§ 3. Этап профессионализации деятельности полиции (1930–1980 гг.): приоритет подавления преступности по отношению к соблюдению конституционных прав человека

Становление «профессиональной» модели полицейского управле- ния и ее влияние на уровень обеспечения конституционных прав человека (1930–1960 гг.). Как уже было сказано ранее, в начале 1930-х годов обществен- ный и научный резонанс, вызванный публикацией отчета Комиссии Викешэма, придает проблеме некомпетентности, политической ангажированности и беззако- ния в рядах работников полиции национальное значение.

ными и коррумпированными¹³³. В конечном итоге указанные обстоятельства

сформировали социально-политический фундамент для осуществления первой масштабной реформы американской полицейской системы с момента ее основа-

¹³³ См. Vollmer A. Abstract of the Wickersham Police Report // Journal of Criminal Law and Criminology.

– Vol. 22. – Iss. 5 (Jan. 1932). P. 719. URL:

http://scholarlycommons.law.northwestern.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=2255&context=jclc [дата обращения: 28.04.2014].

ния. Подобно тому, как в 30-х годах XIX в. модель публичной, полностью под- контрольной местной власти полицейской службы заменила архаичные институ- ты охраны правопорядка, спустя столетие она сама оказалась вынужденной усту- пить место новой модели более организованной, профессиональной и, как пред- полагалось, беспристрастной полиции.

Теоретической основой для масштабной реорганизации американской по- лицейской системы в 1930-е годы и последующие десятилетия послужила сфор- мировавшаяся к этому времени доктрина классического научного менеджмента, представленная концепцией идеальной бюрократической организации М. Вебе- ра¹³⁴, рационально-технологической теорией «научного управления» Ф. Тейло-

ра¹³⁵, «14 принципами административного управления» А. Файоля и другими со-

временными им идеями. Согласно постулатам классической теории управления, эффективно функционирующая организация представляет собой изолированный и механистически обезличенный агрегат из индивидов, все производственные и управленческие процессы в котором подлежат детальной регламентации, научной рационализации и стандартизации. В рассматриваемый исторический период по- добное мировоззрение, приносившее существенные плоды в коммерческом сек- торе, было весьма распространено в Соединенных Штатах и оказало существен- ное влияние на процесс трансформации системы государственного и, в том числе, полицейского управления.

Следует также отметить, что вследствие сильной децентрализации публич- ной власти в американской федерации, реформирование полицейских учреждений не осуществлялось в соответствии с какой-либо унифицированной, предопреде- ленной федеральной властью моделью. Процесс их преобразования представлял собой скорее общенациональное политическое движение за «профессионализа- цию» полиции, сторонники которого разделяли определенные ценности и прин- ципы, но при этом были свободны в выборе конкретных способов их практиче-

¹³⁴ Вебер М. Бюрократия. Классики теории государственного управления: американская школа / Под ред.

Дж. Шатфрица, А. Хайда. – М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 56.

¹³⁵ См. Тейлор Ф. У. Научный менеджмент. Классики теории государственного управления: американская школа / Под ред. Дж. Шатфрица, А.

ского воплощения. Подобный, по сути, экспериментальный подход позволял ру- ководителям полицейских департаментов самостоятельно апробировать различ- ные нововведения, отсеивая недостаточно эффективные и адаптируя наиболее перспективные из них к социально-политическому положению и культурным тра- дициям проживающего на подведомственной им территории населения.

Прежде всего, будучи убежденными в том, что неэффективность американ- ской полиции в противодействии преступности в значительной степени обуслов- лена пагубным воздействием политического аппарата, реформаторы 1930-х годов выдвинули лозунг «полиция не должна вмешиваться в политику, а политика не должна вмешиваться в работу полиции»¹³⁶. Отвергая распоряжения местных по- литических боссов как источник легитимности полицейской деятельности, они провозгласили в качестве обоснования властных полномочий полиции непосред- ственно предписания закона (преимущественно уголовного)¹³⁷. Отныне основной функцией полиции в механизме публичной власти было призвано стать подавле- ние криминальной активности посредством легалистически беспристрастного и профессионально эффективного принуждения граждан к исполнению правовых предписаний (law enforcement).

С целью устранения чрезмерной подконтрольности полицейских организа- ций местной власти был подвергнут кардинальному пересмотру порядок их кад- рового формирования во многих городах США. В некоторых из них должность шефа полиции отныне замещалась на конкурсной основе, в других – посредством пожизненного назначения специальной комиссией, в третьих – путем установле- ния частичного несовпадения периодов пребывания в должности с мэром города. В результате подобных преобразований полицейские руководители были избав- лены от чрезмерного политического давления и впервые за почти вековую исто- рию существования американской полиции получили возможность осуществлять независимое управление вверенными им департаментами.

¹³⁶ Cole G. F., Smith C. E., Dejong C. The American System of Criminal Justice (Thirteenth Edition). – Belmont: Wadsworth Cengage Learning, 2012. P. 184.

¹³⁷ См. Kelling G. L., Moore M. H. Op. cit. P 5.

увольнения уже окончательно вытесняется более беспристрастной «системой за- слуг» (ранее действовавшей, согласно Закону Пендлтона, лишь на федеральном уровне)¹³⁸.

Параллельно были осуществлены и другие организационно-управленческие меры по повышению эффективности полицейских департаментов в виде увеличе- ния финансирования, расширения численности кадрового состава, усовершен- ствования бюрократических процедур, ужесточения внутренней дисциплины и требований для поступления на службу, а также повышения уровня профессио- нальной подготовки и оплаты труда сотрудников. Значительное внимание в про- цессе «профессионализации» полиции уделялось модернизации ее материально- технического оснащения и внедрению новейших достижений криминалистиче- ской науки. В этот же период оформляются основы традиционной тактики проти- водействия криминальной активности: превентивное патрулирование, быстрое реагирование и проводимое постфактум детективное расследование.

Отдельного внимания в контексте темы настоящего исследования заслужи- вает другая задача, которую предстояло решить в процессе становления «профес- сиональной» модели организации полицейской деятельности, а именно – необхо- димость разработки системы статистических показателей для количественного измерения результативности усилий полиции в противодействии преступности. С этой целью в 1927 г. по инициативе созданной в 1893 г. Международной ассоциа- ции полицейских руководителей¹³⁹ был начат процесс разработки системы под названием «Унифицированные отчеты о состоянии преступности» (Uniform Crime Reports, UCR), представлявшей собой единообразное руководство для различных полицейских организаций по сбору и классификации статистической информации в указанной области.

показателей выступали общий уровень преступности (количество совершаемых

¹³⁸ См. Kelling G. L., Moore M. H. Op. cit. P. 5.

¹³⁹ Международная ассоциация полицейских руководителей (The International Association of Chiefs of Police) является старейшей и наиболее крупной в мире некоммерческой организацией, объединяющей более 16 000 представителей полицейского руководства в 94 странах. На протяжении своей 120-летней истории Ассоциация оказывала и продолжает оказывать существенное влияние на процесс преобразования полицейских систем США и многих других государств.

преступных деяний на 100 тыс. населения), коэффициент раскрываемости пре- ступлений (соотношение раскрытых преступлений к общему числу зарегистриро- ванных) и совокупное количество осуществленных арестов. Начиная с 1930 г. вы- разившие добровольное согласие на участие в программе UCR локальные поли- цейские агентства самостоятельно осуществляли сбор необходимых данных на подведомственной им территории, после чего передавали их в Федеральное бюро расследований для дальнейшей обработки и составления общенациональной ста- тистики¹⁴⁰.

В обозначенном выше виде система «Унифицированных отчетов» становит-

ся основным инструментом измерения уровня криминальной активности в раз- личных областях и в целом на территории США. Однако параллельно она получа- ет и качественно иное предназначение. Согласно господствовавшему в первой половине XX в. механистическому взгляду (как антиподу системного подхода) на природу социальных проблем, существующий в том или ином штате или городе уровень преступности детерминировался преимущественно результатами работы полиции. Подобно тому, как система здравоохранения была призвана «устранять» болезни, а образовательные учреждения – неграмотность населения, полиция рас- сматривалась как «средство от преступности» – публичная организация, несущая исключительное бремя ответственности за положение дел в данной области.

Помимо данных, предоставляемых в общенациональную систему крими- нальной статистики, на уровне отдельных департаментов оценке подлежали также определенного рода тактические показатели, наиболее важными из которых при- знавались «время отклика» (время прибытия полицейского автомобиля на место

¹⁴⁰ В начале 1930 г. добровольное согласие на участие в программе выразили 400 американских городов. По состоянию на 2012 г. статистические данные в систему UCR предоставляют более 18 000 полицейских органи- заций на различных уровнях территориального устройства США.

происшествия) и «количество проездов» (патрульного полицейского автомобиля по определенному участку улицы). Более того, индивидуально оценивалась и дея- тельность каждого конкретного сотрудника, главным образом – количество осу- ществленных им арестов. Несмотря на то, что подобные показатели имели опре- деленное значение, основным средством оценки результативности работы поли- цейских департаментов оставался уровень криминальной активности на подве- домственной им территории, измеряемый в соответствии с методикой UCR¹⁴¹.

Обозначив таким образом основные направления начавшегося в 1930-е го-

ды процесса реформирования полицейской системы США, далее необходимо осуществить их оценку с точки зрения эффективности обеспечения конституци- онных прав и свобод человека и гражданина. Прежде всего, стоит отметить, что хотя конституционные принципы прямо не фигурировали в риторике ведущих идеологов «профессионализации» полиции, фактическая переориентация ее дея- тельности с обеспечения интересов местной власти на борьбу с преступностью косвенно отражала стремление к повышению уровня охраны и защиты индивиду- альных прав и свобод граждан и объективно способствовала движению в данном направлении. Тем не менее, результаты проводимых преобразований имели весь- ма неоднозначный характер, поскольку многие из достижений в области противо- действия криминальной активности имели существенные «побочные эффекты», оказывавшие негативное влияние на уровень соблюдения конституционных пред- писаний самими стражами порядка.

Так, например, масштабные мероприятия по повышению уровня професси- ональной подготовки полицейских, модернизации их технического оснащения и внедрению достижений криминалистической науки существенно расширили ар- сенал методов расследования преступлений, в значительной степени вытеснив ан- тиконституционную практику применения пыток для получения признательных показаний¹⁴² и оказав тем самым положительное влияние на уровень соблюдения прав человека в работе полиции. Однако, характеризуясь внушительными успе-

¹⁴¹ См. Kelling G. L., Moore M. H. Op. cit. P. 7.

