§2. Зарубежные доктрины и реформы административного управления.

Каждое общество и государство заинтересовано в успешном управлении своих социальных задач. Они будучи общими делами, отражают общие интересы и потребности в сфере самозащиты и своей жизнедеятельности общества, государства и граждан.

Если придется вкратце оценить исторические аспекты этого проявления, мы можем заметить , что еще в древнем мире проявляли внимание к управлению. Совсем не случайной была трата огромных сил для поддержания спокойствия, для благоустройства, добывания послушания подданных, организации армии, проведения дорог и каналов в Египте, Греции и Риме. Понятие « полиция» в первое время имело смысл управления полицией дел города-государства. Только в последние три-четыре столетия это понятие стало употребляться в смысле специальной государственной службы, специализирующейся на общественном порядке и внутренней безопасности.

В средние века делами административного, военного, финансового, судебного управления занимались в пределах феодальных особняков князей, монархов, правителей. Допускалась сосредоточивание государственных управленческих функций. Только потом, с формированием самодержавия создается

38

административный аппарат- Его функции подстраиваются под развивающуюся специализацию общественных функций. В условиях капитализма управленческий процесс становится более масштабным и в большей степени сложным. Увеличивается объем государственных дел выполнение которых требуют интересы государственного управления и общества. Вместе с этим классовые интересы подчиняли себе государственные дела и их общая значимость воспринималась через призму выгодных с социальной точки зрения для интересов правителей критериев- Как известно, государственные дела , деятельность органов управления формировали и направляли эти правители.

По истечению десятков, сотен лет в соответствии с историческими периодами менялись управленческие функции и методы, средства их претворения в жизнь, И еще тут сложно выделить какую-то однолинейную закономерность- Даже в рамках одного исторического периода объем и методы управления, строение административного аппарата и удельный вес в разных государствах не соответствовал друг другу. Скажем Англия и Россия в конце XVII века, начале XVII века сильно разнились с точки зрения строения бюрократического аппарата, отношение его верхних и нижних эшелонов.

Управление всегда было актуальной задачей в государстве. В высшей степени заслуживает внимание то, что управление и административными изменения очень часто связывают с крупными личностями. Правитель держит все нити административного управления в своих руках и сосредотачивает принятие основных решений. Бюрократический исполнительный аппарат выполнял его указания беспрекословно- Видно совсем неслучайна, что личность,

39

реально управляющая государственными делами находится на вершине исполнительной власти. История и современность наглядно убеждают нас в этом.

Английская буржуазная революция XIX века принесла миру новые идеи о государстве и его строении. Томас Гоббс, а потом Джон Локк в «Два трактата об управлении» (1690-ый год) подвергли критике феодально-теократическую концепцию о божественном происхождении королевской власти. В их произведениях обосновывалась концепция «естественного состояния» и «естественного права». Состояние всеобщей свободы и равенства людей показывает, что власть в некотором смысле производная от сообщества людей. В естественном состоянии всякий обладает исполнительной властью исходящей от права природы, в государстве же эта власть становится функцией специального органа.

Волей и решением большинства, переход на основе общественного соглашения от естественного состояния к гражданскому обществу означает, что каждый человек, как участник соглашения, передает обществу или его законодательной власти полномочия по созданию законов затребованных им для общественного благополучия.

В середи не XVII века лорд протектор Англии Оливер Кромвель принимал управление соглашающееся с решением народных представителей- Однако сложные политические и религиозные противоречия его необходимо привели на путь единоличного управления. Кромвель действовал как деспот, хотя идеи свободы, самоуправления и личных прав, присущие английской революции требовали другой линии поведения.

-40

Ощутимый шаг вперед в осмыслении природы государства сделал Шарль Монтескье. В своем известном произведении «О духе законов» он обосновал новую идею о государственном устройстве. По его мнению в свободном государстве каждый должен сам управлять собою, однако в больших государствах это невозможно. Приходится выбирать представителей, способных обсуждать дела, народ для этого совсем не подходит. Собрание представителей, состоящее из знатных и богатых людей должен создавать законы и следить за исполнением этих законов. Исполнительная власть должна быть в руках монарха, так быстро выполнимые дела один человек выполнить лучше, чем несколько. По мнению автора, исполнительная власть должна обладать правом приостанавливать деятельность законодательного собрания, в противном случае собрание будет деспотическим учреждением. А исполнительную власть преграждать не следует, так как она по своей природе ограничена.

