2.1. Правозахисна діяльність органів державної влади як форма захисту трудових прав працівників

У нашій державі скарги щодо порушення прав і свобод людини, зокрема трудових, ефективно можуть бути вирішені Президентом України, Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, судами, прокуратурою, Уповноваженим Верховної Ради з прав людини та іншими держаними органами й інституціями.

Слід зазначити, що утвердження та забезпечення прав і свобод людини є головним обов’язком держави. Цей обов’язок, як і багато інших, реалізуються державою через функціонування відповідного механізму та за допомогою державних органів. Як зазначає А.Л. Герасімов, механізм держави – це система державних органів і установ, пов’язаних ієрархічною співпідпорядкованістю і правомочних здійснювати дії, що складають монополію держави [83, с. 201]. В той же час, О.Ф. Скакун вказує на те, що окрім державних органів, що здійснюють державну владу, механізм держави утворюють також установи і підприємства [75, с. 87]. З останньою позицією важко погодитися оскільки підприємства сьогодні можуть бути як державної, так і приватної форми власності. Крім того підприємства позбавлені такої особливості, без якої неможливе виконання функцій, завдань та обов’язків держави, як державно-владні повноваження. В юридичній літературі виділяють такі ознаки державних органів: 1) володіння владними повноваженнями, тобто юридично закріпленими можливостями здійснювати державну владу, приймати від імені держави юридично значимі рішення і забезпечувати їх реалізацію; 2) володіння певною економічною й організаційною відособленістю і самостійністю; 3) кожен державний орган відповідно до своєї компетенції, виконує властиві йому функції; 4) для здійснення функцій, державні органи володіють необхідними матеріальними засобами; 5) фізичним втіленням держаного органу є люди, з яких складається даний орган [161, с. 87]. Стосовно останньої ознаки, ще К. Маркс писав: «...існування державної влади знаходить своє вираження саме в її чиновниках, армії, адміністрації, суддях.

Проблема оптимального співвідношення законодавчої та виконавчої влади, незмінно стояла протягом всієї історії існування і застосування принципу поділу влади. Ще засновник цього принципу Дж. Локк, розглядаючи співвідношення влади, віддавав безперечну першість законодавчій владі, визнаючи її «не тільки верховною владою в державі, але і священною, незмінною в руках тих, кому співтовариство один раз її довірило». При цьому філософ залишав осторонь питання про те, що законодавчі органи самі по собі нерідко стають ареною найгостріших політичних битв [164, с. 24].

Важливо наголосити, що Конституція у ст. 6 закріплює, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, тобто наша країна, визнаючи себе правовою державою, закріпила у Основному Законі один із найважливіших принципів такої держави.

Обов’язково слід підкреслити, що у межах дослідження розвитку форм захисту трудових прав працівників така державна інституція як Президент викликає науковий інтерес у сенсі гаранта Основного Закону країни. Як зазначає М. Білак, гарант дотримання Конституції – це не лише загальна фраза, просто закріплена конституційною нормою. В ній закладено глибокий смисл, пов’язаний із сутнісним призначенням Конституції – забезпечення основоположних прав і свобод людини, що виступають «самообмеженням державної влади», тобто дією того принципу, який «зв’язує» обов’язком державу відповідати перед людиною за свою діяльність [165, с.

У якості гаранта додержання Конституції України, прав і свобод людини та громадянина, Президент має право вето щодо прийнятих Верховною Радою законів із наступним поверненням їх на повторний розгляд, повноваження щодо скасування актів Кабінету Міністрів України, рішень голів місцевих державних адміністрацій та актів Ради Міністрів Автономної Республіки Крим, має право звертатися з клопотанням до Конституційного Суду Україні щодо відповідності Конституції (конституційності) законів та інших правових актів парламенту, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим та ін.

Політику у найбільш важливих напрямках своєї діяльності як зовнішньої, так і внутрішньої, держава реалізує за допомогою органів виконавчої влади. Як зазначає І.А. Полянський, поняття «виконавча влада» передбачає відповідне йому функціональне призначення – виконання законів та інших нормативно-правових актів. Саме у співвідношенні двох елементів (рішення та виконання) і проходить розподіл між представницькою й виконавчою гілками влади [166, с.

Можна виділити три рівні органів виконавчої влади, де органи нижчестоящих рівнів підпорядковані вищестоящим. Перший (вищий) рівень – Кабінет Міністрів України. Другий рівень (рівень центральних органів виконавчої влади) – міністерства, комітети та інші центральні органи виконавчої влади. Третій рівень (рівень місцевих органів виконавчої влади) – місцеві державні адміністрації та деякі інші місцеві органи безпосередньо підпорядковані відповідним центральним органам виконавчої влади. Конституція у ст. 116 закріпила перелік повноважень Кабінету Міністрів України. Зокрема, вищий орган виконавчої влади вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини та громадянина; забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки та природокористування.

