2.2. Система суб’єктів адміністративної юрисдикції у сільському господарстві України

Осмислення системи державних контрольно-інспекційних органів у сільському господарстві, які, як досліджено в попередньому підрозділі, є суб’єктами адміністративної юрисдикції у зазначеній галузі, логічно починати від загального – виконавчої влади в цілому.

Системний підхід, як метод наукового пізнання, полягає не просто в аналізі будь-яких систем. Його призначення у системному розгляді деяких сукупностей елементів і зв’язків між ними, які визначаються відповідно до завдань саме як системи. При цьому на підставі одного й того самого досліджуваного об’єкта можуть бути змодельовані різноманітні системи: залежно від обраного критерію, тобто того його компонента або властивості, що будуть визначені в якості системоутворюючої ознаки. Наприклад, апарат державного управління можна уявити як систему органів, систему службовців (посадових осіб), систему функцій, систему повноважень та ін.

Разом з тим, сама постановка питання щодо будь-якого управлінського об’єкта як системи втрачає сенс без чіткого розуміння категорії „система”, що є базовою у системному підході. Взагалі, під системою розуміється внутрішньо організована сукупність окремих елементів цілого. Тобто, це не просто множина певних елементів, а впорядкована певними зв’язками організована єдність.

Найбільш суттєвим та визначальним атрибутом будь-якої соціальної системи є її цілісність. А це означає наявність інтегративного ефекту (його ще визначають як синергетичний або емерджентний) взаємодії елементів системи, який не дорівнює результат простого підсумування дій цих елементів окремо один від одного [95, с.

Система контрольно-інспекційних органів в АПК є частиною державного апарату. З іншої позиції, повноваженння державних інспекцій носять примусовий характер, що дає підставу відносити їх до системи органів адміністративної юрисдикції. Державний апарат визначається як система органів, за допомогою яких здійснюється державна влада, реалізуються функції держави, досягаються завдання, що стоять перед нею [247, с. 565]. Ця система характеризується, з одного боку, ієрархічною підпорядкованістю, а, з другого боку, наявністю окремої компетенції у кожного органу, у межах якої він самостійний, і втручання вищестоящих органів у здійснення якої недопустиме.

Взагалі система органів – поняття багатозначне. Воно, по-перше, фіксує відокремленість певної групи державних органів, що входять до конкретної системи, від усіх інших видів органів. По-друге, окреслює цілком визначений суб’єктний склад цієї системи. По-третє, підтверджує наявність у сукупності цих суб’єктів (державних органів) певних ознак, властивих соціальним системам, зокрема таких, як єдність цільового призначення, функціональна самодостатність, ієрархічність внутрішньої організації, субординаційність взаємозв’язків між структурними ланками тощо [3, с. 3].

Система виконавчої влади, у свою чергу, включає в себе більш прості складові частини, які також є системами (відносно виконавчої влади в цілому – підсистемами). Останні, у свою чергу, складаються з систем, ще більш простих. При цьому мінімальною одиницею будь-якої системи є елемент. Щодо апарату управління у ролі елемента виступає кожен самостійний орган виконавчої влади. Власне, завдяки тому виконавча влада визначається саме як система відповідних державних органів.

Наступний рівень аналізу включає розгляд самого елементу системи – державного органу як системного утворення, що включає структурні підрозділи, які, в свою чергу, складаються з штатних посад державних службовців.

Коли йдеться про інспекційні органи, відзначається їх подвійна організаційна природа – з одного боку, кожна держінспекція являє собою немов би складову частину відповідного апарату галузевого управління (наприклад міністерства, з яким держінспекція безпосредньо пов’язана спільністю завдань, і відповідно своєю структурою).

В Україні контрольно-інспекційні органи у сільському господарстві об’єднуються у систему, на чолі якої знаходиться МінАП України, що здійснює функціональне і організаційне керівництво ними. Тобто саме це міністерство виступає організуючим ядром системи інспекційних органів в АПК. КМ України в окремих випадках здійснює організаційне керівництво цими органами у встановленому порядку спільно з МінАП України. Така структура в цілому була успадкована від УРСР.

Перед міністерством стоять певні завдання по управлінню аграрним сектором економіки, закріплені у Положенні про Міністерство аграрної політики України [237]. У найбільш загальному розумінні, про що свідчить і назва міністерства, це – проведення аграрної політики, тобто створення умов для оптимального і сталого розвитку аграрного сектору економіки держави.

Сільськогосподарське виробництво, аграрний сектор економіки в цілому вимагає чіткого і дійового контролю з боку всіх природо-охоронних органів та спеціально створених для цього інспекцій. Державний контроль якості сільськогосподарської продукції має принципово важ­ливе державне значення, оскільки зазначені чинники безпосередньо впливають на здоров'я та життя людей. Це викликає суспільну необхідність функціонування державних інспекцій в галузі сільського господарства, контролю за якістю та безпекою харчових продуктів і продовольчої сировини, дотриманням правил ветеринарної медицини, карантинних вимог.

Ці завдання розподілені між відповідними елементами системи міністерства, чільне місце серед яких посідають контрольно-інспекційні органи, які за своїм процесуальним статусом є органами адміністративної юрисдикції.

Адміністративна юрисдикція в аграрному секторі економіки здійснюється спеціалізованими інспекційними органами, які входять до структури МінАП України. Таких органів сьогодні налічується десять, їх можна об’єднати під спільною назвою „державні сільськогосподарські інспекції” систему яких становлять:

- Головна державна інспекція захисту рослин (Головдержзахист);

- Головна державна племінна інспекція (Головдержплемінспекція);

- Державний департамент ветеринарної медицини (Держветмедицини);

- Державна інспекція охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства (Держрибінспекція);

- Державна інспекція з контролю якості сільськогосподарської продукції та моніторингу її ринку (Держконтрольсільгосппрод);

- Державна інспекція по технічному нагляду за технічним станом машин, обладнання та якістю пально-мастильних матеріалів (Держтехнагляд);

- Державна служба з карантину рослин (Укрголовдержкарантин);

- Державна служба з охорони прав на сорти рослин (Держсортслужба);

- Українська державна насіннєва інспекція (Укрдержнасінінспекція);

- Українська державна помологічно-ампелографічна інспекція.

