1.1. Сутність адміністративно-правових відносин у сільському господарстві

Адміністративні правовідносини, що складаються в аграрному секторі економіки, як і правовідносини взагалі – складне, багатогранне та різнопланове соціально-правове явище і одна з найістотніших категорій галузі адміністративного права.

Розпочинаючи дослідження сутності адміністративних правовідносин, слід відзначити, що в теорії права донині залишається гостро дискусійним саме поняття „правовідношення” [1, с. 373]. На думку П.М. Рабіновича можливість неоднозначного праворозуміння породжується, взагалі кажучи, багатоаспектністю, багатоякісністю того явища, яке відображають поняттям права [333, с. 38]. В.М. Єрмоленко вважає, що різні підходи до визначення сутності категорії правовідношення є наслідком складності та неоднозначності самого поняття, а також різниці, ієрархічності цілей, які переслідуються дослідниками цієї проблеми, тому в сучасній доктрині склалися такі основні (з певними модифікаціями) концепції розуміння суті правовідносин різного рівня розробленості, що в свою чергу зумовлено потребами правозастосовної практики [122, с. 36].

Сьогодні найпоширенішим є узагальнене розуміння сутності правовідносин як врегульованих нормами права суспільних відносин, учасники яких є носіями взаємних суб’єктивних прав та обов’язків [397, с. 219]. З цього приводу Р.Й. Халфіна зазначала, що незважаючи на різницю словесних формулювань, суть правовідношення бачиться в тому, що воно являє собою суспільні відносини, врегульовані нормами права [376, с.

Разом з тим існують погляди про недосконалість такого визначення правовідношення. Так, О.Е. Лейст вважає його наслідком багаторічного повторення беззмістовних гасел і штампів типу „економіка повинна бути економною”. На його думку таке визначення теоретично неспроможне і практично безплідне, а також логічно уречне, бо визначення дається через те, що визначається [186, с. 248-250]. При цьому автор, посилаючись на політичні гасла радянського періоду, не бере до уваги, що розуміння правовідношення як суспільного відношення, врегульованого правом, має глибоке історичне коріння, починаючи з часів римського права [341, с. 5] і закінчуючи дореволюційною правовою російською думкою [387]. Крiм того, аналогічне визначення існує і у сучасній правовій доктрині інших країн пандектного права, зокрема в Німеччині [104, с. 304], яку досить важко звинуватити у декларації беззмістовних вищезазначених гасел. Теоретичну недосконалість і практичну безплідність цього визначення поки що не доведено і, як уявляється, це буде досить важко зробити, адже розуміння правовідношення, як суспільного відношення, врегульованого правом, відображає найзагальніший рівень усвідомлення цього поняття. Тому не сприймаються й інші критичні спроби відобразити неповноту цього поняття [119, с. 156].

Проблема полягає в іншому: загальні поняття окреслюють тільки зовнішнє, абстрактне коло, що охоплює особливості певних процесів та явищ, тому конкретизація правозастосування потребує відповідної деталізації праворозуміння. Для загального рівня праворозуміння досить усвідомлювати правовідношення як реальне, конкретне суспільне відношення, врегульоване нормами права.

Стосовно адміністративно-правових відносин В.К. Колпаков зазначає, що доля правової категорії адміністративно-правові відносини історично складна. На його думку, з одного боку, вона потрапила в залежність від колишніх ідеологічних уявлень про суспільні відносини. Згідно з ними адміністративно-правові відносини мали розглядатися: а) виключно з позицій поділу суспільних відносин на матеріальні й надбудовні або первинні та вторинні; б) як частка суспільних відносин. З іншого боку, згадана категорія потрапила в залежність від традиційних поглядів на адміністративне право як засіб беззаперечного впливу держави на суспільні процеси і застосування у відносинах „держава – громадянин” адміністративно-примусових заходів. Неприйняття інших наукових поглядів ускладнило теоретичне осмислення сутності адміністративно-правових відносин, зробило поняття останніх абстрактно-схоластичним, безпідставно відокремило від проголошених прав людини [154, с. 62; 168, с. 175-176].

Дослідники зазначають, що розвиток наукових знань про адміністративно-правові відносини пройшов декілька етапів. На початку ХХ ст. їх поняття вважалося вихідним пунктом адміністративно-правової доктрини, головною категорією науки і включалося до розуміння змісту права.

Починаючи з 30-х років акценти у поглядах на поняття права у вітчизній науці поступово зміщуються. Запанував позитивістський погляд на право як на систему діючих юридичних норм. Внаслідок цього значно зменшилася увага до проблеми адміністративних правовідносин.

Із середини 50-х років ХХ ст. починає розвиватися і отримує достатню аргументацію так званий широкий підхід до сутності права.

З 90-х років в українському правознавстві основне навантаження у проблемі правовідносин зміщується у практичну площину. Здійснюється пошук відповідей на питання щодо: впливу теоретичних досліджень на характеристики суб’єктів правовідносин; співвідношення оцінок соціальної цінності адміністративно-правових відносин, котрі даються, з одного боку, в наукових публікаціях, а з іншого – безпосередніми користувачами прав і обов’язків у сфері державного управління. Саме дослідження українських вчених дають змогу вивести дискусійні аспекти цієї проблеми із рівня суто теоретичних міркувань у практичне русло державної діяльності [2].

Із здобуттям незалежності демократичні перетворення у нашій державі призвели до принципово іншого підходу держави до пріоритетів своєї діяльності – найвищого законодавчого закріплення якісно нового правового статусу людини. Згідно зі ст. 3 Конституції України людина, її життя і здоров’я, честь і гідність, недоторканість і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю. Відтепер держава відповідає перед людиною за свою діяльність, а утвердження прав і свобод людини є головним обов’язком держави [156]. Отже, зазначає В.К. Колпаков, зроблено перехід до нової ідеології державної, в тому числі виконавчої, влади, і ця ідеологія – служіння держави інтересам людини [168, с. 177]. Разом з тим, як зазначає В.В. Носік, для України ключовими залишаються питання щодо розбудови правової системи та державного і суспільного ладу, які б забезпечували позитивний (прогресивний) розвиток економіки й суспільного життя, збереження родючості грунтів, охорону довкілля, реалізацію конституційних прав і свобод людини і громадянина [213, с. 17].

Зміщення пріоритетів у відносинах „держава – громадянин” у бік останнього дало змогу визначити нову доктрину адміністративно-правових відносин і адміністративного права в цілому.

Як відомо, адміністративно-правові відносини є різновидом правовідносин взагалі, які, у свою чергу, є складовою суспільних відносин, а тому не є виключно автономним правовим явищем. Для них характерно все те загальне, що властиве всякому правовому відношенню. Ю.М. Козлов зазначає, що будь-які суспільні відносини під регулюючим впливом відповідних правових норм набувають правової форми – тобто стають адміністративно-правовими відносинами. Сторони таких відносин стають носіями взаємних обов’язків та прав, а їх зв’язки – правовими. Це досягається тим, що саме правова норма встановлює обов’язки і права, визначає відповідальність за їх невиконання чи порушення прав однієї їз сторін. У цьому розумінні наявний наступний правовий механізм: правовідношення виникає безпосередньо в процесі реалізації приписів, які містяться у цій нормі права [137, с.

