 1-2. URL: http://www.bjs.gov/content/pub/pdf/ph98.pdf [дата обращения: 28.04.2014].

³²³ См. New York City Police Department: 2012 Annual Firearms Discharge Report (2012). Pp. 47-48. URL: http://www.nyc.gov/html/nypd/downloads/pdf/analysis_and_planning/nypd_annual_firearms_discharge_report_20 12.pdf [дата обращения: 28.04.2014].

времени население города увеличилось приблизительно на 350 тыс. человек³²⁴. Относительно низким уровнем применения насилия в настоящее время характе- ризуется и деятельность второго по величине в США (после нью-йоркского) де- партамента полиции Лос-Анджелеса. В 2010 г. сотрудники лос-анджелесской по- лиции прибегали к т. н. «категорическому применению силы» (т. е. непосред- ственно угрожающему жизни человека или животного, включая использование огнестрельного оружия) 86 раз, из которых лишь в 26 случаях были фактически нанесены огнестрельные ранения человеку³²⁵.

Таким образом, мы можем сделать вывод, что в настоящее время уровень

силового принуждения, используемого сотрудниками полиции США при осу- ществлении законного ограничения конституционных прав человека с целью при- нуждения к исполнению правовых предписаний, является минимальным за (как минимум) последние 30 лет.

Наконец, важнейшее с точки зрения настоящего исследования значение имеет определение уровня соблюдения конституционных прав человека в повсе- дневной работе полиции рассматриваемого государства. В 1998 г. правозащитной организацией «Human Rights Watch» был опубликован доклад, озаглавленный

«Защищенные от правосудия: жестокость и подотчетность полиции в Соединен- ных Штатах», где отмечалось, что в именно «злоупотребление полицейскими полномочиями остается одной из наиболее серьезных, устойчивых и противоре- чивых форм нарушений прав человека»³²⁶ в американском обществе. Действи- тельно, как ретроспективно свидетельствует профессор права Д. Уилкс, полиция США имеет «долгую историю беззакония», включающую в себя неоправданное применение оружия и убийства граждан; незаконные задержания, аресты, обыски и конфискации; насильственное принуждение подозреваемых к даче признатель- ных показаний; незаконное прослушивание телефонных разговоров; незаконные

³²⁴ См. Summary of Vital Statistics (2010): The City of New York. New York City Department of Health and Mental Hygiene, Bureau of Vital Statistics, 2010. P. 4. URL:

http://www.nyc.gov/html/doh/downloads/pdf/vs/vs-population-and-mortality-report.pdf [дата обращения: 28.04.2014].

³²⁵ См. Los Angeles Police Department: 2010 Use of Force Annual Report (2010). Pp. 9, 13. URL: http://www.lapdonline.org/assets/pdf/2010YearEndReport.pdf [дата обращения: 28.04.2014].

³²⁶ Shielded from Justice: Police Brutality and Accountability in the United States. Human Rights Watch, 1998.

P. 26. URL: http://www.hrw.org/reports/1998/07/01/shielded-justice [дата обращения: 28.04.2014].

провокации к совершению преступлений; лжесвидетельство; незаконное изъятие оправдательных и фальсификацию обвинительных доказательств; а также многие другие нарушения уголовного законодательства и конституционных прав граж- дан³²⁷. В аналогичном ключе высказывается и С. Уокер, утверждая, что чрезмер- ное применение силы, расовая дискриминация и недостаток подотчетности в дея- тельности американской полиции представляли собой существенные проблемы со времен основания первых полицейских департаментов на территории Соединен- ных Штатов³²⁸.

Тем не менее, как уже было сказано ранее, достоверная и актуальная оценка

масштабов указанного рода нарушений чрезвычайно затруднительна. Прежде все- го, подобное положение дел обусловлено недостатком (практически – отсутстви- ем) официальной статистики в данной области. Так, например, автор публикации в «The New York Times» под названием «Кто считает, когда полиция стреляет?» свидетельствует о том, что в США не существует точной, всеобъемлющей и уни- фицированной статистики о количестве людей, лишенных жизни сотрудниками полиции, и количестве случаев чрезмерного применения силы с их стороны³²⁹. Дополнительно попытки сбора указанной информации затрудняются несовершен- ством механизмов регистрации подобных случаев, а также тем фактом, что мно- гие пострадавшие от рук полицейских избегают подавать соответствующего рода жалобы. Принимая в расчет указанные обстоятельства, свои выводы относительно

текущего уровня соблюдения прав человека в повседневной работе американской полиции мы основываем на тех немногих доступных на данный момент англо- язычных материалах, содержание которых косвенно отражает состояние рассмат- риваемой проблемы.