¹⁴² См. Ibid.

хами в совершенствовании многих организационно-управленческих аспектов ра- боты полиции, «профессиональная» модель середины XX в. по-прежнему остав- ляла без надлежащего регулирования и контроля поведение служителей закона во время повседневных контактов с населением. Как и прежде, олицетворяя публич- ную власть на улицах американских городов, вооруженные стражи порядка были фактически предоставлены самим себе в выборе средств, интенсивности и пово- дов для осуществления силового принуждения. При этом немаловажным пред- ставляется то обстоятельство, что как руководящий, так и рядовой состав полиции практически полностью комплектовался представителями белого населения, мно- гие из которых были закоренелыми расистами (не признававшими установленно- го в 1868 г. Четырнадцатой поправкой к федеральной Конституции США прин- ципа равноправия всех лиц, родившихся или натурализованных на территории данного государства).

Весьма противоречивую роль в дальнейшем развитии американской поли- ции сыграла и установленная в 1930 г. в качестве рекомендуемой система стати- стической оценки эффективности ее работы (UCR). С одной стороны, измерение уровня преступности, коэффициента раскрываемости и количества осуществлен- ных арестов действительно позволяло полицейскому руководству осуществлять количественную оценку результативности работы своих подопечных (в том виде, в каком данная результативность понималась в рассматриваемый период). С дру- гой стороны, подобные статистические показатели формировались исключитель- но внутри самих департаментов, вследствие чего были весьма уязвимы для раз- личного рода манипуляций. Этим, в свою очередь, обусловливалось то обстоя- тельство, что многие сотрудники полиции предпочитали ориентироваться в большей степени на создание статистической видимости своей работы, чем на ре- альное предотвращение или раскрытие преступлений.

Однако гораздо более серьезное значение с точки зрения обеспечения кон- ституционных прав граждан имело то обстоятельство, что обозначенные выше показатели изначально имели репрессивно-ориентированную природу и формиро- вали соответствующего рода профессиональную мотивацию работников полиции.

Как обоснованно отмечает известный американский исследователь Д. Бэйли, в си- туации, когда основой для служебного повышения, материального поощрения, присвоения наград, и иного вознаграждения полицейских выступают исключи- тельно правопринудительные действия, в своей работе они вынуждены баланси- ровать между ощутимой необходимостью демонстрировать соответствующую ак- тивность с одной стороны и риском быть пойманными за нарушение правовых ограничений – с другой¹⁴³. Иначе говоря, измеряя эффективность работы полиции преимущественно уровнем преступности, коэффициентом раскрываемости пре- ступлений и количеством осуществленных арестов, система UCR побуждала стражей порядка в погоне за высокими показателями «срезать» уголовно- процессуальные «углы» и тем самым приносить конституционное право на

надлежащую правовую процедуру в жертву полицейской статистике. В свою очередь, подобная практика не могла не оказать негативного воздействия на уро- вень соблюдения и других закрепленных в американской Конституции прав и свобод.

Далее следует отметить, что в рассматриваемый исторический период обо- значенные выше детерминанты нарушения конституционно закрепленных прав и свобод со стороны служащих полиции по-прежнему значительно усугублялись отсутствием эффективных механизмов привлечения виновных сотрудников к от- ветственности. С одной стороны, повсеместно предпринимаемые на территории США меры по деполитизации полицейской системы действительно позволили устранить абсолютный политический контроль и покровительство как один из ос- новных источников противоправного поведения и безнаказанности стражей по- рядка. Однако обратным следствием подобных преобразований стало формирова- ние в среде работников полиции чрезвычайно устойчивого стремления к органи- зационно-управленческой независимости, вскоре трансформировавшегося в неприятие любых форм внешнего вмешательства в свою работу. Как пишет С. Уо- кер, на протяжении многих последующих десятилетий поколения полицейских

¹⁴³ См. Bailey D. H. Law Enforcement and the Rule of Law: Is There a Tradeoff? // Criminology & Public Policy.

– Vol. 2. – No. 1 (2002). Pp. 136-137. URL: http://44-398-policeadmin.wiki.uml.edu/file/view/LE+and+Rule+of+Law.pdf

[дата обращения: 28.04.2014].

руководителей активно сопротивлялись действительным или предполагаемым вторжениям в свои прерогативы вне зависимости от того, осуществлялись ли они со стороны политиков, Верховного суда или гражданского общества¹⁴⁴. Как след- ствие, руководство полиции исключало возможность какого-либо внешнего (в первую очередь гражданского) надзора за работой своих департаментов, предпо- читая «не выносить сор из избы» и самостоятельно рассматривать случаи ненад- лежащего поведения подопечных. При этом в большинстве случаев применение подобного подхода означало отсутствие надлежащей ответственности за совер- шенные правонарушения (включая и тяжкие преступления), что в значительной степени придавало фиктивный характер формально закрепленным в Конституции правам и свободам.

Исходя из вышесказанного, мы можем заключить, что провозглашая основ- ной целью деятельности полиции не что иное, как подавление криминальной ак- тивности, реформаторы 1930-х годов демонстрировали искреннее стремление к ограничению роста преступности в американском обществе, однако при этом не выражали особой заинтересованности в ограждении граждан от антиконституци- онных действий со стороны самих полицейских. Как следствие, официально под- твержденная в 1930 г. Комиссией Викершэма практика ненадлежащего (в т. ч. и откровенно жестокого) поведения американских стражей порядка продолжала существовать. При этом в большинстве случаев объектом притеснений и репрес- сий со стороны полиции по-прежнему выступали представители расово- этнических меньшинств и левых политических движений, вследствие чего про- блема ограничения и контроля полицейской власти оставалась без внимания по- давляющей части населения.

В подобной ситуации существенное значение с точки зрения обеспечения конституционных прав человека на территории США имело решение Верховного суда 1936 г. по делу «Браун против штата Миссисипи»¹⁴⁵, установившее, что по-

¹⁴⁴ Walker S., Archbold C. A. The New World of Police Accountability (Second Edition). – Thousand Oaks: SAGE Publications, 2014. P. 36.

¹⁴⁵ Brown v. Mississippi - 297 U.S. 278 (1936). URL: http://supreme.justia.com/cases/federal/us/297/278/case.html [дата обращения: 28.04.2014].

лучение признательных показаний посредством применения пыток в отношении подозреваемого является нарушением Четырнадцатой конституционной поправки (гарантирующей право на надлежащую правовую процедуру), а все полученные таким образом доказательства не подлежат рассмотрению в ходе судебного раз- бирательства.

Тем не менее, за исключением указанного акта нормотворчества, в рассмат- риваемый период мы не наблюдаем каких-либо адекватных усилий публичной власти Соединенных Штатов по устранению проблемы полицейского беззакония. При этом социальные последствия подобной «политики невмешательства» стано- вились все более ощутимыми, примером чего может служить массовый бунт чер- нокожего населения, вспыхнувший в 1935 г. в Гарлеме¹⁴⁶. В том же году извест- ный своими прогрессивными взглядами мэр Нью-Йорка Ф. Ла Гуардиа формиру- ет специальную комиссию с целью выявления причин беспрецедентного для рай- она кризиса. По итогам проведенного расследования комиссия опровергает пер- воначальное предположение о причастности к организации беспорядков комму- нистического движения и приходит к заключению, что основными причинами

масштабной вспышки гражданского неповиновения послужили безработица, ра- совая дискриминация и прочно укоренившаяся жестокость полиции в отношении местных жителей. При этом отмечается, что подобное поведение со стороны по- лиции имело место не только из-за цвета кожи жителей Гарлема, но также «из-за их бедности и беззащитности»¹⁴⁷.

С целью минимизировать вероятность повторения аналогичных инцидентов

комиссия рекомендует мэру осуществить мероприятия по улучшению социальной инфраструктуры района, а также создать механизмы конструктивного взаимодей- ствия полиции и населения. В частности, было предложено сформировать специ- альный комитет в составе от пяти до семи жителей обеих рас, который мог бы вы-

¹⁴⁶ Гарлем – район Нью-Йорка, исторически (приблизительно с 1920-х годов) населенный преимуществен- но афроамериканцами.

¹⁴⁷ Mayor's Commission on Conditions in Harlem. The Negro in Harlem: A Report on the Social and Economic Conditions Responsible for the Outbreak of March 19, 1935. – New York: National Archives and Records Service, 1935.

P. 115. URL:

http://www.nyc.gov/html/cchr/downloads/pdf/publications/selected-reports/the_negro_in_harlem- a_report_on_social_and_economic_conditions.pdf [дата обращения: 28.04.2014].

ступать посредником во взаимоотношениях граждан и полиции, в т. ч. рассматри- вая жалобы первых на случаи ненадлежащего поведения (в первую очередь не- оправданной жестокости) со стороны последней¹⁴⁸. Данная рекомендация олице- творяла собой первые попытки формирования в США института независимого гражданского надзора как одного из важнейших элементов механизма обеспече- ния индивидуальных прав и свобод граждан в деятельности полиции. Как показа- ла дальнейшая история развития полицейской системы данного государства, спу- стя полвека именно это направление окажется одним из наиболее перспективных с точки зрения повышения уровня законности и соблюдения конституционных предписаний в данной области. Однако в середине 1930-х годов указанное пред- ложение явилось «пилюлей», которую Ла Гуардиа, несмотря на свою заслужен- ную репутацию прогрессивиста, не смог «проглотить» и предпочел проигнориро- вать¹⁴⁹.

В отсутствие надлежащей реакции со стороны публичной власти, в после-

дующем десятилетии проблема антиконституционного поведения полиции в от- ношении граждан (преимущественно чернокожих) по-прежнему оставалась серь- езным источником социальных противоречий, обретая все более разрушительные проявления. Так, в 1943 г. Нью-Йорк (Гарлем), Детройт и Лос-Анджелес сотряса- ются масштабными гражданскими беспорядками, в то время как во многих других городах атмосфера становится близкой к подобному развитию событий. В резуль- тате дальнейшего обострения ситуации в 1944 г. уже в 47 населенных пунктах США было зафиксировано около 250 случаев расовых бунтов различной степени интенсивности¹⁵⁰.

