§1. Международное правовое регулирование и административное права.

Рассмотренные выше аспекты административно-правового

регулирования не ограничивает всю сферу правовой системы. Приобретает большую значимость обеспечение правильного взаимоотношения внутренних и международных норм, А это оказывает определяющие влияния на все сферы административного права и законодательства, и естественно, на многие особенности административно-правового регулирования и государственного управления.

В современном мире усиливаются тенденции взаимозависимости государств и их влияния друг на друга. Созданные с этой целью международные организации и союзы, сообщества государств помогают совместному решению общих для всего мирового сообщества проблем. Осознание необходимости их решения превращается в ряде стран в основу манеры общественного движения. Указанные становятся причиной изменяющихся взаимоотношений международного права, и этот процесс протекает непросто. Приведение в соответствие внутренних и международных правовых норм, изменения, вопросы преодоления взаимодействий и столкновений стоят наиболее остро,¹

В этот момент возникают острые вопросы, как привести в соответствие суверенные права государств, право международных организаций, возможно ограничение первых и отказ от обязательного признания суверенитета. Как обеспечить соблюдение интересов сторон, как оценить международные правовые нормы и

417

правила, служащие этой цели. Естественно, что ответы могут быть как политические, так и правовые. Утверждение превосходство международного права над национальным правом сопровождается использованием в национальном праве международных принципов, норм и понятий- Национальное право требует вмести с механизмом участия государств в подготовке международно-правовых норм и решений, и специальный правовой механизм, обеспечивающий суверенитет государств, и не нарушающий права отдельных стран.

Национальная правовая система охватывает право, правотворчество и принципы применения права, всю совокупность правовых актов и норм. Его четкая системность отражает точное взаимоотношение между собой нормативных правовых актов -конструкции, законов, актов имеющих силу закона и т.д. Все нормативные правовые акты плод деятельности государственных органов власти и обеспечиваются их влиянием, властью и другими средствами воздействия.

Система международного права также чересчур многогранна. Она строится на основе общих принципов, утвержденных в Уставе ООН - суверенное равенство государств, честное выполнение

'См Лукашук ИИ Нормы международного права -МСпарк1997

^?См Шимал М Развивающаяся международная политическая система -М , «Международная

жизнь», 1995

418

обязательств, решение международных споров личными средствами и т.д. Те или иные принципы международного права являются универсальными и общепризнанными принципами как для других "слоев " международного права, так и для существующих правовых систем. Далее можно отменить "право международных организаций ^w имеющих свои пакты, декларации и коммюнике действующих в той или сфере (например, ЮНЕСКО). Внутри сообществ сверхдержав растет роль обществ, у которых создается и действует

"право общества" Например таким являются принципы, в рамках Европейского Союза, Европейского Совета, обладающие как особенностями международных правовых норм, так и

особенностями "уставного права общества" , имеющего более строгое регулирующее действие.

Международные правовые нормы в национальных государствах всплывают как нормативный ориентир для

правотворчества, как в некотором роде стандарт и одновременно как обязательства, добровольно принятые или необратимо подлежащие выполнению.

419

проектов, действий влияющих на окружающую среду, консультации, согласование правил административной

безопасности на транспорте, специальные международные документы побуждающие к согласованным, а иногда и одинаковым действиям государственных органов, организаций для достижения целей нахождения путей решения споров.

Так например в Уставе международного союза электросвязи определен основной документ, регулирующий деятельность этой организации: сам Устав, Конвенция Международной электросвязи, административные регламента (международной электросвязи и т.д.)-Члены союза обязуются соблюдать положения этих документов и обеспечивать их претворение в жизнь во всех учреждениях электросвязи. Такой же смысл имеет Устав Международного почтового союза и дополнительные протоколы к этому Уставу, Международный почтовой конвенции и его исполнительным регламентам- Все эти документы утверждены Милли Меджлиса (парламентом) Азербайджанской Республики.

Естественно, что правовые акты органов Международных сообществ является программной действий государств, участников из последних таким актов можно отметить Программу согласования и единого направления экономических реформ В Азербайджанской Республике и Российской Федерации. С точки зрения интересующего нас вопроса в этом документе можно отметить мероприятия по унификации (приведению к общему виду) законов и других актов, подготовку программ по созданию единой организационно-правовой модели антимонопольного

регулирования, транснациональных сообществ, подобных механизмов управления государственными предприятиями-

420

Предполагается обеспечение тождественности правил регистрации государством ценных бумаг, постепенная организация управления общей денежной системой, применение единой системой, сертификации импортируемых продуктов.

