4.2. Проблеми законності надання адміністративних послуг у галузі сільського господарства

Закон України „Про основні засади державної аграрної політики на період до 2015 року” [300] визначає мету державної аграрної політики: гарантування продовольчої безпеки держави; перетворення аграрного сектору на високоефективний, конкурентноспроможний на внутрішньому та зовнішньому ринках сектор економіки держави; збереження селянства як носія української ідентичності, культури і духовності нації; комплексний розвиток сільських територій та розв’язання соціальних проблем на селі.

Агропромисловий комплекс є одним з найбільших і найважливіших секторів економіки України, адже саме тут формується основна частина продовольчих ресурсів та майже три чверті роздрібного товарообігу [107, с. 1].

Усе вищезазначене і передбачає інтенсивний розвиток у аграрній галузі системи надання адміністративних послуг.

Згідно зі статтею 19 Конституції України правовий порядок в Україні ґрунтується на засадах, відповідно до яких ніхто не може бути примушений робити те, що не передбачено законодавством. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Окрім того, відповідно до статей 6, 19, 92 та 120 Конституції України організація, повноваження і порядок діяльності органів виконавчої влади повинні визначатися лише Конституцією і законами України. Надання будь-якої послуги адміністративним органом повинно бути передбачене його повноваженнями, які належно обґрунтовані правовою підставою, а саме законами та іншими нормативно-правовими актами. Так, наприклад, у Чернівецький області сьогодні уповноважені надавати адміністративні послуги 12 місцевих державних адміністрацій та понад 50 територіальних підрозділів центральних органів виконавчої влади, а також 14 районних, 11 міських, 8 селищних і 252 сільські ради [66].

Юридичне державно-владне повноваження розглядається як першоелемент державної влади. Під повноваженням розуміються вид і міра належної й можливої поведінки державних органів і посадових осіб, спрямованої на виконання завдань і функцій держави, зокрема, функцій і компетенції державного органу (посадової особи) [378, с. 7].

Характер виконавчої влади, що зумовлений об’єктивним її призначенням – виконанням законів та інших правових актів, підтверджує органічну єдність цієї влади зі змістом управлінської діяльності держави. Отже, виявлення органічного зв’язку виконавчої влади зі змістом державного управління є однією з вихідних передумов правильного розуміння суті самої виконавчої влади [7, с. 5].

На підставі аналізу юридичних дій органів державної виконавчої влади та у результаті дослідження їх повноважень у галузі сільського господарства було виявлено, що надання адміністративних послуг належить до компетенції МінАП України, Мінохоронприроди, Держземагенства України, Держветмедицини, держадміністрацій та деяких інших органів державного управління і контролю, органів місцевого самоврядування.

Так, наприклад, Перелік адміністративних послуг, що надаються органами виконавчої влади, підприємствами, установами та організаціями, що належать до сфери управління МінАП України містить у собі 31 вид адміністративних послуг у аграрному секторі економіки [http:www.minagro.gov.ua].

Якщо розглядати таку галузь сільського господарства як тваринництво, то слід вказати на такі адміністративно-виконавські послуги у цій сфері. Відповідно до п. 66 ст. 9 Закону України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності” [292] діяльність, пов’язана з виробництвом, зберіганням і реалізацією племінних (генетичних) ресурсів, проведення генетичної експертизи походження та аномалій тварин підлягає ліцензуванню. Органом ліцензування в даному випадку виступає МінАП України. Порядок, що регламентує надання даної послуги, визначений вищезазначеним Законом, Постановою КМ України від 27 червня 2003 р.

Інші види діяльності з племінної справи в тваринництві ліцензуванню не підлягають. Проте це не означає, що у цій галузі низький рівень надання адміністративно-виконавських послуг. Так, аби суб’єкти племінної справи в тваринництві могли брати участь у державних програмах селекції у тваринництві, вони повинні отримати певний статус, тобто засвідчити певний стан суб’єкта племінної справи у тваринництві, який визначається видом і напрямом його діяльності, якістю наявних племінних (генетичних) ресурсів та рівнем ведення селекційно-племінної роботи (племінний (кінний) завод, племінний птахорепродуктор тощо). Для отримання такого статусу суб’єкту племінної справи необхідно пройти державну атестацію та отримати атестат із присвоєнням відповідного статусу [239]. За наказом МінАП України та УААН створюються атестаційні комісії у сфері племінної справи. Метою діяльності останніх є виявлення відповідності суб’єктів племінної справи умовам атестації, які зазначені у положеннях затверджених спільними наказами МінАП України та УААН (наприклад, Положення про відповідність суб’єктів племінної справи у тваринництві статусу племінного заводу, племінного репродуктора і племінного птахорепродуктора, від 17 липня 2001 р.).

