§4. Административное право Франции

Современное французское право — продукт двухсотлетнего развитие системы органов государственного управления. Для неё характерны традиционно сильная централизация и наличие обособленных административных судов, сыгравших решающую роль в формулировании норм административного право.

Из круга объектов административного права исключается также регулирования деятельности государственных органов, занимающихся формированием политики, т. е. определением наиболее общих направлений национально-государственного развития. К этим органов относятся законодательные учреждения: Национальное собрание и Сенат. Кроме того, под действия

129

административного права не подпадает также и деятельности центральных и местных органов исполнительной власти в тех случаях, когда они участвуют наряду с законодательными учреждениями в решении политических вопросов. Из сферы действия административного права выпадает и политическая активность граждан и частных организаций. Формирование государственной политики — это объект, регулируемый нормами конституционного права.

Наконец, из круга объектов регулирования нужно исключить судебную деятельность в тех случаях, когда она не пересекается с деятельностью государственной администрации. Все то, чем занимаются общие суды, когда они разрешают споры между разными лицами, лежит обычно в сфере действия гражданского права. Особенностью правовой системы Франции является наличие помимо общих судов еще и особых административных судов, которые занимаются разрешением споров в связи с деятельностью государственной администрации. Организации и функционирование этих судов регулируется нормами административного права.

В итоге для административного права остаётся вся сфера организации и деятельности административных учреждений и из должных лиц. Набор и статус государственных служащих -это, по мнению французских юристов, тоже область действия административного права.

Итак, административное право Франции - это отрасль права, которая регулирует организацию и деятельность административных органов. Эти органы занимают в государстве ключевое положение. Они проводят в жизнь политические решения, принимаемыми законодателями. От результатов их деятельности во многом зависит

130

социально-экономическое и политическое положения страны. Нормы административного права занимают исключительно важное в место в правовой системе Франции.

Источники административного права. Источниками административного права Франции являются конституция и другие законы, нормативные акты административных органов и решение судов, главным образом административных.

Ныне действующая Конституция существенного ослабила законодательную власть и значительно усилила роль президента и правительства. Она предоставляет этим органам полномочие издавать нормативные акты, изменяющие или даже отменяющие действующие законы.

Конституция содержит целый ряд других норм, касающихся органов управления и судов: о министров, об Экономическом и социальном совете, об административных судах. В преамбуле Конституции, в качестве которой взята Всеобщая декларация прав человека и гражданина 1789г., провозглашается право граждан на в участие в управлении делами государства.

Помимо Конституции источниками административного права являются и другие законы. Среди сравнительно недавних следует отметить законы начала 1980-х г., которыми предусматривается значительная децентрализация административной власти.

В отличие от иных отраслей права в области административного права отсутствует кодекс типа Гражданского, Торгового и Уголовного. Отсутствует и кодексы по отдельным

131

институтам административного права. Вместо этого имеется более 30 сборников законов и других актов по управлению общинами, расположению государственным имуществом, пенсиям, градостроительству и городскому хозяйству и т. д. Он подготовлены частными лицами и являются кодексами только названию. Нормативные акты в них не переработаны в единое целое, а просто подобраны и систематизированы для удобства пользования.

Административных Нормативных актов ещё больше, больше чем законов. Их издают как центральные (президент, правительство, министерство и ведомства), так и местные ( меры коммун, т.е. общин, председатели региональных и генеральных советов, префекты и т.д.) органы.

Хотя ГК запрещает судам формулировать нормы права, на практике суды, в том числе и административные (прежде всего Государственный совет), принимая решения по конкретным делам, нередко создают новые правовые нормы. Законы и другие нормативные акты не в состояние предусмотреть правила для каждого отдельного случая. Признавая правовые нормы недостаточными, суд может сформулировать новое правило. Если оно окажется удачным, то может быть снова применено в аналогичном случае этим же или другим судом и, таким образом, становится нормой права. Как писал профессор Ж. Вед ель, «в области административного права отказ от применения Гражданского кодекса и частного права и огромное число пробелов в законе превратили судью подлинного творца права»¹ Нормы права, сформулированные судами, часто находят своё официальное признание и закрепление в законах и административных актах.

Вед ель Ж Административное право Франции.-M., 1973. С. 58.

132

2.Публичные юридические лина. Субъектами административного права Франции является частные и публичные лица. К частным лицам относятся как физические (граждане), так и юридические (частные организации, фирмы, компании, корпорации и т. д.) Публичными лицами могут быть только юридические лица: государство, представляемое главным образом его центральными органами; местные сообщества (территориальные коллективы); публичные учреждения.¹

Государство. Государство обладает всеми признаками юридического лица: имеет имущество - государственную собственность, располагает штатом служащих, заключает договоры, берёт на себя обязательства, выступает в суде в качестве стороны. В отношении государство судом может быть вынесена решение о возмещение ущерба и уплаты судебных издержек. Государство как в центре, так и на местах представляют его должные лица. В центре -это президент, премьер-министр, министры. Президент и премьер-министр руководят административным аппаратом государство. Они издают нормативные акты в целях исполнения в законов и осуществления собственных полномочий в сфере правотворчества; назначают высших должностных лиц государства (министров, судей, префектов, послов, директоров министерств и государственных компаний, ректоров и т. д.); координирует деятельность министерств и ведомств и в случае необходимости решают споры между ними.¹

Премьер-министр и министры образуют правительство-Совет министров. Конституция не разграничивает четко полномочия президента и премьер-министра. Из-за этого нередко возникает

¹ Общие сведения об административном праве Франции -М , 1993. Сб.

133

путаница. Количество и полномочия министров не устанавливаются ни Конституцией, ни отдельными законами, а определяются премьер-министром.

Министры обладают высшей административной властью в подведомственных им сферах. Их решение могут быть отменены только административными судами, а не президентом или премьером -министром.

Помощь министру в управлении оказывает его кабинет, который может включать не более 10 человек. Каждый министр сам определяет внутреннюю структуру своего министерства. Крупнейшие подразделение министерств возглавляются обычно генеральными директорами. В подчинении генеральных директоров находятся директора, их заместители, руководители отделов, служб, начальники бюро и т. д.

Центральный аппарат министерства обычно не занимается повседневной оперативной деятельностью. Этим заняты местные (периферийные) службы министерства. Главная функция центрального аппарата - оказание помощи министру в разработке политики министерства и осуществление контроля за проведением ее" в жизнь. Представителями государства в департаментах и регионах являются префекты. Они информируют правительство о состоянии дел на местах, руководят полицией и другими местным службами: по благоустройству территории, сельского хозяйства,

¹ Женевьев Грим о Организация административной власти во Франции. -M , 1994. С.47-49.

134

санитарными и социальными (их численность составляет около 10% всего персонала местных государственных служб, подчинённых столичным министерствам). Однако многие важные службы до сих пор по разным причинам неподведомственны ему. Это касается, в частности, местных государственных служб в области финансов, образованию труда, армии, юстиции,. В соответствии с политикой децентрализации компетенция префектов по руководству местными службами должна расшириться.

Префекты вправе издавать нормативные и индивидуальные акты. Они так же контролируют деятельность местных сообществ.

Функции управления за пределами столицы осуществляют также местные службы различных министерств. Обычно они существуют на уровне департаментов, возглавляются департаментскими директорами и называются департаментскими службами.

Префекты и местные службы министерств являются главными орудиями политики территориальной централизации

государственной власти в унитарной Франции.

Местные сообщества. Местные сообщества бывают двух видов: обычные (большинство общин, департаментов и регионов) и особые ( регионы Ил-де Франс и Корсика, Париж, Марсель, Лион, заморские регионы и территории). В соответствии с законом все это - публичные юридические лица. Их статус устанавливается

¹ Бребан Г. Французское административное право.-М., 1988. С.70.