Відповідно суспільні відносини під регулюючим впливом адміністративно-правових норм набувають правової форми адміністративно-правових відносин. Як доречно зазначає П.В. Діхтієвський, адміністративно-правове регулювання представляє собою різновид правового впливу на суспільні відносини у сфері виконавчої влади. Оскільки адміністративно-правове регулювання суспільних відносин може здійснюватися різними адміністративно-правовими засобами, різними суб’єктами, у різних масштабах і на різних рівнях, воно здатне набувати різних форм, мати ті або інші різновиди [98, с. 159]. Сторони таких відносин стають носіями взаємних прав та обов’язків, а їх зв’язки – адміністративно-правовими. Таким чином, адміністративні правовідносини являють собою досить стійкі правові зв’язки, що виникають, розвиваються і припиняються між їх сторонами в процесі реалізації приписів адміністративно-правових норм, якими встановлені і гарантовані. На останню рису правовідносин правники звертали увагу давно, зокрема С.Ф. Кечекян зазначав, що адміністративні правовідносини є передбаченим правовою нормою юридичним зв’язком між конкретними суб’єктами, наділеними певними правомочностями і обов’язками [128, с. 25; 353, с. 236]; польський адміністративіст Е. Ісерзон визначав правовідносини як юридичний зв’язок, який пов’язує його суб’єктів [401, с. 666]. Очевидно, що адміністративно-правові відносини безпосередньо, нерозривно і взаємозалежно пов’язані з суспільними відносинами, складовою яких є, з нормами права, дія яких перетворює відносини у правовідносини, з юридичними фактами, як складовою правовідносин, іншими правовими категоріями.

Визначаючи категорію адміністративних правовідносин, дослідники-правники мають дещо різні підходи.

Родоначальник американської науки адміністративного права Ф. Гуднау визначав адміністративне право як ту частину публічного права, яка закріплює організацію адміністративних органів, встановлює їх компетенцію і надає індивіду засоби для захисту його прав від посягань з їх боку, а професор К. Дейвіс у своєму чотирьохтомнику адміністративного права зазначав, що адміністративне право являє собою право, що фіксує повноваження і порядок діяльності адміністративних закладів.

Представники російської адміністративно-правової школи у визначенні категорії адміністративних правовідносин роблять акцент на управлінську складову. Так, Ю.М. Козлов під адміністративно-правовим відношенням розуміє врегульоване адміністративно-правовою нормою управлінське суспільне відношення, в якому сторони виступають в якості носіїв взаємних прав і обов’язків, встановлених і гарантованих адміністративно-правовою нормою [137, с. 45], С.В. Тихомиров – відносини, які врегульовані нормами адміністративного права і складаються в сфері державного управління [367, с. 55]. При цьому акцентує увагу, що до сфери адміністративного права не входять відносини, пов’язані з внутрішнім управлінням в недержавних організаціях (наприклад, відносини, пов’язані з управлінням комерційною організацією) [367, с. 39].

Д.М. Бахрах розглядає адміністративно-правові відносини ширше та зазначає, що предметом адміністративного права є відносини, що виникають при організації виконавчо-розпорядчих органів і в процесі їх адміністративної діяльності, при здійсненні внутрішньоорганізаційної діяльності керівниками інших державних і муніципальних органів, а також в ході реалізації адміністративної влади суддями і громадськими оргнанізаціями [48, с. 1-2]. Б.М. Габрічідзе висловлює подібну думку і вважає, що предмет адміністративного права – це сукупність суспільних відносин, що складаються в процесі організації і діяльності виконавчої влади [75, с. 26].

Тотожне визначення адміністративно-правових відносин дають і українські адміністративісти, які у своїй більшості також розглядають адміністративно-правові відносини як суспільні відносини у сфері управління, учасники яких виступають носіями прав і обов’язків, урегульованих нормами адміністративного права (Ф.Д. Фіночко) [27, с. 40]; суспільні відносини, що складаються під впливом дії адміністративно-правових норм, учасники яких є носіями прав та обов’язків у сфері державного управління (С.Т. Гончарук) [87, с. 35]; В.К. Шкарупа, Р.А. Калюжний та Г.Г. Забарний розглядають адміністративно-правові відносини як результат впливу адміністративно-правових норм на поведінку суб’єктів сфери державного управління, внаслідок якого між ними виникають сталі правові зв’язки державно-владного характеру [106, с. 24]. В.К. Колпаков зазначає, що предмет адміністративного права – це сукупність управлінських відносин, які складаються в сфері державного управління. … Предметом адміністративного права є не всі управлінські відносини, а лише ті, що складаються внаслідок і з приводу виконання органами державного управління своїх виконавчо-розпорядчих функцій [147, с. 53]. Він наголошує також, що особливості відносин, що становлять предмет адміністративного права, полягають у наступному:

- вони виникають тільки в результаті державно-управлінської (владної) діяльності;

- в них обов’язково бере участь виконавчо-розпорядчий орган;

- вони завжди є наслідком свідомої, цілеспрямованої, вольової діяльності від імені держави.

Відносини, що регулюються адміністративним правом, мають місце у різних сферах державного управління....Ріднить їх те, що вони виникають з питань організації їх діяльності і для цього застосовуються ідентичні методи та форми [147, с. 54]. Окрім цього, на думку В.Б. Авер’янова при визначенні предмета сучасного вітчизняного адміністративного права має місце „дихотомія” – поділ на управлінські та неуправлінські відносини. Заходи адміністративного примусу належать саме до неуправлінських суспільних відносин, що регулюються адміністративним правом [6, c. 12].

Разом з тим він має більш широкий підхід до визначення поняття адміністративно-правових відносин і визначає їх як врегульовані нормами адміністративного права суспільні відносини, в яких їх сторони (суб’єкти) взаємозв’язані й взаємодіють шляхом здійснення суб’єктивних прав і обов’язків, встановлених і гарантованих відповідними адміністративно-правовими нормами [168, с. 178]. На наш погляд, таке визначення уявляється найприйнятнішим сьогодні, оскільки враховує увесь спектр адміністративно-правових відносин, на відміну від суто „управлінського” погляду, що є лише складовою адміністративно-правових відносин вцілому.

Очевидно, що переважна більшість науковців розглядає предмет адміністративного права як відносини, пов’язані з діяльністю державних органів виконавчої влади та сфери державного управління, де в обов’язковому порядку одним із суб’єктів таких відносин є державні органи або органи місцевого самоврядування, наділені владно-розпорядчими функціями. Внутрішньоорганізаційні зв’язки управлінського характеру, що виникають у недержавних утвореннях, не розглядаються як відносини, що регулюються нормами адміністративного права (окрім професора Ю.М. Козлова).

Синтезуючи наукові погляди щодо визначення адміністративно-правових відносин та екстраполюючи їх на певну сферу суспільно-корисної діяльності чи економічну галузь, зокрема на аграрний сектор, підставно сформулювати такий висновок: під адміністративно-правовими відносинами в аграрному секторі слід розуміти суспільні відносини у цій галузі у вигляді стійких правових зв’язків між їх сторонами (суб’єктами), що виникають у процесі реалізації ними суб’єктивних прав та обов’язків на підставі приписів адміністративно-правових норм, якими встановлені та гарантовані.

Відомий французький адміністративіст Г. Бренбан говорив, що немає таких секторів суспільного життя, які б випадали цілком з-під сфери адміністративно-правового контролю, оскільки адміністративне право є правом живим, глибоко вкоріненим у суспільстві, що увійшло в побут і свідомість сучасної людини [64, с. 21]. З огляду на зазначене, важливою теоретичною проблемою до сьогодні лишається проблема розмежування предметів різних галузей права, зокрема адміністративного та аграрного, а відтак і адміністративних та аграрних правовідносин, які, безумовно, мають місце в аграрному секторі. Від її розв’язання значною мірою залежить, які методи необхідно використовувати при дослідженні тих чи інших правовідносин, що виникають в аграрному секторі суспільного виробництва. А від правильного вибору правового інструментарію відповідно залежить правильність юридичного аналізу та відповіді на практичні ситуації, що ставить сільськогосподарське виробництво сьогодні – в умовах динамічних соціально-політичних змін, а відтак і змін у нормативно-правовому регулюванні галузі.