Усі наведені державні сільськогосподарські інспекції за галузевою ознакою підставно поділити на три групи:

1) контрольно-інспекційні органи у рослинництві:

- Головна державна інспекція захисту рослин (Головдержзахист);

- Державна служба з карантину рослин (Укрголовдержкарантин);

- Державна служба з охорони прав на сорти рослин (Держсортслужба);

- Українська державна насіннєва інспекція (Укрдержнасінінспекція);

- Українська державна Помологічно-ампелографічна інспекція;

2) контрольно-інспекційні органи у тваринництві та рибництві:

- Головна державна племінна інспекція (Головдержплемінспекція);

- Державний департамент ветеринарної медицини (Держветмедицини);

- Державна інспекція охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства (Держрибінспекція);

3) контрольно-інспекційні органи у переробних галузях та сфері агросервісу:

- Державна інспекція з контролю якості сільськогосподарської продукції та моніторингу її ринку (Держконтрольсільгосппрод);

- Державна інспекція по технічному нагляду за технічним станом машин, обладнання та якістю пально-мастильних матеріалів (Держтехнагляд).

Виключення у цій системі становить Держконтрольсільгосппрод, який не має власне юрисдикційних повноважень, проте специфіка його діяльності дуже подібна до решти сільськогосподарських інспекцій і практично вимагає наявності таких повноважень. До того ж деякі інші органи адміністративної юрисдикції в аграрному секторі економіки також отримали власне юрисдикційні повноваження нещодавно, а тому місце Держконтрольсільгосппроду у цій класифікації не випадкове.

Дослідження системи державних сільськогосподарських інспекцій виявляє їх класифікацію і за іншими критеріями. У 1999 р., коли існувало 7 таких інспекцій, нами зазначалося, що практично можна виділити три форми (види) правового становища названих інспекцій:

1) інспекції, що входять до складу структурних підрозділів МінАПК України – Головних його управлінь;

2) інспекції, які самі є структурними підрозділами (самостійний відділами) МінАПК України;

3) інспекції, які за правовим статусом не входять до МінАПК України.

До першого виду сільськогосподарських інспекцій відносяться Укрдержнасінінспекція та Держплемінспекція, до другого – Держзаготінспекція, Держхлібінспекція, Держтехнагляд. Інспекції першої та другої правової форми є юридичними особами, діють на підставі положень, затверджених наказом по Міністерству АПК України від 19 грудня 1997 р. № 115 „Про затвердження положень про структурні підрозділи центрального апарату Мінагропрому Укра­їни”.

Третій вид інспекцій – Головна державна інспекція з карантину рослин та Ветеринарна інспекція Держдепартаменту ветеринарної медицини Міністерства АПК України. Вони мають особли­вий правовий статус. Перша з них навіть структурно не входить до системи Мінагропрому України; друга – хоча структурно і належить до системи зазначеного Міністерства, але щодо прав та обов'язків виходить за його межі. Правовою основою діяльності цих інспекцій є закони України: „Про карантин рослин” [290], „Про ветеринарну медицину” [248]. Поряд з цим, правове становище Головної державної інспекції з карантину рослин визначається Статутом Державної служби по карантину рослин України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 28 жовтня 1993 р.

Особливий правовий статус інспекцій третього виду визначається міжнародним значен­ням питань, що входять в їх компетенцію, а саме – карантинний режим тваринного та рослинного світу. Суспільні відносини, пов’язані з цим, безумовно виходять за межі націона­льних, мають світове значення з точки зору біологічної безпеки планети. Тому цим інспекціям надається виключно важливе державне значення та закріплюється в нормативно-правових актах широке коло повноважень щодо регульованих ними сфер суспільно-економіч­ного життя держави [184, с. 88].

Очевидно, що в основі такої класифікації лежить ознака організаційно-правового статусу, що показує обсяг адміністративної правосуб’єктності державних сільськогосподарських інспекцій.

Незважаючи на різне правове становище сільськогосподарських інспекцій, основні завдання та форми їх реалізації подібні. Це: забезпечення виконання підприємствами та організаціями всіх форм власності державної політики за родом своєї діяльності; організація та забезпечення дієвого контролю в своїй галузі; організація, координація та контроль за роботою обласних та місцевих інспекцій; надання методичної допомоги і підвищення кваліфікації працівників інспекцій; розроблення спільно з науковими закладами та інспекціями заходів, способів покращення роботи суб’єктів економічної діяльності в своїй галузі та підвищення якості їх продукції; розроблення спільно з іншими міністерствами та відомствами пропозицій по удосконаленню законодавства за родом своєї діяльності і внесення їх для розгляду в установленому законом порядку до відповідних державних органів.

З позиції завдань і функцій можна виділити такі спільні особливості правового статусу державних сільськогосподарських інспекцій як подібність основних функцій, якими, зокрема, є контрольна, управлінська, інформаційно-облікова, експертно-аналітична, охоронна, юрисдикційна.

Контрольна функція полягає у постійній роботі по перевірці відповідності діяльності підконтрольних суб’єктів правовим нормам.

Управлінська функція характерна для інспекційних органів, які прямо чи опосередковано несуть відповідальність за показники ввіреної їм сфери, наприклад, Держветмедицини має право приймати рішення по забороні ввезення на територію України тих чи інших продуктів тваринного походження, в чому проявляється пряма адміністративна вказівка невизначеному колу суб’єктів.

Інформаційно-облікова функція полягає у накопиченні в ході інспекційної роботи матеріалу, який в подальшому дає змогу галузевому органу приймати управлінські рішення. Фактично це збір інформації про стан справ у підконтрольній сфері або шляхом безпосереднього запиту підконтрольних суб’єктів, або шляхом узагальнення роботи самої інспекції, наприклад інформації про кількість складених адміністративних протоколів про ті чи інші порушення.

Експертно-аналітична функція дозволяє використати обізнаність фахівців інспекційного органу, їх професіоналізм з галузевих питань для прогнозування майбутніх процесів, підготовки адекватних управлінських рішень щодо них, наприклад для Державного департаменту ветеринарної медицини експертно-аналітична функція полягає у прогнозуванні різного роду епізоотичних ситуацій, вироблення методів боротьби з ними.

Охоронна функція згідно з усталеними юридичними формулюваннями полягає в охороні правовідносин, проте в даному випадку її слід розуміти як безпосередню діяльність по охороні сільського господарства від шкідливих факторів, наприклад занесення або самостійного проникнення на територію України, або в райони де вони відсутні, карантинних організмів.

І, нарешті, юрисдикційна функція полягає в охороні суспільних відносин від протиправних посягань шляхом виявлення правопорушень і притягнення винних осіб – правопорушників до адміністративної відповідальності.