Розглянемо спеціалізовані, у сенсі регулювання найманої праці, центральні органи виконавчої влади. Особливе місце серед них займає Міністерство соціальної політики України. Відповідно до Положення про Міністерство праці та соціальної політики України, затвердженого указом Президента України №1035/2000 від 30 серпня 2000 р., міністерство є спеціально уповноваженим центральним органом виконавчої влади у сфері праці та соціальної політики, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України.

Слід відзначити, що КЗпП України містить положення, згідно яким нагляд і контроль за додержанням законодавства про працю здійснюють спеціально уповноважені на те органи та інспекції, що не залежать у своїй діяльності від власника або уповноваженого ним органу. Центральне місце серед них займає Державний департамент нагляду за додержанням законодавства про працю (надалі – Держнаглядпраці), який було утворено за постановою Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2000 р., №1351. Держнаглядпраці є урядовим органом державного управління, який діє у складі Міністерства соціальної політики і підпорядковується йому. Постановою Кабінету Міністрів України від 18 січня 2003 р., №50 затверджено Положення про Державний департамент нагляду за додержанням законодавства про працю. Основними завданнями Держнаглядпраці є забезпечення захисту прав працівників шляхом здійснення державного нагляду за додержанням законодавства про працю (крім питань охорони праці) та загальнообов’язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв’язку з тимчасовою втратою працездатності та витратами, зумовленими похованням, на випадок безробіття на підприємствах, в установах і організаціях усіх форм власності та у фізичних осіб, які використовують найману працю, а також надання працівникам і роботодавцям рекомендацій та пропозицій з питань застосування законодавства про працю і загальнообов’язкове державне соціальне страхування.

За додержанням законодавства про працю на підприємствах, в установах і організаціях, що перебувають у їх функціональному підпорядкуванні також слідкують центральні органи державної виконавчої влади. Зокрема п. 4 Положення про Міністерство промислової політики України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 2 листопада 2006 р., №1538, закріплює, що Мінпромполітики відповідно до покладених на нього завдань у межах своєї компетенції здійснює контроль за діяльністю підприємств, установ та організацій, що належать до сфери його управління. Важливу роль в системі організації охорони праці відіграють такі органи центральної виконавчої влади: Державний комітет України з промислової безпеки, охорони праці та гірничого нагляду, Державний комітет ядерного регулювання України, Державна пожежна охорона, Державна санітарно-епідеміологічна служба України, Державна інспекція з енергетичного нагляду за режимами споживання електричної і теплової енергії та ін.

Щодо місцевого рівня захисту трудових прав працівників, то необхідно нагадати, що місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою. Згідно Закону України «Про місцеві державні адміністрації» до компетенції місцевих державних адміністрацій належить вирішення питань щодо (а) забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; (б) соціально-економічного розвитку відповідних територій; бюджету, фінансів та обліку; (в) управління майном, приватизації та підприємництва; (г) промисловості, сільського господарства, будівництва, транспорту і зв’язку; (д) науки, освіти, культури, охорони здоров’я, фізкультури і спорту, сім’ї, жінок, молоді та неповнолітніх; (е) використання землі, природних ресурсів, охорони довкілля; (є) зовнішньоекономічної діяльності; (ж) оборонної роботи та мобілізаційної підготовки; (з) соціального захисту, зайнятості населення, праці та заробітної плати. Місцеві державні адміністрації є найнижчою ланкою органів виконавчої влади, що найбільш наближена до народу. Таке становище покладає на ці органи обов’язок безпосереднього та реального забезпечення трудових прав людини і громадянина.