Международные правовые акты по форме, содержанию, субъекту и способу принятия весьма различны. Они являются учредительными документами (Устав ООН); тематического характера конвенциями и хартиями в сфере общего права (например, кодекс поведения должностных лиц в сфере охраны правопорядка, правила ООН по защите несовершеннолетних, лишенных свободы, общие принципы о роли лиц, осуществляющих судебное преследование, конвенция Европейского Совета по защите прав человека перед автоматизированной подготовкой сведений личного характера, Европейская хартия о местном самоуправлении и т.д.); образцовые правила, конвенции в сфере личного права (например, конвенция ООН о договорах по международной купле-продаже товаров, образцовый закон о международных кредитных переводах, Арбитражный регламент комиссии ООН по международному торговому праву, конвенция о детских правах, конвенция о свободе ассоциаций и организационном праве); регламентами, директивами и модельными законами сообществ государств.

Несложно заметить подобие международных актов национальным актам. Является правилом выделение "Международного права" в доктрине и практике международных отношений. По форме к нему относятся итоговые документы, декларации, заявления и т.д. Данные в них положения весьма

421

различны, а также в части этих положений ярко отражены политическое нормы - определение политической линии, выявление намерений, принятие обязательств, оценка событий и другие положения более "юридицированы¹¹ однако не превращаются в одночленные регулирование. Сверх того с их помощью регулируются не только межгосударственные но и внутригосударственные отношения и события.

Самый главный документ для взаимоотношения внутригосударственных и международно-правовых норм - это 151-ая статья Конституции Азербайджанской Республики- В этой норме три положения.

Первое - определено, что признанные всеми причины, нормы международного права и международные договоры являются составной частью его правовой системы.

Второе - в Азербайджанской Республике применяется такое свойство как понятие "признанный всеми" одобрения государством международных документов, т.е. документы, с которыми государство согласно и добровольно принимает обязательства по ним.

Третье-Утвержден принцип главенства международного договора, если в Азербайджанском законе есть другие правила, тогда применяются принципы этого договора.

Здесь обратим внимание на две вещи: а) главенство международных норм "до" вступления и "с момента¹¹ вступления в правовую систему; б) уже после их превращения в составную часть правовой системы, признание главенства Конституции. В противном случае последнее подвергается угрозе органической потере внутренних основ. Однако на практике не всегда на основе

422

151 -ой статьи Конституции удается соблюдать международно-правовые стандарты имеющие преимущество.

Новый вид права-"над государственное право¹¹ появляется в сообществах государств. Оно, по своей природе, близко к международному праву, однако существует свойство сближающее его с внутригосударственным правом. Попытаемся разъяснить его суть на примере права Европейского Союза. Правовые источники его создания становятся основой создаваемого органами сообщества права. Типы правовых актов различаются не только по сути, субъекту и способу принятия, на также и по степени влияния на законодательство и усвоения странами-членами. Существуют такие акты, которые не являются обязательными, существуют действительные правила влияния Европейского Союза на национальные правовые системы, а также правовые нормы Европейского Союза заменяющие нормы внутреннего права.

Таким образом, учредительные договоры (регламенты) и общие решения отличаются от норм международного права тем, что они имеют одинаковую правовую силу на всей территории Европейского Союза и применяются полностью, они не превращаются в национальное право и дают права всем гражданам Европейского Союза или же непосредственно возлагают на них обязанности.

423

сближения норм международного и внутреннего права. Их появление и присутствие на межпарламентской Ассамблее ООН доказывает своеобразную роль международного права в механизме сравнительного правоведения. Сравнение национальных правовых систем анализ их подобий и различий, сегодня больше осуществляется с помощью модельных актов, В этих актах, по сути своей носящих рекомендательный характер, имеется правовой полностью и частично взаимосвязанный государствами в процессе законодательства. Их направляют к типичным правовым решениям и тем самым создают условия для сближения национальных законодательств-

По своим внутренним структурам модельные акты не совсем похожи на национальные законы и могут всплывать в трех образцовых формах-полностью повторяющий будущий национальный акт; обладающий регуляторами некоторых отношений модельный акт, который в будущем превратится в содержание национальных законов; обладающий общими принципами регулирования законодательством модельный акт. Эти формы не могут быть выбраны безосновательно, так как в противном случае плохо учитывается и специфика состояния национальных законодательств, а также самих модельных актов, К сожалению, в практике СНГ встречаются такие случаи, В программе модельного законодательства СНГ за 1996-1998-ые года по административно-правовой тематике предусмотрена подготовка модельных актов о железнодорожном транспорте, о стандартизации и сертификации продуктов со стороны государства, о способе передачи государственных полномочий органам самоуправления и т.д.

424

Уместно отметить оригинальность по субъекту принятия модельных актов. Естественно, что их характер, способ разработки, одобрения и сферы деятельности связаны с этим.