Являючись структурно інтегрованими в МінАП України, разом з тим різні державні сільськогосподарські інспекції мають різний ступінь інтеграції. Фактично, окремих інспекційних органів у галузі сільського господарства дещо більше, оскільки наведена нами класифікація містить тільки центральні структури інспекцій, у той час як, наприклад, Державна інспекція з контролю якості сільськогосподарської продукції та моніторингу її ринку на обласному рівні має у своєму підпорядкуванні дві різні інспекції; Держсортслужба має у своєму складі Держсортінспекцію і т.д. Разом з тим з метою вивчення цих державних контрольно-інспекційних утворень їх необхідно уявляти як одне ціле, з урахуванням особливостей структурної побудови.

Наукові дослідження діяльності цих органів, їх системи продиктоване насамперед тим, що продукція агропромислового комплексу є продукцією особливого роду, від її якості залежить здоров’я людей і безпека всього суспільства [184, с. 87]. З огляду на це, проблема правопорушень в аграрному секторі економіки, їх своєчасне виявлення і профілактика, набуває великого суспільного значення. Приклад – звичайна необачність відповідальних працівників вже призвела до окремих спалахів пташиного грипу на території України в 2006-2007 роках.

За цих умов на перший план виходить необхідність побудови ефективної системи запобігання правопорушенням в аграрному секторі економіки держави. Нормативно-правовим фундаментом такої системи є КУпАП, низка галузевих законодавчих актів, положення про відповідні інспекції, інструкції щодо порядку здійснення юрисдикційної процедури. Їх науковий аналіз з метою вивчення юрисдикційних повноважень інспекційних органів у галузі сільського господарства є нагальною потребою сьогодення України.

Найменування таких органів може бути різне, зустрічається поняття „служба”, зокрема Державна служба з охорони прав на сорти рослин та Державна служба з карантину рослин в Україні, які є діючими органами, а також передбачена законодавством, але на даний момент ще не створена Служба державного контролю України у сільськогосподарському насінництві.

Не всі досліджувані суб’єкти адміністративної юрисдикції є інспекціями за назвою: інколи „інспекція” є частиною служби, департаменту, інколи – самостійною структурою (у деяких випадках це відділ). Тому при характеристиці оргструктури будемо оперувати поняттям „суб’єкти адміністративної юрисдикції”, що, проте не перекреслює поняття „державні сільськогосподарські інспекції”, оскільки зазначені органи розглядаються в контексті дослідження не як формально-юридична сукупність типових структур (якими вони на даний час не є), а як концептуальна єдність органів, побудованих на спільних засадах і для спільної мети.

Органи ветеринарного контролю функціонують під назвою Державний комітет ветеринарної медицини. Діє також Департамент ринків продукції тваринництва з головною державною племінною інспекцією. Решта органів адміністративної юрисдикції існують саме у формі інспекції.

При аналізі існуючих найменувань і співставленні їх з фактичною структурою і завданнями виявляється низка проблемних питань правового становища цих органів.

Так, Державна служба з охорони прав на сорти рослин (скорочена назва – Держсортслужба) очолюється Головним державним інспектором з охорони прав на сорти рослин в Україні, разом з тим маючи у своєму складі відповідну інспекцію на правах структурної одиниці, начальник якої призначається головою Держсортслужби. Це пояснюється необхідністю впорядкування роботи державного органу шляхом виділення інспекційних повноважень і передачі їх окремій структурній одиниці, оскільки компетенція Держсортслужби самими інспекційними повноваженнями не обмежується.

Інше правове становище Головної державної інспекції з карантину рослин України. Вона є спеціально уповноваженим державним органом з карантину рослин з центральною науково-дослідною карантинною лабораторією та центральним фумігаційним загоном МінАП України. Головний державний інспектор з карантину рослин, який є керівником Головної державної інспекції з карантину рослин України, призначається та звільняється з посади міністром МінАП України. Очевидно, що Державна служба з карантину рослин України фактично є не чим іншим, як сукупністю різного роду структурно відокремлених державних органів і установ. На користь цього твердження додатково може свідчити також вживання в нормативних актах поняття „керівник органу Державної служби з карантину рослин”.

Згідно з відповідним положенням [276] Державна служба з карантину рослин України включає: Головну державну інспекцію з карантину рослин України, що діє у складі спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади з питань аграрної політики і підпорядковується йому; Центральну науково-дослідну карантинну лабораторію (ЦНДКЛ) і Центральний фумігаційний загін (ЦФЗ), які є у віданні Головної державної інспекції з карантину рослин України; державні інспекції з карантину рослин АРК, областей, міст Києва та Севастополя, підпорядковані Головній державній інспекції з карантину рослин України (далі – органи Державної служби з карантину рослин України); їм підпорядковані пункти пропуску з карантину рослин на державному кордоні України при морських і річкових портах (на пристанях), на залізничних станціях і в аеропортах (на аеродромах), на підприємствах поштового зв’язку, автомобільних дорогах (автовокзалах, автостанціях), зональні та обласні карантинні лабораторії, обласні фумігаційні загони. У разі необхідності пункти карантину рослин можуть створюватись і на інших об’єктах, діяльність яких пов’язана із заготівлею, вивезенням, ввезенням, транспортуванням, реалізацією і використанням підкарантинних матеріалів та об’єктів. Сама інспекція в даному випадку є центром системи органів та установ, не всі з яких здійснюють інспекційні функції. Фактично інспекція поєднує функції контролю і недопущення поширення підкарантинних матеріалів та об’єктів внаслідок неправомірних дій фізичних і юридичних осіб та функцію безпосередньої боротьби з цими шкідливими факторами, що зумовлює поєднання інспекційних і робочих повноважень під загальним поняттям „служба”.

Служба державного контролю у сільськогосподарському насінництві взагалі є лише теоретичним поняттям, закріпленим у профільному законі [293], яке очевидно має позначати певну систему інспекційних органів. Натомість фактично існує Українська державна насіннєва інспекція МінАП України (скорочена назва – Укрдержнасінінспекція), а також підпорядковані їй обласні і районні насіннєві інспекції, у положенні про які, щоправда, згадується про те, що вони є складовими Служби державного контролю України у сільськогосподарському насінництві. У цьому випадку визначене законом поняття навіть суто теоретично не є обґрунтованим – повноваження насіннєвих інспекції – це контроль в чистому вигляді, контроль якості насіння в інтересах суб’єктів АПК, які його придбавають і використовують, і опосередковано в інтересах кінцевого споживача продукції.