Слід також звернути увагу, що на МінАП України покладено обов’язок ведення Державного племінного реєстру; заповнення та видача свідоцтв про реєстрацію племінного стада в ДПР (Положення про державний племінний реєстр, затверджене Наказом МінАП України і УААН від 20 травня 2002 р., № 134/40), а також племінного свідоцтва (сертифікату) (Положення про племінне свідоцтво (сертифікат), затверджене Наказом МінАП України від 29 грудня 2002 р., № 416). Зазначені адміністративні послуги надаються так само безкоштовно.

Надзвичайно актуальним питанням нині є надання ліцензій на культивування та (чи) використання або реалізацію снотворного маку чи конопель. Положення про ліцензійну комісію з ліцензування провадження господарської діяльності з культивування та використання рослин, що містять наркотичні засоби, для промислових цілей затверджене наказом МінАП України від 13 лютого 2002 р., № 44 [19, с. 365-366]. Надання ліцензії на провадження зазначеної господарської діяльності здійснює Міністерство аграрної політики України на підставі Закону України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності” (стаття 8), Закону України „Про внесення змін до Закону України „Про обіг в Україні наркотичних засобів, психотропних речовин, їх аналогів та прекурсорів” (ст. 7), Постанови КМ України від 14 листопада 2000 р. № 1698 „Про затвердження переліку органів ліцензування”, ліцензійних умов провадження господарської діяльності (наказ Держпідприємництва та МінАП України від 21 червня 2001 р., № 92/173 (держреєстрація 9 серпня 2001 р., № 684/5875), положення про ліцензійну комісію (наказ МінАП України від 13 лютого 2002 р., № 44).

Адміністративні послуги щодо надання ліцензій на провадження господарської діяльності з оптової, роздрібної торгівлі пестицидами та агрохімікатами (тільки регуляторами росту рослин); на провадження господарської діяльності з проведення фумігації (знезараження) об’єктів регулювання, що визначені Законом України „Про карантин рослин”, які переміщуються через державний кордон України та карантинні зони; на провадження господарської діяльності з оптової торгівлі насінням також здійснюються Міністерством аграрної політики України. Оплата за отримання цих ліцензій така ж як і за ліцензію на провадження господарської діяльності з культивування та використання рослин, що містять наркотичні засоби, для промислових цілей.

Таким чином, ми бачимо, що надання Міністерством аграрної політики України адміністративно-виконавських послуг пов’язано насамперед із здійсненням певних видів сільськогосподарської діяльності, у тому числі вирощуванням сільськогосподарської продукції.

Проте, адміністративно-виконавські послуги у галузі сільського господарства надаються не тільки при вирощуванні сільськогосподарської продукції, а також при здійсненні її переробки. Наприклад, суб’єкти, які здійснюють переробку продукції лову (рибництво також є підгалуззю сільського господарства) повинні мати дозвіл на цей вид діяльності, який видається органами державної санітарно-епідеміологічної служби та службою ветеринарної медицини. При цьому слід вказати, що чинне законодавство не визначає порядку отримання такого дозволу, а це в свою чергу негативно позначається на діяльності суб’єктів господарювання.

У свою чергу, Мінохоронприроди України видає дозволи на ввезення та застосування незареєстрованих пестицидів і агрохімікатів іноземного виробництва, здійснює державну реєстрацію пестицидів і агрохімікатів. Обов’язковій державній реєстрації підлягають не лише безпосередньо засоби хімізації (пестициди і агрохімікати), але й технічні засоби їх застосування.