135

законами, а не административными актами ( закон, впрочем, определяет только основные принципы статуса, а детали формулирует исполнительная власть). Руководящие органы сообществ выбираются населением. Ранее они жестко контролировались центром через префектов. Теперь этот надзор стал менее строгим и осуществляется путем опротестования их актов в административных судах. Финансовый контроль осуществляет через региональные отделения Национальной счетной палаты.

Обычные местные сообщества - общины и департаменты предусмотрены ст.72 Конституции. Новая их категория - регионы создана Законом 1972г.

Наиболее многочисленные сообщества - это общины. Их около 37, 7 тыс.¹ разных по численности населения: от 100 человек в небольшой сельской общине до 1 млн. в городской. Общины возникли ещё задолго до революции как наследницы церковных приходов. Они ближе всего к населению, наименее централизованы, наиболее демократичны. Правовое положение Общим уставом, утвержденным законом 1984 г. К ведению общин относятся водоснабжение, очистные сооружения, рынки, ярмарки, скотобойни, муниципальные библиотеки и музеи, похоронные бюро и кладбища, а частично также и учебные заведения. В отдельных случаях они могут вмешиваться хозяйственную и иную деятельность частных лиц.

Во главе общины стоит муниципальный совет, насчитывающий от 9 до 69 членов в зависимости от числа жителей и избираемый населением сроком на 6 лет. Выборы в совет и его досрочный

Структура и функции местных коллективов во Франции -М., 1993 С.14

136

роспуск декретом Совета министров осуществляются под контролям административного суда. Муниципальный совет ежегодно утверждает местный бюджет, принимает решение о займах, о штате служащих. Выбирает из своего состава мера общины и контролирует его деятельность. Мер и его заместители — это исполнительная власть общины.

Община имеет собственное имущество: местные дороги - на праве публичной собственности. Даже небольшие сельские общины бывают богатыми, так как они честно владеют лесами и получают в дар значительное имущество. Доходная часть бюджета общин пополняется за счет общинных налогов.

Для осуществления совместных проектов общины образуют различные объединения: специализированные синдикаты (для достижения какой-то одной цели, например электрификации), многоцелевые синдикаты, городские округа и сообщества. Все это публичные юридические лица. В целях укрупнениях общин закон устанавливает разнообразные финансовые льготы их объединениям.

Департаменты (их 99, включая особые) были созданы в 1791 г. вместо провинций. Они менее самостоятельны, чем общины, поскольку более жёстко контролируется центром с помощью префектов. В них сосредоточена основная масса местных служб министерств. Вместе с тем реформы 1982-1983 гг. существенно укрепили самостоятельность департаментов: 1) им отошла часть полномочий, осуществляемых центром; 2) исполнительным органом департамента является теперь не назначаемый правительством префект, и избираемый генеральным советом департамента председатель этого совета.

137

До 1982 г. к ведению департаментов относились в основном дорожная сеть и социальная помощь. Затем департаменты получили значительные полномочия в сфере жилищного строительства, транспорта, здравоохранения и образования. Им предоставлено право вмешиваться в хозяйственную деятельность частных лиц.

Департаменты подобно общинам полномочны зключать между собой соглашения для достижения общин целей.

Высшим органом управления департамента является генеральный совет, избираемый населением на 6 лет и обновляемый наполовину каждые 3 года. Совет утверждает бюджет и договоры с другими департаментами о создании хозяйственных и иных объединений, определяет судьбу ассигнований, выделяемых центром, осуществляет опеку над общинами, избирает председателя совета и контролирует его деятельность.

Председатель генерального совета является главой местной исполнительной власти. В его распоряжение переданы частично местные службы министерств, поскольку департамент ранее не располагал собственным аппаратом служащих.

С начала 80-х годов регионы (их 22, включая особые) получили статус местных сообществ с правами самоуправления. Они имеют собственный бюджет и набирают свой персонал. Регионы становятся крупнейшими центрами местного управления в таких сферах, как планирование, благоустройство территории, профессиональная подготовка, транспорт, культура, научные исследования. Они управляются региональными советами, избираемыми населением. Председатель регионального совета стал высшей исполнительной властью в регионе вместо префекта.

138

К особым местным сообществам относятся Париж с пригородами, Марсель, Лион, Корсика, заморские регионы и территории.

Париж имеет вековые революционные традиции. Противостояние между городом и королями возникало неоднократно еще в средние века. В Париже прошли; революции. Поэтому правители Франции всегда испытывали недоверие к парижанам и старались ограничить их права. В последние десятилетия состав населения столицы существенно изменился. Социальные конфликты стали менее острыми. В результате управление Парижем все более демократизировалось.

Внестоящее время Париж входит в состав региона Иль-де-Франс, состоящего из 6 департаментов. Регион занимается благоустройством территории, экономический и социальный комитет и префект, который одновременно является и префектом Парижа.

В Париже так же, как в марселе и Лионе, существует двухзвенная система управления. Столица разделена на 20 округов (Марсель - на 16, Лион - на 9). В состав округов входят городские общины. Руководят Парижем муниципальный совет из 109 человек и мэр. Округами управляют советы округов, а также избираемые ими мэры и их заместители. Советы округов принимают решения. Касающиеся расходования средств, яслей, бань, спортивных сооружений, квартир со льготной оплатой. Мэры городских округов занимаются регистрацией актов гражданского состояния, национальной службой, контролируют обязательное школьное обучение. Всем остальным ведают столичные органы управления.

139

Столичные округа не являются юридическими лицами. Юридическим лицом является Париж в целом.

Управления Марселем и Лионом во многом сходно с управлением Парижем.

Корсика - также регион с особым статусом. Высшим органом управления острова является собрание. Полномочия этого собрания более обширны по сравнению с компетенцией советов в регионах материковой Франции. Оно полномочно решать вопросы образования, профессиональной подготовки, связи, культуры и окружающей среды, благоустройства территории, жилья, транспорта, занятости и энергетики. Исполнительная власть на острове осуществляется исполнительным советом во главе с его председателем. Имеются также экономический, социальный и культурный советы. Кроме того, разрешается создание ряда особых бюро по различным проблемам.

Некоторые особенности в управлении имеют также 4 заморские региона и заморские территории (их 4). В последние годы особые местные сообщества значительно уравнялись в своем правовом положении с обычными.

Публичные учреждения. Публичные учреждения

(общенациональные, региональные, департаменские и общинные) еще более многочисленны и разнообразны, чем местные сообщества. Они носят различные названия: кассы, службы, учреждения, бюро, органы и т. п. К ним относятся: 1) промышленные и транспортные предприятия («Уголь Франции», « Электричество Франции», Французское общество железных дорог, Комиссариат атомной энергии и др.); 2) финансовые учреждения (Депозитная касса - самое крупное государственное учреждение и

140

др.); 3) объединения предпринимателей ( торговые и сельскохозяйственные палаты, цеховые гильдии ремесленников); осуществляющие вмешательство в частнопредпринимательскую деятельность (Национальная межпрофессиональная служба зерна, созданная для организации и упорядочения рынка зерна, Фонд организации и регулирования сельскохозяйственных рынков и т.д.); 5) учреждения в социональной области (государственные больницы, крупные национальные кассы социального обеспечения и др.); 6) учреждения в области просвещения, культуры и науки (лицеи, университеты, крупные вузы, национальные и региональные центры университетской и школьной деятельности. Национальный центр научных исследований, Французская академия и т.д.); 7) объединения местных сообществ (синдикаты общин, междепартаментские объединения, городские округа и сообщества, учреждения планирования и благоустройства новых городов и регионов и т.п.).

