Адміністративно-юрисдикційні повноваження державних сільськогосподарських інспекцій

Поряд з іншими державно-владними повноваженнями державні сільськогосподарські інспекції наділені і адміністративно-юрисдикційними повноваженнями. В цілому проблеми адміністративної юрисдикції досить грунтовно досліджені.

Це покладає на державу відповідальність за правильну, високоефективну організацію контролю за якістю сільськогосподарської продукції: продуктів харчування, харчових та кормових добавок, концентратів і т.д. [185, с. 88] А у процесі контрольно-інспекційної діяльності, як невід’ємна складова, виникають і адміністративно-юрисдикційні відносини, наділені якими в аграрній галузі сільськогосподарські інспекції.

Згідно з поширеним визначенням адміністративна юрисдикція – це встановлена законодавчо діяльність органів державного управління і окремих посадових осіб (наділених відповідними повноваженнями) щодо розв'язання індивідуальних адміністративних справ і застосування відповідних юридичних санкцій до правопорушників в адміністративному порядку (без участі судових органів).

Іноді адміністративна юрисдикція визначається також як особливий вид діяльності органів виконавчої влади, у процесі якої розглядаються індивідуальні адміністративні справи і застосовуються відповідні адміністративні санкції.

Досліджуючи проблеми адміністративної юрисдикції, насамперед необхідно з’ясувати природу адміністративно-юрисдикційної діяльності органів виконавчої влади, що має певні особливості, які розмежовують цю діяльність від інших видів діяльності органів державної виконавчої влади. Тут важливо вияснити зміст терміну „юрисдикція”, як одного із головних у визначенні природи діяльності органів виконавчої влади, що досліджується.

Юрисдикція (від лат. jurisdictio – судочинство, від jus – право + dico – говорю) встановлена законом (або іншим нормативним актом) сукупність повноважень відповідних державних органів вирішувати правові спори і вирішувати справи про правопорушення, тобто оцінювати дії осіб чи інших суб’єктів права з точки зору їх правомірності, застосовувати юридичні санкції до правопорушника [365, с. 504; 143, с. 6].

Деякі автори зазначають, що адміністративна юрисдикція – це адміністративно-процесуальна діяльність уповноважених органів виконавчої влади, тобто установлена законодавчими актами діяльність органів державного управління і посадових осіб по вирішенню індивідуальних адміністративних справ і застосуванню відповідних юридичних санкцій в адміністративному порядку [30, с. 409].

Окрім того, Д.Н. Бахрах виділяє адміністративно-юрисдикційний процес і зазначає, що це діяльність суб’єктів державної виконавчої влади з вирішення спорів між різними суб’єктами, а також по застосуванню заходів адміністративного і дисциплінарного примусу, яка здійснюється в адміністративно-процесуальній формі [49, с.

Широке розуміння адміністративного процесу пов’язане з визнанням того, що ним охоплюється будь-яка діяльність виконавчо-розпорядчих органів з реалізації матеріальних норм адміністративного права, тобто адміністративний процес виступає як порядок реалізації адміністративно-правових норм під час вирішення конкретних управлінських справ. Дослідження у цій галузі показали, що друга точка зору найповніше відповідає сучасним уявленням про адміністративний процес. Більше того, не можна не зважати на те, що в юридичній практиці склалися i з успіхом використовуються поняття законодавчого, бюджетного, земельного, правозастосовного процесів, які не вписуються в юрисдикційне розуміння цього явища [147, с. 315].

Таким чином, виходячи з того, що адміністративний процес складається з окремих проваджень, і не збігається повною мірою з поняттям адміністративної юрисдикції, в науці існує усталена думка про наявність і паралельне існування юрисдикційних і неюрисдикційних адміністративних проваджень, які у своїй сукупності утворюють явище адміністративного процесу. Подібні міркування висловлює і В.Г. Перепелюк, на думку якого всі адміністративні справи незалежно від сфери їх виникнення (зовнішнє чи внутрішнє управління) первісно поділяються на позитивні і юрисдикційні. Юрисдикційні справи – це форма розгляду ланками адміністративного устрою правових вимог до припинення порушень законодавства, притягнення винних осіб до відповідальності або захист суб‘єктивних прав. Позитивні справи це форма розгляду ланками адміністративного устрою правових вимог з приводу надання сприяння у використанні суб‘єктивних прав та виконанні юридичних обов’язків, які не можуть бути реалізовані заявниками самостійно [228, с. 54]. Далі ним наводяться аргументи на користь віднесення позитивної діяльності до адміністративно-процесуальної. В іншому разі поняття „Адміністративний процес” і „Адміністративна юрисдикція” необхідно ототожнювати, допускаючи тим самим, що весь адміністративний процес зводиться до виявлення і припинення правопорушень.