Як відомо, за чинним законодавством до центрального рівня управління виконавчої влади, разом з деякими іншими органами, належать державні комітети [197, с. 1]. Оскільки у досліджуваній сфері основним майновим об’єктом є земля, тому й розглянемо надання адміністративних послуг Державним комітетом України по земельних ресурсах. Платні адміністративні послуги найчастіше надаються не державними службовцями, а працівниками державних підприємств, установ та організацій, спеціально створених для надання таких послуг. В інших випадках дане право може бути їм делеговане. Зазначені юридичні особи відносяться до галузі управління відповідних центральних органів виконавчої влади. Так, наприклад, Державний комітет України надав право Центру державного земельного кадастру, створеному при ньому, здійснювати 90,91% адміністративних послуг. Серед них необхідно відзначити такі види послуг та робіт, як розроблення нормативно-технічної та науково-методичної документації; виготовлення планово-картографічних матеріалів; проведення спеціальних обстежень і розвідувань; проведення робіт з паспортизації ділянок; внесення записів до державного реєстру земельних угідь; проведення державної землевпорядної експертизи та інше. Нормативно-правовою базою вище приведених адміністративних послуг є Земельний кодекс України [114]; Закони України „Про державну експертизу землевпорядної документації” [263], „Про оцінку земель” [305], „Про охорону земель” [302] та деякі інші нормативно-правові акти.

Департамент ветеринарної медицини, який є урядовим органом державного управління, відповідно до покладених на нього зобов’язань надає адміністративні послуги у вигляді видачі та переоформлення ліцензій, видачі дублікатів та копій ліцензій на господарську діяльність з: виробництва ветеринарних медикаментів і препаратів, оптової, роздрібної торгівлі ветеринарними медикаментами і препаратами; ветеринарної практики; проведення дезінфекційних, дезінсекційних, дератизаційних робіт (на об’єктах ветеринарного контролю). Крім того, досліджуваний Департамент проводить експертизи і узгодження проектів планування та спорудження тваринницьких ферм, будівель, підприємств забою і переробки тварин, продукції тваринного походження; оцінювання ветеринарно-санітарного стану м'ясо- і молокопереробних підприємств, боєнь, цехів, тваринницьких ферм, ярмарків, ринків, складів зберігання продукції тваринного походження, кормів, кормових добавок, засобів їх транспортування. При Державному департаменті ветеринарної медицині здійснює свою діяльність Державна фармакологічна комісія ветеринарної медицини. В її компетенцію входить надання висновків щодо застосування засобів ветеринарної медицини, готових кормів та кормових добавок. Зазначені висновки є підставою для здійснення Державним департаментом ветеринарної медицини державної реєстрації відповідних ветеринарних медикаментів і препаратів, кормів, кормових добавок, а також затвердження нормативних документів і технічної документації на їх виробництво і використання. Результатом державної реєстрації ветеринарних медикаментів, речовин, готових кормів та кормових добавок є реєстраційне посвідчення. Правову основу надання зазначених вище адміністративних послуг, перш за все, становлять відповідні положення Законів України „Про ветеринарну медицину” [248], „Про ліцензування певних видів господарської діяльності” [292]; Постанови КМ України „Про Положення про Державну фармакологічну комісію ветеринарної медицини” [267] та деякі інші нормативно-правові акти.

Дослідження реєстрів адміністративних послуг, які надаються держадміністраціями в Україні, у галузі сільського господарства дало змогу виявити їх види, а також підґрунтя їх надання. Приклади наведемо, ґрунтуючись на діяльності Волинської облдержадміністрації [334] у досліджуваній сфері. Так, Головне управління агропромислового розвитку зазначеної облдержадміністрації та відділ наукового ведення тваринництва проводять атестацію виробників молочних продуктів (шифр послуги 01/01) та видають ліцензії на роздрібну торгівлю пестицидами та агрохімікатами (шифр послуги 01/02). Правовими підставами проведення атестації є стаття 11 Закону України від 24 червня 2004 р. № 870-ІУ „Про молоко та молочні продукти” [296]; спільний наказ Мінагрополітики України та Держспоживстандарт України від 21 січня 2005 р. № 23/17 „Про затвердження Порядку проведення атестації виробництва молока, молочної сировини і молочних продуктів суб’єктів господарювання” [279]; спільний наказ головного управління сільського господарства і продовольства облдержадміністрації та управління ветеринарної медицини у Волинській області від 2 березня 2005 р. № 15/10 „Про формування атестаційної комісії з проведення атестації виробництва молочних продуктів” [331].