Ежегодно появляются новые публичные учреждения.

Публичные учреждения являются по существу специализированными службами. В учредительских актах они часто называются учреждениями, «наделенными признаками гражданского лица и финансовой автономии». Их нередко бывает трудно отделить от частных организаций, которые выполняют отдельные функции государственной службы, например, от местных касс социального обеспечения или объединений лиц свободных профессий. Иногда сам закон указывает точно, что имеется в виду. Так, например. В законе 1971 г. профсоюзные объединения работников лесного хозяйства прямо названы публичными

141

учреждениями. Когда такого точного указания нет, приходится тщательно анализировать закон.

Руководящие органы публичных учреждений также разнообразны. Один учреждения возглавляются назначаемыми назначаемы сверху директорами, другие имеют административные советы и председателей, назначаемых центром или избираемых самими советами. При председателе совета иногда существует еще должность генерального директора. Составы самих советов также бывают различными. В некоторых случаях большинство в нем составляют представители государства, в других отсутствуют

Публичные учреждения в той или иной мере контролируются государством Иногда этот контроль очень жесткий как это было, например, предусмотрено в 1971 гг. в циркуляре министра национального образования, адресованном директорам лицеев, Контроль бывает менее жестким и учреждение пользуется тогда значительной автономией как например, агентство Франс-пресс, но в целом автономия учреждений во Франции обычно относительна в силу традиции централизации, французской системе управления. 3. Государственная служба. Во Франции государственными служащими являются все служащие государства как публичного юридического лица- его законодательных, исполнительных и судебных органов как в столице, так и за его пределами. Помимо государственной службы Законом 1984 г. учреждена также публичная служба местных сообществ, регулируемая особо.¹ Поскольку каждое публичное юридическое лицо- самостоятельный работодатель, в правовом положении его служащих имеются свои

¹ Местная государственная служба во Франции. М., 1993⁵⁶ Государственная служба и государственные служащие во Франции -M, 1994. С 85;

142

особенности. Примерно половина служащих государства и местных сообществ работает в системе публичного образования и здравоохранения. За ними по численности следуют почтальоны и дорожные смотрители, полиция и армия. Из чисто управленческих служб крупный штат имеют только финансовые службы, главным образом налоговые и бухгалтерские.

Штатные служащие государства имеют постоянные должности. Их положение стабильно. Они гарантированы от произвола администрации и находятся под особой защитой закона. В отличие от частного сектора на государственной службе не действует система коллективных и индивидуальных договоров о найме и условиях работы. Большинство вопросов статуса государственных служащих решается уставами (статусами), утверждаемыми законами.

Все государственные служащие подразделяются на две большие категории. Первую из них составляют гражданские служащие государственной администрации, а также местных сообществ и публичных учреждений (в том числе преподаватели и врачи ); вторую- военнослужащие, работники судов и парламента.

Правовой статус служащих первой категории регулируется Общим уставом служащих государства и местных сообществ, содержащимися в четырёх законах 1983-1986 гг. Действие этого устава не распространяется на военнослужащих, служащих парламента и судов, работников публичных торгово-промышленных предприятий, которые имеют специальные уставы.

Специальные уставы имеют также работники служб, обеспечивающих безопасность; полиции, исправительных учреждений, авиадиспетчеров, некоторых гражданской авиации,

143

связистов министерства внутренних дел. Чиновники этих служб выведены частично из-под действия Общего устава. Они не имеют, например, права на забастовку, но зато пользуются рядом материальных преимуществ.

У работников местных сообществ, публичных служб, распределяющих недорогую жилплощадь, и публичных больниц также есть свои уставы, во многом сходные с Общим уставом, но имеющие особенности.

В отношении каждой из более мелких категорий (корпусов) Служащих (их около 1 тыс.) помимо Общего устава действует свой особый устав. В некоторых из них предусмотрены изъятия из-под действия Общего устава.

Гражданские служащие в зависимости от важности и сложности работы разбиты также на четыре класса (иерархические категории) А, В, С И Д. На класс А возложена функция выработки управленческих установок. Должностные лица этого высшего класса обязаны обеспечить приведение административной деятельности в соответствие с общей политикой правительства, готовить правительственные законопроекты и решения, разрабатывать инструкции, необходимые для их осуществления. На служащих класса В возложена задача реализации вышеуказанных управленческих установок. Они ведут текущую работу, а также исполняют некоторые специальные обязанности, требующие административных знаний и опыта. Класс С включает специалистов, а класс Д- это вспомогательный персонал.

Помимо классов существуют также разряды (ступени, ранги). Гражданину, поступившему на государственную службу,

В корпусе включаются служащие, выполняющие одну и ту же работу.

144

присваивается определённый разряд в зависимости от результатов конкурсных экзаменов или других форм проверки его способностей.

Как организовано управление аппаратом служащих государства? Главным руководящим органом в системе государственной службы является бюджетное управление министерство финансов, которое занимается двумя важнейшими вопросами, штатным расписанием и оплатой труда. Фактически второе место в руководстве государственной службой принадлежит главному управлению государственной администрации и государственной службы, занимающемуся исследованиями и координацией. Нехватка средств и штатов не позволяет ему оказать существенное влияние на организацию и функционирование государственной службы. И наконец, в каждом министерстве имеется управление кадров, которое прямо и непосредственно управляет: подведомственным ему персоналом в центре и на местах.

Поступление на службу .Во Франции существует сложная система отбора государственных служащих. В Декларации прав человека и гражданина, ставшей частью Конституции, говорится: "Всем гражданам ввиду их равенства перед законом открыт в равной мере доступ ко всем общественным должностям, постам и службам сообразно их способностям и без каких-либо иных различий, кроме обусловливаемых их добродетелями и талантами".

Под равенством при поступлении на службу имеется в виду прежде всего равенство вне зависимости от расы, национальности, убеждений и пола. Запрещается, например, дискриминация по политическим взглядам. Этот принцип сформулирован Государственным советом в 1954 г. в решении по делу Бареля. По этому делу госсекретарь по вопросам государственной службы

145

отрицал за коммунистами право на поступление в Национальную административную школу. Госсовет, не согласившись с ним, разрешил коммунистам принять участие в конкурсе.

В отношении религиозных взглядов практика Госсовета представляется менее убедительной. Ещё в 1912 г. в решении по делу аббата Бутеира он согласился с министром, который запретил аббату участвовать в конкурсе на получение учёной степени по философии с целью занятия должности профессора. Министр счёл неприемлемым совмещение сана священника и преподавателя философии в государственном лице. По-видимому, в данном случае Госсовет поступил формально, опираясь на конституционную норму о светском характере государства.

Начало процесса уравнения полов в отношении доступа на государственную службу было положено Госсоветом в 1936 г. в решении по делу Бобар. Затем права женщин были специально оговорены в Конституции 1946 г. и ряде других законов. Одним из последних среди них стал Закон 1982 г., согласно которому "не делается никакого различия между мужчинами и женщинами". Вместе с тем в нём делается оговорка, в силу которой "как для мужчин, так и для женщин может быть организован отдельный приём на работу в тех случаях, когда решающим условиям для неисполнения обязанностей является принадлежность к определённому полу".

При поступлении на службу действуют и некоторые ограничения по возрасту, гражданству и способностям. Уставы предусматривают минимальный и максимальный возраст для поступления на службу. Максимальный возраст для многих составляет от 40 до 45 лет. Обладание французским гражданством

146

обязательно только для занятия штатных должностей. На внештатные можно принимать иностранцев. Для занятия некоторых должностей требуется наличие диплома, удостоверяющего необходимый уровень квалификации. От этого уровня зависит и размер оплаты труда служащего.