Одновременно с описываемыми событиями в середине указанного десяти-

летия проблема взаимоотношений полиции и населения начинает все более остро и публично подниматься усилиями наиболее активных представителей граждан- ского общества. Особую роль в данном процессе сыграло сформированное на

¹⁴⁸ См. Mayor's Commission on Conditions in Harlem. The Negro in Harlem: A Report on the Social and Eco- nomic Conditions Responsible for the Outbreak of March 19, 1935. Pp. 116-118.

¹⁴⁹ См. Walker S. Police Accountability: The Role of Citizen Oversight. P. 21.

¹⁵⁰ См. Rucker W. C., Upton J. N. Encyclopedia of American Race Riots, Volume 2. – Portsmouth: Greenwood Publishing Group, 2007. P. 477.

волне общенационального осуждения идеологии нацизма движение за конститу- ционные права расовых и этнических меньшинств (movement for civil rights, civil rights movement¹⁵¹). Выступая под лозунгами федеральной Конституции, участни- ки движения с первых дней его существования выдвигали требования, направлен- ные на устранение практики расовой дискриминации и необоснованной полицей- ской жестокости в отношении чернокожих жителей Соединенных Штатов.

Вследствие множества разрушительных мятежей и усиленного давления со стороны активистов движения за конституционные права в 1940-е годы впервые в истории США политические лидеры и полицейское руководство начинают пред- принимать определенные меры по минимизации указанных проявлений ненадле- жащего поведения в повседневной работе полиции. Так, например, в несколько полицейских департаментах были разработаны специальные служебные инструк- ции, подчеркивающие необходимость относиться ко всем гражданам без какой- либо (прежде всего расовой) предубежденности¹⁵².

Параллельно в указанный период мы также наблюдаем первые (хотя и

весьма нерешительные) шаги в направлении формирования постоянно действу- ющих механизмов гражданского надзора над деятельностью полиции. Первопро- ходцем в данном направлении становится Совет по рассмотрению жалоб (Complaint Review Board) при полицейском департаменте Вашингтона. Создан- ный в 1948 г. Совет, состоявший из трех членов, был призван осуществлять рас- смотрение поступающих от граждан жалоб на действия полицейских и предлагать их руководителям соответствующие рекомендации. Стоит отметить, что органи- зация данного органа была в гораздо большей степени обусловлена стремлением городской администрации умиротворить представителей гражданского общества, чем действительной заботой об обеспечении конституционных прав граждан. Не имея в своем распоряжении собственных инспекторов, члены Совета были вы- нуждены всецело полагаться на информацию, предоставленную самим полицей- ским департаментом, вследствие чего их деятельность была неэффективной и но-

¹⁵¹ Отметим, что основополагающая для юридической доктрины США формулировка «гражданские права» (civil rights) фактически означает индивидуальные права и свободы, закрепленные федеральной Конституцией.

¹⁵² См. Walker S. Police Accountability: The Role of Citizen Oversight. P. 22.

сила преимущественно показной характер. Так, в период с 1948 по 1964 г. работ- никами надзорной организации было рассмотрено всего 55 жалоб, из которых лишь 8 были представлены вниманию полицейского руководства¹⁵³.

В целом же лейтмотивом преобразования полицейской системы США в 1940-е годы оставалась ее дальнейшая «профессионализация», получившая до- полнительный импульс с окончанием Второй мировой войны, когда ряды поли- ции (в т. ч. руководящие должности) пополнились множеством вернувшихся с фронта солдат и офицеров. Большинство из них не имело стимулов менять сло- жившееся за время военной службы мировоззрение, еще более усиливая и без то- го присущий полицейской системе дух милитаризма и изоляционизма. Стоит от- метить, что в рассматриваемое время процесс милитаризации полиции не воспри- нимался политиками или широкой общественностью как нежелательное явление и вполне резонировал с утвердившимся восприятием полицейских организаций в качестве репрессивного механизма, ведущего тяжелую и непрерывную «войну» с преступностью. В результате к концу 1940-х годов многие полицейские департа- менты были реорганизованы на военный манер с целью повышения их эффектив-

ности в противодействии криминалу¹⁵⁴. При этом подобная политика окончатель-

но превращала их в своеобразную «вещь в себе» – непрозрачные и замкнутые ор- ганизации, не обладающие какими-либо эффективными механизмами взаимодей- ствия с общественностью, совершенно неподотчетные ей и, как следствие, ли- шенные ее понимания и доверия.

Одним из закономерных проявлений милитаризации американской поли- цейской системы в 1940-х годах становится ужесточение тактики ее повседневной работы. Как следствие, в последующем десятилетии чрезмерное применение силы (преимущественно в отношении чернокожего населения) оставалось характерной чертой деятельности полиции¹⁵⁵. Так, например, в декабре 1950 г. двумя белыми

¹⁵³ См. Walker S. Police Accountability: The Role of Citizen Oversight. Pp. 22-23.

¹⁵⁴ См. Gaines L. K., Worrall J. L. Police Administration (3rd edition). – Clifton Park: Delmar Cengage Learning, 2011. P. 21.

¹⁵⁵ См. Biondi M. To Stand and Fight: The Struggle for Civil Rights in Postwar New York City. – Cambridge: Harvard University Press, 2003. A review by Thurber T. N. (Published in June 2004) P. 1. URL:

http://www.h-net.org/reviews/showpdf.php?id=9520 [дата обращения: 28.04.2014].

полицейскими был застрелен безоружный чернокожий ветеран Д. Деррик. В мае следующего года белый сотрудник полиции протаранил на служебном автомоби- ле автомобиль афроамериканца Г. Филдса с целью остановить его за нарушение правил дорожного движения. Согласно показаниям свидетелей, безоружный Филдс покинул автомобиль с поднятыми руками, но, несмотря на это, был убит двумя выстрелами на месте¹⁵⁶.

В свете множества подобного рода инцидентов руководство некоторых по-

лицейских департаментов начинает осознавать необходимость формирования специализированных механизмов надзора над действиями своих подчиненных. Исторически первой формой подобного надзора становятся отделы внутренних расследований¹⁵⁷ (internal affairs units), на которые была возложена задача выявле- ния и рассмотрения случаев нарушения закона и иного рода ненадлежащего пове- дения (в т. ч. чрезмерного применения силы) в рядах сотрудников полиции.

Параллельно все более консолидированным и организованным становится воздействие, оказываемое на политических лидеров и полицейское руководство представителями движения за конституционные права. Так, например, в 1950 г. восемнадцать различных правозащитных организаций объединяются в Постоян- ный координационный комитет по взаимоотношениям полиции и меньшинств (Permanent Coordination Committee on Police and Minority Groups) с целью оказа- ния политического давления на администрацию Нью-Йорка по вопросу ненадле- жащего (прежде всего – противоречащего конституционным положениям) пове- дения полиции. Усилия Комитета возымели определенный эффект и увенчались созданием в 1953 г. Совета по рассмотрению жалоб граждан (Civilian Complaint Review Board), в компетенцию которого входило принятие решения о наложении взыскания после того, как отдел внутренних расследований городского департа- мента полиции завершит рассмотрение обстоятельств дела. При этом Совет не яв- лялся независимой организацией, а представлял собой структурное подразделение

¹⁵⁶ См. Biondi M. Op. cit. P. 1.

¹⁵⁷ См. Hess K. M. Op. cit. P. 206.

полицейского департамента и состоял из трех заместителей комиссара полиции¹⁵⁸. В 1958 г. аналогичная по своим задачам структура, именуемая Консультативным советом, формируется при полицейском департаменте Филадельфии (Philadelphia Police Advisory Board). В данном случае идея его организации принадлежала представителям местной ветви Американского союза гражданских свобод, утвер- ждавшим, что за предшествующие полтора десятилетия ни один из сотрудников департамента не был привлечен к дисциплинарному взысканию или иного рода ответственности на основании жалоб, рассмотренных отделом внутренних рас- следований¹⁵⁹.

Чрезвычайная осмотрительность местной политической администрации в

проведении подобного рода экспериментов свидетельствовала о том, что в 1950-е годы идея о необходимости создания органов гражданского надзора над работой полиции по-прежнему не имела достаточной поддержки в обществе. Как след- ствие, их функционирование носило преимущественно имитационный характер и было обусловлено в большей степени желанием политиков ослабить давление со стороны общественных активистов, чем действительной заботой о соблюдении конституционных прав граждан. В конечном итоге ни одна из создаваемых в дан- ный период организаций указанного профиля не функционировала должным об- разом, а существование некоторых из них и вовсе вскоре было прекращено.

В описанном состоянии американская полиция вступает в следующее деся- тилетие, представляющее собой особо значимый период в истории развития кон- ституционализма в Соединенных Штатах Америки. Именно события 1960-х годов становятся переломным моментом в процессе трансформации полицейской си- стемы указанного государства, сформировав социально-культурные и политико- правовые предпосылки для значительного укрепления конституционного инсти- тута прав человека в ее деятельности на протяжении последующих десятилетий.

¹⁵⁸ Здесь и далее история развития Нью-йоркского Совета по рассмотрению жалоб граждан описана на ос- нове материалов официальной страницы данной организации на сайте городской администрации:

http://www.nyc.gov/html/ccrb/html/about/history.shtml [дата обращения: 28.04.2014].

¹⁵⁹ См. Walker S. Police Accountability: The Role of Citizen Oversight. P. 24.

Формирование нового взгляда на социальную роль и предназначе- ние полиции в механизме современного конституционного государства (1960-е гг.).

Масштабный рост преступности и репрессивная реакция испол- нительной власти. После относительно спокойного и благополучного в эконо- мическом, социальном и политическом плане послевоенного десятилетия в 1960-е годы американское общество сталкивается с многочисленными социальными, по- литическими и культурными потрясениями, проявлением которых служат массо- вые антивоенные и антиправительственные демонстрации, студенческие волне- ния и городские беспорядки, а также убийства влиятельных политических лиде- ров и борцов за гражданские права¹⁶⁰.

Состояние общенациональной социально-политической нестабильности

существенно усугублялось одним из наиболее острых всплесков преступности в истории рассматриваемого государства. Согласно статистике Федерального бюро расследований в 1960 г. общий уровень совершаемых в США насильственных преступлений¹⁶¹ достигает беспрецедентной на тот момент отметки в 160,9 случа- ев на 100 тыс. жителей и продолжает свой рост в последующие годы¹⁶², выступая одной из основных причин общественного беспокойства и в значительной степе-

ни определяя политическую повестку страны. Так, выступая перед Конгрессом 8 марта 1965 г., Президент США Л. Джонсон рассматривает проблему усиления криминальной активности непосредственно через призму обеспечения личной безопасности американских граждан, декларируя, что «ни одно право не является более фундаментальным для американского общества, чем право на личную без- опасность и ни одно право не нуждается столь остро в защите»¹⁶³.