Одним из основных источников подобного рода информации может слу- жить статистическая отчетность надзорных организаций об общем количестве

³²⁷ См. Wilkes D. E. Lawlessness in Law Enforcement // The Campus Times (May 30, 1991). University of Geor- gia School of Law, 1991. P. 10. URL: http://www.law.uga.edu/dwilkes_more/13lawlessness.html

[дата обращения: 28.04.2014].

³²⁸ См. Walker S. The New World of Police Accountability. P. 4.

³²⁹ См. Butterfield F. Ideas & Trends: Bookkeeping; When the Police Shoot, Who's Counting? // The New York Times. Published: April 29, 2001. URL:

http://www.nytimes.com/2001/04/29/weekinreview/ideas-trends-bookkeeping-when-the-police-shoot-who-s- counting.html [дата обращения: 28.04.2014].

жалоб, подаваемых гражданами на ненадлежащее поведение полицейских в круп- нейших городах США. Так, в ежегодном докладе Управления по рассмотрению жалоб граждан на действия полиции Сан-Франциско сообщается, что в 2013 г. его работниками было зафиксировано 727 обращений, что составляет наименьшее количество за 21 год работы организации³³⁰. Аналогичная тенденция наблюдается и в городах с менее благоприятной криминальной обстановкой: согласно стати- стическим документам Совета по рассмотрению жалоб граждан на действия по- лиции в Нью-Йорке, в 2013 г. общее количество заявлений соответствующего со- держания, поданных в различные инстанции, составило 11 501, что является наименьшим показателем за предшествующие 10 лет и на 40% меньше, чем в 2009 г. (19 091)³³¹.

Другим показателем, отражающим ситуацию в рассматриваемой области,

являются социологические исследования уровня доверия населения к полиции (учитывая, что нарушение конституционных прав человека и иного рода ненад- лежащее поведение со стороны представителей последней самым негативным об- разом сказывается на данном показателе). Согласно опросам, проводимым Инсти- тутом Гэллапа³³², в июне 2014 г. среди различных социальных и политических ин- ститутов Соединенных Штатов полиция занимала третье место по уровню дове- рия (53%), сразу после армии (74%) и малого бизнеса (62%). При этом свое дове- рие Верховному суду выразили 30% респондентов, институту Президента – 29%, системе уголовной юстиции (в целом) – 23% и Конгрессу – лишь 7%³³³ . Подоб- ное различие корректирует разделяемое некоторыми исследователями предполо- жение о том, что высокий социальный рейтинг полиции в демократических стра- нах является прямым следствием позитивного отношения граждан к существую- щей системе публичной власти в целом³³⁴. Как показывает историческая практика

P. 3.

³³⁰ См. San Francisco Office of Citizen Complaints 2013 Annual Report (2014). P. 2. URL: http://sfgov.org/occ/sites/sfgov.org.occ/files/2013%20Annual%20Report.pdf [дата обращения: 28.08.2014].

³³¹ 20 Years of Independent Investigation. NYC Civilian Complaint Review Board 2013 Annual Report (2013).

³³² Институт Гэллапа – один из старейших и наиболее авторитетных центров социологических исследова-

ний и аналитики общественного мнения в США. Основан в 1935 г.

³³³ Confidence in Institutions. Gallup, June 2014. URL: http://www.gallup.com/poll/1597/confidence-institutions.aspx#1 [дата обращения: 28.04.2014]. ³³⁴ См., например, Губанов А. В. Указ. соч. С. 17

США, основными (но разумеется, не единственными) и при этом – в значитель- ной степени автономными детерминантами отношения населения конституцион- ного государства к полиции выступают степень ее открытости для граждан, а также уровень эффективности защиты, законности ограничения и тщательности соблюдения конституционных предписаний о правах человека в ее деятельности.

Стоит отметить, что приведенные выше цифры отражают количество участ- вовавших в опросе лиц, обозначивших свою позицию как «очень доверяю» (great deal) и «доверяю в значительной степени» (quite a lot). Если прибавить к ним 31% процент респондентов, ответивших «доверяю в некоторой степени» (some), то можно утверждать, что в настоящее время общий уровень доверия населения США к полиции составляет 84%. При этом лишь 14% выразили свое мнение как

«практически не доверяю» (very little) и 2% затруднились с ответом³³⁵. Приведен-

ные данные практически полностью соответствуют совокупным результатам опросов, проведенных в период с 2010 по 2013 г., в соответствии с которыми 56% респондентов оценили уровень «честности и этичности» поведения американских полицейских как «очень высокий» и «высокий», 33% – как «средний» и 11% – как

«низкий» и «очень низкий»³³⁶.