Таким образом, были заложены теоретические основы разделения властей, что на протяжении более двухсот пяти дести лет считается самой удачной теорией устройства и деятельности государственной власти. Здесь исполнительная власть находит свое место как «ветка общего дерева». Эта структура - функциональное свойство носит преимущественный и постоянный характер.

Другое свойство исполнительной власти находит свое отражение в оценке его отношений с гражданским обществом. Это свойство мы бы сейчас назвали степенью демократичности государственного управления и его исполнительных органов,

ДОЛЖНОСТНЫХ ЛИЦ-

-. РОССИЙСКАЯ

ГОСУДАРСТВЕННАЯ БИБЛИОТЕКА

Жан Жак Руссо в своем произведении «Общественное соглашение» Вольтер в философских трактатах, статьях и письмах пытались показать социальное назначение управления и исполнительной власти в служении общему благополучию, вместе с тем не могли не признать изолированность исполнительной власти.

Руссо и Монтескье вступив в полемику с Вольтером, принимали его утверждение о том, что чиновники не господа народа. Господа только законы, во всех других вопросах король и чиновники вынуждены действовать согласно своим догадкам и независимо. Власть всегда склонна работать, а народ жаловаться. Но как достичь равновесия?

Осознавая сложность ответа на этот вопрос Вольтер в «Мыслях о государственном управлении» ограничивается поверхностными высказываниями - свобода - эта зависимость только от законов, равенство не исключает подчинение некоторых людей другим, не самодержавие короля, а самодержавие чиновников достойна ненависти.

Теоретические конструкции приходилось испытывать на общественной практике конца XIX века. С этой точки зрения представляют интерес дела, речи и выступления одного из главных деятелей Французской революции Луи Антуана Сен-Жюста, В своем выступлении «О революционном способе управления» от 10 октября 1793-го года на не устранение недостатков после принятия многочисленных законов и предлагал быстрое исполнение законов, наказание за бездействие в управлении, четкое взаимодействие должностных лиц, , усиление контроля, справедливое решение продовольственных, финансовых дел, дел о безопасности. Представляют интерес трактаты «Революция и конституционный

42

дух во Франции», «О природе, гражданском положении, гражданской общине или же правила независимости управления».¹ В этих трактатах отражены также текущие заботы новой власти, общие принципы демократического управления.

Исторический анализ дает основание выдвинуть такую мысль,

что полицейское____ право было предшественником

административного права.¹ Французским администратором периода Людовика считается Н.Деламора. В его книге «Мысли о полиции» (1707 -ой год) имеется обширный материал о деятельности полиции в сфере защиты населения, собственности, дорог, торговли, финансов, обеспечения безопасности. Распространение этой деятельности на различные сферы жизни отмечено в трехтомной книге австрийского деятеля под названием «Основные источники, полиции, коммерции и финансов».

Известный и своими военными победами и гегемонистическими попытками, и своим гражданским кодексом Наполеон Бонапарт потратил много сил на перестройку административного управления. Наполеон будучи императором французов с 1804-го года потратил много сил на улучшение управления. Были существенно ограничены права законодательной власти, а его представителями все дольше становились принцы и пожилые дворяне. Законодательство осуществлялось с помощью продиктованных императором декретов и сенатус-консулатов. Суды стали императорскими судами и наравне с мировыми судами появились полицейские суды и специальные суды, образовалась административная юстиция. С повышением послушных министров и увеличением власти префектов и меров усиливался

¹ См Антуан Сен-Жюсть Трактаты. С.-Петербург, Наука, 1995,

43

исполнительный аппарат. Полиция превратилась в специальное министерство и конечно, же главной заботой императора была армия.

Все это сопровождалось мероприятиями в сфере развития финансов, промышленности, торговли. Финансовый контроль сочетался с жесткой политикой акцизной службы. Появилось министерство торговли и промышленности, совет общей мануфактуры, был принят торговый устав. Однако блокада Англии, основного противника, не дала хороших результатов.