Законодавством також передбачено створення ще однієї структури під назвою „служба” – системи державної племінної служби [306]. Згідно з законом до цієї системи мають входити: спеціально уповноважений орган виконавчої влади у галузі племінної справи у тваринництві – Головна державна племінна інспекція (Головдержплемінспекція) спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади, до відання якого віднесені питання сільського господарства, та підпорядковані їй державні племінні інспекції АРК, областей та районів. У цьому разі вживання терміну «служба» також навряд чи виправдане.

Фактично на даний момент замість Державної племінної служби на правах структурного підрозділу Міністерства функціонує Департамент ринків продукції тваринництва з Головною державною племінною інспекцією.

На сьогодні діє Тимчасове положення про Департамент ринків продукції тваринництва з Головною державною племінною інспекцією МінАП України, затверджене Наказом МінАП України від 08.11.2000 р. № 222 „Про положення про структурні підрозділи Мінагрополітики України” [312]. У Положенні зазначено, що воно діє до моменту створення, згідно зі статтею 15 Закону України „Про племінну справу у тваринництві” [307], системи державної племінної служби. Тобто саме положення містить вказівку на тимчасовий характер існування інспекції в одному з департаментів МінАП України. На цей час власне інспекція є лише структурно відокремленою складовою частиною одного з несамостійних підрозділів МінАП України, що, на нашу думку, не зовсім відповідає завданням по управлінню племінною справою в тваринництві, які покладені на Державну племінну службу законом. Крім того, аналіз норми законодавства виявляє, що під поняттям „служба” тут буквально розуміється система інспекцій різних рівнів. Проте, сукупність інспекцій не зовсім виправдано об’єднувати під якісно відмінним поняттям „служби”. Втім, фактично має бути створена саме система інспекцій як окремих держаних органів, що входять в структуру МінАП України, а поняття служби скоріше за все так і залишиться теоретично-узагальнюючим.

Галузевий контрольно-інспекційний орган у галузі ветеринарної медицини – Державний комітет ветеринарної медицини (скорочена назва – Держветмедицини) очолює голова, який є водночас Головним державним інспектором ветеринарної медицини України. У цьому випадку відомство пішло по іншому, ніж Держсортслужба, шляху: в структурі комітету окремих інспекційних органів не створено, оскільки за суттю і характером своєї діяльності він сам є інспекцією. Разом з тим слід відзначити, що окрім суто інспекційної діяльності, значна частина повноважень Держветмедицини полягає в управлінні системою ветеринарної медицини. У Держветмедицини натомість функціонує управління державної інспекції ветеринарної медицини, при чому в цьому разі поняття „інспекція” розуміється не як окрема інспекційна структура в структурі Держветмедицини, а як структурний підрозділ, що організовує і координує інспекційну діяльність Комітету. Характер завдань, що стоять перед Комітетом, і особливості його діяльності, з усіх сільськогосподарських інспекцій знаходяться найближче до Державної служби з карантину рослин України, оскільки тут також, з одного боку, завданням є боротьба з розповсюдженням хвороб тварин через недодержання фізичними та юридичними особами спеціальних галузевих норм і правил, а з другого – безпосередня робота по боротьбі з цими хворобами, їх виникненням і розповсюдженням.

Разом з тим низка контрольно-інспекційних органів, а саме: Українська державна помологічно-ампелографічна інспекція МінАП України, Головна державна інспекція захисту рослин України, Державна інспекція з контролю якості сільськогосподарської продукції та моніторингу її ринку, Державна інспекція по технічному нагляду за технічним станом машин, обладнання та якістю пально-мастильних матеріалів функціонують в структурі МінАП України як суто інспекційні органи.

Наведені приклади свідчать про існування різних підходів у визначенні правового становища державних інспекцій та їх взаємовідносин з іншими органами державного управління.

Таким чином, підставно констатувати, що в результаті аналізу чинного законодавства, яке врегульовує діяльність контрольно-інспекційних органів в аграрному секторі економіки, та наукової літератури за означеною проблемою, доходимо висновку, по-перше, про наявність певної їх сукупності, причому всі ці органи так чи інакше відносяться до сфери управління МінАП України; по-друге, в юридичній науковій та навчальній літературі фактично вже існують певні приклади виділення цієї сукупності інспекційних органів за галузевою ознакою – „інспекційні органи в галузі управління сільським господарством і заготівлями”, „Інспекційні органи в агропромисловому комплексі; по-третє, в науці існують приклади групування з метою кращого аналізу інспекційних органів в інших галузях суспільної діяльності [164], що є однією з підстав поширити цю практику і на сільськогосподарські інспекції. І, накінець, по-четверте, об’єктивні ознаки існуючих сьогодні інспекційних органів у сільському господарстві дозволяють вести мову про їх певну типологічну спорідненість, яка полягає в такому:

– сільськогосподарська інспекція має свої особливі властивості, які визначаються потребами державної політики у галузі сільського господарства;

– окремі інспекції перебувають у стані організаційних перетворень (Держплемінспекція у фазі створення, Головдержкарантин і Українська державна інспекція захисту рослин плануються до злиття), а тому мають тимчасову структуру;

– назви інспекційних органів у сільському господарстві не уніфіковані, інколи не відповідають їх фактичній ролі та місцю (служби, департаменти).

Досвід діяльності державних сільськогосподарських інспекцій свідчить, що відокремленість і ізольованість державних інспекцій одна від одної не сприяє удосконаленню форм і методів їх роботи. Вчені-правознавці вже піднімали питання про створення координуючого центру, який би об’єднував і скеровував діяльність державних інспекцій у відношенні методів контролю і нагляду, а також розробляв би пропозиції по удосконаленню їх організаційної структури [110, с. 89]. Проте, створення такого методичного органу в загальнодержавному масштабі навряд чи буде ефективним через надто широкий спектр компетенції, тому ця пропозиція не була втілена в життя. Втім, в масштабі АПК подібні функції можливо було б покласти на колегію МінАП України, або спеціальну консультативну раду, ввівши до її складу керівників і фахівців всіх сільськогосподарських інспекцій.

Водночас не дивлячись на надзвичайно широкий діапазон компетенції, дані органи функціонують в одній галузі, у спільному нормативно-правовому просторі, мають багато спільних рис, часто координують свою роботу, що дозволяє, з одного боку, робити певні узагальнення, з іншого – полегшує їх дослідження за допомогою порівняльного методу.