Юридичну основу видачі ліцензій на роздрібну торгівлю пестицидами та агрохімікатами становлять положення Закону України „Про пестициди і агрохімікати” [306]; Постанов КМ України „Про затвердження Порядку одержання допуску на право роботи, пов’язаної з транспортуванням, зберіганням, застосуванням та торгівлею пестицидами та агрохімікатами” [278], „Про затвердження переліку документів, які додаються до заяви про видачу ліцензії для окремого виду господарської діяльності” [273], „Про термін дії ліцензії, розміри і порядок зарахування плати за її видачу” [330]; Наказу Державного комітету України з питань регуляторної політики і підприємництва „Про затвердження ліцензійних умов з роздрібної торгівлі пестицидами та агрохімікатами” [271]; Розпорядження Волинської облдержадміністрації № 58 від 23 березня 2005 р. „Про ліцензування господарської діяльності з роздрібної торгівлі пестицидами та агрохімікатами” [291].

Головне управління агропромислового розвитку та інспекція держтехнагляду Волинської облдержадміністрації надають наступні адміністративні послуги у сфері сільського господарства: по-перше, здійснюють державну реєстрацію тракторів, самохідних шосі, самохідних сільськогосподарських дорожньо-будівельних і меліоративних машин, сільськогосподарської техніки, інших механізмів (шифр послуги 01/03); по-друге, проводять державний технічний огляд тракторів і тракторних причепів (шифр послуги 01/04); по-третє, видають посвідчення тракториста-машиніста з талоном попереджень (шифр послуги 01/05); по-четверте, оцінюють об’єкти у матеріальній формі (шифр послуги 01/06).

Надання вищезазначених адміністративних послуг грунтується на нормах Правил державної реєстрації та обліку тракторів, самохідних шосі, самохідних сільськогосподарських дорожньо-будівельних і меліоративних машин, сільськогосподарської техніки, інших механізмів, затверджених Наказом Мінагрополітики України від 11 червня 2004 р. № 221; Правил проведення державного технічного огляду, затверджених Постановою КМ України від 21 вересня 1994 р. № 652; Положення про порядок видачі посвідчень тракториста-машиніста, затвердженого Постановою КМ України від 2 квітня 1994 р. № 217.

Відповідно до Закону України „Про місцеве самоврядування в Україні” [291] органи місцевого самоврядування у сільській місцевості здійснюють реєстрацію суб’єктів права власності на землю; реєстрацію права користування землею і договорів на оренду землі; видають документи, що посвідчують право власності і право користування землею тощо (ст. 33). Надання вищезазначених адміністративних послуг можливе за рахунок підвищення ефективності діяльності органів місцевого самоврядування. З цього приводу ми підтримуємо думку В.С. Куйбіди, який вважає, що „самоврядним органам з метою підвищення ефективності їх діяльності варто враховувати регіональні особливості розвитку територіальних суспільних систем: останнім мають відповідати чітко виражені регіональні особливості діяльності органів місцевого самоврядування” [170, с. 202].

Сучасна система управління сільськогосподарським виробництвом на регіональному (обласному, районному) рівні суперечить реальній дійсності, становищу товаровиробників та обслуговуючих галузей у нових умовах. Всі реорганізаційні заходи з її вдосконалення, які розпочалися з 1991 року, не забезпечили ні підвищення ефективності сільського господарства, ні зміцнення становища вітчизняних товаровиробників на продовольчому ринку. Здебільшого вони були локальними, фрагментарними [107, с. 8-9]. У той час, коли в Україні функціонували в основному колгоспи та радгоспи, проблемою якості надання адміністративних послуг, а відповідно і якістю та ефективністю виробництва сільськогосподарської продукції, не дуже цікавилися. Нині ж, зазначені питання вийшли на перше місце. Їх намагаються вирішити багатьма напрямами, серед яких на особливу увагу заслуговує створення ефективної моделі функціонування органів виконавчої влади України на основі європейського досвіду.

Основною проблемою законності адміністративних послуг у галузі сільського господарства є відсутність законодавчого врегулювання механізму їх надання.