На практике при поступлении существует значительное фактическое неравенство. Высший эшелон служащих набирается в основанном из буржуазной среды. Образовались целые династии высокопоставленной чиновничьей знати. По прежнему мало на руководящих должностях женщин. В целях уменьшения фактического неравенства законы 1983 -1984 гг. учредили для поступления в Национальную административную школу места, зарезервированных для выборных должностных лиц местных сообществ, руководителей ассоциаций и профсоюзов.

Общий устав предусматривает проведение конкурса перед назначением на должность по большинства категорий служащих. Конкурс считается наилучшим способом отбора кандидатов. На нем проверяется их общая культура и профессиональный уровень. В значительности мере конкурс позволяет обеспечить равенство шансов кандидатов, не допустить фаворитизма.

Самые верхние и самые нижние эшелоны не попадают под конкурсную систему. Наверху префекты, послы и директора министерств назначаются распоряжением правительства. Внизу работники испольнительно-технического персонала на уровне классов С и Д набираются с помощью тестов и экзаменов по специальности, но не по конкурсу.

Конкурс проводится либо в виде экзаменов , либо по степеням и званиям, когда сравниваются послужные списки кандидатов.

147

Параллельно проводятся обычно три конкурса: первый - для выпускников Вузов; второй - для кадровых служащих, которые могут даже не иметь диплома (кроме врачей, для которых диплом обязателен); третий - для поступающих в Национальную административную школу выборных должностных лиц местных сообществ, руководителей ассоциаций и профсоюзов.

Организация конкурса регламентирует законом или подзаконным актом, которым определяются характер и программа экзаменов, порядок назначения жюри и определения его состава, уточняется, как будут проводиться три параллельных конкурса. Особым актом устанавливаются порядок и условия проведения конкретного на текущий год. В решении об открытии конкурса определяются его дата, состав жюри и перечень замещаемых должностей. Количество должностей объявляется заранее, и изменять их перечень до следующего года могут только суды. Заранее устанавливается также число экзаменов. Список кандидатов, допущенных к участию в конкурсе, утверждает министр или руководитель набора соответствующего корпуса служащих.

Конкурсные экзамены для зачисления на должность в класс. А направлены на выявление обширных общих и специальных знаний и на достижение уверенности в том, что кандидат имеет достаточные интеллектуальные способности и твердый характер. Они должны свидетельствовать об общем и профессиональном образовании высокого уровня. Кандидаты в класс В обязаны уметь регламентировать и оценивать, руководствуясь законами и подзаконными актами, деятельность лиц, находящихся под их управлением. Для этого от них требуется большая гибкость,

148

обширные общие и профессиональные знания. Для этого от них требуется большая гибкость, обширные общие и профессиональные знания. Экзамены и тесты для кандидатов в класс С должны выявить у них прежде всего специальные знания, технико-исполнительские навыки, а не способность быть инициативными.

Жюри должно быть беспристрастным в своих оценках, иначе результаты конкурса могут быть беспристрастным в своих оценках, иначе результаты конкурса могут быть аннулированы судом. За этим исключением решение жюри окончательно, и администрация не вправе оспаривать его и требовать проведения нового конкурса.

Прохождение конкурса не обязательно ведет к немедленному назначению победителя на должность. Оно имеет своим следствием зачисление его в список на занятия вакантных должностей. Лицам, прошедшим конкурс, обычно предоставляется возможность поступления в соответствующее специализированное учебное заведение для учебы в нем в течение 2-3 лет.

Назначение на должность осуществляется актом уполномоченного должностного лица. Согласно ст. 13 Конституции «Президент Республики производит назначение на гражданские и военные государственные должности». Поскольку практически такое невозможно, то в соответствии с ордонансом 1958 г. президент назначает лишь высших должностных лиц. В остальных случаях чиновники назначают премьер-министрами, а иногда чиновники или руководителями местных служб министерства. Служащие регионов и департаментов назначаются их руководителями, т.е. директорами или председателями их административных советов.

149

Пред назначением на должность обычно работает в учреждении в течение года стажером.

Штатный служащий может быть уволен со службы только в случаях, предусмотренных законом.

Оплата труда. Жалование служащих состоит из трех частей: основного жалования, дополнительного вознаграждения и социальных льгот Существует жесткая система выплат служащим сносного жалования. Оплачивается работа, входящая формально не обязана оплачивать. Уволенный или отстраненный от работы служащий не вправе претендовать на выплату ему жалования за время вынужденного прогула. Он имеет право на получение возмещения лишь при наличии вины администрации. Если после отстранения потерпевший где-то работал, то суммы жалование за каждый день забастовки, даже неполный. Закон требует также, чтобы служащий выполнял свои обязанности хорошо, иначе он может потерять право на жалования. Он обязан его получить, ибо из того требует престиж государственной службы ₍

Размер жалования для различных разрядов служащих определяется тарифной сеткой введенной в 1946-1947 гг. как для гражданских служащих, так и для военных. Эта тарифная сетка представляет собой систему должностных эквивалентов. Увеличение жалования части служащих оказывается на бюджете всей службы и даже национальном бюджете, поскольку это ведет, например, к увеличению размера пенсий. За последние десятилетия произошло существенное сокращение разрыва между самыми высокими и самыми низкими размерами окладов. Если в начале века соотношение между ними было 20:1 то в начале 80-их годов оно сократилось дол 5:1 Разрыв уменьшился настолько что часто

150

администрация ищет обходные пути для увеличения жалования высокопоставленными чиновниками. Работники технических финансовых специальностей в частности инженеры и сотрудники финансовых служб, получают больше чем чисто административные чиновники служащие местных сообщества обычно получают меньше чем служащие государства.

В начале карьер служащие получают, как правило меньше, чем работники государственных хозяйственных предприятий и тем более частных фирм. Но с годами жалование обычно больше. Это обеспечивает стабильность.

Постоянное жалование является по существу своеобразной формой гарантированной оплаты труда. Но часто его бывает недостаточно. Поэтому общий устав предусматривает следующие выделения дополнительных, установленные законами и под законами актами.

Что касается государственных социальных льгот то в этом отношении служащие находятся в относительно

привилегированном положении по сравнению с работниками частного сектора. Государственным предоставляются ежегодные отпуска по болезни радом за ребенком но на более условиях особый режим.

Перемещения и продвижения по службе Возможно перемещение внутри одного и того же корпуса служащих с одной работы на другую в том же разряде иногда с переменой места жительства Такое перемещение характерно для корпусов с большим штатом, например, для работников просвещения армии полиции. Оно имеет место как перемещения возможны в массовом порядке.

151

Возможно продвижение вверх по иерархической лестнице в одном и том же корпусе служащих в той же учреждении. Служащие продвигаются как по разрядам так и по классам. По разрядам служащий продвигается в основном в зависимости от выслуги лет Каждые 1,5-2 года чиновнику, успешно прошедшему аттестацию присваивается следующий разряд с более высоким жалованием С плохими аттестационными оценками продвижение задерживается. Быстро или медленно но а все а по выбору руководства или по конкурс Некоторые чиновники за все время сулжбы ни разу не вышоаются в классе Продвижение по службе осуществалеятся на основе аттестации. Каждом служащему, развернутой харектеристики

Перемещенике между различиным корпусами осуществлятс путем отбора или откамдирвания. Отбор служащий производится обычно на курса Чиновник например может поступить по конкурс в Нациольную администривную школу по окнчании ее быть зачисленным в другой корпус.