Характерно распоряжение Комитета по рыболовству Азербайджанской Республики "Об организации управления по безопасной эксплуатации рыболовческой флотилией" от 18-го октября 1995-го года. Отмечается, что переход Азербайджанской экономики на рыночные отношения, создание многочисленных предприятий и организаций с различной формой собственности, имеющих рыболоведческую флотилию и зарегистрированных в морских рыболоведческих портах, сопровождается понижением уровня безопасности морского плавания и охраны человеческой жизни.

Анализ аварий, расследование материалов гибели судов и их экипажей, а также результаты ревизии рыболовных судов в портах Азербайджана и зарубежных стран показывает, что основные причины создавшейся ситуации-это сокращение и полное отсутствие у владельцев судов обслуживающих служб обеспечивающих безопасную эксплуатацию судов; снижение уровня дисциплины и правопорядка во флотилии: не выполнение судовладельцами, капитанами судов норм и правил национального законодательства в сфере безопасности судоходства, положений международных конвенций; снижение уровня требований выдвигаемых специалистами морского регистра относительно технического состояния судов; формальное отношение к проверке судовладельцами знаний командного состава; снижение качества подготовки специалистов на учебных и учебно-тренировочных кораблях:

425

Требует усовершенствованная система, созданная в новых экономических условиях в сфере обеспечения безопасности пароходства.

Для учета положений Международного Кодекса об управлении безопасной эксплуатации судов и предотвращением загрязнения, Международного Кодекса об управлении безопасностью и для повышения уровня безопасной эксплуатации рыболоведческих судов при осуществлении рыболовства промышленным способом, уменьшения травматизма,

предотвращения загрязнения моря, для сближения международным стандартам национальных требований в сфере обеспечения безопасности морских плаваний рыболоведческой флотилии председатель комитета приказывает:

1. Применить как международный стандарт при разработке нормативно-распорядительных документов о вопросах безопасности плавания судов рыболоведческой флотилии и их охоты и в организации конкретных дел по обеспечению безопасной эксплуатации судов, принятый на XVIII сессии Международной морской организации Международный Кодекс по управлению безопасностью (МКУБ);

2. Службе пароходства портов и охраны труда осуществить организационные мероприятия связанные с применением Международного Кодекса (МК);

3. Судовладельцам, вне зависимости от формы собственности, суды которых прошли регистрацию в морских рыболовных портах, осуществить в компании необходимые организационные мероприятия для применения МК;

426

4. Контроль за выполнением приказа, возложить службу на пароходство, портов и охраны труда.

Существуют в некотором роде унифицированные нормы, играющие роль стандарта для национальных административных органов. Например, таковым является тарифная политика железных дорог стран-членов СНГ для фрахтования (аренды) за 1998-ой год, одобренная на 6-ой тарифной конференции железных дорог СНГ, проведенной в октябре месяце 1997-го года.

Международные договора играют роль в правовой системе Азербайджана. Здесь необходимо особо отмстить несколько положений.

Первое, международные договора Азербайджанской Республики с зарубежными странами, а также международными организациями заключается от имени АР (международные договора), от имени органов центральной исполнительной власти, которым поручена соответствующая функция заинтересованного субъекта АР,

Второе, если международным договором Ар определены правила, отличные от предусмотренных законом АР, то применяются правила международного договора. Действуют законы АР официально опубликованные и даже не требующие для опубликования применения внутригосударственных актов. Для претворения в жизнь других положений международных договоров АР принимаются соответствующие правовые акты. И здесь должны действовать национальные органы. А они зачастую демонстрируют бездействие, или же очень опаздывают в деле утверждения актов.

Третье, нужно знать правила обеспечения исполнения международных договоров АР, Президент и правительство АР

427

предпринимают меры по обеспечению исполнения международных договоров АР.

Органы исполнительной власти, несущие полномочия по вопросам, регулируемым межведомственными договорами АР, обеспечивают осуществление и исполнение обязательств АР по договорам, также контролируют исполнение другими участниками договора их обязательств.

Органы государственной власти соответствующих субъектов АР обеспечивают в рамках своей компетентности исполнение международных договоров АР.

Общий контроль за исполнением международных договоров АР осуществляет МИД.

Соглашение об основных принципах и направлениях экономического сотрудничества между правительством Азербайджанской Республики и правительством Узбекской Республики, подписанный 27-го июля 1995-го года, может служить примером того, что какие нормы соглашений относятся к национальным государственным органам.

Статья 2 — Стороны будут предпринимать конкретные меры для согласования осуществляемых экономических реформ, сближения национальных законодательств, согласования структурной, денежно-кредитной, валютной, налоговой, ценовой и социальной политики, создания взаимоприемлемых условий для поэтажного перехода к свободному обмену товаров, инвестиций и рабочей силы между двумя государствами. Стороны дадут поручения компетентным государственным учреждениям для подготовки рекомендаций по согласований действий при разработке нормативно-правовой базы реформ.