Загальновідомо, що кожна галузь права характеризується властивим їй предметом правового регулювання. Стосовно змісту адміністративно-правових відносин уже був зроблений висновок. Для спроби розв’язання поставленого завдання, на нашу думку, необхідно розкрити внутрішній правовий зміст також і аграрних правовідносин, після чого зробити висновки щодо критеріїв розмежування їх предметів.

В.З. Янчук зазначає, що аграрні правовідносини, по-перше, випливають із спеціальної правосуб’єктності суб’єктів аграрного права, із специфіки їхніх завдань та предмета діяльності, по-друге, складаються в сфері виробництва продуктів харчування, продовольства і сировини рослинного і тваринного походження, переробки і реалізації останньої суб’єктами аграрної підприємницької діяльності. Аграрні правовідносини як предмет аграрного права являють собою взаємопов’язані інтигровані правовідносини майнового, земельного, членського, засновницького (учасницького), управлінського й трудового характеру в усій багатогранності їх прояву в процесі здійснення завдань діяльності суб’єктів аграрного підприємництва [16, с. 12].

Їм притаманний певний суб’єктний склад, наділений спеціальною правосуб’єктністю, а також об’єктний склад, що є засобами виробництва продуктів харчування, сировини й продовольства рослинного й тваринного походження. Тому особливістю характеру та змісту діяльності суб’єктів аграрного підприємництва, особливістю об’єктів аграрного права визначається своєрідність предмета аграрного права як галузі національного права. На своєрідність цього предмета впливає також притаманне українського аграрному праву визначення й здійснення соціально-економічної діяльності виробників товарної маси продовольства, продуктів харчування і сировини рослинного і тваринного походження, не залежно від організаційно-правової форми господарювання та форми власності. Предметом аграрного права є ті суспільні (у тому числі виробничі і підприємницькі) відносини, що виникають у зв’язку з утворенням (заснуванням) і статутною діяльністю суб’єктів аграрного підприємництва всіх форм власності та легальних організаційно-правових форм господарювання. Вони являють собою складний комплекс відносин як за складом суб’єктів (зокрема громадян, які беруть участь і є членами чи засновниками (учасниками) суб’єктів підприємництва кооперативного чи корпоративного типів), так і за предметом та змістом. Суб’єктами цих відносин є кожне сільськогосподарське підприємство кооперативного чи корпоративного типів ї відповідно їхні члени чи засновники (учасники). У підприємствах кооперативного типу між підприємством та його членами виникають складні, засновані на праві членства, внутрішньогосподарські, трудові, управлінські, майнові та земельні правовідносини. Як родове поняття всі вони складаються з окремих видів і зумовлюються характером виробничо-господарської, фінансової, соціально-побутової діяльності суб’єкта підприємництва кооперативного типу... Усі ці відносини за своїм предметом і суттю є аграрними [16, с. 12-13].

Самостійним видом аграрних відносин як різновиду предмета аграрного права є відносини, що виникають внаслідок утворення міжгосподарських підприємств (об’єднань). Предметом аграрного права в цьому випадку є відносини щодо створення державно-колективних суб’єктів підприємництва, майнові відносини щодо утворення їх статутного фонду, визначення правового режиму майнових фондів, розподілу одержавних прибутків, а також визначення правового становища часток учасників як суб’єктів права спільної часткової власності.

На нашу думку, з урахуванням реалій економічного життя сьогодні, до суб’єктів таких правовідносин, крім визначених В.З. Янчуком сільськогосподарських підприємств кооперативного чи корпоративного типів і відповідно їхніх членів чи засновників (учасників) та міжгосподарських об’єднань, необхідно відносити сільськогосподарські підприємства будь-якої організаційно-правової форми і будь-якої форми власності.

Академік В.З. Янчук наголошує, що за своєю правовою природою є аграрними і управлінські відносини, що утворюються в процесі управління ними на засадах самоврядування і демократії [17, с. 9].

Предметом аграрного права є врегульовані нормами аграрного законодавства, засновані на багатоукладності форм власності та господарювання реальні суспільні, членські, майнові, управлінські, трудові, соціальні, господарчо-підприємницькі відносини щодо правового становища суб’єктів аграрного підприємництва, їхньої виробничо-господарської діяльності з додержанням ринково-економічних закономірностей [16, с. 16].

В.П. Жушман під предметом аграрного права розуміє суспільні відносини, що викають у зв’язку з утворенням перелічених вище суб’єктів та здійсненням ними господарської діяльності. До предмета аграрного права належать також і багатогранні відносини, що виникають між ними, між ними й громадянами, які є їх членами і учасниками, а також безпосередньо між громадянами [18, с. 6].

Він зазначає, що функціонування підприємств – суб’єктів підприємницької діяльності неможливе без чіткої організації процесу по виробництву сільськогосподарської продукції, її переробці і реалізації, узгодженості в діях не тільки їх структурних підрозділів, а й окремих працівників. Без цього сільськогосподарське виробництво як таке неможливе, а тому організаційно-управлінські відносини, що складаються в цьому процесі, становлять вісь суспільних відносин, що є предметом аграрного права....

Проте діяльність сільськогосподарських виробників не замикається тільки внутрішніми відносинами. Вони вимушені входити і в зовнішні відносини, в тому числі і в організаційно-правові (управлінські).

Отже, предметом аграрного права є також і організаційно-правові відносини, робить висновик В.П. Жушман [18, с. 7-8].

Вивчення зазначених та інших літературних джерел, за його словами, свідчать про досить широкий спектр підходів до визначення кола правовідносин, які слід віднести до сфери аграрного права чи законодавства. Узагальнивши їх, В.П. Жушман формулює поняття аграрного права: „Аграрне право України як галузь права, що перебуває в стадії становлення і формування, регулює комплекс пов’язаних між собою виробничо-господарських, земельних, майнових, трудових та організаційно-управлінських відносин, які складаються в процесі виробництва і переробки сільськогосподарської продукції в аграрному секторі між сільськогосподарськими підприємствами і об’єднаннями, фермерськими і підсобними господарствами, іншими виробниками незалежно від форм власності, а також між ними і працівниками цих господарств” [18, с. 8-9].

Як зазначають російські правознавці, предметом аграрного права є такі відносини, що являють собою комплекс земельних, майнових, трудових і організаціно-управлінських відносин, які грунтуються на приватній, державній, комунальній власності і виникають у сфері сільського господарства та пов’язаних з ними інших відносин сільськогосподарських підприємств та їх об’єднань, а також діяльності селянських і особистих підсобних господарств [20, с. 3].

Узагальнюючи наведені думки правознавців-аграрників, цілком підставно погодитися з висновком академіка В.І. Семчика, що аграрне право як комплексна галузь повинна регулювати аграрні правовідносини як традиційними, так і спеціальними нормами [341, с. 92]. З цієї позиції цікавим є новаторський підхід В.Ю. Уркевича до визначення зовнішніх аграрних правовідносин, під якими він розуміє врегульований нормами права (аграрного й інших галузей) комплекс суспільних відносин, що виникають між сільськогосподарськими товаровиробниками (суб’єктами аграрного господарювання), з одного боку, та іншими видами господарюючих суб’єктів, фізичними особами, органами державної влади й органами місцевого самоврядування, з другого боку, з приводу конкретних об’єктів (майна, земель тощо) на підставі договору, через спричинення шкоди, внаслідок видання уповноваженим органом нормативно-правового акта тощо і надають їх учасникам взаємозумовлені права й обов’язки у сфері сільськогосподарської й пов’язаної з нею діяльності [375, с. 88]. Такий погляд, в частині видання уповноваженим органом нормативно-правового акта, уявляється досить дискусійним з позиції усталеного визначення змісту аграрних і адміністративних правовідносин.