Особливе місце серед державних органів, які здійснюють захист трудових прав працівників, займають органи прокуратури. Відповідно до ст. 4 Закону України «Про прокуратуру» діяльність органів прокуратури має своїм завданням захист від неправомірних посягань гарантованих Конституцією, іншими законами України та міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина [169]. Дієвість органів прокуратури в цьому напрямі зумовлена наданими їм широкими повноваженнями щодо забезпечення законності й додержання прав і свобод громадян, ініціативності, досить високого авторитету серед населення, доступності для будь-кого [170]. Прокуратура існує не тільки серед державних органів, а й у свідомості громадян як захисниця їх прав. Вона інтегрована в соціальну, індивідуальну психологію і правову культуру нашого народу. Досвід свідчить, що прокурори не тільки ефективно стоять на сторожі чинних законів, інтересів держави і суспільства, а й активно захищають права конкретних осіб [171, с. 100]. Прокуратура України виконує такі функції: підтримання державного обвинувачення в суді; представництво інтересів громадянина чи держави в суді у випадках визначених законом; нагляд за дотриманням законів органами, що ведуть оперативно-розшукову діяльність, дізнання, досудове слідство; нагляд за дотриманням законів при виконанні судових рішень у кримінальних справах, а також при застосуванні інших заходів примусового характеру, пов’язаних з обмеженнями особистої свободи громадян [172, с. 36-38]. На думку М.Ю. Тодики і О.В. Марцеляка, прокуратура виступає ефективною правозахисною державною інституцією і своєю загально-наглядовою діяльністю у сфері забезпечення основних прав і свобод громадян України вдало компенсує деяку складність судової форми захисту прав і свобод громадян [157, с. 53].

Незважаючи на те, що діяльність прокуратури рідко асоціюється у громадян із захистом прав людини, відповідно до ст.4 Закону України «Про прокуратуру» одним із завдань її діяльності є «захист від протиправних зазіхань, гарантованих Конституцією, іншими законами України і міжнародними правовими актами соціально-економічних, політичних, особистих прав і свобод людини та громадянина» [173]. Прокуратура має повноваження, що дозволяють вирішувати це завдання. Зокрема, прокурор або його заступник мають право вносити протести на незаконні акти, дії або рішення органів чи посадових осіб. Прокурорський нагляд відповідає критерію доступності: прокурор зобов’язаний винести відповідне рішення щодо кожної скарги, яка надійшла на його ім’я, навіть якщо це буде рішення про відмову в прокурорському реагуванні. Дії прокурора можна вважати певною мірою більш ефективними, ніж суддівські, тому що вони не потребують тривалого і дорогого судового розгляду. Проте, прокуратура не може приймати остаточного рішення у справі, це привілей суду, самі санкції, як і відмова в їх застосуванні, можуть бути оскаржені у суді. Тому звернення за допомогою до прокуратури не зашкодить жертві порушення, але самих дій прокурора чи відмови в їх застосуванні недостатньо для вичерпання вітчизняних засобів захисту прав людини, а звернення до прокуратури не є обов’язковим для їх вичерпання.

Отже, захист трудових прав працівників здійснюється органами прокуратури здебільшого за допомогою заходів прокурорського нагляду. У межах нашого наукового пошуку прокурорський нагляд розглядається як окремий, самостійний вид державної діяльності. М.Й. Курочка та П.М. Каркач під прокурорським наглядом розуміють специфічну діяльність державних органів прокуратури, що здійснюється від імені України та полягає в перевірці точності додержання Конституції України і виконання законів, які діють на її території [174, с. 5]. На погляд Т. Дунаса, прокурорський нагляд – це обмежена жорсткими правовими рамками діяльність прокурора щодо виявлення порушень закону й умов, що їм сприяють, з метою їх усунення (запобігання), поновлення порушених прав громадян, притягнення правопорушників до відповідальності [171, с. 103].

Під час реалізації нагляду за додержанням прав і свобод людини та громадянина прокурор розглядає і перевіряє заяви, скарги й інші повідомлення про порушення прав і свобод людини та громадянина; роз’яснює постраждалим порядок захисту їх прав і свобод; вживає заходів по попередженню і припиненню порушень прав і свобод людини та громадянина, притягненню до відповідальності осіб, що порушили закон, і відшкодуванню заподіяної шкоди. Має рацію О.Р. Михайленко, що право прокурора звертатися до суду і захищати в ньому законні інтереси громадянина не повинно виключати можливості звернення прокурора безпосередньо до того органу, який порушив закон, до відповідних органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, які у змозі поновити права, захистити законні інтереси громадянина [175, с. 242].

Таким чином, органи прокуратури мають великі можливості як у сфері представлення інтересів громадянина в суді та інших органах, так і у сфері особистого захисту прав, інтересів громадянина, коли порушення закону є очевидним (прокурор у даних відносинах має владно-імперативні повноваження, зокрема при проведенні досудового слідства чи дізнання). Вказаний орган слід визнати реальною захисною державною інституцією к питанні захисту трудових прав громадян.

