§1. Административная юстиция в России.

Иностранный и отечественный опыт дает информацию для новых конструктивных решений в нашей стране.

Как видно, разные элементы административного процесса формируются в рамках общих судебных и квазисудебных процедур.

При рассмотрении объема административного процесса французский юрист Г, Брэбан писал, что общегражданские суды применяют частное право, а административная юстиция опирается на административное право как подотрасль публичного (См-: Г. Брэбан, Французское административное право, - М., 1988, с, 364),

Видимо, следом за ним отечественные юристы признают

345

спорные правоотношения здесь весьма своеобразными, В них действует властный субъект. Административная юстиция берет в свою орбиту лишь ту сторону административной деятельности актов, которая выражена в форме действия или бездействия. Ее объект - ненадлежащая управленческая деятельность. Причем отграничение жалобы от иска не в том, что второй рассматривается в гражданском процессе. Жалобу может разрешать и обычный суд. Но с ней часто связывают отмену или изменение оспариваемого административного акта.

В то же время административную юстицию характеризуют как отдельную ветвь правосудия. Наличие в ней трех административных элементов (кадры, акты, процедуры) придает органам административной юстиции характер квазисудебных органов в отличие от классического судебного процесса и гражданских судов. Но здесь участником является властный субъект, а объект правонарушения носит публичный характер. Возможная отмена, изменение акта это подтверждает. Опыт иностранных государств допускает его использование и в России в виде специализированной системы административных судов (См.: В.В. Бойцова, В.Е. Бойцова. Административная юстиция: к продолжению дискуссии о содержании и значении. - Госуд. и право, 1994, №5).

Пришло время формировать административную юстицию в нашей стране. Многолетний российский административно-правовой опыт и взвешенный учет современных ситуаций дают основания для

346

крупных решений и действий в этом направлении- Но нельзя поспешно создавать систему органов административной юстиции ввиду трудностей развития всей судебной системы, в частности, связанных с обеспечением ее материально-финансовыми средствами и квалифицированными кадрами. Повредило бы и механическое использование зарубежного опыта.

Отметим прежде всего: для формирования административной юстиции есть два юридических основания. Конституционное -судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства (п. 2 ст. 118 Конституции РФ). Законодательное - допускается учреждение на основе закона специализированных федеральных судов по рассмотрению административных дел (ст. 26 ФКЗ «О су­дебной системе Российской Федерации»).

Уже предпринимались практические меры в данном направлении. Президент в посланиях Федеральному Собранию отмечал необходимость создания административной юстиции.

Несколько лет назад был подготовлен проект федерального закона на эту тему, но его пришлось отложить. Автор участвовал тогда в обсуждении проекта на заседании ученого совета Института законодательства и сравнительного правоведения. Весной 1997 г, автор обосновал свою позицию - на данном этапе целесообразно создавать административные коллегии в Верховных Судах

347

республик и областных судах ряда крупных областей-

Накопленный опыт позволит, далее» сформировать сеть федеральных региональных административных судов во главе с Высшей Административной Палатой. Специализация судей и ускоренная их подготовка позволит решить эту задачу. Небольшие по составу, соответствующие структуры приобретут необходимый опыт, А ФЗ «О судебных приставах» уже сейчас дает возможность обеспечения порядка деятельности всех судов, в т.ч. и админи­стративных (ст. 1, 5).

Поэтому в будущем ФЗ «Об административной юстиции Российской Федерации» целесообразно: а) определить задачи, порядок образования и состав административных судов; б) установить подведомственность дел, а именно, рассмотрение жалоб граждан и юридических лиц на решения, действия или бездействие исполнительных органов, споров о компетенции исполнительных органов, дел об административных проступках государственных служащих;

в) скорректировать подведомственность дел других судов, в частности, арбитражных,

В частности, еще раз поясним природу споров о компетенции. При их необозримом множестве огорчает и то, что взаимоотношения звеньев в системе исполнительной власти иногда строятся на такой квазилегальной основе, которая нарушает базовые основы их компетенции.

Устав Саратовской области, например, допускает приостановление действия правоприменительных актов федеральных отраслевых органов государственного управления, противоречащих законодательству или интересам населения,

348

высказанным на референдуме (ст.

Получается, что лишь отдельные субъекты наделяются правом «протеста» против федеральных органов, к тому же их инициатива -односторонняя. Но ведь статус федеральных органов определен ст. 71, 72 Конституции РФ и федеральными актами, и изъятия или отступления от него не могут быть льготой отдельным областям.

Введение процедур рассмотрения споров о компетенции -нужное дело. Не поддерживая и сейчас подготовку специального закона об административной юстиции, некоторые ученые предлагают ограничиться промежуточными решениями. Одно касается создания специализированных присутствий (коллегий) в общих судах и квазисудебных структур в рамках отраслевых органов для рассмотрения споров граждан. Допускается обжалование в административные присутствия (См,: М,С. Студеникина. Административная юстиция нуждается в четком правовом регулировании, - Журнал Российского права, 1997, № 6). Но эти меры оправданы не более как предварительные, ибо иначе не решить стратегической задачи создания административной юстиции.

Возникает вопрос; как быть с КоАП? Сейчас в нем как бы собраны вместе и составы административных правонарушений, и

349

порядок рассмотрения дел и принятия решений. Такая структура акта была оправданной длительное время, В перспективе возможно на его основе и с учетом вышеназванного ФЗ «Об административной юстиции Российской Федерации» подготовить проект Основ и Кодекс административного судопроизводства. Можно заметить: в такой версии есть известная аналогия с ФКЗ