Откомандирвать служащего в дуругой корпус бывает нелгко небходимо часто согласие соответсвуюших служб обих корпусов. Перевод в другой корпус часто применятся перед назначаем на высокую должность, с тем чтобы претендент поработал года два низовым руководителем в другом корупссе. Чиновник может бять отокамидирван и за пределы госдурарственной администрации: в парламент, если он избран депутатом (на срок мандата); в ООН, ЮНЕСКО или другую междунардню организачию; на публичено или даже частное предприрезерв Следовательно откомадирование организование таким образом что гарантирует служащим сохрананение рабочих мест

152

Ответственность. Государственне служащие несут отвестственность за свои непаравмерные действия. Они могут быть привлечены к уголовной ответствености: за подкуп, взяточнияество личных выгод из должностного положения- за все то, что охватывается общим понятием «злоупотребление служебным положением в корыстных интересах».

Большое практическое значение имеет финансовая ответственность служащих, которая наступает в случаях причинения ими материального ущерба. Этот ущерб может быть нанесен третьему лицу и возмещен администрацией. Он может быть причинен непосредственно самому учреждению. В обоих случаях ответственность для служащего наступает в форме денежных начетов. Однако начеты применяются редко, обычно лишь наличии серьезной вины служащего.

Штрафы на руководителей служб, материально ответственных лиц и других служащих, допустивших неоправданный расход, накладывает Бюджетно-финансовые дисциплинарный суд. Но, как правильно, сумма штрафа не покрывает растраты. ОСчетно-бухгалтерские работники контролируются более строго. Материально ответственные лица и распорядители кредитов часто привлекаются к ответственности Счетной палатой и ее местными отделениями. Затем министр финансов или руководство самого учреждения принимает меры. Они могут, в частности, потребовать от виновника полного возмещения недостачи из его личных сбережений. Обязаны отчитываться и так называемые фактические распорядители, т.е. такие руководители учреждений (например, директор больницы), которые сами ведут денежные дела, минуя финансовые службы. Такие распорядители обязаны отчитываться о

153

всех денежных поступлениях, в том числе и от частных лиц, и о всех расходах.

Еще чаше служащие привлекаются к дисциплинарной ответственности, но при этом закон защищает служащих от произвола администрации. Так, перед наложением дисциплинарного взыскания виновнику обязательно сообщаются и суть дела и претензии к нему, дается время для ознакомления с материалами дела и для подготовки к защите, его приглашают на заседание дисциплинарного совета, где он может оправдаться и защитить себя лично либо с помощью профсоюза или адвоката. В качестве дисциплинарных советов выступают обычно двусторонние (паритетные) административные комиссии, решения которых носят рекомендательный характер. Окончательное решение по дисциплинарному делу выносит вышестоящий орган, и оно может быть обжаловано в суде только по мотивам превышения власти. Решение о наложении дисциплинарного взыскания должно быть обязательно обосновано. В нем указывается претензии к виновному и причины, по которым оно было принято. Особый порядок существует по делам преподавателей: они подсудны дисциплинарным судам, состоящим из преподавателей:; решение судов можно обжаловать в Высший совет национального образования, а затем - в Госсовет.

Законом предусмотрены дисциплинарные взыскания различных видов. Самые легкие - моральные: предупреждение и выговор. Следующие виды связаны с продвижением по службе : приостановка повышения в разряде; временное увольнение сроком до 15 дней; перевод на другое место работы; понижение в разряде; временное увольнение на срок от 6 месяцев до 2 лет.

154

Недостаток закона - отсутствие формулировок составов дисциплинарных проступков, которые поэтому устанавливаются судами. Другой недостаток - отсутствие связи между проступком и дисциплинарной мерой. За один и тот же проступок можно получить выговор или отстранение от должности. Суды поэтому контролирует также суровость наказания. Госсовет в 1978 г. в решении по делу Лебона обязал суды за тем, чтобы администрация при выборе меры наказания не допускала явной ошибки в оценке проступка.

Иногда рассматриваются одновременно два дела - уголовное и дисциплинарное: одно общим судом, другое администрацией. Их подход к судьбе чиновника бывает различным. Суд, толкуя всякое сомнение в пользу подсудимого, может счесть вину недоказанной и оправдать его. Администрации же рассматривает дело с позицией морали и толкует все сомнительное не в пользу провинившегося. Чиновник поэтому может быть уволен всего лишь по подозрению. Так поступили, например, с полицейским инспектором, в портфеле которого был найден краденый предмет. Суду такого факта было бы недостаточно для вынесения обвинительного приговора, поскольку вещь могли подложить. Но этого было для администрации. Госсовет решение администрации оставил в силе.

После каждых президентских выборов принимается закон об амнистии, которой подлежат не только лица, совершившие уголовные преступления, но и служащие, совершившие дисциплинарные поступки, в которых проявилась нечестность, недобросовестность. Каждое такое дело на предмет помилования рассматривается президентом индивидуально.

155

Обязанности служащих. Обязанности прежде всего предполагают, что служащие все свое рабочее время должны посвящать служебной деятельности. Они не имеют права совмещать свою работу с работой в другом государственном учреждении, а тем более в частном секторе. Совместительство запрещено законом за единственным исключение: преподаватели вузов могут совмещать свою работу с обязанностями депутатов Национального собрания.

Служащие обязаны повиноваться своему начальству, особенно это касается военнослужащих. В законе 1983 г. говорится: « Каждый служащий обязан следовать указаниям своего начальника, кроме случаев, когда отданное распоряжение является явно незаконным и может причинить серьезный ущерб общественным интересам». Если с законностью указания для служащего не все ясно и возможный ущерб от его исполнения не является достаточно серьезным, чиновник обязан подчиняться приказу начальника, и вся вина перекладывается на начальство.

По закону служащие обязаны хранить как профессиональную тайну (врачебную, налоговую, военную, секреты национальной безопасности) под страхом уголовного наказания, так и служебную тайну (например, сведения об исследовательских проектах), за нарушение которой они могут быть привлечены к дисциплинарной ответственности. Чтобы не прикрывалось служебной тайной

плохое управление, общественность, выступившая за создание гласной администрации, добилась возложение Законом 1978 г. а органы управления обязанности предоставления заинтересованным лицам доступа к управленческой документации и информирования общественности о существе и порядке работы администрации. В

156

законе, однако, имеются многочисленные исключения - такие, как военная и дипломатическая тайна, медицинские документы и.т.д. Служащие обязаны быть независимыми от посторонних влияний, в частности от влияния частного сектора. Поэтому, например, налоговые инспектора и финансовые контролеры не должны иметь личных имущественных интересов в контролируемых ими банках и частных фирмах. Для государственных служащих установлен пятилетний срок, в течение которого они не вправе после ухода их со службы устраиваться в подконтрольных им ранее частных организациях.

Поведение служащего вне службы также может привлечь внимание администрации. Аморальное поведение в быту, вызывающе дерзкие поступки могут стать основанием для увольнения служащего с работы. Так поступили, например, с 45-летним школьным учителем - хорошим преподавателем. Вне школы он выпивал и ученики часто видели его спотыкающимся. Учителя от работы отстранили. Госсовет счел отстранение законным.

Политическое права. Лицо состоящее на государственной службе, обладает политическими и социальными правами. Законы запрещают какое-либо упоминание в личном деле служащего о его политических и философских взглядах, религиозных убеждениях. За нарушение данного требования потерпевший может потребовать выплаты возмещения. Административные суды неоднократно вставали на защиту служащих, подвергшихся дискриминации по политическим взглядам. Уже говорилось о деле Бареля. В 1954 г. Госсовет рассмотрел также дело коммуниста Гия - инспектора академии, который одновременно был муниципальным советником в департаменте Верхняя Марна. Инспектора отстранили от работы

157

за членство в оппозиционной партии. Госсовет решение администрации аннулировал.