С.С. Алексєєв зазначає, що юрисдикція як вид діяльності органів державної влади безпосередньо пов'язана з охороною суспільних відносин і полягає в розгляді органами державної влади справи по суті та прийнятті рішення, виконання якого може забезпечуватися примусовою силою держави [35, с. 273-288]. Адміністративна юрисдикція є одним із видів юрисдикційної діяльності органів державної влади і виступає як складова частина реалізації виконавчої влади, а саме є „специфічним різновидом правоохоронної діяльності” її органів [224, с. 72]. В.К. Колпаков під юрисдикцією розуміє компетентність уповноважених органів здійснювати свої функції щодо визначених об’єктів. За такого підходу, „адміністративна юрисдикція” – це компетентність (юридично оформлене право уповноважених органів, посадових осіб) здійснювати свої функції щодо визначених об’єктів сфери публічного права [149, с. 384]. Він висуває також думку про те, що адміністративна юрисдикція поділяється на адміністративно-регулятивну (мається на увазі позитивна діяльність), адміністративно–судочинну (мається на увазі вирішення публічно правових спорів) і адміністративно–деліктну, тобто компетентність вирішувати справи про адміністративні правопорушення, за вчинення яких передбачається накладення адміністративних стягнень [150, с. 257]. Проте згідно з цією класифікацією поняття „адміністративна юрисдикція” фактично поглинає собою весь адміністративний процес.

Чинний КАС України дещо по іншому закріплює це поняття. Так, у ст. 3 зазначеного Кодексу знаходимо наступне визначення: „Справа адміністративної юрисдикції – далі – адміністративна справа – переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб’єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень”. Проте якщо розглядати адміністративну юрисдикцію лише так, важко збагнути, що ж являє собою діяльність як органів державного управління, так і судів загальної компетенції по розгляду справ про адміністративні правопорушення.

Сьогодні є як прихильники ототожнення адміністративного (позасудового) процесу та судового процесу у справах про адміністративні правопорушення, на підставі єдності кола вирішуваних питань, так і противники [38, с. 5], хоча саме вживання поняття „судовий процес” на противагу адміністративному процесу не надає останньому підходу переконливості.

Існує також підхід, при якому діяльність по розгляду і вирішенню адміністративних спорів що здійснюється управлінськими і судовими органами об’єднується в єдине поняття адміністративної юрисдикції; разом з тим в її межах виділяється адміністративна юстиція – тобто адміністративна юрисдикція, що здійснюється судом і є вищою, найбільш розвиненою формою адміністративно-юрисдикційної діяльності [26, с. 196].

Повертаючись знову до законодавчих норм, можна констатувати, що і цей підхід втратив актуальність, оскільки предмет адміністративної юстиції як окремого виду судової діяльності, що здійснюється системою спеціалізованих судів, згідно КАC України не включає в себе розгляд справ про адміністративні правопорушення.

На нашу думку, адміністративна юрисдикція включає в себе як розгляд спорів, що віднесені КАС до компетенції адміністративних судів, так і розгляд справ про адміністративні правопорушення, незалежно від того, чи розглядаються вони судом загальної компетенції, чи спеціально уповноваженим органом виконавчої влади. При цьому діяльність по розгляду спорів, що здійснюється адміністративними судами має визначатися як адміністративна юстиція і входити до адміністративної юрисдикції як частина до цілого. Діяльність по розгляду справ про адміністративні правопорушення в свою чергу має визначатись як судова і позасудова адміністративна юрисдикція.