Для надання адміністративних послуг може бути характерна як платність, так і безоплатність. Наприклад, на рівні місцевих органів виконавчої влади, а саме Чернівецькою обласною державною адміністрацією надається 59 адміністративних послуг, з них 40 – безплатних, а 19 – платних [66]. Начальник управління державної служби Головдержслужби України в Чернівецькій області В.Вакарюк, за змістом та характером результату умовно поділяє їх на „послуги, спрямовані на реалізацію державної політики у сфері соціального захисту громадян”, „формування правового статусу споживачів послуг”, „сприяння в організації та проведенні фінансово-господарської діяльності”, „надання консультацій та юридичної допомоги” та інші послуги. Результатом надання 8 з 9 послуг, спрямованих на формування правового статусу споживачів послуг, є видача відповідних свідоцтв, посвідчень, довідок. Результатом надання 14 з 24 послуг, спрямованих на сприяння в організації та проведенні фінансово-господарської діяльності, є видача дозволів, ліцензій, погоджень, висновків тощо. Споживачами 11 послуг є винятково пенсіонери та інваліди [67].

Г.М. Писаренко пропонує декілька підходів до систематизації платних та безоплатних послуг: 1) безоплатними повинні бути послуги у справах соціального та пенсійного забезпечення; 2) безоплатними можуть бути послуги у випадках, коли розмір плати є настільки дрібним, що плата не виправдовує витрат, пов’язаних з її стягненням; 3) адміністративні послуги можуть бути платними лише тоді, коли не належать до системи життєзабезпечення громадян та суб’єктів господарювання [230, с. 12].

Споживач, насамперед, стикається з проблемою платності адміністративної послуги, яка, у свою чергу виникає через відсутність загального порядку встановлення цін на них. Необхідно відзначити, що затверджуючи тарифи за адміністративні послуги, органи державної виконавчої влади не надають калькуляцію по їх складових. Таким чином, платність за адміністративні послуги не характеризується відкритістю й прозорістю, які повинні бути їй притаманні відповідно до Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади. Крім того, сума оплати не завжди відповідає розрахункам по наданій адміністративній послузі. Перелік тарифів своєчасно не переглядається органами, які надають адміністративні послуги, внаслідок чого виникає сумнів у їх об’єктивності. Все вищезазначене призводить до появи випадків хабарництва у сфері дозвільно-розпорядчих відносин.

Відповідно до статистичних даних проблема неврегульованості процесу зростання цін на платні адміністративні послуги стосується сьогодні діяльності низки міністерств і відомств та підпорядкованих їм органів, установ і організацій, серед яких не остатнє місце займають Дерземагенство та його територіальні органи та контрольно-інспекційні органи МінАП України (наприклад Укрголовдержкарантин, його регіональні підрозділи та підпорядковані організації). Основною підставою зазначеного ми вважаємо недосконале законодавство, яке має свій вияв у відсутності чіткої процедури надання платних адміністративних послуг, невизначеності на законодавчому рівні стандартів якості адміністративних послуг, невизначеності засад діяльності органів державної виконавчої влади у досліджуваній сфері.

Платність адміністративних послуг є проблемою не лише України. Так, у Російській Федерації засідання Комісії з проведення адміністративної реформи, проведене в липні 2007 року, було присвячене саме досліджуваному питанню. З метою обмеження кількості платних державних послуг було заплановано здійснити оптимізацію переліку державних послуг на платній основі та внести відповідні зміни у Податковий кодекс [205]. Крім того, на нашу думку, позитивним видається започаткування діяльності багатофункціональних центрів по наданню державних та муніципальних послуг, які вже діють в деяких регіонах в Російській Федерації. Зазначені центри, на думу вице-премьера С.Наришкіна, „положат конец многодневным хождениям граждан за справками, выписками и реестрами” [205]. У свою чергу, замміністра економічного розвитку і торгівлі РФ А.Шаронов вважає, що багатофункціональні центри по наданню державних та муніципальних послуг „будут представлять собой своего рода „супермаркеты” государственных услуг, облегчающие как положение граждан, так и работу чиновников” [385].