Проаналізовані наукові позиції щодо визначення предметів регулювання адміністративних та аграрних правовідносин, дають підставу, на наш погляд, виділити критерії розмежування цих предметів. Ними є:

1) присутність (чи відсутність) серед суб’єктів правовідносин державного органу, органу місцевого самоврядування або громадської організації, наділених владно-розпорядчими державними функціями по відношенню до іншого суб’єкта цих правовідносин;

2) наявність у аграрних правовідносинах управлінського характеру самоврядування і демократії.

Таким чином, можна зробити висновок про те, що суспільні відносини, одним із суб’єктів яких виступає державний орган, орган місцевого самоврядування або громадська організація, наділені владно-розпорядчими державними функціями по відношенню до іншого суб’єкта цих правовідносин, не залежно від галузевої, функціональної чи територіальної сфери (зокрема такі, що виникають у аграрній сфері), підставно віднести до предмета адміністративного права. Будь-які інші організаційно-управлінські відносини, що виникають у аграрній сфері, одним із суб’єктів яких не виступають зазначені вище суб’єкти права, або у них присутні самоврядування і демократія, слід відносити до предмета аграрного права [173, с. 48].

Поряд з необхідністю розмежування адміністративних правовідносин з іншими, при дослідженні змісту та сутності адміністративно-правових відносин постає проблема дуалізму правовідносин. Практика правозастосування показує, що адміністративні правовідносини у сільському господарстві містять також складові, які можуть бути предметом і інших, а не лише адміністративного, галузей права. Такі складові відображають публічно-правові аспекти інших галузей. Наприклад, аграрному сектору економіки невід’ємно притаманні земельні та екологічні правовідносини.

Земля є просторовим базисом аграрного виробництва та його основним засобом. З огляду на цю обставину, розглядати відносини у сільському господарстві без земельних правовідносин взагалі неможливо. У земельних відносинах наявна приватно-правова та публічно-правова складові, остання з яких саме і має дуалістичний (подвійний) галузево-правовий зміст. З цього приводу, російські правники серед видів земельних відносин виділяють, зокрема:

- відносини, пов’язані з управлінням земельними ресурсами (управлінські земельні відносини). Ними визначається система, структура і повноваження органів виконавчої влади як загальної, так і спеціальної компетенції. Особливе значення в управлінських відносинах мають основні напрями їх діяльності, тобто функції управління.

- охоронні земельні відносини, які витікають із охоронної функції права. Вони носять комплексний характер, оскільки пов’язані із застосуванням заходів юридичної відповідальності, передбачених нормами не лише земельного, але і кримінального, адміністративного, трудового, цивільного та інших галузей законодавтсва [115, с. 9, 11].

Представники вітчизняної земельно-правової школи відзначають тісний зв’язок земельного права з адміністративним правом. На їхню думку, у багатьох випадках адміністративно-правові акти є підставою виникнення, зміни або припинення земельних відносин. Так, в адміністративному порядку вирішуються питання відведення земельних ділянок, встановлення їх меж, видачі правовстановлюючих документів, здійснення контролю за додержаанням земельного законодавства, притягнення до адміністративної відповідальності осіб, винних у його порушенні тощо [112, с. 14; 113, с. 19].

Крім того, зв’язок земельного і адміністративного права дістає вияв у застосуванні імперативних методів регулювання певних суспільних відносин. Проте предмети цих галузей відображають принципові відмінності між ними. Так, предметом адміністративного права є діяльність органів виконавчої влади, у тому числі у сфері раціонального використання та охорони земель. Адміністративне право визначає характер діяльності цих органів, їх компетенцію щодо здійснення відповідних управлінських функцій. У земельному праві окремі елементи адміністративної підпорядкованості дістають вияв під час вирішення питань, пов’язаних з порядком набуття і припинення права власності на земельну ділянку і права користування нею, з правами й обов’язками землевласників і землекористувачів, зі встановленням правового режиму різних категорій земель тощо. Однак при цьому функції та компетенція органів державної влади і місцевого самоврядування, які здійснюють регулювання земельних відносин, обмежені нормами земельного законодавства. Крім того, специфіка земельних відносин породжує необхідність здійснення специфічних функцій управління, наприклад таких, як ведення державного земельного кадастру, моніторингу земель, здійснення землеустрою тощо [112, с. 14].

Зв’язок земельного й адміністративного права виявляється також у визначенні повноважень місцевих органів самоврядування у врегулюванні земельних відносин, структури і повноважень Верховної Ради України, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, обласних і районних рад, а також органів виконавчої влади (статті 6-8, 10, 13-17 ЗК України) щодо управління землями [113, с. 19].

В.К. Колпаков стверджує, що спостерігається „проникнення” адміністративного права в сферу інших правових галузей. В основі такого явища лежить фактична наявність управлінських відносин у предметі тієї чи іншої галузі права…. Адміністративне право з урахуванням специфічних особливостей державно-управлінської діяльності як правової форми реалізації виконавчої влади, охоплює своїм регулятивним впливом надзвичайно широке коло суспільних відносин управлінського типу [146, с. 92-93]. Він наголошує, що найскладніше здійснити розмежування між адміністративним і такими галузями права, як, зокрема, земельне, природоохоронне, сільськогосподарське. Механізм їх співвідношення полягає в тому, що значна частина відносин, які стосуються предмета зазначених галузей, регулюються нормами адміністративного парва і притаманними йому методами [147, с. 95].

Відзначаючи наявність зв’язків адміністративного права з іншими комплексними галузями права, зокрема земельним, аграрним, екологічним, Д.М. Лук’янець також звертає увагу на те, що особливості зв’язків з цими галузями полягають у тому, що, по-перше, в них широко використовується властивий публічному праву імперативний метод правового регулювання, а, по-друге, охоронна функція цих галузей реалізується переважно з допомогою інституту адміністративної відповідальності [191, с. 137].

Класичним прикладом подвійної правової природи може слугувати підінститут адміністративної відповідальності за земельні правопорушення. На перший погляд, що є беззаперечним, цей правовий підінститут відноситься до галузі адміністративного права у складі інституту адміністративної відповідальності. Разом з тим, особливості та характер правових норм, які складають підінститут адміністративної відповідальності за земельні правопорушення, дають усі підстави відносити його і до галузі земельного права як комплексної правової галузі, у складі інституту юридичної відповідальності за земельні правопорушення, оскільки норми цього підінституту містяться як в адміністративно-правових, так і в земельно-правових актах, і, відповідно, врегульовують і адміністративно-правові, і земельно-правові відносини.

Аналогічна ситуація характерна і для галузі екологічного права: підінститут адміністративної відповідальності за екологічні правопорушення, норми якого описуються диспозиціями відповідних статей КУпАП, має дуалістичну правову природу і відноситься як до галузі адміністративного права як підінститут інституту адміністративної відповідальності, і до галузі екологічного права як підінститут інституту юридичної відповідальності за екологічні правопорушення. При цьому слід відзначити, що норми адміністративного права, що мають дуалістичний правовий характер і відносяться також до земельного та екологічного права, містяться у відповідних статтях глави 7 КУпАП.