Итак, служащие свободно в своих взглядах и убеждениях. Эти свободы включают: свободу совести; свободу вступления в члены политической партии и занятия в ней руководящих постов; свободу выдвижения своей кандидатуры на выборах, причем за служащим сохраняться его должность на все время выборов и после выборов -как в случае поражения, так и в случае и в случае успеха.

Однако имеются некоторые ограничения этих свобод. Согласно действующему праву служащий обязан быть объективным, нейтральным. Его взгляды и убеждения не должны мешать ему относиться ко всем гражданам одинаково, без какой-либо дискриминации. Так, преподаватели вузов не имеют права преподавать свой предмет однобоко, отдавая предпочтение одному течению религиозной, философской или политической мысли. Служащие обязаны проявлять сдержанность в своих действиях и высказываниях, с тем чтобы не нанести ущерба учреждению и его руководству. Принцип сдержанности был сформмулирован Госсоветом и затем закреплен правовыми актами. У комментаторов он вызывает большие сомнения, поскольку может быть использован для подавления выступлений в пользу оппозиции. Помимо таких разрешенных правом ограничений свобод служащих они могут подвергаться тайному давлению в виде, например, создания препятствий в продвижении по службе.

Социальные права. Служащие имеют право на создание профсоюзов, на забастовку, на участие в управлении учреждением. Право на создание профсоюзов было признано за работниками частного сектора еще в 1894 г. Вслед за этим и государственные

158

служащие вопреки запрету стали создавать свои профсоюзы. Но они были легализованы лишь в 1946 г. Только военнослужащие по-прежнему не могут иметь свои профсоюзы.

Профсоюзы служащих могут обращаться с исками в суды: обжаловать уставы, подзаконные акты, индивидуальные акты (например, назначение на престижную должность). Но они не могут обжаловать дисциплинарные взыскания, это вправе делать лишь сами провинившиеся. Профсоюзы имеют также право участвовать в составе двухсторонних органов в рассмотрении кадровых вопросов о продвижении по службе, вести переговоры с правительством об оплате труда. Служащие могут быть откомандированы для выполнения профсоюзных обязанностей с оплатой их труда из фонда профсоюза, иметь отпуска на время профсоюзной учебы, участвовать в рабочее время в совещания. Профсоюзы вправе проводить ежемесячно информационные совещания

продолжительностью до одного часа, пользоваться служебными помещениями, вывешивать и распространять свои материалы, собирать членские взносы в помещениях учреждениях.

До 1946 г. государственные служащие не имели права на забастовку. Участие в забастовке считалось тяжкой виной и вело к немедленному увольнению. Конституция 1946 г. разрешила такие забастовки, но служащие некоторых категорий не могут бастовать: полицейские, работники исправительных учреждений, диспетчера воздушных сообщений.

Существуют и другие ограничения. Как и в частном секторе, нельзя проводить политические забастовки. Запрещаются или ограничиваются в тех случаях, когда нужно обеспечить непрерывность публичной службы: неотложной медицинской

159

помощи, информационных служб радио и телевидения, префектов, машинисток и телефонисток при них и т.д. Списки категорий служащих, которым запрещено бастовать, составляются или руководителями служб. Запрещаются также неожиданные забастовки (о них следует сообщать за 5 дней) и непрерывные забастовки, когда каждый день бастует часть работников и учреждение в результате парализовано на протяжение длительного времени. В военное время правительство имеет право привлекать к обязательному труду целые категории служащих, в том числе и бастующих. Нарушители закона могут быть привлечены к уголовной ответственности.

Участие служащих в управлении учреждениями осуществляется прежде всего посредством административных комиссий, технических комитетов и Высшего совета государственной службы. Все это совещательные двусторонние органы. Они состоят поровну из представителей персонала и администрации. Комиссии занимаются в основном мерами индивидуального характера (служебными переводами, повышениями в должности, дисциплиной.); комитеты- общими мерами по организации служб, их деятельностью и уставами; Высший совет- общенациональными проблемами

государственными службы. Участие служащих в управлении осуществляется также путём обжалования нецелосообразных или неправомерных действий руководства в административные либо судебные органы.

4. Регулирование административной деятельности. Полномочия администрации. Администрация во Франции имеет полномочия на принятие и исполнение управленческих решений. Эти полномочия

160

предоставлены ей Конституцией и другими законами. Админисративное решение является правовым актом, который выносит изменения в существующие правоотнощения. Она может предоставить лицу права или возложить на него обязанности либо то и другое вместе. Администрация при этом должна принять меры к исполнению своих решений, прибегнуть в крайнем случае к принуждению.

Принимая решения, администрация пользуется

преимуществом обойтись без согласия на это решение со стороны другого лица, прежде всего частного. Она действует самостаятельно в силу предоставленных ей полномочий, обращаясь в суд только в тех случаях, когда необходимо принуждения, как при выселении квартиросъемщика домовладельцем или при высылки из страны иностранца.

Администрация, как правило, не имеет право отказаться от совершения управленческого действия. Она не в праве бездействовать, когда закон требует, чтобы учреждения осуществило свои полномочия. Такие полномочия даны ему не в его собственных, а в общественных интересах.

Администрация может принимать только решения, разрешённые законом. Закон же предоставляет ей право выносить решения двоякого рода: 1) в виде нормативных (регламентарных) актов¹ , Например в форме правил дорожного движения или цен на продукцию; 2) в виде индивидуальных актов административного или финансового характера, так, например, при изъятие некачественного продовольствия или установления ставок налога для отдельных лиц.

См. Филипп Ардан Франция- государственная система.-М, 1994. С.153.

161

Если решения администрации не исполняется, то она вправе действовать двояко: добиваться его исполнения через суд или самостоятельно. Так, лицо может быть привлечено к суде к уголовной ответственности за неисполнение полицейских регламентов. В случаях срочных необходимости администрация действует самостоятельно. При тушении пожаров, например, пожарники могут без разрешения домовладельцев и соблюдения обычных формальностей проникать в помещения, повреждать имущества и т.д. Тоже самое происходит при военных реквизициях имущества, при сносе ветхих строений, при отгоне неправильно припаркованных автомобилей. При этом действие администраций должно быть законно, и она не в праве выходить за пределы дозволенного, т.е. должно быть сделано только то, что необходимо для выполнения операции.

Незаконное решение о применении мер вынуждения подлежит отмене, и администрация обязана возместить причиненные её действиями ущерб. Равным образом она должна возместить ущерб, причиненные законным, но неправильно исполненным решением.

Законы предусматривают также определённые формы защиты государством служащих и государственного имущества в целях беспрепятственного функционирования администрации.

Если служащий при исполнении им служебных обязанностей своими действиями и по своей вине причинил ущерб, то возмещает ущерб не он, а администрация. Но иммунитет служащего не является полным. Администрация может взыскать с него сумму возмещения. На практики такой случается редко. Кроме того, служащие администрации пользуется также особой защитой от

162

угроз, тяжких оскорблений, обидных высказываний или клеветы и от посягательств на них лично и на их имущество.

Государственное имущество включает в себя государственные сооружения, государственную собственность и имущества органов управления. Государственные сооружения (дороги, плотины, мосты-результат общественных работ), даже построенные не по правилам, частности без разрешения владельцев земельных участков, не подлежат сносу. Они сохраняются ввиду их общественной полезности. При этом государством должны быть возмещены убытки потерпевшим. Государственная собственность (земли, воды, имущество государственных хозяйственных предприятий и т.д.) считается незыблемой и неотчуждаемой. У частных лиц не возникает на неё право в силу истечения сроков давности приобретения. Сама администрация не в праве продать или уступить государственную собственность. Она может распорядится ею по своему усмотрению только в исключительных случаях с соблюдением установленных законом процедур. На имущество административных органов и учреждений (здания, сооружения и т.п.) в отличие от частного не может быть обращено взыскание, поскольку к администрации не могут предъявляться имущественные иски.¹ Особый статус государственного имущества ставит в значительной степени в привилегированное положение государственные хозяйственные предприятия по сравнению с частными.