Встановлені спільні риси у діяльності сільськогосподарських інспекцій свідчать про необхідність методичної координації і організаційної інтеграції їх роботи.

Таким чином, проведений аналіз доводить, що існують підстави вести мову про систему органів адміністративної юрисдикції в аграрному секторі економіки України та вживати щодо цієї системи термін „державні сільськогосподарські інспекції”. Вони мають подібні завдання та функції і являють собою функціональну єдність, здійснюючи державний контроль кожна в своїй сфері в межах агропромислового комплексу. Їх діяльність не обмежується здійсненням юрисдикційних процедур, проте наявність юрисдикційних повноважень в умовах організаційної незалежності більшості підконтрольних суб’єктів є єдиним ефективним засобом впливу на підконтрольну сферу.

Узагальнення досліджуваної проблеми приводять до висновку, що державні сільськогосподарські інспекції можливо систематизувати, зокрема, за організаційно-правовим статусом, за характером управлінських і контрольних повноважень, за обсягом юрисдикційних повноважень, за напрямом діяльності. Можливі й інші критерії класифікації, такі, наприклад, як структура і кількість регіональних ланок, наявність допоміжних підрозділів тощо. Проте через особливості завдань кожної інспекції така класифікація не матиме практичного значення, оскільки майже кожна інспекція буде становити окрему групу.

Адміністративно-юрисдикційна діяльність у сільському господарстві охоплює широке коло об’єктів, які дещо виходять за межі повноважень власне державних сільськогосподарських інспекцій. Таким об’єктом є, зокрема земля як просторовий базис та основний засіб сільськогосподарського виробництва. Для України землі сільськогосподарського призначення мають принципово важливе значення. З огляду на зазначене, дослідження системи суб’єктів адміністративної юрисдикції у сільському господарстві, на нашу думку, уявляється неможливим без дослідження контрольно-інспекційних органів у сфері земельних ресурсів. Земельна реформа ініціювала формування нових інститутів земельного та інших галузей права, що пов’язані з обслуговуванням сфери земельних правовідносин, серед яких досить значне місце посідають інститути адміністративного права. У першу чергу їх наявність обумовлюється державним примусом у сфері земельних правовідносин [390, с. 120].

Органи управління і контролю у галузі використання та охорони земель мають розгалужену систему, яка діє у межах повноважень, визначених земельним та іншими галузями права України. Зазначена система функціонує як єдиний взаємопов’язаний механізм, що має спільну мету – дотримання законності та правопорядку у сфері земельних відносин.

Систему органів управління та контролю за використанням та охороною земель поділяють на два види: органи загальної компетенції та органи спеціальної компетенції. Особливістю управління у галузі використання та охорони земель органами загальної компетенції є те, що вони здійснюють зазначену діяльність і разом з тим вирішують інші завдання, віднесені до їхньої компетенції, – розвиток економіки, соціальної сфери, національної безпеки та оборони тощо. На відміну від них, для органів спеціальної компетенції управління у галузі використання та охорони земель є головним або одним з головних напрямів їхньої діяльності [181, с. 62].

До системи органів загальної компетенції, які здійснюють управління у галузі використання та охорони земель, належать: ВРУ, ВР АРК, КМ України, РМ АРК, місцеві органи виконавчої влади, органи місцевого самоврядування.

Органами управління спеціальної компетенції у цій сфері відповідно до ст. 188 ЗК України, ст. 5 Закону України „Про державний контроль за використанням та охороною земель” [262] та ст. 19 Закону України „Про охорону земель” [302] є Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, Державне агенство земельних ресурсах України (у складі Міністерства охорони навколишнього природного середовища України) та Міністерство аграрної політики України. Слід відзначити, що Державне агенство земельних ресурсах України утворене на базі Державного комітету України по земельних ресурсах згідно з Постановою КМ України від 31 січня 2007 р. № 69 „Про реорганізацію Державного комітету України по земельних ресурсах” [320].

ВР України, як орган загальної компетенції, відповідно до ст. 75 Конституції України, у галузі управління використанням та охороною земель має такі повноваження: прийняття законів у галузі регулювання земельних відносин; визначення засад державної політики у галузі використання та охорони земель; затвердження загальнодержавних програм щодо використання та охорони земель; встановлення і зміна меж районів і міст; погодження питань, пов’язаних з вилученням (викупом) особливо цінних земель; вирішення інших питань у галузі земельних відносин згідно з Конституцією України.

Повноваження КМ України у галузі земельних відносин визначено ЗК України та Законом України „Про Кабінет Міністрів України”. Зокрема, згідно з абзацом 14 п. 2 ч. 1 ст. 21 зазначеного Закону КМУ здійснює в межах своїх повноважень державне управління у сфері охорони та раціонального використання землі, її надр, водних ресурсів, рослинного і тваринного світу, інших природних ресурсів, а відповідно до п. 2 ст. 84 ЗК України КМ України здійснює повноваження власника щодо земель державної власності згідно з законом у межах і порядку, визначених Кодексом; за погодженням з Верховною Радою України має повноваження на продаж земельних ділянок, що перебувають у власності держави, іноземним державам та іноземним юридичним особам (п. 1 ст. 129 ЗК України); уповноважений надавати у постійне користування земельні ділянки із земель державної власності юридичним особам у випадках, визначених статтями 149 і 150 ЗК України (п. 7 ст. 122); має право приймати рішення щодо вилучення земельних ділянок державної власності, які перебувають у постійному користуванні, для суспільних та інших потреб (п. 2 ст. 149); визначає порядок встановлення та зміни цільового призначення земель (ч. 3 ст. 20); надає дозвіл на проведення розвідувальних робіт на землях заповідників, національних природних парків, дендрологічних і ботанічних садів, археологічних пам’яток (п. 3 ст. 97); затверджує методику грошової та експертної оцінки землі (п. 8 ст. 128); здійснює інші повноваження.

Органи місцевого самоврядування (обласні, Київська і Севастопольська міські, районні, районні у містах, сільські, селищні та міські ради) виконують управлінські функції у сфері земельних відносин відповідно до статей 8–12 ЗК України, законів України „Про місцеве самоврядування в Україні” (з відповідними змінами) [294], „Про столицю України – місто –герой Київ” [325]. До їхніх повноважень належать: розпоряджання землями територіальних громад; підготовка висновків щодо вилучення (викупу) та надання земельних ділянок із земель державної власності, що проводять органи виконавчої влади; встановлення та зміна меж відповідних адміністративно-територіальних одиниць; організація землеустрою; забезпечення реалізації державної політики у галузі використання та охорони земель та інші.