Одновременно осуществлялись мероприятия в сфере образования, идеологии, культуры, однако они носили больше регулирующий характер. Появлялись факультеты высшего образования, специальные юридические, медицинские,

профессиональные, технические школы. Указ о прессе формально восстановил цензуру, общее управление по книжным вопросам, контроль за издателями и книготорговцами.

Одним словом, в первом десятилетии XIX века сильное сосредоточение управления во Франции полностью отразило присущий Цезарю характер Наполеоновского управления и его желания подчинить Европу « одному начальнику». Падение Наполеона было неизбежным.

Гегель углубил философское объяснение государства. В своей книге «Философия права» он характеризирует государство как действительность моральной идеи, субстанциональной воли.

¹ См."Вельский Финансовое право -МДОрист,1995,стр 39-41

² См :А СТрачевский Наполеон J «Его жизнь и государственная деятелность». Библиографическая серия 1890-1915г. Челябинск, Урал, 1995, стр 293-412.

44

жизнь. Из положения «Интересы общего реализуется разбиваясь на отдельные цели» получается вывод «о полезности разделения властей в соответствии с моментом определенности и разницы». Более того, он призывает отречься от ложных представлений об абсолютной независимости и возможной взаимной вражде властей. Самое значимое хотя и допускается обеспечение задачи -«существование государства», это звучит современно.

По Гегелю, политическое государство разбивается на следующие субстанциональные различия - власть выявления и определения общего (законодательная власть), власть приведения в соответствие с общим отдельных случаев и специальных отраслей (государственная власть), власть субъективности как последнее волевое решение (власть короля-властителя). Обширные положения о государственной власти, в которую включены и судебная и полицейская власти, доводит до сведения разделения труда внутри него. Разделение функций должно обеспечить переход общего к частному и единичному, в этом случае их разделение сверху вниз на отрасли, службы позволит достичь как специализации, так и связанности. В статье Гегеля «Конституция Германии» в более наглядной форме показано соответствие единства и специализации в деятельности государства как единой машины.

Однако элемент гражданства здесь не исчезает- Так как наряду с созданием государством правопорядка, признается полезность самоуправления граждан. В противном случае подданные не будут оплотом государства.

Известный немецкий философ и общественник Вильгельм Гумбольдт был современником Гегеля, Видимо под влиянием

См,.Гегель Политические произведения М ,Наука,1978,стр 69-87

45

должностей государственного служащего, которые он занимал, Гумбольдт в 1971-ом году опубликовывает статью «Идеи о государственном устройстве порожденном новой Французской Конституцией», а позднее более объемное произведение «Идеи об опыте определяющем границы деятельности государства», В сегодняшнем случае нас привлекают идеи об определении участия нации, отдельных сил в управлении государством, правильном разделение аппарата государственного управления на различные сферы. Если в древних государствах особое значение придавалось развитию самого человека, в новых государствах главной вопросом считается забота о благополучии, собственности, счастье людей. Государство больше существования человека заботится о том, чем он обладает.

Заслуга Гумбольдта в признании беспрерывном усложнении управления государственными делами, что ведет к появлению многочисленных специализированных служб и людей работающих в них. Появляется такая новая отрасль служебной сферы, как управление государственными делами. А это делает более зависимым служащих от правящего слоя. Они отдаляются от сферы своей деятельности и больше занимаются формой. Растет аппарат. Появляются сферы полиции, коммерции, мануфактуры, финансов и управления.¹

Немецкий ученый Аоренсштейн был одним из видных специалистов в сфере административного права. Он активно работая в середине XIX века над вопросами полиции и полицейского права, последовательно расширял сферы исследования. Его книга «Учение об управлении» послужила

¹ См Вильгельм фон Гумбольдт.Язык и философия культуры М .Прогресс, 1985, стр 25-48

46

отправной точкой. В книге рассмотрены теория государства и его взаимоотношений с обществом, вопросы соответствия трех составных общественной жизни- ее личностных, нравственных и хозяйственных элементов.