¹⁶⁰ В частности, в результате спланированных покушений были убиты 35-й Президент США Джон Кенне- ди (1963 г.) и лидер Движения за гражданские права чернокожего населения США Мартин Лютер Кинг (1969 г.).

¹⁶¹ В юридической терминологии США группу «насильственных преступлений» (violent crimes) составля- ют такие виды правонарушений, как убийство, изнасилование, грабеж и нападение при отягчающих обстоятель- ствах (aggravated assault).

¹⁶² Здесь и далее данные об уровне насильственных преступлений на территории США приводятся в соот-

ветствии со статистикой Унифицированных отчетов о состоянии преступности. См. Uniform Crime Reporting Statis- tics. – Washington: U.S. Department of Justice, Federal Bureau of Investigations. URL:

http://www.ucrdatatool.gov/Search/Crime/State/RunCrimeTrendsInOneVar.cfm [дата обращения: 28.04.2014].

¹⁶³ Jonson L. B. Special Message to the Congress on Law Enforcement and the Administration of Justice (March 8, 1965). URL: http://www.presidency.ucsb.edu/ws/?pid=26800 [дата обращения: 28.04.2014].

Ошеломляющий рост преступности порождал среди американских граждан опасение, что ухудшение криминогенной обстановки является перманентной тен- денцией, способной привести к непредсказуемым для общества последствиям¹⁶⁴. В подобных условиях полицейская система США фактически оказалась заложни- цей культивируемого в предшествующие три десятилетия образа «профессио- нальной» полиции как «тонкой голубой линии» – единственного барьера, ограж- дающего важнейшие конституционные права граждан от преступных посяга- тельств. Проходя через призму искаженного таким образом восприятия роли и возможностей полиции, все более усиливающийся страх общества перед крими- налом закономерно трансформировался во все более нарастающее общественное и, следовательно, политическое давление на полицейскую систему.

Предпринимая отчаянные попытки оправдать чрезмерно возлагаемые на нее ожидания и доказать тем самым саму необходимость своего существования, в сложившейся ситуации американская полиция закономерно продолжала ориенти- роваться исключительно на установленные еще в 1930-е годы показатели своей эффективности. Например, как указывает Д. Сколник, в 60-е годы XX в. в каче- стве ключевого критерия полицейской эффективности активно продвигался т. н. коэффициент раскрываемости¹⁶⁵ (рассчитываемый, напомним, как соотношение расследованных преступлений к общему числу зарегистрированных). Стремясь любыми средствами повысить данную цифру, многие стражи порядка целена- правленно отвергали доступные им достижения криминалистической науки и об- ращались к «старым добрым» антиконституционным методам предварительного следствия и дознания. В частности, утверждают американские исследователи,

надлежащий сбор доказательств и детальное уголовное расследование были в значительной степени вытеснены принудительным получением признательных

¹⁶⁴ См. Губанов А. В. Основы организации и функционирования полиции зарубежных государств и исполь- зование их опыта для совершенствования деятельности органов внутренних дел России : дис. ... докт. юрид. наук:

12.00.02 / Губанов Андрей Васильевич. – М., 1997. С. 66.

¹⁶⁵ См. Skolnick J. H. On Democratic Policing // Ideas in American Policing. – Washington: Police Foundation,

Aug. 1999. P. 4. URL: http://www.socqrl.niu.edu/miller/courses/soci486/readings/skolnick_perf.pdf

[дата обращения: 28.04.2014].

показаний и зачастую полицейские попросту избивали подозреваемых до тех пор, пока те не признаются в инкриминируемых им деяниях¹⁶⁶.

В результате совокупного воздействия обозначенных ранее факторов в рас- сматриваемый период профессионализированная, милитаризованная и изолиро- ванная от общества полицейская система США впервые отчетливо продемон- стрировала свою неспособность не только эффективно защищать важнейшие кон- ституционные права граждан, но и обеспечить надлежащий уровень их соблюде- ния своими собственными сотрудниками. В своем стремлении обеспечить право- порядок «твердой рукой» и ориентируясь на установленные критерии результа- тивности своей работы, все большее число полицейских работников вступали на путь нарушения Конституции и закона. Подобная тенденция, утверждает Л. Бра- ун, отражала исторически сложившееся в полицейской среде понимание, согласно которому цель фактически оправдывала средства. В частности, попытки поддер- жания существующего социального порядка и ограждения законопослушных граждан (преимущественно – белых) от преступных посягательств имели большее

значение, чем методы, используемые для выполнения этой задачи¹⁶⁷.

Детализация нормативно-правового регулирования деятельности полиции в практике Верховного суда США. В обстановке всеобщей социально- политической нестабильности 1960-х годов все более весомое значение вопросам обеспечения индивидуальных прав и свобод начинает придавать Верховный суд США под руководством своего знаменитого председателя Э. Уоррена. Так, по данным американского исследователя Ч. Эппа, если в 1933 г. подобная тематика составляла лишь 9% повестки дня высшей судебной инстанции, то к 1971 г. эта цифра возрастает до 65%¹⁶⁸. При этом предметом особо пристального внимания со стороны высшего органа правосудия становится систематическое нарушение буквы и духа федеральной Конституции в повседневной работе полицейских структур. Реализуя характерные для американской юридической доктрины кон-

¹⁶⁶ См. Gaines L. K., Worrall J. L. Op. cit. P. 22.

¹⁶⁷ См. Brown L. P. Op. cit. P. 36.

¹⁶⁸ См. Epp C. R. The Rights Revolution: Lawyers, Activists, and Supreme Courts in Comparative Perspective.

– Chicago: The University of Chicago Press, 1998. P. 16.

цепции «живой конституции» и разделения публичной власти, в рассматриваемый период Верховный суд Уоррена активно выступает конституционно-правовым противовесом авторитарным устремлениям полицейского руководства и прини- мает «решение за решением с целью защитить граждан от притеснений со сторо- ны полиции»¹⁶⁹.

Так, в 1961 г. решением по делу «Мэпп против Огайо»¹⁷⁰, действие сформи-

рованного в 1914 г. «правила об исключении» из рассмотрения в ходе судебного процесса незаконно полученных доказательств было распространено на все шта- ты американской федерации. Здесь уместно отметить, что подобная позиция Вер- ховного суда не имела бы юридического основания, если бы предварительно в 1949 г. решением по делу «Вульф против народа штата Колорадо»¹⁷¹ Четвертая конституционная поправка (гарантирующая защиту от необоснованных обысков и арестов) не была инкорпорирована в систему права штатов.

В 1963 г. решение по делу «Гидеон против Уэйнрайта» закрепило право на предоставление услуг адвоката за счет государства за любым человеком, обвиня- емым в серьезном правонарушении¹⁷². В резолюции по делу «Эскобедо против Иллинойса» (1964) была утверждена необходимость присутствия юридического защитника при допросе полицией подозреваемого¹⁷³ (отметим, что подобная мера еще в 1930 г. была рекомендована Комиссией Викершэма). По итогам процесса

«Чимел против Калифорнии» (1969) Суд постановил, что при аресте лица в его собственном доме полиция не имеет права осуществлять обыск без соответству- ющего ордера¹⁷⁴.

¹⁶⁹ Dempsey J. S., Forst L. S. Op. cit. P. 22.

¹⁷⁰ См. Mapp v. Ohio - 367 U.S. 643 (1961). URL:

http://supreme.justia.com/cases/federal/us/367/643/ [дата обращения: 28.04.2014].

¹⁷¹ См. Wolf v. People of the State of Colorado - 338 U.S. 25 (1949). URL: http://supreme.justia.com/cases/federal/us/338/25/case.html [дата обращения: 28.04.2014].

¹⁷² См. Gideon v. Wainwright - 372 U.S. 335 (1963). URL:

https://supreme.justia.com/cases/federal/us/372/335/case.html [дата обращения: 28.04.2014]

Отметим, что в соответствии с предыдущей позицией Верховного суда по данному вопросу, сформулиро- ванной в решении по делу «Пауэлл против Алабамы» (1932), указанным правом обладали лишь обвиняемые в пре- ступлении, предполагающем наказание в виде смертной казни. См. Powell v. Alabama - 287 U.S. 45 (1932). URL:

http://supreme.justia.com/cases/federal/us/287/45/case.html [дата обращения: 28.04.2014] ¹⁷³ См. Escobedo v. Illinois - 378 U.S. 478 (1964). URL: http://supreme.justia.com/cases/federal/us/378/478/case.html [дата обращения: 28.04.2014]. ¹⁷⁴ См. Chimel v. California - 395 U.S. 752 (1969). URL: http://supreme.justia.com/cases/federal/us/395/752/case.html [дата обращения: 28.04.2014].

Одним из наиболее значимых и часто упоминаемых судебных казусов рас- сматриваемого периода становится дело «Миранда против Аризоны» (1966), в решении по которому было осуществлено расширительное толкование Пятой и Шестой конституционных поправок. С целью защиты обвиняемого по уголовно- му делу от самооговора (Поправка V) и обеспечения права на использование услуг адвоката (Поправка VI), Верховный суд устанавливает правило, согласно которому «перед проведением любого допроса лицо должно быть предупреждено о том, что оно имеет право хранить молчание, что любое его заявление может

быть использовано против него и что он имеет право на адвоката»¹⁷⁵. Данное тре-

бование (т. н. «правило Миранды») и в настоящее время имеет существенное кон- ституционное и уголовно-процессуальное значение, поскольку его нарушение влечет за собой исключение из дела всех доказательств, полученных в результате любых следственных действий с участием обвиняемого.

Вышеуказанные, а также некоторые другие судебные прецеденты, сформи- рованные Верховным судом в 1960-е годы, традиционно считаются исторической вехой в развитии правового регулирования деятельности американской полиции. Действительно, в условиях сильной децентрализации публичной власти они вы- ступали мощным инструментом унификации принципов и методов работы тысяч организационно независимых полицейских организаций на территории США. Как отмечают исследователи, устанавливаемые предписаниями высшего судебного органа правила способствовали утверждению в среде полицейских работников понимания того, что их профессиональные действия должны соответствовать определенным конституционным стандартам, а среди граждан – понимания того, что они обладают определенными правами при контакте с представителями поли-

ции¹⁷⁶.