Повноваження місцевих державних адміністрацій у сфері здійснення державного контролю за використанням та охороною земель визначено у ст. 17 ЗК України та Законі України „Про місцеві державні адміністрації” (з відповідними змінами). Зокрема, державні адміністрації розпоряджаються землями державної власності у межах, визначених ЗК України; беруть участь у розробці та забезпеченні виконання загальнодержавних і регіональних програм з питань використання та охорони земель; координують здійснення землеустрою та державного контролю за використанням та охороною земель; готують висновки щодо надання або вилучення (викупу) земельних ділянок; викуповують земельні ділянки для суспільних потреб у межах, визначених ЗК України; готують висновки щодо встановлення та зміни меж сіл, селищ, районів, районів у містах та міст.

Таким чином очевидно, що місцеві державні адміністрації і органи місцевого самоврядування також наділені «земельними» повноваженнями відповідно до чинного законодавства. Сільські та селищні ради можуть здійснювати контроль лише на землях комунальної власності, але оскільки ще досі не проведено їх розмежування з державними землями, то сільради по суті залишаються безземельними і безправними. Те саме стосується держадміністрацій, для яких власне, законодавчо ще не встановлений порядок здійснення контролю, не визначений перелік осіб, які є відповідальними за цю роботу, їх повноваження та обов’язки. Все це, звісно, гальмує процес здійснення державного земельного контролю на місцях.

Слід відзначити, що попри всі переваги в діяльності місцевих органів влади з огляду на їх локальний характер, головними органами, що здійснюють державний контроль за використанням та охороною земель, є органи спеціальної компетенції, які наділені і адміністративно-юрисдикційними повноваженнями.

Одним з найважливіших органів міжгалузевого управління у сфері охорони і раціонального використання земель є Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, державні управління екології та природних ресурсів в АРК, областях, містах Києві і Севастополі, інші територіальні органи та інспекції зазначеного міністерства, які здійснюють державне управління земельним фондом у комплексі з усіма іншими природними ресурсами (водами, надрами, лісами, атмосферним повітрям, флорою і фауною).

Відповідно до Положення про Міністерство охорони навколишнього природного середовища України, затвердженого Указом Президента України від 27 грудня 2005 р., це Міністерство здійснює державний контроль, зокрема, за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціональне використання, відтворення та охорону природних ресурсів, екологічну та в межах своєї компетенції радіаційну безпеку. Зміст цієї норми дає підстави віднести до його компетенції і земельні ресурси.

Інспекційним органом, що здійснює державний контроль за додержанням вимог законодавства про охорону земель в системі Мінприроди України, є Державна екологічна інспекція та її територіальні органи, яка згідно з Положенням про Державну екологічну інспекцію, затвердженим Постановою КМ України від 17 листопада 2001 р. № 1520 [237] є урядовим органом державного управління, що діє у складі Мінприроди і йому підпорядковується.

Завданнями Держекоінспекції, відповідно до Положення про неї, є здійснення державного контролю за додержанням вимог законодавства про охорону навколишнього природного середовища, раціонального використання природних ресурсів. Держекоінспекція, відповідно до покладених на неї завдань, організовує та здійснює державний контроль за додержанням вимог законодавства про охорону довкілля, раціонального використання природних, і, в першу чергу – земельних ресурсів центральними і місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами; консервацією деградованих і малопродуктивних угідь; проведення лабораторного аналізу стану забруднення земель, у тому числі радіоактивного, в зонах безпосереднього впливу викидів і скидів підприємствами забруднюючих речовин та у разі виникнення аварій та ін.

Відповідно до Указу Президента України „Про створення єдиної системи державних органів земельних ресурсів” від 6 січня 1996 р. [327] (із подальшими змінами) система державних органів земельних ресурсів складалася з Державного комітету України по земельних ресурсах та підпорядкованих йому Державної інспекції з контролю за використанням і охороною земель, Державного комітету АР Крим по земельних ресурсах і єдиному кадастру, обласних, Київського і Севастопольського міських головних управлінь, районних відділів, міських управлінь (відділів) земельних ресурсів та інженерів-землевпорядників сіл і селищ.

Як зазначається у Положенні про Державний комітет України по земельних ресурсах, затвердженому Указом Президента України від 14 серпня 2000 р., цей Комітет є центральним органом виконавчої влади з питань земельних ресурсів. У встановленому порядку він вносить пропозиції щодо формування державної політики у сфері регулювання земельних відносин, використання, охорони та моніторингу земель, ведення державного земельного кадастру і забезпечує її реалізацію, здійснює управління у цій сфері, а також міжгалузеву координацію та функціональне регулювання з питань, віднесених до його відання. Проте Постановою КМУ від 31 січня 2007 р. № 69 „Про реорганізацію Державного комітету України по земельних ресурсах” цей Комітет реорганізований у Державне агенство земельних ресурсів України, яке сьогодні є органом спеціальної компетенції у сфері земельних відносин. Слід зазначити, що п. 2 цієї Постанови КМУ встановлено, що діяльність Державного агентства земельних ресурсів України спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра охорони навколишнього природного середовища, тобто відбулося перепідпорядкування цього державного органу. Також слід акцентувати увагу, що станом на 28 грудня 2007 р. Положення про Державне агентство земельних ресурсів України ще не затверджене.