42S

Статья 5 - Стороны создают постоянно действующую межгосударственную комиссию для подготовки долгосрочных программ развития двусторонних торгово-экономических и других отношений, усовершенствования во всех областях их осуществления.

Статья 8 - В сфере финансово-кредитного сотрудничества стороны примут меры для совместного финансирования взаимовыгодных проектов обоих государств, подготовки межправительственных кредитных линий для правильного использования производственных объектов и трудовых резервов, увеличения экспортного потенциала, а также по привлечению национальных и международных банков.

Статья 13 - Стороны расширят сотрудничество в сфере транспорта и связи. Правила и условия транспортных перевозок и использования линий связи будут определены полномочными организациями и отдельными подразделениями хозяйственных структур сторон.

Статья 17 - Стороны с учетом заключенных двусторонних и многосторонних и многосторонних соглашений о сотрудничестве и взаимодействии против организованной преступности

правоохранительных органов безопасности и специальных служб, усилят координацию, разработают и осуществят совместные дополнительные меры, в сфере борьбы против организованной преступности на территории обоих государств, расширят организационно-правовую базу компетентных органов своих государств.

К сожалению, процесс осуществления договоров и модельных актов не всегда происходит ритмично, при их рассмотрении часто

429

происходят случаи задержки и невыполнения. Этому посвящено

постановление "Об усилении влияния парламента на исполнение межгосударственных обязательств в сфере безопасности и военного сотрудничества в рамках содружества" Межпарламентской Ассамблеи (МПА) государств-членов СНГ- Ассамблея обращаясь к парламентам, попросила осуществить в соответствии с нормами своих Конституций осуществить ратификацию

межправительственных актов в сфере защиты безопасности Содружества, ускорить разработку и принятие необходимых для их реализации законодательных актов, учитывать в законодательной деятельности рекомендации Межпарламентской Ассамблеи и дать сведения о принятых в этой области обязательствах.

В рамках республик, обретших независимость действует свыше 50-ти модельных законодательных актов и свыше 1200 соглашений, К сожалению, они плохо осуществляются в государствах-членах. Недостаток информации, отсутствие политической воли, некомпетентность в перестройке своих структур и изменении правовых актов, доказывает нежелательность применения и соблюдения правовых актов. Азербайджанское правительство время от времени принимает решение о мерах по выполнению обязательств Азербайджана, поручает министерствам подготовить предложения и т.д. Однако опять фактических результатов мало, а в действительности должна существовать жесткая система исполнения международных норм и согласно внутреннему законодательству, ответственности должностных лиц за их нарушение.

Органы центральной исполнительной власти АР ответственные за задачи, регулируемые международными

430

договорами должны обеспечить выполнение обязательств Азербайджана, указанных в этих договорах и проконтролировать исполнение своих обязательств другими участниками договоров. Могут быть созданы также специальные комиссии наблюдающие за осуществлением договоров. Достойными внимания является то, что органы государственной власти соответствующих субъектов центральных исполнительных органов обеспечивают исполнение международных договоров в пределах своих полномочий. К сожалению, министерства и главные управления, регионы и организации плохо выполняют свои обязательства. В результате это обрывает "цель взаимосвязи" международных и национальных норм.

Однако неясно каким органом и в каком порядке утверждается и делятся заключение о нарушении международных обязательств. Республиканский Закон "О международных договорах Азербайджанской Республики¹¹ также не отражает соответствующий порядок. Правительство и органы центральной исполнительной власти часть вообще уступают дорогу вступившему в силу международному договору, более того, это относится только к части договоров. Разногласия не всплывают и тем самым ослабевает влияние международных договоров, остаются неизменными не соответствующие им внутригосударственные акты и нормы.

Целесообразно, предусмотреть порядок определения противоречий между внутригосударственными и международными правовыми нормами в 149-ой статье Конституции Азербайджанской Республики о нормативных правовых актах. Субъектами, обладающими полномочиями выявлять эти противоречия могут быть или Конституционный суд, или же Министерство Юстиции-

431

Их заключения автоматически подтверждают, в силе и противоречащие этим нормам внутригосударственные акты не находятся в силе- Придется принять порядок осуществления международных договоров Азербайджанского правительства (межгосударственные, межправительственные, межведомственные) АР и органами исполнительной власти его субъектов.

Сказанные выше позволяют отметить очевидный рост удельного веса международных правовых норм в общем объеме административно-правового регулирования. Их постепенное сближение создает условие говорить о постепенном усовершенствовании межгосударственного административного права.

432