Тем не менее, оценивая политику Верховного суда в рассматриваемый пе- риод, следует подчеркнуть то обстоятельство, что она была направлена преиму- щественно на укрепление лишь определенного круга конституционных прав

¹⁷⁵ Miranda v. Arizona - 384 U.S. 436 (1966). URL: http://supreme.justia.com/cases/federal/us/384/436/case.html [дата обращения: 28.04.2014]. ¹⁷⁶ См. Walker S., Archbold C. A. Op. cit. P. 44.

(главным образом – свободы передвижения и частной жизни). При этом десятиле- тиями существовавшая проблема расовой дискриминации и жесткости со стороны работников полиции так и не нашла отражения в судебно-прецедентном регули- ровании полицейской деятельности в 60-е годы XX в.

Социальная реакция на расовую дискриминацию и неоправданную жестокость в повседневной работе полиции. Следуя уже сложившейся в предыдущие десятилетия закономерности, в 1960-е годы отсутствие надлежащего внимания со стороны публичной власти к проблеме чрезмерной полицейской же- стокости и безнаказанности все более усиливало протестные настроения среди расовых меньшинств. В глазах значительной части неуклонно растущего¹⁷⁷, но по-прежнему находящегося на нижней ступени социальной иерархии чернокоже- го населения США полиция представлялась не беспристрастной общественной службой, а оккупационной силой, поддерживающей существующее социальное расслоение¹⁷⁸, символом «белой власти, белого расизма и белых репрессий»¹⁷⁹.

Отражением подобных настроений становятся многочисленные и массовые

ненасильственные акции протеста, организованные активистами движения за конституционные права расовых и этнических меньшинств (достигшего в данный период своего наибольшего развития). В течение одного лишь 1963 г. на террито- рии США происходит более 1400 демонстраций различного масштаба против ра- совой дискриминации и полицейской жестокости (многие из участников которых были подвергнуты избиению и аресту со стороны полиции)¹⁸⁰. Жесткое подавле- ние полицейскими силами гражданских выступлений (в совокупности с общей практикой ненадлежащего поведения стражей порядка) в значительной степени способствовало радикализации протестных настроений, в результате чего далеко

¹⁷⁷ Так, например, если в 1910 г. доля чернокожих граждан составляла 2% населения Нью-Йорка, то в 1960 г. данная цифра составляла уже 14%. См. Cromien F. M. Negroes in the City of New York: Their Number and Population in Relation to the total Population, 1790–1960. – New York: The City of New York Commission on Human Rights, 1961. P. 3.

¹⁷⁸ См. Cole G. F., Smith C. E., Dejong C. Op. cit. P. 185.

¹⁷⁹ Report of the National Advisory Commission on Civil Disorders. Summary of Report. – Washington: U.S. Government Printing Office, 1968. P. 10. URL:

http://www.eisenhowerfoundation.org/docs/kerner.pdf [дата обращения: 28.04.2014].

¹⁸⁰ См. Carlisle R. P., Golson J. G. America in Revolt During the 1960s and 1970s. – Santa Barbara: ABC-CLIO, 2008. P. 145.

не все проявления общественного недовольства сохранили ненасильственный ха- рактер. Как следствие, в период с 1964 по 1968 г. множество городов Соединен- ных Штатов сотрясла очередная и при этом беспрецедентная по своим масштабам и разрушениям волна городских бунтов.

Так, в 1964 г. в результате убийства нью-йоркским полицейским черноко- жего подростка в третий раз за три десятилетия был охвачен беспорядками Гар- лем (Нью-Йорк). В результате шестидневных уличных столкновений один чело- век погиб, 118 пострадали и 465 были арестованы¹⁸¹. В 1965 г. чрезмерное приме- нение силы полицией в Уоттсе (район Лос-Анджелеса, населенный преимуще- ственно представителями расовых меньшинств) послужило катализатором мас- штабного шестидневного бунта, в котором приняли активное участие от 8 000 до 10 000 человек. Для восстановления порядка на улицах города было задействова- но более 1300 полицейских и 13 400 служащих Национальной гвардии штата. В ходе вооруженных столкновений 34 человека погибли, более 1000 получили раз- личного рода травмы и ранения и около 4000 подверглись аресту¹⁸². В 1967 г. из- биение сотрудниками полиции чернокожего американца привело к вспышке мас- сового гражданского неповиновения в г. Ньюарк (штат Нью-Джерси), в результа- те которой погибли 23 человека, более 700 получили травмы, и около 1500 были арестованы¹⁸³. Как утверждает американский исследователь Д. Фрост, в середине 1960-х годов жестокость со стороны работников исключительно белого по своему расовому составу полицейского департамента Ньюарка считалась «стандартным порядком работы» в отношении чернокожего населения города¹⁸⁴.

Наиболее же разрушительный характер имели события, развернувшиеся в июле 1967 г. в Детройте (штат Мичиган). Конфронтация сотрудников полиции с владельцами и посетителями одного из баров в «черном» квартале спровоцирова- ла беспрецедентный по своим масштабам антиправительственный мятеж, вверг-

¹⁸¹ См. Shapiro F. C., Sullivan J. W. Race riots, New York, 1964. – New York: Crowell, 1964. P. 2.

¹⁸² См. Military Support of Law Enforcement During Civil Disturbances. A Report Concerning the California Na- tional Guard's Part in Suppressing the Los Angeles Riot, August 1965. – Sacramento: California Office of State Print, 1966. P. 45.

¹⁸³ См. Rucker W. C., Upton J. N. Op. cit. P. 447.

¹⁸⁴ См. Frost J. An Interracial Movement of the Poor: Community Organizing and the New Left in the 1960s.

– New York: NYU Press, 2011. P. 134.

нувший город в состояние абсолютной анархии и беззакония. Для поддержки ока- завшейся бессильной местной полиции были мобилизованы 8500 служащих Национальной гвардии¹⁸⁵. Более того, впервые за 160 лет с момента принятия был применен Закон о восстании 1807 г.¹⁸⁶, конкретизирующий норму раздела 4 ста- тьи IV федеральной Конституции, гласящую: «Соединенные Штаты должны га- рантировать каждому штату в настоящем Союзе республиканскую форму правле-

ния и защищать каждый из них от вторжения, а по обращению легислатуры или исполнительной власти (если легислатура не может собраться) – от внутренних насилий»¹⁸⁷, и наделяющий Президента США прерогативой использовать любые федеральные и местные вооруженные силы для подавления мятежа по запросу за- конодательного собрания или губернатора штата¹⁸⁸. Воспользовавшись данной нормой, губернатор Д. Ромни объявляет в Детройте «состояние восстания», что позволило президенту Л. Джонсону отдать приказ о введении в город десантных подразделений федеральной армии США. В результате пятидневного вооружен- ного конфликта 43 человека погибли, 1189 получили травмы и около 7200 были арестованы. При этом были уничтожены более 2000 зданий города¹⁸⁹.

С целью расследования множества подобного рода инцидентов в различных городах США в том же 1967 г. президентом Л. Джонсоном была сформирована Национальная консультативная комиссия по гражданским беспорядкам («Комис- сия Кернера»). Согласно представленному спустя год докладу, лишь в первые де- вять месяцев указанного года на территории государства был зафиксирован 41 случай серьезных и 123 случая менее значительных по своим масштабам расовых беспорядков¹⁹⁰. В своем отчете Комиссия пришла к выводу, что наряду с социаль- но-экономическими и политическими факторами, одной из основных причин дли-

¹⁸⁵ По материалам официального сайта Департамента штата Мичиган по делам армии и ветеранов: http://www.michigan.gov/dmva/ [дата обращения: 28.04.2014].

¹⁸⁶ Оригинальное название закона: The Insurrection Act of 1807. В настоящее время его содержание коди- фицировано в 10 U.S. Code § 331.

¹⁸⁷ Конституция Соединенных Штатов от 17 сентября 1797 г. Избранные конституции зарубежных стран.

С. 410.

¹⁸⁸ См. Scheips P. J. The Role of Federal Military Forces in Domestic Disorders, 1945–1992. – Darby: Diane Pub-

lishing Company, 2005. P. 182.

¹⁸⁹ См. Hammer P. J., Coleman T. W. Crusader for Justice: Federal Judge Damon J. Keith. – Detroit: Wayne State University Press, 2013. P. 94.

¹⁹⁰ См. Report of the National Advisory Commission on Civil Disorders. Summary of Report. P. 5.

тельно накапливавшегося возмущения среди чернокожего населения явилось си- стематическое злоупотребление полицией своими полномочиями¹⁹¹ (попутно от- мечалось отсутствие следов какого-либо внутригосударственного заговора или целенаправленного внешнеполитического влияния). При этом в половине случаев действия полиции были признаны непосредственным катализатором вспышки насилия¹⁹². Традиционно агрессивная полицейская тактика в «черных» кварталах американских городов превращала формируемое расовой дискриминацией недо- вольство в откровенную враждебность, которая еще более усиливалась отсутстви- ем эффективных механизмов подачи и рассмотрения жалоб на ненадлежащее по- ведение стражей порядка.

Параллельно Комиссия Кернера нанесла удар по авторитету традиционной

«профессиональной» модели организации полицейской деятельности, констати- руя тот факт, что «множество серьезных беспорядков имели место в городах, по- лицейские департаменты которых считаются наиболее хорошо управляемыми, организованными и профессионально подготовленными в стране»¹⁹³. Данный вы- вод подчеркивал то обстоятельство, что руководство даже наиболее профессиона- лизированных департаментов полиции оказалось неспособным справиться с про- блемой расовой дискриминации и чрезмерного применения силы в рядах своих сотрудников.

Одновременно с вышеописанными событиями другим проявлением соци- ально-политических противоречий 1960-х годов становится масштабное антипра- вительственное и антивоенное движение, основную массу которого составили представители образованной белой городской молодежи. При этом полиция, своеобразно реализуя конституционный принцип уравнения в правах всех граж- дан США, нередко выступала инструментом силового подавления любых прояв- лений социального протеста, вне зависимости от расовой принадлежности его участников. Как следствие, объектом массового и неоправданного полицейского

¹⁹¹ См. Report of the National Advisory Commission on Civil Disorders. Summary of Report. P. 6.

¹⁹² См. Ibid.

¹⁹³ Report of the National Advisory Commission on Civil Disorders. P. 301. Цит. по: Walker S., Archbold C. A.

Op. cit. P. 37.