Наведене дає підставу для висновку про дуалістичну (подвійну) правову природу деяких норм та підінститутів адміністративного права, що підтверджується наявністю перших не лише в адміністративно-правових актах, а й у нормативно-правових актах інших галузей права, зокрема земельно-правових та екологічно-правових, і, відповідно, врегулюванням ними водночас адміністративно-правових і земельно-правових та адміністративно-правових і екологічно-правових відносин.

Пануючий сьогодні сутонормативістський принцип верховенства закону передбачав повну відповідність правовідносин чинним нормам законодавства [398, с. 212]. Хоча подібне твердження сьогодні, після прийняття в 1996 р. Конституції України де-юре не вірне, на практиці правотворчості та правозастосування де-факто воно залишається актуальним. Вузьконормативістський підхід до питання регулювання суспільних відносин призвів до розуміння правовідносин як „законовідносин” [213, с. 56]. У результаті було запропоновано розділяти правові та юридичні норми, які є складовими законодавства [76, с. 41-42]. Проте авторові, на думку В.М. Єрмоленка, не вдалося переконливо розмежувати ці поняття: наведені формальні ознаки юридичної норми фактично збігаються з ознаками норми права, що призводить до ототожнювання цих понять. За сучасною теорієї права елементарною частинкою законодавства є саме нормативно-правовий припис, який являє собою логічно та граматично завершене судження, що фіксується у нормативно-правовому акті. З цього випливає висновок, що норми права знаходять свій зовнішній вираз у законодавстві у вигляді нормативно-правових приписів. Тому законовідношення у загальному розумінні можна визначити як реальне суспільне відношення, врегульоване за допомогою нормативно-правових приписів. Водночас не можна заперечити, що в повсякденному бутті основним суспільним регулятором є законодавство, що і породило ідею „законовідношення”. Отже, виникає потреба розмежувати зазначені поняття [122, с. 37-38].

У реальному житті система законодавства, нарощуючись у своєму розвитку на галузевий стрижень правової системи, все більше приховує його від ока дослідника [346, с. 18]. Подібне відбувається і з системою права, яка внаслідок змістовної специфіки „зникає” з поля зору людини, замінюючись «видимою» системою законодавства як зовнішньою формою. Виникає досить оманлива видимість існування законодавства як виключно єдиного суспільного регулятора, що і призводить до превалювання в суспільній правосвідомості переважаючого значення саме законовідносин.

На думку М.І. Байтіна, який поділяє нормативістський підхід до питання регулювання суспільних відносин, не можна не помітити, що такий погляд створює досить розмите уявлення про право, оскільки згадані високі, але абстрактні ідеали при всій їх значимості самі по собі не можуть замінити владного нормативного регулятора відносин між людьми, слугувати критерієм правомірної чи неправомірної поведінки. До того ж зазначені цінності неоднаково розуміються різними учасниками суспільних відносин, які є представниками різних регіонів, верств та груп населення. Але право, вживаючи образний вислів поета, – „не хмарина в штанях”. Право не може бути чимось аморфним, „кіселеподібним”. А значить, не може існувати реально поза і незалежно свого інституційного, „знакового” вираження у певних юридичних джерелах і, передусім, у законах, які приймаються представницьким (законодавчим) органом державної влади на основі конституційно закріпленої демократичної процедури, що відповідає волі народу [46, с. 96-97]. Продовжуючи далі свою думку, він наводить слова В.М. Кудрявцева, що професійному юристу…повинна бути притаманною чітка і визначена позиція: ніяке побажання, переконання чи думка не можуть розглядатися як правова норма, оскільки вони не виражені в юридичному акті, прийнятому належним чином [169, с. 6].

Разом з тим, М.І. Байтін таки визнає, що, зазвичай, право і закон не одне і теж, але тенденція до якоїсь несумісності, розриву між ними не може не впливати негативно на відношення до закону, на стан законності та правопорядку, не підживлювати правовий нігілізм. Це завжди, а за сучасних умов особливо, не лише вкрай небажано, але, якщо у теорії права буде крен у бік домінування цієї тенденції, можуть викликати тяжкі наслідки для суспільства, оскільки це може призвести до легалізації юридично протиправної діяльності тих чи інших осіб, які спираються немовби на якісь „права”, що не отримали вираження в законі [46, с. 97]. При такому підході загальні правові принципи і фундаментальні права і свободи людини свого роду підміняють нормативну основу законності, а оцінка законів, всіх нормативних актів стає довільною суб’єктивною справою. Законодавству наноситься тяжкий удар, що призводить до найнегативніших наслідків: руйнується єдина база загальнообов’язковості закону і усім надається легальний привід довільним чином на них реагувати… у громадян знову формуються мотиви правового нігілізму [369, с. 5].

На наш погляд, така позиція, беззаперечно, вірна з точки зору правозастосування, що має місце у правовідносинах, зокрема і в адміністративних. Проте недооцінювати тезу „право і закон не одне і те саме” означає самообмеження у наукових дослідженнях усього спектру існуючої науково-теоретичної проблеми.

Досить важливою передумовою розмежування правових і законовідношень є те, що, крім норм права, зміст права становлять також його принципи, які у разі виявлення прогалин у законодавстві, виступають головним, якщо не єдиним, правовим засобом регулювання конкретних відносин [380, с. 184]. Ця концепція сьогодні відображена у цивільному законодавстві. Проте накладати таку схему на адміністративні правовідносини повною мірою було б неправильним з огляду на істотну змістово-юридичну різницю між ними (засади та методи правового регулювання). Разом з тим, у проекті Кодексу України про адміністративні проступки [288] елементи такої концепції уже містяться: стаття 2 цього проекту визначає, що законодавство України про адміністративну відповідальність складається з цього кодексу і базується на загальновизнаних принципах і нормах міжнародного права. Аналіз тексту цієї норми свідчить, що законодавець власне ототожнює засади законодавства з загальновизнаними правовими принципами, будуючи на їх основі адміністративне законодавство, тобто віддаючи пріоритет у механізмі правового регулювання саме загальновизнаним принципам. Тим самим уже на законодавчому рівні прийнята спроба підтвердження детермінованого відношення права до закону як однієї з зовнішніх форм його прояву. Відповідно законовідношення є лише формою правовідношення.

Логічним наслідком співвідношення категорій „правовідношення” та „законовідношення” є констатація факту, що різниця між ними ґрунтується на відмінностях між правом і законом та відповідно системою права і системою законодавства. У сучасній теорії права усталилася думка про систему права і систему законодавства як елементи правової системи, які співвідносяться між собою як зміст і форма [233, с. 5]. Це співвідношення зумовлює певні зауваження: виникає видимість того, що система законодавства як форма є зовнішнім проявом системи права як змісту і навпаки. Як наслідок зміст взаємно пов’язується безпосередньо із формою, що є по суті, некоректним з точки зору діалектики. Зміст, як і форма, повинні пов’язуватися з конкретним явищем об’єктивного буття, причому зміст відображає внутрішню організацію цього явища, а форма – його зовнішній прояв, відображаючи суб’єктивний їх прояв у суспільній свідомості. Таким явищем є правова реальність. На думку Л.А. Луць, правова реальність, являючись об’єктивною категорією, являє собою онтологію (буття) всіх правових явищ, у тому числі права і правової системи [194, с. 57], в якій право (система права) відображає змістовну, а закон (система законодавства) – формальну сторону суб’єктивного суспільного сприйняття правової реальності.