Зупинимося більш детально на функціонуванні зазначених центрів. В основу їх діяльності покладений принцип „єдиного вікна”: різні відомства будуть зосереджені в одному приміщені чи комплексі приміщень. Усі державні послуги мають бути поділені на декілька напрямків. Окремі центри будуть спеціалізуватися на наданні однорідних послуг. Зокрема, реєстрація права на нерухомість буде виділена в окремий блок. Планується створити блоки з соціальної підтримки громадян, визначення цивільно-правового статусу та підприємницької діяльності [385].

На нашу думку, Україна також потребує як найшвидшого запровадження діяльності подібного органу. Зазначене не тільки значно прискорить процес надання адміністративних послуг, але й повинно підвищити їх якість за рахунок обов’язкового утворення операційних залів. За цієї умови усі документи будуть першочергово потрапляти до операторів, які їх повинні перевірити на комплектність, зареєструвати в відомчих базах даних, а потім прийняти їх до виконання. Тобто для громадян строк отримання адміністративної послуги почнеться з моменту прийняття документів оператором. Потім ці документи повинні направлятися у відповідне відомство для обробки, після чого їх мають знову повернути в операційний зал. Таким чином, громадянин, який здав початкові документи у віконце оператора, через встановлений термін отримає в цьому ж віконці усі необхідні за його заявою документи незалежно від відомчої приналежності. Зі службовцями, які безпосередньо надають адміністративні послуги, громадяни взагалі не будуть стикатися, що повинно призвести до зниження кількості корупційних дій у досліджуваній сфері.

Повертаючись до питання платності адміністративних послуг, слід відзначити, що процедура надання платних адміністративних послуг, на нашу думку, повинна складатися з наступних стадій: 1) фізична чи юридична особа звертається з заявою до відповідного державного органу; 2) державний орган, посадова особа приймає рішення щодо розгляду цієї заяви; 3) державний орган, посадова особа розглядає зазначену заяву та виносить рішення щодо неї не пізніше нормативно встановлених строків. Рішенням є надання адміністративного акту, що має індивідуальний характер (паспорт, свідоцтво, ліцензія, дозвіл тощо) чи не надання певної адміністративної послуги. Останнє рішення може бути оскаржене у судовому порядку.

Взагалі ми підтримуємо думку В.М. Гаращука [77, с. 109-114], що справляння плати за надання адміністративних послуг характеризується „подвійною оплатою” за рахунок сплати громадянами податків, а потім ще і безпосередньої оплати надання відповідної послуги. Саме це визначає неконституційність справляння зазначеної плати. Ст. 6 Конституції України проголошує, що органи виконавчої влади здійснюють свої повноваження у межах встановлених Конституцією і відповідно до законів України. На підставі чинного законодавства відповідні органи державної влади надають адміністративні послуги у галузі аграрного сектору економіки. Водночас, ст. 67 Конституції України визначає, що кожен зобов’язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом. Постає питання, за що громадяни України взагалі повинні сплачувати податки, якщо нині надання освітніх, медичних та адміністративних послуг майже завжди платне? Таким чином, громадяни України, сплачуючи податки, виконують свій конституційний обов’язок, а реалізувати право на безкоштовне одержання послуг, яке визначено як Конституцією, так і іншими законодавчими та підзаконними нормативно-правовими актами не можуть. Вихід з даної проблеми ми вбачаємо лише в утвердженні пріоритету прав і свобод людини в усіх сферах її взаємодії з державою, її органами і посадовими особами.

Стандарти якості адміністративних послуг обов’язково повинні відповідати критеріям, які передбачені в Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади. Тому вони мають характеризуватися результативністю, своєчасністю, доступністю, зручністю, відкритістю, повагою до особи, професійністю.

Слід зазначити, що надання адміністративно-виконавських послуг взагалі, і у сільському господарстві зокрема, пов’язане із дотриманням певної документарної (процесуальної) форми. Адже, для проходження державної реєстрації, отримання атестату суб’єкта племінної справи тощо необхідно подавати перелік передбачених законодавством документів. Враховуючи сучасний рівень розвитку інформаційних технологій, варто задуматися над тим, аби частину таких послуг надавати, використовуючи ці технології. Недаремно у Рекомендації Міжнародної науково-практичній конференції „Адміністративне право в контексті європейського вибору України”, яку було прийнято за результатами роботи, учасники конференції ухвалили тезу про необхідність забезпечення розвитку концепції адміністративних послуг; спрямування зусиль адміністративно-правової науки на вивчення та впровадження інформаційно-комунікаційних технологій в діяльності публічної адміністрації, насамперед в частині надання послуг [363, с. 28]. На наш погляд, це дозволило б пришвидшити строки надання таких послуг, мінімізувати спілкування суб’єктів, що знову ж таки буде сприяти зниженню корупції в органах державної виконавчої влади та органах місцевого самоврядування.