насилия все чаще становились представители не только чернокожего, но и белого населения.

Кульминацией подобной практики становится силовой разгон участников (преимущественно белых) антивоенной демонстрации во время национального съезда сторонников Демократической партии в 1968 г. в Чикаго. Здесь следует отметить, что в условиях информационного вакуума, сформированного полити- кой социальной изоляции полиции, к концу 1960-х годов большинство законопо- слушных белых американцев по-прежнему полагали, что периодически звучащие в адрес полицейских обвинения в злоупотреблениях властными полномочиями являлись не более чем необоснованной риторикой криминальных элементов и ан-

типравительственных организаций¹⁹⁴. Однако демонстрация крупнейшими амери-

канскими телеканалами кадров, на которых сотрудники полицейского департа- мента Чикаго жестоко избивают безоружных белых протестантов дубинками и применяют против них слезоточивый газ, существенно скорректировала пред- ставления значительной части белокожих американцев о методах работы стражей порядка и степени проявляемой ими жестокости. Действительно, как отмечают британские исследователи Д. Смит и А. Генри, чрезмерное применение силы, яв- ляется, «вероятно, наиболее быстрым способом потери полицией доверия со сто- роны граждан»¹⁹⁵. Как следствие, идея о необходимости ограничения полицей- ской власти и создании более эффективных механизмов надзора над соблюдением конституционных предписаний в данной области значительно увеличила число своих сторонников уже среди белого населения США.

Развитие механизмов надзора над соблюдением конституционных прав человека в деятельности полиции. В условиях, когда полицейские струк- туры все чаще подвергались критике за чрезмерное применение силы в отноше- нии граждан, необходимость осуществления более тщательного надзора над их деятельностью постепенно осознавалась и среди представителей полицейского руководства. В результате в начале 1960-х годов все большее число департамен-

¹⁹⁴ См. Perez D. W. Common Sense about Police Review. – Philadelphia: Temple University Press, 1995. P. 21

¹⁹⁵ Smith D. J., Henry A. Transformations of Policing. – Burlington: Ashgate Publishing, 2007. P. 19

тов формируют внутренние механизмы обеспечения подотчетности своих сотруд- ников в виде отделов внутренних расследований. Как отмечают американские ис- следователи, уже к 1964 г. практически в каждом городе США в том или ином ви- де существовала система обработки жалоб граждан на действия стражей порядка, функционирующая под управлением самого департамента полиции¹⁹⁶.

Тем не менее, многие активисты движения за конституционные права вы-

ражали сомнение в эффективности подобного рода отделов, утверждая, что их ра- ботники систематически покрывают неправомерное поведение своих сослужив- цев и лишь гражданские лица могут беспристрастно рассматривать жалобы на не- правомерные (в первую очередь – антиконституционные) действия полицейских. При этом высокий уровень жестокости, периодически проявляемой при разгоне гражданских демонстраций и подавлении беспорядков, также свидетельствовал о неспособности внутренних механизмов надлежащим образом контролировать степень применяемого полицией насилия.

В результате в 1960-е годы все большее число департаментов полиции США в экспериментальном порядке дополняют отделы внутренних расследова- ний структурами гражданского надзора. Иллюстрацией данной тенденции мо- жет служить создание в 1969 г. Управления по рассмотрению жалоб на действия полиции города Канзас-Сити (Kansas City Оffice of Citizen Complaints). В отличие от некоторых других организаций подобного рода, Управление было учреждено не указом мэра, а нормативным актом местного представительного органа (город- ского совета), что сформировало более твердую правовую основу для его суще- ствования. Более того, идею его создания поддержал и сам шеф городской поли- ции, что символизировало медленный процесс тектонических сдвигов в сознании полицейских руководителей, традиционно выступавших наиболее агрессивными противниками любых форм внешнего вмешательства в работу своих департамен- тов¹⁹⁷.

¹⁹⁶ Beral H., Sisk. M. The Administration of Complaints by Civilians against the Police // Harvard Law Review.

– Vol. 77. – No. 3 (Jan. 1964). P. 499.

¹⁹⁷ См. Walker S. Police Accountability: The Role of Citizen Oversight. P. 32.

Параллельно с формированием новых органов гражданского надзора неко- торые из ранее созданных структур подобного рода подвергаются существенной реорганизации. В качестве примера здесь можно привести упомянутый ранее Со- вет по рассмотрению жалоб граждан на действия полиции Нью-Йорка. В 1965 г. по распоряжению мэра города Д. Линсдэя было осуществлено независимое ис- следование работы городского полицейского департамента с целью повышения эффективности его работы. В составленном по результатам исследования отчете значительное внимание уделялось вопросам модернизации и профессионализации полиции, но при этом также утверждалось, что с целью повышения общественно- го доверия к внутренним механизмам расследования жалоб в состав указанного

Совета следует включить четверых представителей гражданского¹⁹⁸ населения.

Кандидаты на должности гражданских инспекторов были подысканы и впервые в истории города в процесс рассмотрения жалоб на действия сотрудников полиции были включены лица «со стороны».

Тем не менее, история существования реорганизованного подобным обра- зом Совета оказалась недолгой, поскольку идея о вовлечении в процесс рассмот- рения жалоб на действия полиции представителей населения по-прежнему вызы- вала сильнейшее недовольство со стороны руководящего и рядового состава нью- йоркской полиции. В результате кампании, организованной «Благотворительной ассоциацией патрульных полицейских» (Patrolmen's Benevolent Association) – крупнейшей профсоюзной организацией полицейских Нью-Йорка, вскоре граж- данские лица были исключены из состава Совета под стандартным предлогом то- го, что их присутствие подрывает результативность усилий полиции в борьбе с преступностью. Аналогичная участь постигла и Консультативный совет при по- лицейском департаменте Филадельфии. В отсутствие достаточной поддержки со стороны местных жителей Совет, созданный указом мэра в 1958 г., в 1969 г. был без каких-либо затруднений упразднен в том же порядке под давлением полицей-

ского профсоюза¹⁹⁹. Таким образом, несмотря на повышение общественного вни-

¹⁹⁸ Оговоримся, что под термином «гражданские лица» в настоящем исследовании мы понимаем граждан, не являющихся действующими сотрудниками полиции.

¹⁹⁹ См. Walker S. Police Accountability: The Role of Citizen Oversight. P. 24.

мания к проблеме чрезмерного полицейского насилия, в конце 1960-х годов идея о необходимости осуществления гражданского надзора над деятельностью поли- ции по-прежнему отвергалась подавляющей частью политического и полицейско- го руководства США как радикальная и опасная и не имела широкого распро- странения среди населения.

Научная критика политики социальной изоляции полиции. Мно- гочисленные и масштабные социальные протесты, порождаемые действиями по- лиции в рассматриваемый период, способствовали тому, что в 1960-е годы раз- личные аспекты ее функционирования впервые становятся объектом активного научного исследования в развитых странах Запада (главным образом, в Соеди- ненном Королевстве и США). Все большее распространение в академических кругах указанных государств получает понимание того, что потенциал «профес- сиональной» модели организации полиции, придавшей мощный импульс процес- су модернизации полицейского управления в 30-50-е годы XX века, был практи- чески исчерпан.

Особое внимание в работах исследователей уделялось критике характерной для подавляющего числа полицейских структур политики бюрократической за- мкнутости и социальной изоляции. Начиная с 1930-х годов, американские стражи порядка осуществляли свою профессиональную деятельность в отрыве от населе- ния, полагаясь исключительно на свои профессиональные навыки, подкреплен- ные достижениями науки и техники. Какие-либо механизмы взаимодействия по- лиции с общественностью отсутствовали, в результате чего обратной стороной формальной беспристрастности полицейских явилась их отчужденность от граж- дан, которым она была призвана служить. Спустя тридцать лет в постиндустри- альном западном обществе начинается процесс постепенной кристаллизации но- вого взгляда на предназначение полиции, в основе которого лежала необходи- мость разрушения ее социальной изоляции, установления отношений конструк- тивного сотрудничества и партнерства с населением. Как утверждает австра- лийский автор Л. Бейер, именно в 1960-х годах слово «community» (община, со-

общество, местное население) стало впервые широко употребляться в связке со словом «полиция»²⁰⁰.

Одной из первых значимых работ в данной области становится знаменитая книга британского профессора М. Бентона «Полицейский в обществе»²⁰¹, уви- девшая свет в 1964 г. и представляющая собой сравнительное исследование прин- ципов организации и работы полиции Шотландии и США²⁰². Общую идею данной работы можно определить следующим тезисом: «Если полицейский слишком во- влечен в дела общества, он испытывает недостаток беспристрастности, необхо- димой для представителя власти. С другой стороны, будучи слишком оторванным от общества, он теряет понимание переживаний людей, необходимое ему для эф- фективного осуществления своих обязанностей»²⁰³. Аналогичный взгляд набирает силу и по другую сторону Атлантического океана. Так, к примеру, в 1965 г. в сво- ей работе «Изоляция полиции: сравнение британской и американской ситуации» адъюнкт-профессор социологии из США Д. Кларк утверждает, что «сотрудники полиции имеют профессиональные причины избегать изоляции от общества»²⁰⁴, а

«большинство аспектов полицейской деятельности требует добровольной коопе- рации со стороны населения»²⁰⁵. В частности, полагает он, «кумулятивный эф- фект страха, недоверия и презрения бросает тень на отношения между полицией и гражданами, приводя к ограниченному взаимодействию и неполноценному со- трудничеству между двумя сторонами, а также искаженному восприятию мотивов и действий полицейских со стороны общественности»²⁰⁶.

²⁰⁰ Beyer L. R. Community Policing: Lessons from Victoria. – Canberra: Australian Institute of Criminology, 1993. P. 4. URL:

http://www.aic.gov.au/documents/4/C/9/%7b4C99C4C7-A38F-4C7C-BE04- 98F09D8CD08F%7dcommunity_policing.pdf [дата обращения: 28.04.2014]. ²⁰¹ Banton М. The Policeman in the Community. – London: Tavistock, 1964.

²⁰² Общую характеристику исследований полицейской деятельности, проводимых в рассматриваемый пе- риод в Соединенном Королевстве см. в работе: Reiner R. Op. cit. Pp. 11-14.

²⁰³ Clark J. P. A review of «The Policeman in the Community» by Michael Banton // American Sociological Re- view. – Vol. 30. – No. 6 (Dec. 1965). Pp. 954-955. URL: www.jstor.org/discover/10.2307/2090984

[дата обращения: 28.04.2014].