В 1874-ом году в Санкт-Петербурге вышел в свет перевод его книги «Учение об управлении или же управленческое право». Он регулирует правовое управление и основные положения деятельности претворяющей его в жизнь исполнительной власти, а также такие важные учреждения как правительство, полиция, армия, местное самоуправление, определяет отличия между ответственностью органов управления, законами и распоряжениями.

Книги «Учение о военном деле как о части государствоведения» (1872-ой год) и «Учебник о финансовой науке» в которых даны объяснения военного права как специального дополнения к военной отрасли гражданского, государственного и уголовного права. Видимо, специальная часть административного права формировалась именно этим путем. Можем указать напечатанные в 1927-1928-ом годах книгу австрийского профессора А.Мерклина «Общее административное право» и немецкого профессора «Административное право». Выпускались и учебники.

Одновременно, в середине XIX века и начале XX века многие вопросы административного права оставались в кругу других отраслей и анализировались через призму государственного, конституционного и общего права. Опубликованная в 1895-ом году книга французского государствоведа А.Эмена «Общие основания государственного права» самый яркий пример тому. Книга в первый раз в России была переведена в 1898-ом году, а потом появился ряд

47

переводов с других авторских изданий. Здесь широко обсуждаются особенности взаимоотношений законодательной и исполнительных властей, личных прав и их общей защиты.

Продолжительная деятельность немецкого канцлера Бисмарка на этом поприще (1871-1890-ые годы) оставила заметный след на развитии Германской государственности и Европейских событиях. Он придавал большое значение бюрократическому государственному аппарату. Усердная линия Бисмарка, направленная на объединение в крепком союзе под протекцией Пруссии небольшие немецкие государства создавала гармонию с постоянной борьбой с парламентом и усилением позиций властвующего министерства. Жесткие мероприятия к прессе и манипуляция ими, законы о конфискации имущества «непослушных», централизации управления, страховании рабочих, ожесточенная борьба с социалистами, поддержание мощной армии, применение государственных монополий, больших таможенных налогов - это некоторые особенности управленческого стиля Бисмарка.

Известный правовед Ганс Кельзен в своих исследованиях о «чистом праве» обращает внимание на феномен правового государства и рассматривает ряд вопросов административного права в этом контексте. Понятие «Правовое полномочие», «полномочие», «орган» производные от более общих понятий о тождественности государства и права. Правовое правило - понятие государства как юридическое лицо - позволяет оценить его как субъект должностей и прав, представителя ответственности, Одолжествление государства самим собой и есть правовое государство. Это

¹ См Эсмен А. Общие основания конституционного права С Петербург. Изд-во О НЛІоповой

48

несколько централизованное правовое правило и в соответствие с эти, юстиция и исполнение управления основывается на законы. КЛСельзен через призму правовых норм выдвигает суждения о централизации и децентрализации-¹

Немецкий социалист и философ Макс Вебер (1864-1920) внес большую лепту в теорию управления. Экономическая рациональность, нашедшая свое отражение в рациональном праве в четко организованной в управленческих требованиях и влиятельно действующей бюрократии, полезных действиях в хозяйственной сфере, составляла главную идею его произведений. В книге «Хозяйство и общество» давались положения о строении рациональной бюрократии и строго упорядоченной во всех сферах деятельности, которые соответствовали природе

капиталистического производства. Личная инициатива глоталась структурами, организованными как машина. Может быть жесткие управленческие стандарты Вебер в сфере управления выглядели малоэффективными в регулировании поведения людей. И новые как «социальные роли», «социальная деятельность», «человеческие отношения», «участие рабочих в управлении» социальные теории помогли гормонизации и активизации человеческого фактора в управление, и в особенности в управлении производством.

Несмотря на это, в 60-70-ых годах самые новые научно-технические теории управления породили большой интерес. Эти теории в период научно-технических и информационных революций отражали новые методы управления. Обогащаются доктрины и практика менеджмента, широко используется системный анализ, прогнозирование, програмно-целевое

¹ См Частное учение о праве Ганса Кельзена, сборник переводов, вып. 2-М , ИНИОН, 1988,

49

планирование и др. методы. В эти же годы в росте интереса к управленческой науке в бывшем СССР было и их влияние, хотя в 20-30-ых годах в нашей стране был накоплен полезный опыт Нэпа.