На наш погляд, існує два рівні надання адміністративно-виконавських послуг у сільському господарстві: національний (надаються центральними органами виконавчої влади) та місцевий (надаються місцевими органами державної виконавчої влади чи органами місцевого самоврядування). Яскравим прикладом може слугувати надання ліцензій на оптову торгівлю насінням. Так, МінАП України видаються ліцензії, які дозволяють здійснювати продаж насіння на всій території України, а місцевими державними адміністраціями – на території відповідних адміністративно-територіальних одиниць.

Проблема неякісного надання адміністративних послуг є наслідком постійних, безпідставних реорганізацій сучасних органів виконавчої влади. Так як їх керівники не завжди враховують, що, по-перше, „проведення в апараті будь-яких структурних перетворень має виходити із попереднього визначення тих цілей, завдань, функцій та повноважень, для яких створюються чи реорганізовуються відповідні структури. Реформаторські заходи мають спрямовуватися на фактичні потреби відповідних керованих об’єктів, а в широкому розумінні – на потреби економічного, політичного і соціального середовища, в інтересах якого, власне, і діє апарат управління” [7, с. 13], по-друге, „кожна управлінська структура повинна не лише виконувати свої функції, але й взаємодіяти з іншими органами, оскільки належить до єдиної системи виконавчої влади” [391, с. 9]. До того ж кадрові переміщення та реорганізації вже не в змозі навіть тимчасово підвищити ефективність діяльності органів державної виконавчої влади.

Необхідно відзначити, що на сьогодні особливої гостроти набула кадрова проблема. Відсутність достатньо підготовлених управлінців призводить до необґрунтовано тривалого строку надання окремих адміністративних послуг. З непрофесійністю посадових осіб фізичні та юридичні особи стикаються вже з моменту подання заяви про надання їм адміністративної послуги в галузі сільського господарства. З метою усунення зазначеної проблеми необхідно систематично проводити заходи з навчання працівників пунктів першого контакту з надання адміністративних послуг облдержадміністрації, райдержадміністрацій. Значно покращиться рівень надання досліджуваних послуг за рахунок не тільки високого професіоналізму посадових осіб органів державного управління та місцевого самоврядування, але й внаслідок додержання ними об’єктивної та принципової поведінки при виконанні функціональних обов’язків, а також розумінні ними пріоритетності забезпечення прав і свобод громадян.

Окрім того, ми підтримуємо думку А.А. Манжули, який вважає, що нормою повинна стати атестація державних службовців і осіб, занесених у кадровий резерв на посади керівників і працівників місцевих органів державного управління. Атестація повинна передбачати проходження відповідних іспитів на явність у претендентів умінь і знань специфіки місцевого управління певної адміністративно-територіальної одиниці [199, с. 15].

Також необхідно посилити увагу щодо застосування адміністративної відповідальності до посадових осіб досліджуваної сфери, оскільки практика показує, що нині вона дещо послабилася. Причиною цього є кваліфікація беззаперечного адміністративного проступку дисциплінарним, а це призводить до значного зниження ступеня ефективності юридичної відповідальності в галузі управління сільським господарством.

Недосконалість науково-теоретичної бази надання адміністративних послуг, що виявляється у відсутності єдиного понятійного апарату, знову ж таки не може сприяти удосконаленню досліджуваної сфери. Саме тому, ми пропонуємо розробити та закріпити на законодавчому рівні спеціальний термінологічний апарат з питань надання адміністративних послуг з урахуванням світового досвіду принципів побудови правової держави.