²⁰⁴ Clark J. Р. Isolation of the Police: A Comparison of the British and American Situations // The Journal of Criminal Law, Criminology, and Police Science. – Vol. 56. – Iss. 3 (Sep. 1965). P. 310. URL:

http://scholarlycommons.law.northwestern.edu/cgi/viewcontent.cgi?article=5314&context=jclc [дата обращения: 28.04.2014].

²⁰⁵ Ibid.

²⁰⁶ Ibid. P. 308.

Существенный вклад в распространение указанной идеи внесла сформиро- ванная в 1965 г. Л. Джонсоном Президентская комиссия по вопросам правопри- нуждения и отправления правосудия (известная также как «Комиссия по преступ- ности»), на которую была возложена задача изучения феномена роста криминаль- ной активности и повышения эффективности системы уголовной юстиции. В 1967 г. Комиссия завершила свою работу и представила массивный доклад, озаглав- ленный «Проблема преступности в свободном обществе»²⁰⁷, на страницах которо- го была подвергнута существенной критике прочно укоренившаяся в США поли- тика социальной изоляции полиции. Как утверждалось членами Комиссии, нега- тивный характер взаимоотношений общества и стражей порядка ослабляет спо- собность последних осуществлять эффективное противодействие преступности

(поскольку местные жители, испытывающие недоверие или враждебность к поли- цейским, не склонны сообщать им о совершенных правонарушениях или предо- ставлять информацию, играющую ключевую роль в их последующем расследова- нии)²⁰⁸. Кроме того атмосфера отчужденности, страха и взаимного недоверия ока- зывает существенное влияние и на поведение самих служителей закона, побуждая их действовать более жестко и агрессивно при выполнении своих служебных обя- занностей²⁰⁹, зачастую пренебрегая конституционно-правовыми предписаниями.

Подводя итог вышесказанному, мы можем заключить, что в обстановке масштабных социально-политических перемен 60-х годов XX в. американская полиция оказалась одним из центральных объектов общественного недовольства. С одной стороны, на фоне безудержного роста преступности, она все чаще крити- ковалась за неспособность эффективно предотвращать криминальные посягатель- ства на конституционные права граждан²¹⁰. С другой стороны, все более громко и открыто звучал голос представителей гражданского общества, обвинявших поли- цейских в злоупотреблении силой и нарушении указанных прав²¹¹. К концу деся-

²⁰⁷ The Challenge of Crime in a Free Society: a Report by the President's Commission on Law Enforcement and Administration of Justice. – Washington: U.S. Government Printing Office, 1967.

²⁰⁸ См. Palmiotto M. J. Op. cit. P. 86.

²⁰⁹ См. Ibid.

²¹⁰ См. Moore M. H., Trojanowicz R. C., Kelling G. L. Crime and Policing // Perspectives on Policing. – No. 2 (Jun. 1988). P. 1. URL: https://www.ncjrs.gov/pdffiles1/nij/111460.pdf [дата обращения: 28.04.2014].

²¹¹ См. Goldstein H. Problem-Oriented Policing. P. 9.

тилетия в глазах значительной части населения США легитимность деятельности полиции была основательно поставлена под сомнение, вследствие чего она, веро- ятно, впервые за всю историю своего существования оказалась в состоянии глу- бокого системного кризиса.

Параллельно нарастающие социально-политические противоречия и сопут- ствующие им массовые протесты и гражданские беспорядки, расширение мас- штабов движения за конституционные права и активизация научных исследова- ний выступали предпосылками для реформирования полицейской системы США в направлении все большего сближения с населением и уважения его законных прав и свобод. Тем не менее, в последующие годы американскому обществу еще предстояло путем многочисленных проб и ошибок окончательно убедиться в не- возможности эффективного функционирования полиции современного демокра- тического государства в условиях неуважительного отношения к конституцион- ным правам граждан и, как следствие – отсутствия надлежащего уровня и сотруд- ничества доверия с их стороны.

Кризис традиционной («профессиональной») модели полицейской деятельности (1970-е гг.).

Поиск новых путей противодействия преступности в условиях ее дальнейшего роста. К концу 1960-х годов прогрессивный импульс десятилетия теряет свою силу и уступает место консервативно-реакционным настроениям зна- чительной части общества, порождаемых недостатком социально-политической стабильности. При этом одним из наиболее существенных источников беспокой- ства американских граждан по-прежнему выступал непрерывный рост крими- нальной активности, в результате которого в 1970 г. коэффициент насильствен- ных преступлений на территории Соединенных Штатов достигает очередной ре- кордной отметки в 363,5 единицы.

Осознавая, что «в период обострения криминальной обстановки симпатии большинства людей почти всегда на стороне тех, кто предпочитает силовые вари-

анты решения проблемы»²¹², а стабильность и безопасность является одним из наиболее актуальных социальных запросов, в ходе предвыборной кампании рес- публиканец Р. Никсон весьма успешно эксплуатировал лозунг «закон и порядок» и в 1968 г. сменил демократа Л. Джонсона на посту Президента США. В своих публичных обращениях он возлагал значительную долю ответственности за рост преступности, гражданские беспорядки и студенческие волнения на председателя Верховного суда Э. Уоррена, и в частности на его судебно-прецедентную практи- ку ограничения полномочий полиции²¹³. Аналогичной позиции придерживалось и большинство полицейских руководителей, обвиняя высший судебный орган в

«сковывании» своей работы²¹⁴. Действуя в русле подобной риторики, в ответ на

усиление криминальной активности и страха граждан перед ней новая публичная администрация США все более укоренялась в проведении традиционной и при- вычной политики по ужесточению тактики работы полиции, увеличению количе- ства арестов, а также расширению личного состава и объема финансирования по- лицейских ведомств²¹⁵.

Тем не менее, несмотря на вышеуказанные меры, в урбанизированном

мультикультурном обществе Соединенных Штатов 1970-х годов социально изо- лированная полиция все более отчетливо демонстрировала свою неспособность поддерживать минимально приемлемый уровень общественного порядка, личной безопасности и доверия граждан. Непрерывное ухудшение криминогенной обста- новки опровергало десятилетиями культивируемое (в первую очередь среди руко- водящего и рядового полицейского состава) убеждение, что механическое нара- щивание совокупной мощи полицейской системы и ужесточение тактики ее рабо- ты (в ущерб надлежащему соблюдению конституционных прав граждан) является единственно возможным способом эффективного противодействия преступности. В соответствии со знаменитым изречением Б. Франклина, поступаясь фундамен-

²¹² Губанов А. В. Указ. соч. С. 43.

²¹³ См. Heck T. M. The Most Activist Supreme Court in History: The Road to Modern Judicial Conservatism.

– Chicago: University of Chicago Press, 2010. P. 110.

²¹⁴ См. Ibid.

²¹⁵ См. Brown L. P. Op. cit. P. 165.

тальными свободами ради безопасности, американские граждане фактически не получали ни того, ни другого²¹⁶.

Так, например, в 1972 г. бывший председатель президентской «Комиссии по преступности» (1965) Д. Воренберг свидетельствовал, что «те службы, на которые мы привыкли полагаться в деле сдерживания преступности – полиция, суды и ис- правительные учреждения – кажутся сегодня еще менее способными выполнять данную задачу, чем пять лет назад»²¹⁷. Более того, утверждал он, «многие руково-

дители полиции, судьи и работники тюрем открыто признают свое бессилие»²¹⁸. В

1975 г. американский исследователь Д. Ливайн, сопоставив совокупную мощь американской полицейской системы с уровнем преступной активности на опреде- ленном временном промежутке, пришел к следующему выводу: «Увеличение ко- личества полицейских является весьма соблазнительной мерой для политиков и правительственных руководителей: оно представляется им интуитивно ощущае- мым и символически удовлетворительным решением неослабевающей проблемы криминального насилия. […] Печальный факт, однако, заключается в том, что, действуя подобным образом, они получают лишь ложное ощущение безопасности и в большинстве ситуаций остаются так же уязвимыми с дополнительной полици-

ей, как и без нее»²¹⁹.

В условиях подобного пессимизма эффективность традиционных, разрабо- танных еще в 1930-е годы методов работы американской полиции все чаще ста- вилась под сомнение уже не только исследователями, но и самими представите- лями полицейского руководства. Так, например, в 1971 г. шеф полиции г. Канзас- Сити (штат Канзас) К. Келли утверждал: «У многих из нас в департаменте есть ощущение, что мы обучаем, экипируем и отправляем людей делать работу, о

²¹⁶ В оригинале данное высказывание звучит следующим образом: «Способные поступиться фундамен- тальными свободами ради временной безопасности не достойны ни свободы, ни безопасности». Источник: Franklin B., Franklin W. T. Memoirs of the Life and Writings of Benjamin Franklin. – London: British and Foreign Public Library, 1818. P. 270.

²¹⁷ Vorenberg J. The War on Crime: The First Five Years // Atlantic Monthly, May 1972. URL: http://www.theatlantic.com/past/politics/crime/crimewar.htm [дата обращения: 28.04.2014]. ²¹⁸ Ibid.

²¹⁹ Levine J. P. The Ineffectiveness of Adding Police to Control Crime // Public Policy. – Vol. 23 (Fall, 1975).

P. 544.

[степени эффективности. – Е. З.] которой ни мы, ни кто-либо еще не имеет доста- точного представления»²²⁰.

В 1972 г. по инициативе К. Келли и при поддержке (в т. ч. финансовой) не- правительственной некоммерческой организации «Полицейский фонд» (Police Foundation) в городе был развернут масштабный эксперимент. Основой задачей его проведения стало выяснение того, насколько соответствовало действительно- сти широко распространенное убеждение, согласно которому физическое присут- ствие полиции на улицах городов имеет существенный превентивный эффект и снижает уровень страха жителей перед преступностью. Полученные результаты отчетливо продемонстрировали, что двукратное и даже троекратное увеличение интенсивности автомобильного патрулирования на определенном участке города не оказало какого-либо значительного воздействия не только на количество со- вершаемых в данном районе преступлений, но также на восприятие местными жителями уровня криминальной активности или степень их удовлетворенности

действиями полиции²²¹. Последовавшие за канзасским экспериментом исследова-

ния показали, что в большинстве случаев время, затрачиваемое полицейским ав- томобилем для прибытия на место происшествия, не оказывает существенного влияния на вероятность задержания правонарушителя. Более того, большинство преступлений были расследованы благодаря информации, полученной от самих граждан, а не на основе собранных детективами улик²²².