По сути своей характерная для XVII-XVIII веков наука о полиции и полицейском праве в период промышленного капитализма сменилась право-догматическим направлением. Социалистическое направление в исследованиях государственного управления выявляет новые взгляды. По А.И.Елистратову XX век обогатился полезными направлениями. А.Фаел и другие теоретики дали ему новый толчок. Здесь можно заметить широкое использование методом сравнения.

Влияние зарубежных доктрин и реформ на формирование административного права в Азербайджана было большим- Особенно проявилось влияние роли административных реформ России,

Административные реформы России. В XV-XVI веках управление в России строилось на старых моделях. Приказы демонстрировали вялость в своих делах. Широкомасштабная реформистская деятельность Петр I во многих сферах государственной, хозяйственной, военной и культурной жизни нашла свое яркое отражение и в сфере административного управления. Отсутствие парламента давало большие права в управлении царским государством. Пользуясь случаем Петр I претворил в жизнь ряд крупных реформ. Ввиду их широкого отражения в научно-исторической литературе целесообразно кратко остановиться на основных новизнах.

Первое, в 1722-ом году был объявлен «Табель о чинах». Согласно табелю гражданское и военная служба разбивались на 14

етр 7-23,111-152.

50

степени (чина). Тем самым были заложены крепкие основы службы государству.

Второе были перестроены центральные организации, С 1966-го года Боярскую Думу заменила канцелярия состоящая примерно из 8 человек, уполномоченных царем, В 1711-ом году был учрежден Сенат обладающий административной, судебной и частично законодательной обязанностями. Сенат руководил всеми организациями, связь с губерниями осуществлялась с помощью губернских комиссаров. Однако Петр I учредив институты генерал -прокурора и обер-прокурора, создал контроль над сенатом.

Третье, коренным образом была изменена система отраслевого управления. Вместо старых приказов были созданы коллегии (иностранная, военная, юстиция-коллегия, коммерс-коллегия, Берг -мануфактура коллегия и другие).

Четвертое, были перестроены местные органы. В 1708-1711-ом годах были созданы 8 губерний, потом их число было доведено до 11-й. Губернатор обладал полными административными, политическими, судебными и финансовыми полномочиями. В осуществлении этих полномочий ему помогали чиновники и комиссары. В 1719-ом году страну разделили на 50 областей с воеводой во главе. Области разделялись на дистрикты. Предпринимались шаги для самоуправления городов. В целом на административные изменения Петра I наглядным образом повлияли административно-правовые структуры и правила Голландии и Швейцарии.

Императрица Екатерина II продолжая реформаторский курс Петра I, умело прикрывала под идеями образования и справедливости жесткость управления. Не только ее дела, но и

51

письма, мемуары, заметки доказывают это. Например, «Правила управления» принадлежит ее перу. Эти заметки начинаются со слов о трагичности для народа ошибок допущенных государственными людьми. Первое правило вытекающее отсюда- надо обучить нацию которым будешь управлять- Второе правило - в государстве надо создать хороший порядок, оберегать общество и заставить его соблюдать законы, Третье правило -в государстве надо организовать хорошую полицию. Четвертое правило надо помочь прогрессу государства. Пятое правило надо привести государство в грозный для себя и уважаемый соседями вид.

В своих заметках под названием «Крестьянство и финансы», Екатерина II называет свободу и собственность большой возрождающей силой крестьянства, считает необходимым уменьшение жестокости видов наказания. В заметках «В защиту Монтескье» наиболее ярко выражается противоречие мыслей императрицы высказываниям о чести, подвергающейся опасности не со стороны государства, а отдельных личностей, и о свободе как о болтовне римских правоведов, и о послушание основанной для властителей на током основополагающем принципе как «перебирай перед объявлением, но никогда не отменяй», и о народе в России состоящем из нищих и рабов. Петр Великий пытался создать третий слой и Екатерина II используя одновременно советы Вольтера и своих возлюбленных (любовников), решительно управляла государством с помощью губернаторов. Губернаторы полностью властвовали на местах и безоговорочно подчинялись императрице.