Обязанности администрации. Привилегии, которыми пользуются администрация и её должностные лица, имеют своей

¹ См подробнее; Юридические и материальные средства административной деятельности во Франции -M. С. 91-113.

163

оборотной стороной соответствующие им обязанности. Обязанности в понимании французских юристов это требования, которым должна удовлетворять администрации в её деятельности. Такими главным требованиями являются: 1) связанность администрации законом, 2) ответственность администрации.

Законность в деятельности администрации представляет собой совокупность обязанностей, разрешений и запретов, установленных законом. Прежде всего администрация должна проявлять инициативу в проведении в жизнь принятых законов. В частности, она обязана быстро разрабатывать подзаконные акты в целях детализации положений закона. Иногда сам законодатель указывает в законе такой срок. На практике, однако, административные акты порой долго не принимаются и законы бездействуют. Так, по делу вдовы Ренан, по которому Государственный совет вынес решение в 1964 г., имела место "отсылочная чехарда". Одним из административных актов предусматривалось назначение пенсий. Но сам этот акт отсылал к другому административному акту по вопросу условий назначения пенсий. А этот последний акт не действовал. В результате люди не получали пенсий. Госсовет признал виновной администрацию и обязал её выплатить пенсии.

Администрация обязана применить принуждение, если это необходимо. В таких случаях она должна, например, возбуждать уголовные дела, предъявлять в суде иски, привлекать к дисциплинарной ответственности. При бездействии учреждения административный суд вправе обязать его выплатить потерпевшему возмещение.

Под связанностью администрации законами принимается прежде всего безусловное её подчинение не только Конституции

164

Франции и ратифицированным ею международным договорам, но подчинение также и всем другим французским законам. В отличие от США ни обычные, ни административные суды Франции не признают за собой права контроля за конституционностью законов. Только Конституционный совет учреждённый Конституцией 1958 г., занимается вопросами конституционности.

В своей организации и деятельности администрации обязана придерживаться трех основных правил: непрерывности, иерархичности и самостоятельности. Административные органы и учреждения должны функционировать всегда, и только в 1950 г. Госсовет в решении по делу Деаэна признал право государственных служащих на забастовку. Вместе с тем непрерывность должна по прежнему непоколебимо соблюдаться в работе предприятий и служб общего пользования, таких, например, как службы газоснабжения. Согласно правилу о иерархичности министр или другое вышестояшее по отношению к учреждению должностное лицо вправе в рамках своих полномочий отменить или изменить в установленных пределах акт подведомственного ему учреждения. Самостоятельность учреждения заключается в том, что в качестве публичного юридического лица оно самостоятельно в отношениях с другими такими же лицами и надзор за ним может осуществляться на основании особого акта.

Администрация обязана соблюдать права граждан в тех случаях, когда они вступают с ней контакт. К числу таких основных прав относятся прежде всего свобода и равенство. Свобода передвижения, совести, торговли и промышленности, свобода мнений и слова и многие другие свободы, предусмотренные законами, должны соблюдаться администрацией, и за этим строго

165

следят суды. Все граждане равны перед лицом администрации. Государственным предприятиям не могут, например, применяться различные тарифы на электроэнергию к гражданам, находящимся в одинаковым положении. Все граждане имеют равный доступ на государственную службу вне зависимости, в частности, от их политических взглядов.

Администрация и суды выработали также системы процессуальных гарантий прав граждан и среди них прежде всего права на защиту. Первоначально право на защиту было предоставлено в 1905 г. государственным служащим Законом о праве на доведение материалов личного дела до сведения чиновников. Госсовет расширил сферу применения этой нормы. В настоящее время любой мере, принимаемой в отношение чиновника, должен предшествовать состязательный процесс, который включает себя оповещение заинтересованных лиц, ознакомление их с материалами дела и проведение слушание дела по правилам, близким к судебным. Такой порядок, в частности, применяется при наложении дисциплинарных взысканий, при выяснении вопроса о соответствии лица занимаемой должности, а также при принятии мер в отношении должностных лиц назначаемых правительством. В 1944 г. Госсовет распространил судебную практику по вопросам защиты на всех остальных граждан, вступающих в отношения с администрацией. По мимо права на защиту граждане предоставлена так же право на обжалование любого решения администрации или суда. Согласно решению Госсовета такого обжалование возможно даже тогда, когда в законе специально оговорено, что решение не подлежит обжалованию. В

166

этих случаях может быть обжаловано превышение власти администрацией либо постановление административного суда.

Иногда администрации предоставляется свобода усмотрения (дискреционная власть), т.е. право на выбор вариантов действия по её усмотрению. Учреждение, используя дискреционные полномочия, обязана прежде всего верно оцени факты по делу, правильно применить к установленным фактам действующий правовые нормы, не допустить при этом злоупотребления властью, т.е. использовать её в общих, а не в личных корыстных интересах. В таких случаях администрация не должна допустить явного просчёта в оценках. Наконец, достижения поставленной цели она обязана употребить соответствующие средства. Затраты должны соответствовать результату или быть меньшими. Например, нельзя разрушить что-то значительное и на этом месте построить малоценное сооружение.

Административный орган может делегировать свои полномочия или право подписи другому органу, связанному с ним по роду деятельности или подчиненному ему. Такая передача властных полномочий возможна только на основе закона или декрета правительства. Передаваемые полномочия должны быть подробно описаны. Допускается делегирование только части компетенции, но не всей. Пере делегирование полномочий недопустимо.

Перед принятием решения администрации обычно обязана провести консультации с заинтересованными лицами и организациями. Часто для этого создаются специальные совещательные органы: комиссии, советы, комитеты. Эти

167

совещательные органы, как правило, комплектуется из посторонних для учреждения граждан.

Вплоть до недавнего времени администрация не было обязано мотивировать свои решения, делались лишь отдельные исключения. Так, обосновывались решения о наложении дисциплинарных взысканий в вопросе матевации

административных решений Франция явно отставало от многих других развитых стран. Поэтому Законом 1979 г. число случаев обязательного обоснгования административных решений было значительно увеличено. Закон среди прочего предусмотрел обязательное мотивирование ряда негативных или неблагоприятных решений. Вотличие от администрации суды, в том числе и административные, обязаны всегда обосновывать свои решения. Мотивированное постановление суда более понятно, а заинтересованным лицам облегчается его обжалование. Административное право предусматривает особые средства защиты от незаконных действий и незаконных актов администрации. Незаконными являются акты, принятые неполномочным органом или в незаконном порядке, либо акты, содержащие ошибочные мотивировки.

Простой незаконный акт признается недействительным. Он или не применяется, или специально отменяется. Акт не применяется, если суд, общий или административный, ограничивается только констатацией его незаконности, но не применяется. Ни уголовная, ни гражданская ответственность за нарушения его не наступает. Но наиболее распространена отмена незаконного акта самой администрацией или аннулирование его судом. Отмена акта самой администрацией- это фактически его

168

отзыв. Отзыв администрацией ее акта означает обычно неприменение его в будущем. То, что ею уже сделано, она, как правило, отменять несклонна. Чаще случается аннулирование акта судом. При этом суд действует не по собственной инициативе, а по жалобе, которая должна быть подана в двухмесячный рок. Подача жалобы не приостанавливает действие акта.