З огляду на зазначене, на нашу думку, найбільш точно сучасне поняття адміністративної юрисдикції характеризує визначення, висловлене ще в радянській правовій науці, згідно з яким „адміністративна юрисдикція полягає в розгляді адміністративно-правових спорів, справ про адміністративні правопорушення у встановленій законом адміністративно-процесуальній формі спеціально уповноваженими на те органами (посадовими особами), які наділені правом розглядати спори та накладати адміністративно-правові стягнення” [386, с. 15].

У процесі здійснення адміністративної юрисдикції забезпечується „охорона певних соціальних благ і цінностей (громадського порядку, суспільної безпеки, прав і свобод громадян)” шляхом проведення розслідування, обвинувачення особи, винної у здійсненні протиправного діяння; розгляду справи про це діяння, винесенням по ньому рішення про застосування (або незастосування) адміністративного стягнення, виконання рішення, яке винесене [69, с. 14]. А.П. Шергін зазначав, що процес застосування будь-якого покарання виходить за межі наглядової діяльності і виступає самостійною формою адміністративної діяльності. Цю діяльність у літературі слушно пропонується розуміти як адміністративно-юрисдикційну [386, с. 33].

Звужуючи адміністративну юрисдикцію до правовідносин, що виникають у галузі сільського господарства, а точніше у аграрному секторі, бачимо, що вона обмежується насамперед колом підюрисдикційних об’єктів і суб’єктів адміністративно-юрисдикційної діяльності в АПК. Другий чинник є дещо звуженим від повного кола суб’єктів адміністративної юрисдикції, які поширюють свій владний вплив на аграрний сектор, оскільки окрім державних сільськогосподарських інспекцій адміністративно-юрисдикційні повноваження у зазначеному секторі мають і інші державні органи, наприклад, органи міліції, державного пожежного нагляду тощо, які не входять до системи державних сільськогосподарських інспекцій. Проте об’єкти такої діяльності належать виключно до сфери сільськогосподарського виробництва, зберігання, переробки та реалізації сільськогосподарської продукції, комплекс чого і складає, власне кажучи, аграрний (у інших джерелах – агропромисловий) сектор економіки нашої держави.

Юрисдикційні повноваження різних сільськогосподарських інспекцій не є однаковими за обсягом і можуть включати як повний обсяг, тобто право складання протоколу, розгляду справи та винесення рішення щодо притягнення порушника до адміністративної відповідальності, так і обмежений. Так, правом притягнення винних осіб до адміністративної відповідальності з накладенням стягнення наділені інспектори Головної державної інспекції захисту рослин, Державної служби з карантину рослин, Укрдержнасінінспекції, Української державної помологічно-ампелографічної інспекції, Державного департаменту ветеринарної медицини, Державної інспекції по нагляду за технічним станом машин, обладнання та якістю пально-мастильних матеріалів.

Лише правом складання протоколу про адміністративне правопорушення з наступною передачею матеріалів для розгляду до інших органів адміністративної юрисдикції наділені інспектори Державної служби з охорони прав на сорти рослин та Головної державної племінної інспекції.

Окреме правове становище з точки зору юрисдикційних повноважень посідає Державна інспекція з контролю якості сільськогосподарської продукції та моніторингу її ринку – вона має тільки право на повідомлення правоохоронних органів про ознаки правопорушень, допущених підконтрольними суб’єктами та виявлених працівниками інспекції. Таке повідомлення не є адміністративним протоколом, а тому правових наслідків для підконтрольного суб’єкта не тягне, а подальша реалізація адміністративної відповідальності залежить від позиції, яку займе правоохоронний орган у цьому питанні. Разом з тим метод здійснення контрольних повноважень Держконтрольсільгосппродом – перевірка приміщень, документації, відбір зразків, лабораторний аналіз не відрізняється від решти агропромислових інспекцій, що надає йому лише деяких зовнішніх ознак адміністративної юрисдикції. Проте через відсутність каральної складової, цей орган є винятком у системі сільськогосподарських інспекцій, а його правовий статус, на наш погляд, потребує певного удосконалення. Станом на травень 2006 р. Держконтрольсільгосппрод знаходився у стані ліквідації, в результаті якої мав увійти до утвореної Постановою КМ України Генеральної державної сільськогосподарської інспекції. Повноваження цієї новоствореної інспекції планувалися бути значно ширшими, проте проіснував такий стан, як уже зазначалося, лише до вересня 2006 р., коли нормативно-правове регулювання зазначеного питання повернулося у первісний – до травня 2006 р. – стан: Постановою КМ України від від 28 вересня 2006 р., № 1365 відмінена дія Постанови КМ України від 25 травня 2006 р., № 743 [321], а тому ніяких змін у правовому становищі зазначеної інспекції не відбулося.