М.М.Сперански был видным теоретиком и практиком государственного устройства, В первой половине XIX века его деятельность в сфере законодательства и управления дала хорошие

52

результаты. За 1802-1804-ый год он подготовил ряд политических заметок носящих реформаторский характер. «Заметки о суде и государственных учреждениях в России» и «Заметки об основных законов государства» из этого ряда- Главная идея создание в стране конституционной монархии и «законного» способа управления, а также формирование для этого слоя интеллигенции стоящей между троном и народом, Сперанский, немного подражая английским правилам, пытался учитывать характерные особенности России.

В этом ему помогал опыт работы в министерстве. В 1809-ом году были сданы планы реформ под заголовками « Предисловие к сборнику государственных законов», «Общий обзор всех изменений их распределение по периодам». В 1810-ом году создается Государственный Совет и Сперанский начинает работать на должности государственного секретаря рады. Его влияние на деятельность министерств, финансов и законодательства приобретает всесторонний характер. Начинает осуществлять планы о реформе,

Сперанский, утверждая необходимость сосредоточение в руках самодержавца законодательных, исполнительных и судебных полномочий подразумевал создание 3 коллегиальных органов - для законодательных дел слоя Государственную Думу, для судебных дел Сенат и министерства для управления. Однако административная система была в сломанном, разрозненном виде, не было связи между главными управлениями. Самодержавец злостно вмешивался во все дела. Поэтому появление Государственного совета должно было обеспечить единство между разными частями управления. В Манифесте по его созданию говорится: согласно государственным законам, Государственный

53

совет образует слой и все управленческие сферы там согласуются с точки зрения их основных отношений к законодательству и с его помощью представляются высшей имперской власти. Началась реформа министерств, появились новые главные управления -управление по ревизии государственных счетов и комиссия по законам.

Русские мыслители критически оценивали тяжесть бюрократического аппарата и резко критиковали его недостатки. Горькая сатира Гоголя в «Ревизоре» еще больше усиливалась точными наблюдениями и критическими взглядами на дела, беспредел и бездействие чиновников М-Ю.Сальтыкова-Щедрина. А свободолюбивый ЛТолстой в письме на имя Николая II от 16-го января 1902-гог года писал, что треть России в условиях мощной охраны, другими словами вне закона. Нельзя убедить народ в необходимости защищать связанные между собой вероисповедания и политический строй. Сейчас все знают, что страной управляет не царь, а его приближенные. Поэтому самодержавие устаревшая форма управления- Мерами принуждения можно держать народ под игом, но нельзя управлять им- Народу следует дать возможность высказывать свои пожелания и потребности.

Административное право не всегда было строго отделено. Некоторые его объекты часто попадали в сферу правовой теории или конституции, государственного права. Это не вызывает удивления, так как классификация правовых отраслей существующая в прошлом отличается от настоящего- Целостность права, идея его разделения только на общее и частное, составляет основу указанного выше толкования и государства и права.

'См Лев Толстой и русские цари. М ДООО, 1995, стр 101-110

54

Двухтомное произведение под названием «Русское государственное право» Н.МЛСоркунова, опубликованное в России в 1908-1909-ом годах является примером «таяния» в рамках управленческих и административно правовых задач. Являющийся специальной частью II том посвящен 4 большим проблемам - обеспечению законности высшего управления» подчиненного управления, самоуправления и законности управления. Основываясь на 80-ой статье «Основных государственных законов, утвержденных его превосходительством» Н-МКоркунов различает высшее управление как такой метод управления, где непосредственное всплывает власть властелина и подчиненное управление осуществляется от его имени и соответствующими органами и лицами по его воле, В отличие от некоторых ученых, считает эту разницу присущей не только России, наоборот, носящий более типичный характер. Так как речь идет о господстве. В высшем управлении все проявления власти носят дискресионный характер, а в подчинении деятельность основывающаяся на закон составляет только исключение.

Г.Ф.Шершеневич анализировал исполнительную власть сквозь призму разделения властей: соотношение общего и частного права позволяет различать способы правового регулирования и выявлять особенности закона, указа, распоряжения и других волеизявлений.