Відповідно до ст. 15 ЗК України, ст. 16 Закону України „Про охорону земель” та ст. 6 Закону України „Про державний контроль за використанням та охороною земель” органи Держкомзему (у цих Законах назва Держкомзем не змінена) здійснюють державний контроль за:

- раціональною організацією території та використанням земельних ділянок власниками землі та землекористувачами відповідно до умов їх надання;

- повернення самовільно зайнятих ділянок у стані, придатному для використання;

- виконання комплексу заходів, необхідних для захисту земель від ерозії, селів, підтоплення, заболочування, вторинного засолення, переосушення, ущільнення, псування, забруднення, засмічення відходами, заростання бур’янами, чагарниками та дрібноліссям;

- виконання умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов’язаних з порушенням ґрунтового покриву, своєчасного проведення рекультивації порушених земель;

- додержання встановленого законодавством порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Держземінспекція відповідно до Положення про неї, є урядовим органом державного управління, що діє у складі Міністерства охорони навколишнього природного середовища і йому підпорядковується. Відповідно до покладених на неї завдань, вона здійснює державний контроль за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, громадянами вимог земельного законодавства; використанням земельних ділянок до їх цільового призначення; виконанням комплексу заходів щодо захисту земель від водної та вітрової ерозії, їх псування, забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, недопущення заростання бур’янами та ін. Крім того, Держземінспекція видає спеціальні дозволи на перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок, вживає заходів щодо усунення порушень земельного законодавства, надає методичну допомогу і рекомендації органам виконавчої влади, власникам землі, землекористувачам з питань використання і охорони земель та ін. При цьому, як зазначає М.В. Шульга, вся діяльність щодо організації використання і охорони земель носить плановий характер. Планування раціонального землекористування є складовою частиною загальнодержавної системи планування [114, с. 557].

Голова Держкомзему, начальники обласних, Київського і Севастопольського міських управлінь земельних ресурсів одночасно є головними державними інспекторами з використання та охорони земель України, областей, міст Києва і Севастополя, а їхні заступники – відповідно заступниками головних державних інспекторів.

Начальники районних відділів земельних ресурсів відповідно до посади є державними інспекторами з використання та охорони земель районів, а їхні заступники – заступниками державних інспекторів з використання та охорони земель районів.

Фахівці Держкомзему та його органів на місцях, на яких згідно з посадовими обов’язками покладено здійснення державного контролю за використанням та охороною земель, є державними інспекторами з питань використання та охорони земель відповідно України, областей, міст Києва і Севастополя та районів, перелік яких затверджується Головним державним інспектором з питань використання та охорони земель України.

Спеціально уповноваженим органом виконавчої влади у сфері державного контролю за використанням та охороною земель, який проводить моніторинг родючості ґрунтів на землях сільськогосподарського призначення, відповідно до ст. 5 Закону України „Про державний контроль за використанням та охороною земель” та ст. 19 Закону України „Про охорону земель” є МінАП України.

Крім того, певні контрольні повноваження у сфері земель сільськогосподарського призначення мають органи інших міністерств, зокрема органи Державного комітету водного господарства України (у частині контролю якості зрошуваних і осушуваних земель) [181, c. 67]. Відносити до системи органів адміністративної юрисдикції у сільському господарстві інспекційні органи інших міністерств і відомств (наприклад органи державного санітарного нагляду МОЗ України – у частині додержання санітарного законодавства при використанні земельних ділянок, встановлення і забезпечення правового режиму санітарно-захисних, оздоровчих, рекреаційних зон тощо), повноваження яких носять загальний характер, тобто поширюються на усі об’єкти, серед яких сільськогосподарські займають лише незначну частину, було б невиправданим.

Слід зазначити, що повноваження державних органів, які здійснюють контроль за використанням та охороню земель, зокрема і сільськогосподарського призначення, досить часто дублюються, що не сприяє підвищенню ефективності такого контролю.

Проведене у підрозділі 2.2 дослідження показує, що система органів адміністративної юрисдикції у сільському господарстві не обмежується державними сільськогосподарськими інспекціями. Зважаючи на адміністративно-юрисдикційні повноваження у сфері земель сільськогосподарського призначення, які є невід’ємною частиною аграрного виробництва – його просторовим базисом і основним засобом виробництва, до системи адміністративно-юрисдикційних органів у сільському господарстві України підставно віднести також Держекоінспекцію, Держземінспекцію та органи Державного комітету водного господарства України. Таким чином, систему органів адміністративної юрисдикції у сільському господарстві України можна окреслити у такому складі державних контрольно-інспекційних органів:

– Державна служба з охорони прав на сорти рослин (Держсортслужба);

– Українська державна насіннєва інспекція (Укрдержнасінінспекція);

– Українська державна помологічно-ампелографічна інспекція;

– Головна державна інспекція захисту рослин (Головдержзахист);

– Державна служба з карантину рослин (Укрголовдержкарантин);

– Державний департамент ветеринарної медицини (Держветмедицини);

– Головна державна племінна інспекція (Головдержплемінспекція);

– Державна інспекція охорони, відтворення водних живих ресурсів та регулювання рибальства (Держрибінспекція);

– Державна інспекція з контролю якості сільськогосподарської продукції та моніторингу її ринку (Держконтрольсільгосппрод);

– Державна інспекція по технічному нагляду за технічним станом машин, обладнання та якістю пально-мастильних матеріалів (Держтехнагляд);

– Державна інспекція з контролю за використанням і охороною земель (Держземінспекція);

– Державна екологічна інспекція (Держекоінспекція);

– органи Державного комітету водного господарства України (Держкомводгосп).

У запропонованій структуризації система органів адміністративної юрисдикції у сільському господарстві співвідноситься із системою органів адміністративної юрисдикції України відповідно як часкове і загальне, а конкретні державні інспекції становлять окреме.

За цих підстав логічною є систематизація наведеної системи органів адміністративної юрисдикції у сільському господарстві України також за критерієм відомчої належності. З урахуванням об’єднання контрольно-інспекційних органів, підвідомчих МінАП України, назвою „державні сільськогосподарські інпекції”, така систематизація може мати такий вигляд: систему органів адміністративної юрисдикції у сільському господарстві України становлять державні сільськогосподарські інспекції, інспекційні органи Мінохоронприроди та Держкомводгоспу України.

Особливо важливим для інспекцій є правове забезпечення їх діяльності. Доцільно, на мій погляд, виділити такі напрями правового забезпечення діяльності сільськогосподарських інспекцій:

законодавче забезпечення – таке, що грунтується на суворому додержанні Конституції України, законів України, постанов Верховної Ради України, указів та розпоряджень Президента України та актів Кабінету Міністрів України;

відомче забезпечення – тобто керівництво у своїй діяльності відомчими нормативно-правовими актами за родом своєї діяльності;

міжвідомче забезпечення – керівництво у своїй діяльності спільними з іншими міністерствами та відомствами нормативно-правовими актами, з якими та чи інша інспекція тісно координує свою діяльність (наприклад, Держстандарт, Мін’юст, органи рибного та мисливського нагляду та ін.).