Насамкінець необхідно звернути увагу на проблему законодавчого врегулювання надання адміністративно-виконавських послуг. Якісне її вирішення має передбачати відповідно до Концепції розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади прийняття Закону України „Про міністерства та інші центральні органи виконавчої влади”, забезпечення розроблення проекту Адміністративно-процедурного кодексу України та сприяння його прийняттю ВР України, а також перегляд законодавства з питань надання адміністративних послуг з метою його вдосконалення, зокрема виключення норм, які передбачають затвердження КМ України переліків платних послуг, якщо це не визначається спеціальними законами.

Необхідно відзначити, що питання прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України виникло давно. Започаткування його підготовки поклало розпорядження Прем’єр-міністра України від 17 червня 1994 р. № 466-р „Про склад керівників робочих груп з питань підготовки проектів кодексів України” [324]. Основним його призначенням було встановлення порядку судового звернення фізичних та юридичних осіб, незалежно від форми власності, щодо відповідності Конституції України та законам України нормативно-правових актів, рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових та службових осіб; визначення повноважень адміністративного суду в справах, що виникають з публічно-правових спорів у сфері конституційних та адміністративно-правових відносин [358, с. 15]. На підставі вищезазначеного можна зробити висновок, що лише після підвищення ефективності діяльності Верховної Ради України у адміністративно-процесуальній сфері, можливе здійснення законодавчого врегулювання надання якісних адміністративних послуг.

Однією з пропозицій було прийняття Закону України „Про державні (управлінські) послуги громадянам” [102, с. 173-175]. На думку автора, цей Закон повинен мати загальний характер, визначати повноваження органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо надання управлінських послуг громадянам у сфері публічної влади, обов’язки посадових осіб щодо ввічливого і культурного спілкування з громадянами.

Ми не підтримуємо думку про те, що відносини з надання приватним особам публічних послуг повинні регулюватися спеціальним законодавчим актом. У такому контексті з зазначеною позицією важко погодитися з наступних міркувань.

По-перше, прийняття спеціального законодавчого акту, насамперед, повинно бути спрямовано на чітку регламентацію певного суспільного явища, у нашому випадку надання публічних послуг, а не носити загальний характер, на чому наголошує автор. Тут варто погодитися із думкою В.Тимощука, що Адміністративно-процедурний кодекс мав би здійснювати рамкове регулювання процедурних відносин, у тому числі і щодо надання адміністративних послуг, а законодавчі акти містили б лише спеціальні процедурні норми: до кого потрібно звертатися за послугою, строк надання конкретної послуги тощо [364, с. 284-285].

По-друге, на наш погляд, назва запропонованого законопроекту носить обмежувальний характер, адже у ній йдеться про надання послуг лише одній категорії суб’єктів споживачів публічних послуг – громадянам. Виникає логічне запитання: а який порядок, процедура надання таких послуг юридичним особам? Невже вона настільки відрізняється, що правовому регулюванню надання таких послуг необхідно присвячувати окремий законодавчий акт?

Закон України „Про управлінські послуги громадянам”, прийняття якого передбачене Концепцією адміністративної реформи в Україні, на нашу думку, буде регламентувати тотожні положення щодо надання адміністративних послуг, що й Адміністративно-процедурний кодекс України. Окрім того, є й інші пропозиції щодо законодавчої регламентації адміністративних послуг. Так, Г.М. Писаренко обґрунтовує необхідність прийняття Закону України „Про адміністративні послуги”, де було би визначено: організаційні та правові засади адміністративних послуг; основні принципи запровадження послуг; їх види та форми надання; право на їх отримання, порядок та умови отримання адміністративних послуг; основні права та обов’язки осіб, які отримують та надають адміністративні послуги; відповідальність суб’єктів; тарифно-цінову політику у сфері формування вартості платних адміністративних послуг; граничні строки проваджень та інші питання [230, с. 4]. Усі вищезазначені положення пропонованого Закону України „Про адміністративні послуги”, на нашу думку, повинні бути складовими Адміністративно-процедурного кодексу України. Таким чином, беручи за основу Концепцію розвитку системи надання адміністративних послуг органами виконавчої влади, яка передбачає прийняття Адміністративно-процедурного кодексу України, можна стверджувати, що прийняття пропонованих законів України „Про державні (управлінські) послуги громадянам”, „Про управлінські послуги громадянам” та „Про адміністративні послуги” є сьогодні не актуальним законодавчим кроком.