Каковы последствия аннулирования акта? Они исключительно серьёзны. Акт считается недействительным. Отмена акта судом имеет обратную силу, т.е. отменяется всё, что уже было сделано в его исполнение. Однако не всегда такое возможно. Например, постоянное здание, как правило, не сносится. В случае неисполнения решения суда об аннулировании незаконного акта на администрацию может быть возложена обязанность выплаты пени за каждый день неисполнения постановления суда.

При наиболее тяжких, вопиющих посягательствах на законность административный акт может быть признан несуществующим. Признание административного акта недействительным в таких случаях считается недостаточным. Необходимо признание того, что он вообще не существовал. Госсовет Франции по таким делам не отменяет акт, а констатирует, что акт не существует, употребляя, например, формулировку: акт является «недействительным и никогда не имел места». Признание акта несуществующим означает, что он не имеет никаких правовых последствий, т.е. как будто акта не было вообще. К тяжким посягательствам на законность относятся случаи формального назначения на должность - синекуру; случаи самоуправства (действие учреждения нарушает права и свободы и при этом не находится ни в какой взаимосвязи с административной властью);

169

случаи серьёзного нарушения прав суда (например, администрация вместо суда аннулирует результаты выборов).

Как правило, административные акты могут быть обжалованы. Исключение составляют внутриучрежденческие акты, малозначительные по своему характеру и не оказывающие поэтому существенного влияния на положение частных лиц перед лицом администрации. Эту малозначительность и несущественность бывает трудно установить. Администрация склонна относить к числу необжалуемых, например, дисциплинарные акты, ссылаясь на необходимость укрепления в учреждении дисциплины и порядка. Судебная практика по таким делам не единообразна. Но в целом по вопросам дисциплины суды настроены в пользу предоставления студентам, военнослужащим и заключённым тюрем права на обращение в суд.

Признание административного акта незаконным является основанием для привлечения служащего учреждения к ответственности в той или иной форме: уголовной, материальной или дисциплинарной. При этом, как правило, администрация обязана возместить причиненный ущерб.

Первоначально государство не отвечало за свои действия. В дореволюционной Франции говорили: «Король не может злоумышлять». Король мог пожаловать возмещение, но это не было его обязанностью. После революции, в самом конце XVIII в. был принят закон, который ввёл систему частичной и уменьшенной ответственности государства за ущерб, причинённый общественными работами и сооружениями. Он действовал около века, а затем в 1905 г. решением госсовета по делу Томасо Греко ответственность администрации была значительно расширена и

170

распространена даже на действии полиции. Государство постепенно признало себя ответственным также и за судебные ошибки.

Администрация отвечает за упущения по службе, т.е. если она виновна. Но бывает ответственность и без вины. Если действиями администрации потерпевшему причинён ущерб, кто должен отвечать за ущерб: конкретный служащий или учреждение? Иногда бывает трудно найти конкретного виновника, как в случае с принятием незаконного декрета, под которым стоят подписи премьерминистра и нескольких министров и участие в подготовке которого приняли участие многие чиновники администрации. В других случаях конкретных виновников можно найти. Например, им может быть врач государственной больницы, который допустил ошибку в постановке диагноза при исполнении им служебных обязанностей. В таких случаях французские юристы различают служебную и личную вину.

Потерпевшие, как правило, обращаются за возмещением к администрации, поскольку конкретные виновники (в большинстве своём низовые служащие) обязана, потребовать от виновного служащего полного или частичного возмещения уплаченных ею сумм.

Для возникновения ответственности администрации обычно достаточно лёгкой вины. Но в некоторых случаях административные суды считают, что только тяжкая вина может стать основанием для возмещения ущерба администрацией. Это обычно связано с тяжёлыми затруднениями при исполнении служебного долга. Такие трудности имеют место, в частности, в работе полиции, медицинской практике и контрольных делах.

171

Суды прощают полиции многие серьёзные упущения, допущенные ею при поддержании ею порядка на улицах и в борьбе с пожарами. Считается, что в условиях уличных волнений и при тушении пожаров бывает трудно принять быстрые и достаточно продуманные решения, поэтому только действительно серьёзные упущения могут стать основанием для возникновения ответственности администрации.

Поскольку признаётся, что медицина-дело трудное и даже самый искусный врач может сделать ошибку в диагнозе и лечении, то лишь грубая ошибка может породить ответственность для врача и администрации больницы.

Считается также, что контролировать труднее, чем просто работать, поскольку контролёры нередко не располагают полной информацией о состоянии дел в подконтрольном учреждении. Поэтому контролирующий орган отвечает только за тяжкую вину в том случае, если поднадзорная организация причинила вред потерпевшему. Так, при бонкротстве частного банка потерпевшие вкладчики могут обратиться за возмещением к государству, поскольку банк-бонкрот обычно не в состоянии возместить ущерб полностью. Но государство отвечает только за очень серьёзные упущения его контролёров.

В отдельных случаях администрация отвечает без вины, в частности, при ответственности за риск. Сюда относятся 4 категории случаев: общественные работы и сооружения; опасные для постороннего действия органов управления; опасная для служащих администрации работа; применение законов и реализация законных управленческих решений.

172

Ежегодно административные суды принимают сотни исков о возмещении ущерба от общественных работ и сооружений. Наиболее распространенная категория потерпевших - это пользователи этих сооружений, в особенности дорог. В случае с дорогой администрация несёт ответственность за правильное ее сооружение и содержание. Госсовет имеет обширную судебную практику по вопросам строительства и использования сооружений. Что касается дорог, он предусмотрел, например, такую деталь: недостатком содержания дороги является выбоина или выступ на ней, превышающие 5 см. возмещение ущерба могут получить не только пользователи сооружений, но и неклиенты - третьи лица, если они испытывают помехи от соседства с такими объектами или даже прямо теряют от этого в имуществе. Так, по делу вдовы Шаляпина Госсовет обязал государственную компанию «Электричество Франции» выплатить соседям ее

электроподстанции компенсацию за беспокойство.

Опасными для посторонних действиями администрации могут быть, например, содержание складов взрывчатки вблизи жилья, применение полицией оружия в людных местах, создание полусвободного или свободного режима содержания заключённых или психических больных. Ущерб от таких действий администрация должна возмещать безусловно.

Могут рассчитывать на возмещение администрацией ущерба и ее служащие, если они имеют дело с опасной работой: рабочие на опасных государственных производствах, дипломаты и другие государственные служащие за границей и т.п. Причём компенсацию за ущерб получает не только постоянные сотрудники, но также временные и добровольные, как, например, прохожие, которые

173

часто непроизвольно стремятся оказать полиции содействие при задержании преступника.

Законы и законные управленческие решения, согласно практике административных судов, также могут стать основаниями для заявления требований о возмещении вреда. Проведение в жизнь законов может иногда причинить кому то чрезмерный и неоправданный ущерб, причём без непосредственной вины со стороны государства. То же самое может случится с международными договорами и законными административными решениями. В частности, администрация в силу предоставленных ей полномочий может предпринять или не предпринять какое то законное действие и при этом причинить ущерб. Так, мэр общины может распорядиться вселить принудительно в пустующие квартиры семьи из ветхого здания. Владельцу квартир в этом случае полагается компенсация.

Подлежит возмещению не только прямой материальный ущерб, но также и моральный. В связи с постоянно меняющейся стоимостью франка было неясно, какой датой оценивать величину ущерба. С 1947 г. в соответствии с решением Госсовета по делу вдовы Обри он оценивается на день вынесения судебного постановления, а не на день причинения ущерба.

Для обращения к администрации с требованием о компенсации ущерба установлен четырехлетний срок давности. В случае отказа администрации потерпевший не всегда решается подать иск в административный суд, поскольку для этого почти в каждом случае нужно нанимать адвоката (при рассмотрении дела в Госсовете обязательно), в расходы на адвоката очень значительны.

174