Дуже цікавою, у межах нашого дослідження, видається позиція такої правозахисної державної інституції як Уповноважений Верховної Ради України з прав людини. Справа у тому, що безпосередньо парламентський контроль за додержанням конституційних прав і свобод людини та громадянина здійснює названий орган. Зрозуміло, що захист трудових прав працівника також входить до його юрисдикції. Згідно із Законом України «Про Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини» Уповноважений має значні права, щодо здійснення контролю за дотриманням прав і свобод людини органами державної влади, місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями незалежно від форми власності. В той же час він дещо обмежений у правах щодо усунення чи відновлення порушених конституційних прав і свобод людини. Він має право звернутися до Конституційного Суду з клопотанням щодо відповідності Конституції України законів та інших правових актів Верховної Ради, актів Президента та Кабінету Міністрів України, правових актів Верховної Ради Автономної Республіки Крим, що стосуються прав і свобод людини та громадянина та офіційного тлумачення Конституції і законів, а також до судів загальної юрисдикції про захист прав і свобод людини, яка за станом здоров’я чи з інших поважних причин не може цього зробити. В інших випадках Уповноважений у разі виявлення порушень прав і свобод людини направляє у відповідні органи подання про вжиття відповідних заходів щодо усунення виявлених ним порушень прав і свобод. Подання є обов’язковим для розгляду органами, яким вони адресовані. Cтаття 55 Основного Закону проголошує право кожного звертатися до Уповноваженого з прав людини за захистом своїх прав. Включення цієї норми до статті Конституції, яка передбачає основні правові механізми захисту прав і свобод людини, свідчить про конституційне значення діяльності Уповноваженого щодо контролю за дотриманням прав і свобод людини. Уповноважений з прав людини є невід’ємним елементом конституційної системи захисту прав і свобод людини та громадянина.

Національна модель інституції Уповноваженого Верховної Ради України з прав людини є класичним взірцем парламентського омбудсмена, оскільки обирається на посаду Верховною Радою шляхом таємного голосування, що забезпечує йому високий статус, легітимність, а також є гарантією незалежності від усіх гілок державної влади, включаючи законодавчу. У зв’язку з цим важливо, що строк перебування на посаді Уповноваженого не збігається зі строком повноважень парламенту України [176, с. 101, 102]. Уповноважений проводить провадження за: зверненнями громадян України, іноземців, осіб без громадянства чи їх представників; зверненнями народних депутатів України; власною ініціативою. При цьому законом установлено, що такі звернення мають подаватись Уповноваженому протягом року, з часу виявлення порушень прав і свобод людини та громадянина. За своєю компетенцією Уповноважений приймає та розглядає звернення громадян України, іноземців, осіб без громадянства або осіб, які діють в їх інтересах, відповідно до Закону України «Про звернення громадян». Звернення подаються Уповноваженому в письмовій формі протягом року після виявлення порушення прав і свобод людини та громадянина. За наявності виняткових обставин цей строк може бути подовжений, але не більше ніж до двох років. При розгляді звернення Уповноважений відкриває провадження у справі про порушення прав і свобод людини та громадянина, роз’яснює заходи, що їх має вжити особа, яка подала звернення Уповноваженому, направляє звернення за належністю в орган, до компетенції якого належить розгляд справи та контролює розгляд цього звернення. Слід звернути увагу на те, що Уповноважений не розглядає тих звернень, що розглядаються судами, зупиняє вже розпочатий розгляд, якщо заінтересована особа подала позов, заяву або скаргу до суду.

Обов’язково необхідно підкреслити особливість статусу Уповноваженого з прав людини, яка полягає в тому, що він не належить до будь-якої з гілок державної влади, а є органом suigeneris, особливого роду, з унікальним статусом. Реалізація його мандату в умовах сучасної України ускладнюється тим, що він не вписується у наявну систему влади. Вітчизняний омбудсмен наділений повноваженнями та компетенцією, що не відрізняється від повноважень більшості омбудсменів світу. Проте деякі омбудсмени мають значно ширші повноваження. Так, речник громадянських прав Республіки Польща може виступати в адміністративному та цивільному процесі на правах прокурора, а омбудсмен Швеції – розпочинати кримінальну справу проти будь-якої посадової особи в межах своєї юрисдикції, якщо, на його думку, для цього є вагомі підстави. Уповноважений Верховної Ради України з прав людини таких повноважень не має.

Таким чином, форма захисту трудових прав працівників у межах юрисдикційної форми захисту полягає у зверненні особи із скаргою про порушення вказаних прав чи обмеження у їх реалізації до компетентного державного органу або інституції (Президент України, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України та профільні міністерства і відомства, суди, прокуратура, Уповноважений Верховної Ради з прав людини, суди та ін.) з метою поновлення порушеного трудового права, а також скасування обмежень у реалізації відповідних трудових прав.