JLB. Тихомиров всесторонне исследовав самодержавие как социально-психологическое проявление отличал вечно основанное на одном принципе и вечно единое, централнзированное неразделимую высшею власть и объединяющую различные

¹ См. Коркунов H.M Русское государственное право. Том II, СПетербург» 1990

¹ См Шершеневич Г.Ф. Общая теория права Учебное пособие. Том I, М, Юрид Колледж,

МГУ, 1995, стр 182-196

55

принципы, а также основывающееся на специализации, разделении властей исполнительную власть от правительства. Первый управляет вторым и примиряет и объединяет многочисленные центры влияния. Самоуправление, право народа непосредственно обращаться к властителю - означал «право подать заявление». Поэтому комментарий построенной системы права отражает не разделение его на отрасли, общий психологический закон существования личности связанного с этической стороны с властителем как представителем бога. Право рождается из задачи морального послушания.

Вместе с тем, изменения часто тонули в водовороте «застоя». Одно яркое доказательство, в конце XIX века в России большую роль играл К.П.Победоносцев, правовед по специальности. Он был членом коллегии административной юстиции, членом сенаторского Государственного совета, оберпрокурором Священного Синода (до 1905-го года)- Как консервативный государственный деятель Победоносцев выступал против реформ и изменений, критически относился к доктрине парламентаризма нашедшей пристанище в России. Сверх того, эта доктрина разрушала православие, крепкую основу Русского государства, заменяла его «западной» идеей от том, что человек является центром Вселенной.

Взаимоотношения и столкновения государственной думы с органами царской власти были отражением либерально-правовых идей и в то же время, стабильных монархистских взглядов. Обратимся к стенограмме заседания Государственной Думы от 13 мая 1906-го года за номером 8. Председатель Совета Министров в своем выступлении отметил заинтересованность правительства в

'См ТихомировЛВ Монархическая государственность 1905, С Петербург, 1992,стр 36-45.

56

соблюдении законности и в принятии законов в рамках данной Государственной Думе законодательной инициативы. Эти рамки не охватывают основные государственные законы. По его мнению, полезно вооружить административную власть действенными средствами предотвращающими злоупотребления подаренными свободами и покушениями на независимость государства и права. В то же время, отмечалось, что мощь государства, его крепкость и внутренняя сила основывается на крепкой и активной исполнительной власти.

Как видно, административные структуры в России развивались очень медленно. В начале XVII века центральное управление, в основном по западной модели реорганизовывалась с большей скоростью, От приказов относящихся к периоду Ивана Грозного осуществлялся переход к коллегиям и другим центральным учреждениям, В 1720-ом году для них утверждается «общий устав». А местная власть в течении десятилетий можно сказать, не меняется и только в январе 1864-ого года царь подписал «Новое положение о губернских уездных-земских учреждениях». Усилилось противостояние бюрократии.

Знаменательный случай, что в предреволюционный период продолжался процесс упорядочивания различных отраслей административной деятельности. В 1905-1906-ых годах публикуются Манифест о совершенствовании государственного управления, указы царя об организациях и союзах, об изданиях, по временным правилам о собраниях. В «Основных государственных законах утвержденных Его Превосходительством» (23 апреля 1906-го года) наряду с главами о высшей самодержавной власти, о правах и обязанностях Российских подданных, о Государственном Совете и

57

Государственной Думе была 5-ая глава «О Совете Министров, министрах и руководящих отдельными отраслями». Эта глава осуществление «государственного управления» издание соответствующих закону постановлений определял как их обязанности. Однако ответственность была только перед властелином.

Образовавшийся класс буржуазии выдвигал такие требования как, применение профессиональных союзов, производственных коопераций, либеральных законов. Проведенная в марте 1917-го года первый всероссийский торгово-промышленный съезд даже критиковал правительство за распространение государственного социализма, боясь демократического социализма. В любом через некоторое время правительством издается ряд административно-правовых постановлений.¹

См : Российское законодательство Х-ХХ в в Законодательство эпохи Буржуазно демократических революций. Тон 9. М, Юрид Лит, 1994.

58