В целом можно констатировать, что за последние два десятилетия (1993– 2014 гг.) общенациональный рейтинг доверия населения Соединенных Штатов к полиции имеет устойчиво положительный характер и колеблется в пределах 52%

– 64% (если учитывать лишь варианты ответов ««полностью доверяю» и «дове- ряю в значительной степени») или 84% – 92% (если учитывать также количество ответивших «доверяю в некоторой степени»)³³⁷. Дополнительно отметим, что в соответствии с данными Министерства юстиции США, в 2011 г. за помощью в полицию обращались 31.4 млн резидентов. При этом 85% из числа опрошенных лиц выразили удовлетворение качеством оказанных им полицейских услуг и 93%

³³⁵ Confidence in Institutions. Gallup, June 2014. URL:

http://www.galluP. com/poll/1597/confidence-institutions.aspx#2 [дата обращения: 28.04.2014].

³³⁶ См. Newport F. Gallup Review: Black and White Attitude Toward Police. Gallup, August 2014. URL: http://www.gallup.com/poll/175088/gallup-review-black-white-attitudes-toward-police.aspx

[дата обращения: 15.09.2014]

³³⁷ См. Ibid.

заявили, что полиция действовала должным образом и они снова обратятся к ней за помощью в подобной ситуации³³⁸. Похожие результаты продемонстрировал проведенный в том же году телефонный опрос 1672 жителей различных областей США, в ходе проведения которого удовлетворительное мнение о своем недавнем контакте с полицией высказали 81,5% респондентов³³⁹.

Сопоставляя приведенные данные с характеристикой взаимоотношений американских граждан с полицией на предыдущих этапах ее развития, мы прихо- дим к выводу о том, что именно наличие и своевременное усовершенствование всех трех элементов исследуемого механизма позволяет в достаточной степени обеспечить соответствие повседневной практики работы полиции конституци- онным предписаниями о правах и свободах человека и гражданина. Подобное за- ключение подтверждает сформулированную в начале настоящего исследования гипотезу и позволяет применить полученные знания для понимания фундамен- тальных закономерностей развития полицейской системы современного консти- туционного государства.

В завершение основной части диссертационной работы следует отметить, что вследствие ограничений, налагаемых ее форматом, вышеизложенная структу- ра исследуемого механизма олицетворяет собой в определенной степени упро- щенный взгляд на проблему обеспечения конституционных прав человека в рас- сматриваемой области общественных отношений. Тем не менее, как однажды ска- зал в одной из своих лекций А. Эйнштейн, «высшая цель любой теории заключа- ется в том, чтобы представить важнейшие элементы [научной модели. – Е. З.] настолько простыми и малочисленными, насколько это возможно без ущерба для

адекватного отображения того, что мы наблюдаем в действительности» ³⁴⁰. По

мнению диссертанта, представленная в настоящей работе модель в достаточной

³³⁸ См. Durose M., Langton L. Request for Police Assistance (2011). Special Report. – Washington: U.S. Depart- ment of Justice, Office of Justice Programs, Bureau of Justice Statistics, 2013. P. 1. URL:

http://www.bjs.gov/content/pub/pdf/rpa11.pdf [дата обращения: 28.04.2014].

³³⁹ См. Rosenbaum D., Schuck A., Lawrence D., Hartnett S., McDevitt J., Posick C. Community-based Indicators of Police Performance: Introducing the Platform’s Public Satisfaction Survey. National Police Research Platform, Feb. 2011. P. 6. URL: http://www.nationalpoliceresearch.org/storage/updated-papers/Public%20Satisfaction.pdf

[дата обращения: 28.08.2014]

³⁴⁰ Einstein A. On the Method of Theoretical Physics // Philosophy of Science. – Vol. 1. – No. 2 (Apr. 1934). P.

165. URL: http://www.jstor.org/stable/184387 [дата обращения: 28.04.2014].

степени отвечает подобному требованию и отражает факторы, оказывающие наиболее существенное воздействие на эффективность претворения в жизнь ин- дивидуальных прав и свобод в сфере деятельности полиции.