Таким образом, начиная с 1970-х годов эффективность фундаментальных

принципов традиционной, разработанной еще в 30-х годах XX в. тактики поли- цейской работы (превентивное патрулирование, быстрое реагирование и ретро- спективное расследование) неоднократно подвергалась существенной компроме- тации²²³. Как следствие, необходимость в отыскании новых путей противодей- ствия преступности становилась все более очевидной, побуждая полицейских ру-

²²⁰ Kelling G., Pate T., Dieckman D., Brown C. E. The Kansas City Preventive Patrol Experiment. A Summary Report. – Washington: Police Foundation, 1974. P. v. URL:

http://www.policefoundation.org/content/kansas-city-preventive-patrol-experiment-0 [дата обращения: 28.04.2014].

²²¹ См. Ibid.

²²² Brown L. P. Op. cit. P. 7.

²²³ См. Braga A. A., Weisburd D. Policing Problem Places: Crime Hot Spots and Effective Prevention. – New York: Oxford University Press, 2012. P. 41.

ководителей прислушаться к голосу науки и начать эксперименты по непосред- ственному вовлечению гражданского населения в процесс осуществления поли- цейской деятельности.

Здесь следует отметить, что еще в 1960-е годы в условиях резкого падения уровня доверия общества к полиции во многих полицейских департаментах были сформированы т. н. «отделы по взаимоотношениям полиции с общественностью» (police community relation units), на которые была возложена задача гармонизации отношений между стражами порядка и местным населением (особенно в афро- американских кварталах)²²⁴. В условиях дальнейшего роста криминальной актив- ности в последующем десятилетии многие из подобного рода структур были пре- образованы в отделы по предотвращению преступности (crime prevention units), призванные осуществлять различного рода превентивные мероприятия по проти- водействию локальной преступности при участии местных жителей. Подобные меры можно рассматривать в качестве первого опыта институционализированно-

го и непосредственного сотрудничества полиции и местных жителей в США. Однако, несмотря на определенные успехи, реализуемые таким образом програм- мы представляли собой единственный и при этом весьма узкий канал взаимодей- ствия между двумя сторонами и не являлись органичной частью традиционной философии и стратегии полицейского управления, по-прежнему доминировавших в Соединенных Штатах в 70-е годы XX в.

Разработка и принятие в полицейских департаментах США пер- вых письменных руководств по применению силы. Параллельно с возрастанием криминальной активности другим источником социального напряжения практи- чески в каждом городе США по-прежнему оставалась неоправданная полицейская жестокость²²⁵. В рассматриваемый период все большее количество исследовате- лей высказывались в пользу идеи о необходимости издания в полицейских участ- ках письменных руководств по применению силы (в первую очередь огнестрель- ного оружия) для своих работников. Как пишет С. Уокер, вплоть до начала 1970-х

²²⁴ См. Brown L. P. Op. cit. P. 4.

²²⁵ См. Walker S. Police Accountability: The Role of Citizen Oversight. P. 31.

годов полицейские департаменты часами обучали своих сотрудников обращаться с огнестрельным оружием, но при этом отправляли их на улицы без каких-либо четких письменных указаний относительно того, при каких обстоятельствах им следует (и при каких не следует) его применять²²⁶.

В подобных условиях исторической вехой в развитии полицейской системы

рассматриваемого государства становится принятие в 1972 г. шефом полиции Нью-Йорка П. Мерфи первого письменного руководства по применению огне- стрельного оружия, значительно ограничившего количество ситуаций, в которых сотрудник полиции имел право прибегнуть к крайней мере силового принужде- ния²²⁷. Являясь главой крупнейшего департамента полиции на территории США, Мерфи выступал авторитетным примером, которому последовали многие поли- цейские руководители по всей стране²²⁸. Именно с этого времени мы можем гово- рить о целенаправленных мерах американского полицейского руководства по ре- гламентации применения средств полицейского принуждения с целью предот- вращения нарушений индивидуальных прав и свобод.

Дальнейшее развитие механизмов гражданского надзора над со- блюдением конституционных прав человека в деятельности полиции. В нача- ле 70-х годов XX в. идея о необходимости создания механизмов гражданского надзора над повседневной работой полиции впервые получила поддержку значи- тельной части белого населения США, традиционно остававшегося индиффе- рентным к проблеме полицейской жестокости²²⁹. Помимо описанных ранее собы- тий предыдущего десятилетия, во многом этому способствовал знаменитый Уо- тергейтский скандал (1972–1974 гг.), закончившийся отставкой Президента Р. Никсона и существенно усиливший беспокойство граждан по поводу конститу- ционности действий представителей публичной власти (в т. ч. наиболее высоко- поставленных). Со своей стороны, в рассматриваемый период активисты движе-

²²⁶ См. Walker S., Archbold C. A. Op. cit. Pp. 69-70.

²²⁷ См. Rostker B. D., Hanster L. M., Hix W. M., Jensen C., Morral A. R., Ridgeway G., Schell T. L. Evaluation of the New York City Police Department Firearm Training and Firearm-Discharge Review Process. – Santa Monica: Rand Corporation, 2008. P. xix. URL: http://www.rand.org/content/dam/rand/pubs/monographs/2008/RAND_MG717.pdf

[дата обращения: 28.04.2014].

²²⁸ См. Walker S., Archbold C. A. Op. cit. Pp. 67-68.

²²⁹ См. Walker S. Police Accountability: The Role of Citizen Oversight. Pp. 31-32.

ния за конституционные права по-прежнему продолжали оказывать давление на представительные органы с целью ограничения ненадлежащего и противоречаще- го конституционным положениям поведения полиции, а также распространения механизмов независимого гражданского надзора над ее деятельностью.

Весьма показательным примером здесь является Комиссия по надзору над деятельностью полиции (Police Review Commission) в г. Беркли (штат Калифор- ния), идея создания которой активно обсуждалась в городе в начале 1970-х годов. С одной стороны, некоторые политические представители выступали за организа- цию подобного рода комиссии и настаивали на необходимости проведения рефе- рендума по данному вопросу, обвиняя сотрудников местного полицейского де- партамента в расизме и систематическом проявлении чрезмерной жестокости. В свою очередь, руководители местной полиции отвергали данные обвинения и осуждали проведение референдума, рассматривая его как попытку вмешательства во внутренние дела департамента²³⁰. Несмотря на противодействие со стороны полицейского руководства, в 1973 г. референдум все же был проведен, и по его итогам комиссия не просто обрела устойчивый правовой фундамент для суще- ствования, но более того – была наделена беспрецедентным для подобного рода организаций правом независимого расследования поступающих на рассмотрение жалоб²³¹.

Несмотря на то, что к концу десятилетия функционирование механизмов

гражданского надзора над работой полиции в США все еще не было общеприня- той практикой и носило экспериментальный характер (зачастую прекращаясь под давлением полицейских профсоюзов), именно в этот период окончательно фор- мируется устойчивая тенденция к их распространению. Так, если в 1975 г. на тер- ритории американской федерации функционировали 5 организаций подобного рода²³², то в 1980 г. их количество увеличилось до 13²³³.

²³⁰ См. Perez D. W. Op. cit. P. 126.

²³¹ См. Walker S. Police Accountability: The Role of Citizen Oversight. P. 32.

²³² См. Ibid. P. 6.

²³³ См. Wells W., Schafer J. A. Police Skepticism of Citizen Oversight: Officers' Attitudes Toward Specific Func- tions, Processes, and Outcomes // Journal of Crime and Justice. – Vol. 30. – Iss. 2 (2007). P. 1.

Подводя итог содержанию настоящего параграфа, мы можем заключить, что в период «профессионализации» полиции Соединенных Штатов Америки (1930– 1980 гг.) ее формальной функцией провозглашалось беспристрастное служение интересам всех граждан посредством поддержания общественного порядка и про- тиводействия преступности. Фактически же полицейские структуры были ориен- тированы, преимущественно, на защиту конституционных прав лишь одной части общества (белого населения) посредством систематического пренебрежения ана- логичными правами другой его части (главным образом представителей расовых меньшинств).

В 1960-х годах несоответствие действительного содержания полицейской деятельности конституционным предписаниям о правах и свободах человека и гражданина вступает в серьезное противоречие с политико-правовым сознанием американских граждан, формируя нарастающий социальный запрос на демокра- тизацию принципов и методов работы полицейской системы. Незначительность усилий по реализации подобного запроса со стороны публичной власти создавала предпосылки для все более массовых и радикальных проявлений гражданского неповиновения, достигших угрожающих для стабильного развития общества масштабов. Параллельно фактическая неспособность полицейских структур эф- фективно осуществлять противодействие растущей преступности поставила под сомнение привычный подход к совершенствованию организационно- управленческих аспектов функционирования полиции.

В совокупности оба вышеуказанных обстоятельства вынуждают политиче- ское и полицейское руководство США предпринять определенные меры по реор- ганизации некоторых аспектов деятельности полиции в виде конкретизации нор- мативно-правового регулирования ее деятельности, а также проведения осторож- ных экспериментов по расширению взаимодействия с населением и формирова- нию механизмов гражданского надзора. Тем не менее, к концу 1970-х годов фун- даментальные принципы и методы работы американских полицейских (в т. ч. их профессиональная мотивация) не претерпели существенных изменений, все более устаревая и вступая в противоречие с изменяющимся общественным сознанием.

Исходя из содержания данного, а также предыдущего параграфов, мы мо- жем выделить следующие факторы, выступающие основными детерминантами массового и систематического нарушения сотрудниками полиции конституци- онных прав человека в государстве, юридически провозглашающем привержен- ность демократическим ценностям:

а) недостаточность нормативно-правовой конкретизации конституционных предписаний о правах и свободах человека и гражданина применительно к дея- тельности полиции;

б) несовершенство определенных организационно-управленческих аспектов функционирования полиции: чрезмерная зависимость от местной политической администрации; политическое покровительство; отсутствие механизмов кон- структивного взаимодействия с населением; репрессивно-ориентированная си- стема оценки эффективности; отсутствие или неэффективность системы профес- сионального отбора и подготовки сотрудников; а также механизмов внутреннего (ведомственного) контроля и надзора над их деятельностью;

в) отсутствие или неэффективность функционирования институтов специа- лизированного независимого (гражданского) надзора над соблюдением законно- сти (и прежде всего – конституционных прав человека) в повседневной деятель- ности полиции.