Разом з тим вважаємо, що об’єктивно виникає проблема диференціації механізму правового регулювання також i у сфері адміністративно-правових відносин, які мають свої значні галузеві особливості порівняно з правовідносинами інших галузей права. На теоретичному рівні науковці-адміністративісти констатують неспівпадання категорій „правовідносини” і „законодавство”, хоча і не дають юридичного аналізу його причин. Так, В.К. Колпаков та О.В. Кузьменко, даючи визначення адміністративному праву як галузі права, зазначають, що це система юридичних засобів (норми, відносини, законодавство, методи, форми, компетенція суб’єктів, способи реалізації норм), які застосовуються для формування публічно-управлінських відносин, а також організації і забезпечення публічно-управлінської діяльнсоті [154, с. 40]. Детельний аналіз адміністративно-правових відносин виявляє фактичне становище, за яким адміністративне законодавство не завжди можна ототожнити з адміністративними правовідносинами. Найвиразнішим прикладом цього може бути порівняння Концепції адміністративної реформи в Україні (далі – Концепція) [158] та будь-якого адміністративно-правового нормативного акту (далі – Законодавство) – починаючи Основним Законом, і закінчуючи відомчим нормативно-правовим актом. І Концепція, і всі нормативно-правові акти, безспірно, діють у правовому полі, тобто у межах адміністративно-правових відносин. Проте Концепція не містить обов’язкових для виконання приписів, оскільки не забезпечена силою державного примусу, а тому недотримання чи невиконання її не тягне юридичної, у нашому випадку адміністративної відповідальності. Нормативно-правові акти ж містять правові норми, приписи яких носять обов’язковий характер, забезпечений державним примусом у вигляді конкретних адміністративних санкцій за порушення (невиконання чи недотримання) їх приписів. На цьому рівні пізнання зазначених категорій виявляється їх різниця, а отже, саме на цьому рівні проходить їх розмежування. Таким чином, перебуваючи у межах одного, спільного соціально-правового явища чи категорії – адміністративно-правових відносин, Концепція і Законодавство є різними за своєю юридичною суттю та змістом: Законодавство є власне законодавством (системою законодавства), а Концепція – чимось іншим, що не вписується у поняття „законодавство” з огляду на вищенаведену аргументацію. Враховуючи один із поглядів теорії права на визначення поняття „принцип”, що ним є основна ідея, Концепція повною мірою вписується в наведене поняття, оскільки виражає основоположні ідеї розвитку і реформування системи адміністративного права і законодавства на сучасному етапі розвитку держави, і у разі виявлення прогалин в адміністративному законодавстві, виступає головним правовим засобом регулювання конкретних адміністративно-правових відносин. Враховуючи наукові позиції про те, що крім норм права, зміст права становлять також і його принципи, норми права, які конкретизують положення, що напрацьовуються судовою, арбітражною і адміністративною практикою у процесі тлумачененя і застосування юридичних норм, акти застосування права і правідносини [46, с. 83], стає очевидною різниця у категоріях адміністративні правовідносини і адміністративні законовідносини, які співвідносяться як ціле і часткове. Адміністративне законовідношення є лише формою адміністративного правовідношення.

З огляду на викладене, слід відзначити, що пануючий раніше принцип верховенства закону не відповідає логічним засадам як загальної, так і спеціально-наукової методології: не адміністративні правовідносини повинні відповідати нормам адміністративного законодавства, а навпаки: в ідеальному варіанті адміністративні законовідносини повинні відповідати адміністративним правовідносинам. Певні адміністративні правовідносини народжуються в глибині суспільних відносин протягом тривалих проміжків часу і є наслідком оптимізації співвідношення суспільних та індивідуальних інтересів, в результаті чого відбувається неформальне визнання цього виду взаємозв’язків усіма членами певного суспільного утворення або переважною їх кількістю, незалежно від їх соціального статусу. Адміністративні нормативно-правові приписи лише фіксують дану типізацію суспільних відносин, надаючи їм легальної з боку держави форми. Наведений порядок досить характерний для значного кола адміністративних правовідносин. Проте не варто відкидати і зворотній процес значного впливу адміністративно-правових приписів на виникнення нових різновидів адміністративно-правових відносин шляхом первинного, порівняно із загальним суспільним сприйняттям, законодавчого затвердження у державі будь-яких конкретних правовідносин адміністративного характеру. А вже з плином часу, такі нововведення правовідносин сприймає більшість членів суспільства, що визначатиметься рівнем їхньої відповідності суспільним інтересам, а також рівнем охоплення та узгодженості останніх. У противному разі законовідносини не набудуть змістовної характеристики правовідносин. На останню особливість звертав увагу В.О. Мушинський, стверджуючи, що старий закон відмирає раніше, ніж його скасовують, а нове право з’являється раніше, ніж гарантує закон [204, с. 6]. Це виявляє пріоритет права порівняно із законом, а також розкриває алгоритм утворення більшості законовідносин: суспільні відносини – правовідносини – законовідносини [122, с. 39].

У цьому контексті актуально розглянути джерала адміністративного права.

В.Ф. Погорілко наголошував на багатоаспектності поняття «джерело права», але у сучасній юридичній науці воно здебільшого вживається у формально-юридичному значенні [228, с. 48]. На думку О.Ф. Скакун, у національній теорії права під джерелом права прийнято розуміти похідні від держави чи визнані нею офіційно-документальні форми вираження і закріплення норм права, які надають їм юридичного, загальнообов’язкового значення [348, с. 308].

Теорія права наводить досить широку класифікацію джерел права: 1) правовий звичай; 2) нормативний правовий акт; 3) правовий прецедент; 4) договори нормативного змісту; 5) принципи права та юридична доктрина; 6) релігійні пам’ятки; 7) природне право [60, с. 19]. Сучасні вітчизняні адміністративісти серед джерел адміністративного права України, в узагальненому вигляді, називають акти державних органів, органів місцевого самоврядування, органів управління державних підприємств, установ, організацій, міжнародні угоди (договори) України та міжнародно-правові акти, що ратифіковані ВР України [168, с. 142-147], та акти судових органів [154, с. 42], що є сталим у наукових поглядах.

На нашу думку, у цьому сенсі представляють значний науковий інтерес погляди зарубіжних вчених, що відрізняються значно ширшим підходом до змісту системи джерел адміністративного права. Джерела іноземного адміністративного права, у стислому вигляді, характеризуються таким чином: конституції, закони (конституційні і звичайні), акти делегованого законодавства і підзаконні акти як адміністративно-правові акти, адміністративні рішення-прецеденти, судові прецеденти (як судів загальної юрисдикції, так і верховних адміністративних судів), звичаї (особливо в англо-американській системі), міжнародні договори [212, с. 39].

Ю.А. Тихомиров поділяє систему джерел адміністративного права на дві підсистеми, включаючи до них такі джерела адміністративного права:

до першої підсистеми: а) адміністративно-правові ідеї і концепції; б) правові акти органів виконавчої влади РФ та її суб’єктів, включаючи акти уряду, адміністрацій і відомчі акти; в) правові акти державних акціонерних товариств, корпорацій, фінансово-промислових груп та інших господарсько-управлінських об’єднань; г) акти державних унітарних підприємств, установ, організацій; д) адміністративні договори або управлінські угоди; е) техніко-юридичні норми; ж) адміністративний звичай;

до другої підсистеми: а) норми Конституції РФ, конституцій республік, статути областей та інших суб’єктів федерації; б) закони РФ та її суб’єктів; в) укази Президенкта РФ та акти президентів і глав республік та ін.; г) рішення судових органів (КС РФ, стосовно спорів про компетенцію, ВАС РФ – щодо спорів адміністративного характеру, у майбутньому – рішення органів адміністративної юстиції); д) міжнародно-правові акти.