Сьогодні в Україні діє низка законів, які тієї чи іншою мірою регламентують діяльність інспекцій в аграрному секторі економіки. Основні з них: „Про насіння та садивний матеріал” [297] , „Про охорону прав на сорти рослин” [304], „Про карантин рослин” [290], „Про ветеринарну медицину” [248], „Про племінне тваринництво” [308], „Про якість та безпеку харчових продуктів і продовольчої сировини” [332], „Про захист прав споживачів” [284].

Важливими законодавчими актами, покладеними в основу реалізації інспекціями своїх повноважень, є Кодекс України про адміністративні правопорушення [136], Цивільний [384], Криміна­льний [167], Господарський [89], Земельний [114] кодекси України.

Існуюча правова база цілком забезпечує нормальну діяльність сільськогосподарських інспекцій і створює умови для підвищення результативності їх роботи. Проте, на мій погляд, не всі інспекції повною мірою використовують на практиці наявні правові важелі для більш ефективного впливу на виробничі та інші процеси з метою покращання якості продукції, нейтралізації негативних тенденцій розвитку галузей за своїми видами діяльності, посилення дієвості ветеринарного контролю, карантинного режиму, якості та безпеки харчових продуктів і продовольчої сировини. Безумовно, тут існують ще значні резерви.

Виконання сільськогосподарськими інспекціями своїх завдань забезпечується, як уже зазначалося, наявністю у них широкого кола прав: провадити інспекційні перевірки на підприємствах та в організаціях всіх форм власності; вимагати від усіх посадових осіб, організацій, підприємств, громадян надання відповідної документації та інформації, що стосується тих чи інших питань інспек­ційної діяльності; подавати клопотання та подання до відповідних державних управлінських та правоохоронних органів про застосування адміністративних, економічних чи інших правових санкцій за результатами інспектувань.

Деякі з них, зокрема ветеринарна інспекція, Головна державна інспекція з карантину рослин, Держтехнагляд – відповідно до статей 238, 238², 244 КУпАП є державними органами, уповноваженими розглядати справи про адміністративні правопорушення та накла­дати адміністративні стягнення. Останнє є істотним важелем впливу на контрольовані процеси, проте, як зазначалося вище, інспекції всіх рівнів не повною мірою використовують свої можливості впливу на покращання насамперед якості продукції, що виробляється відповідними підгалузями сільського господарства. Безумовно, при реалізації повноважень вони зобов’язані суворо дотримуватися таких принципів як законність, соціальна спрямованість діяльності, гласність та відкритість [184, с. 88].

Практика господарювання переконливо вимагає постійного удосконалення діяльності державних сільськогосподарських інспекцій. Особливо актуальним уявляється зазначене в умовах ринкових відносин в економіці держави в цілому і в агропромисловому секторі, зокрема. На нашу думку, можна виділити такі основні напрями удосконалення:

1. Посилення ролі та значення інспекцій в охороні навколишнього середовища. Діяльність їх має розглядатися як частина природоохоронної роботи. Сільськогосподарське виробництво, промислова переробка його продукції мають проводитися за суворо науково обгрунтованими нормами та вимогами з впровадженням нових безвідходних технологій, які унеможливили б випуск недоброякісної продукції. Господарювання на землі має спрямовуватися на підвищення її родючості, припинення відведення високопродуктивних угідь на несільськогосподарські потреби, пріоритетне вирішення екологічних проблем. Першочерговим завданням має стати турбота про збереження та розширення високоурожайних, високопродуктивних місцевих сортів сільськогосподарських культур та видів тварин. Необхідне розширення прав інспекцій для вжиття ними дієвих заходів по обмеженню імпорту низькопродуктивних сортів рослин та видів тварин, недоброякісних продуктів сільськогосподарського виробництва інших держав, посиленню карантинних заходів.

2. Зміна організаційної побудови інспекцій, вирівнювання їх правових статусів. Державні сільськогосподарські інспекції в своїй діяльності мають більше опиратися на підпорядковані їм обласні та районні інспекції. Проблеми інспекцій повинні носити більш чітко виражений регіональний характер, оскільки кожний регіон має свої природні та соціальні особливості. Сьогодні у спадок від адміністративно-командної системи залишилася вкрай обмежена самостійність регіональних інспекцій, а в останній час виявляється тенденція посилення диктату центру, що не завжди позитивно впливає на практичну діяльність інспекцій на місцях. Розширення прав регіональних інспекцій, відносне їх самоврядування та самофінансування – один із способів вирішення цієї проблеми.

Нерідко можна спостерігати домінування відомчих інтересів над загальнодержавними в діяльності сільськогосподарських інспекцій. Факти відомчої амбіційності, необ’єктивність висвітлення становища справ у звітності, прагнення до отримання разової вигоди без врахування перспективи розвитку, прямі незаконні економічні дії, які завдають шкоду природі в цілому, а тому, зокрема, і землі як основному засобу та знаряддю сільськогосподарського виробництва, рослинництву, тваринництву, а в цілому і здоров’ю людини, – не тільки мають місце в повсякденній практиці, а й набувають нових ознак – «удосконалюються», стають більш завуальованими.

Усуненню цих проблем сприяло б, на мій погляд, виведення сільськогосподарських інспекцій зі складу МінАП України і об’єднання їх в єдине Головне управління сільськогосподарських інспекцій при Кабінеті Міністрів України.

Можливі й інші варіанти: це створення у складі КМ України спеціального Контрольно-інспекційного міністерства, яке складалося б з однакових за своїми юридичними правами інспекційних управлінь ветеринарної медицини, з карантину рослин тощо, або виведення інспекцій, які перебувають у складі Мінагропрому, з його складу, і створення відокремлених типу Головної державної інспекції України з карантину рослин. Кожен з цих варіантів, звичайно, має і свої недоліки, головний з яких, як бачиться, полягає в певному розширенні штатів [184, с. 89].

Ці пропозиції були внесені ще в 1999 р., проте лишаються актуальними і сьогодні. Підтвердженням доцільності пропонованих нами напрямків удосконалення системи державних сільськогосподарських інспекцій може слугувати той факт, що законодавець у травні 2006 р. пішов шляхом об’єднання всіх сільськогосподарських інспекцій в одну Генеральну сільськогосподарську інспекцію [326]. Проте уже у вересні цого ж року постанова була відмінена [322].

Інший бік справи стосується постійного удосконалення нормативно-правового регулювання. Існуюча правова база в цілому забезпечує функціонування сільськогосподарських інспекцій, проте право живе і діє лише тоді, коли його норми реально втілюються в життя, постійно оновлюються, доповнюються, враховуючи вимоги часу.

2.3.