Відзначається, що поки що невеликою є реальна роль адміністративно-правових ідей і концепцій у практиці державного управління і регулювання. Як через деяку догматичність і пасивну інформаційність, так і внаслідок ігнорування їх у державному апараті [367, с. 120-121].

Таким чином, порівняльний аналіз джерел права, що визначаються ученими, виявляє значну різницю у наукових поглядах на цю проблему. Нам імпонує підхід російської адміністративно-правової школи. Його масштабність дає можливість не зациклюватися на усталених наукових поглядах та догмах, подолати їх консерватизм та враховувати новітні соціальні реалії розвитку пострадянських держав, які для них є, безумовно, спільними у переважній більшості проявів (за виключенням національних особливостей, що накладають свій певний відбиток і на правовідносини). Саме тому вважаємо такий підхід найприйнятнішим у правовому дослідженні адміністративно-правових явищ. На нашу думку, до сучасної системи джерел адміністративного права України підставно включати:

1) адміністративно-правові концепції та доктрини;

2) адміністративно-правові акти;

3) акти державних підприємств, установ, організацій;

4) акти судових органів;

5) адміністративні договори та угоди;

6) природне право;

7) адміністративно-правові звичаї;

8) адміністративно-правові прецеденти.

Спробуємо аргументувати саме такий склад джерел адміністративного права.

Адміністративно-правові концепції і доктрини конкретизують та деталізують принципи адміністративного права, і, власне, є правовим базисом, свого роду зачатком правової норми, з якого вона формується і народжується відповідно до об’єктивних умов економічного і соціального розвитку з метою відображення суспільних інтересів. Природно, що такі основоположні ідеї є джерелом адміністративного права, і невключення таких до їх системи очевидно робить її неповною.

Адміністративно-правові акти, акти державних підприємств, установ, організацій та акти судових органів традиційно належать до джерел адміністративного права, а тому не викликають сумніву і зайвих пояснень.

Адміністративні договори та угоди у діяльності державних органів за останні роки набувають все більшого значення. Раніше адміністративні договори та угоди як джерела адміністративного права практично не виділялися. Зміна ситуації сьогодні безпосередньо пов’язана з посиленням ролі договірного регулювання у публічній сфері та, у зв’язку з останнім, посиленням значення управлінських послуг в адміністративно-правових відносинах до рівня віднесення цих послуг до предмета адміністративного права, на що акцентується увага у науковій літературі. З цього приводу В.Б. Авер’янов зазначає, що до предмета адміністративного права входять, зокрема, суспільні відносини, що формуються у ході діяльності органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо забезпечення реалізації та захисту в адміністративному порядку прав і свобод громадян, надання їм, а також юридичним особам різноманітних адміністративних (управлінських) послуг [168, с. 71]. За існуючого стану суспільних відносин у сфері виконавчої влади адміністративні договори та угоди, які є формальним виразом адміністративних послуг, очевидно відносяться до джерел адміністративного права і не викликають сумніву як такі.

Розуміючи природне право як джерело права, слід відштовхуватися від його змісту. Під природним („природженим”) правом розуміють певні можливості суб’єктів суспільного життя. Об’єктивно зумовлені рівнем розвитку суспільства, які мають бути загальними та рівними для всіх однойменних суб’єктів. Залежно від виду субєктів розрізняють природне право людини, сім’ї, нації (народу), інших соціальних спільностей (класів, прошарків, груп, громадських об’єднань, трудових колективів тощо), людства. Стержневим тут є природне право людини – певні можливості людини, що забезпечують їй існування і розвиток, об’єктивно визначаються рівнем розвитку людства і мають бути загальними та рівними для всіх людей [396, с. 543]. З огляду на зазначене стає зрозумілим, що у демократичному суспільстві обсяг природних прав людини збільшується, а держава забезпечує їх дотримання та реалізацію своєю силою – юридичною силою норм права. Така схема висвітлює алгоритм утворення норм права, за яким норми народжуються з природного права людини, а, отже, також є одним із джерел права.

Адміністративно-правовий звичай, хоч і не має широкого вжитку, проте зовсім не враховувати його, на нашу думку, було б неправильним. В якості доказу, можна навести правові норми низки новітніх нормативно-правових актів, спрямованих на активізацію розвитку Українського козацтва [250, 261, 298]. Зокрема пункт 2 розділу 1 Національної Програми відродження та розвитку Українського козацтва на 2002-2005 роки встановлює козацькі однострої, званння, нагороди, символіку та відзнаки [297]. У такому контексті стає очевидним, що перелічені нормативно-правові акти за джерело права мають правовий звичай, який за сучасних соціально-політичних умов України набуває нової актуальності.

З наведених підстав адміністративно-правовий звичай можна і слід віднести до джерел адміністративного права.

Дореволюційна російська правова школа визнавала, що закон доповнюється нормами, які створюються судовою практикою, хоча така точка зору не була домінуючою [387, с. 470]. Є.Н. Трубецький ставлення до судової практики як до джерела права висловлював таким чином: в житті суспільства існують випадки, законом не передбачені, і суд, розглядаючи такі випадки, покликаний грати творчу роль, створювати нові норми, базуючись на нормах закону, що регулює подібні випадки, або керуватися метою і принципами діючого законодавства [372, с. 133]. Під правовим прецедентом (лат. Praecedens – той що передує) розуміється така форма, що виражена в об’єктивованому рішенні органу держави і містить юридичне положення або тлумачить спірне питання, чи вирішує в певному розумінні непаредбачене в законі питання, якому надається формальна обовязковість при вирішенні всіх наступних аналогічних справ. При цьому обов’язковим вважається не все судове рішення, а лише та його частина, яка застосовується до правових питань, що виникли у зв’язку із встановленими судом фактами, правоположенням, на якому засноване рішення [374, с. 159]. Раніше у науковій правовій літературі уже висловлювалася думка, що в Україні в перспективі можливе входження правового прецеденту в систему джерел права [221, с. 30].

З огляду на соціально-правові умови сьогодення у нашій державі, а саме – наявність значної кількості правових колізій та прогалин у праві, державні органи в особі їх посадових осіб досить часто змушені вирішувати конкретні адміністративні справи, керуючись загальновизнаними правовими принципами, створюючи тим самим адміністративно-правові прецеденти. До таких, частково, можна віднести і рішення колегії ВС України з адміністративних питань та колегії ВАС України: даючи тлумачення норм права у випадку їх колізійності чи наявності прогалин у праві, колегії, фактично, створюють норму права, якою керуються суди при вирішенні усіх інших аналогічних конкретних адміністративних справ, хоча рішення колегій ВС України та ВАС України не входять до системи законодавства нашої держави. Звичайно, такі рішення можна віднести і до судового прецеденту, але якщо вони стосуються адміністративних правовідносин, то, безспірно, з повним правом їх слід відносити і до адміністративно-правового прецеденту. Таким чином, наведені наукові погляди, на нашу думку, дають підстави стверджувати, що адміністративно-правовий прецедент має всі підстави бути віднесеним до джерел адміністративного права України.

Адміністративні правовідносини, виникаючи, розвиваючись та припиняючись за певних суспільно-політичних умов, безпосередньо взаємопов’язані та залежать від них. Сучасний період розвитку нашої держави характеризується змінами в усіх сферах суспільного життя. Стосовно таких змін, В.В. Цвєтков вживає поняття „модернізаційна трансформація”, під яким розуміє перехід від тоталітарно-радянського або традиційного суспільства до сучасного ринково-демократичного.… Політична модернізація супроводжувалася також реформою державного управління. В свою чергу ускладнення державного управління, проведення адміністративних реформацій, стрижнем яких мав бути перехід від державного адміністрування до державного менеджменту, вимагали відповідної політичної та правової бази [381, с. 314].

У теорії права якість закону пов’язується із властивостями [207, с. 257] або умовами їх застосування [245, с. 99-100]. Сьогодні якість законодавства прямо пов’язується з роллю права у здійс­ненні політичних, економічних, соціальних перетворень у суспі­льстві [34]. Саме ці три моменти, які повинен уособлювати в собі кожний закон – право, соціальна справедливість, політична сила – визначають інтегральним показником якості закону [339, с. 248-249].

Практика правозастосування виявляє численні невідповідності правових норм різнорівневих адміністративно-правових нормативних актів. Особливо це відчувається на рівнях „конституційна норма – норма закону – норма підзаконного акту”. Реально в адміністративно-правовій сфері, як не дивно, у зв’язку з дією конституційного принципу верховенства права, норми підзаконних актів застосовуються державними органами виконавчої влади чи не частіше за норми законів, тим самим повністю ігноруючи приписи правової норми, що міститься у ч. 1 ст. 8 Конституції України. Наведене наштовхує на думку про існування так званих „неправових” законів (відповідно і „неправових” законовідносин) у разі їх неузгодженості з правом [204], зокрема з конституційним принципом верховенства права [332, с. 46], який прийшов на зміну принципу верховенства закону [343, с. 17-18]. Існує й протилежна думка, що додавання терміну „правовий” до закону чи іншого джерела права теоретично некоректно, веде до подвоєння сутностей і може слугувати ідейним виправданням порушення законності [74, с. 12]. Така позиція є наслідком тривалого панування ідеології нормативізму в праві, що викликало кардинальні зміни у суспільній правосвідомості у бік домінування категорії закону. Соціальна природа адміністративно-правової норми ґрунтується на правосвідомості учасників суспільних адміністративно-правових відносин, яку можна визначити як ступінь усвідомленої необхідності правомірної поведінки (свободи) суб’єктів таких відносин за певних соціально-політичних умов. Для сприйняття принципу верховенства права, відповідності законів правовим принципам усіма суб’єктами адміністративно-правових відносин, необхідна зворотна зміна правосвідомості у бік розуміння правових засад як основи правотворчої і правозастосовної діяльності, що є тривалим у часі соціальним явищем.

Крім того, слід погодитися з тезою про те, що адміністративно-правової форми можуть набувати різні види суспільних відносин, і насамперед державно-управлінські відносини, котрі становлять вагому частку в змісті предмета адміністративно-правового регулювання. У цьому зв’язку важливо з’ясувати, чи можливе взагалі здійснення регулювання нормами адміністративного права за межами правовідносин? Адміністративно-правова практика дає на це питання позитивну відповідь. Дійсно, реалізація адміністративно-правових норм шляхом їх додержання (яке виступає різновидом виконання цих норм) відбувається поза адміністративними правовідносинами. Адже такий варіант реалізації норм являє собою пасивну поведінку суб’єкта адміністративного права, який не допускає порушень приписів відповідних норм, і тому ця поведінка не потребує взаємодії з іншими суб’єктами [150, с. 179]. Продовжуючи наведену думку, слід зазначити, що за межами правовідносин лежать і адміністративно-деліктні відносини.

Крім управлінських та сервісних відносин адміністративні правовідносини беззмінно мають деліктну складову, яка залишається досить значною у їх структурі. У зв’язку з цим В.К. Колпаков зазначає, що особливий інтерес з цього приводу становить наукова оцінка системи правовідносин і норм у сфері адміністративної відповідальності… Між тим, правові засоби, що використовуються в межах адміністративної відповідальності, суттєво відрізняються від регулятивних засобів, притаманних адміністратинвому праву і практично всім іншим його інститутам….Досить сказати, що для адміністративної відповідальності характерним є переважне значення заборонних норм, що предмет його регулювання виникає поза існуючими правовідносинами, що основні процедури здійснюються за принципом змагання та ін. [149, с. 87]. У межах структурно-генетичного аспекту суттєвим стає розуміння того, що адміністративне право поступово набуває характеристик поліструктурного феномену [153, с. 432], а це вимагає особливих підходів до визначення як складу його інститутів і підгалузей, так і форм систематизації адміністративного законодавства [149, с. 87].

Характеризуючи види адміністративно-правових відносин слід звернути увагу на їх класифікацію залежно від різних критеріїв. В.К. Колпаков наводить таку класифікацію адміністративно-правових відносини:

1) за виконуваними функціями – регулятивні та правоохоронні;

2) за складом учасників – двосторонні або багатосторонні;

3) за сферою виконання: а) відносини у сфері виконавчої влади; б) відносини у сфері функціонування державних утворень, що знаходяться за межами виконавчої влади; в) відносини у сфері недержавного управління (у місцевому самоврядуванні, у діяльності громадських організацій);

4) за станом взаємної підпорядкованості суб’єктів, що беруть участь у правовідносинах;

5) вертикальні та горизонтальні адміністративні правовідносини.

Крім цього, адміністративні правовідносини він поділяє також на внутрішні та зовнішні; майнові і немайнові; такі, що захищаються в адміністративному порядку, і такі, що захищаються у судовому порядку; субординації і координації тощо [152, с. 182-185]; залежно від галузевої залежності – матеріальні адміністративні правовідносини та процесуальні адміністративні правовідносини [147, с.87-88].

Наведені види адміністративно-правових відносин, зазвичай, є досить детально класифікованими. Разом з тим, враховуючи стан адміністративно-правових відносин на сучасному етапі розвитку суспільно-політичних та економічних процесів у нашій державі виникає проблема виділення у їх структурі найзагальніших напрямів. Зазвичай, при цьому повинні бути зазначені ознаки, за якими можна класифікувати такі найзагальніші складові.

Аналіз, проведений у підрозділі 1.1, показує, що у структурі сучасних адміністративних правовідносин у сільському господарстві за критерієм методів правового регулювання та видів правових норм можна виділити три найзагальніші, найбільш значущі для суспільного життя складові (види) адміністративно-правових відносин:

- державно-управлінські відносини;

- адміністративно-сервісні відносини (відносини з надання адміністративних послуг);

- адміністративно-деліктні відносини.

Саме ці три складові доцільно покласти в основу концептуальної моделі адміністративних правовідносин у сільському господарстві, що, разом з тим, не заперечує ектраполяцію такої моделі на адміністративні правовідносини в цілому.

Щодо методів правового регулювання, які властиві кожному із наведених видів адміністративних правовідносин, то доречно зазначити, що державно-управлінським відносинам як складному соціально-правовому явищу характерний ввесь спектр методів правового регулювання та правових норм; адміністративно-сервісні відносини характеризуються застосуванням переважно диспозитивного методу правового регулювання, який є іманентним сфері приватного права, та уповноважуючих (дозволяючих, дозвільних, диспозитивних) і рекомендаційних адміністративно-правових норм. Проте ці відносини не виключають застосування за необхідності імперативного методу та зобов’язуючих і забороняючих правових норм; адміністративно-деліктним відносинам притаманні виключно імперативний метод правового регулювання та охоронні і забороняючі правові норми.

Запропонована концептуальна модель адміністративних правовідносин у сільському господарстві, на нашу думку, буде слугувати основою для подальших наукових розвідок такого складного й багатогранного суспільно-правового явища як адміністративно-правові відносини.