Спробуємо детальніше зупинитися на юрисдикційних повноваженнях кожної з державних сільськогосподарських інспекцій.

Згідно зі ст. 254 КУпАП інспектори Держcортслужби (фактично згідно з нормативними актами Держсортслужби від її імені ці повноваження здійснюють інспектори Держсортінспекції, яка є структурним підрозділом Держсортслужби) мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення за ст. 51-2 КУпАП (порушення прав на об’єкт права інтелектуальної власності) з наступною передачею справи до суду, та за ст. 104-1 КУпАП (порушення порядку та умов ведення насінництва та розсадництва) з передачею справи до насінницьких інспекцій для прийняття рішення.

Ст. 51-2 КУпАП передбачає такі склади правопорушень: привласнення, чи спотворення авторства, розголошення інформації про автора без його згоди, поширення сорту, не внесеного до Реєстру сортів, порушення ліцензіатом умов ліцензійної угоди тощо. Ця категорія справ віднесена до підвідомчості судів через велике суспільне значення дотримання законодавства про інтелектуальну власність і досить складний характер справ, результати вирішення яких зачіпають не тільки публічні, а й приватні інтереси, зокрема рішення про притягнення правопорушника до відповідальності в окремих випадках може слугувати преюдиційним фактом для звернення третіх осіб до суду про відшкодування завданих збитків засобами цивільно-правового захисту.

Дослідження адміністративно-юрисдикційних правовідносин у сфері захисту прав інтелектуальної власності виявляє значну невідповідність законодавчого регулювання цього процесу реальному стану суспільних відносин в Україні сьогодні. Враховуючи неоднорідність і специфічність об’єктів інтелектуальної власності, а також неспроможність цивільно-правових норм забезпечити надійну і дієву охорону й ефективний захист об’єктів права інтелектуальної власності, є очевидним об’єктивна необхідність змін у адміністративному законодавстві. З цією метою, дисертантом розроблені проекти законодавчих актів, направлених на посилення адміністративно-правового захисту прав інтелектуальної власності, чільне місце серед яких займають право інтелектуальної власності у сфері сортів рослин і порід тварин.

Характеризуючи необхідність прийняття пропонованих доповнень до КУпАП доцільно зазначити, що чинне законодавство України про інтелектуальну власність, у тому числі і чинні ЦК, ГК, КУпАП, КК України, на жаль, не створили єдиної, цілісної і ефективної системи охорони і захисту права інтелектуальної власності. Кожен із цих кодифікованих законодавчих актів визначає свою систему захисту й охорони прав інтелектуальної власності, яка має суперечливі положення, прогалини та інші неузгодженості.

Найслабкішим місцем у захисті і охороні об’єктів інтелектуальної власності є досить низька майнова відповідальність за порушення прав на об’єкти інтелектуальної власності, яка заснована на цивільно-правових засадах. Це є логічним, оскільки право інтелектуальної власності є підгалуззю цивільного права, що й зумовлює компенсаційний характер майнової відповідальності за його порушення. Разом з тим в умовах ринкової економіки і зрослого попиту на об’єкти права інтелектуальної власності цивільно-правові норми та санкції ст. 51-2 КУпАП неспроможні реально забезпечити надійну охорону і ефективний захист від посягань на об’єкти інтелектуальної власності, у тому числі, і у сфері сортів рослин і порід тварин.

Аналіз диспозиції ст. 51-2 КУпАП дає підстави стверджувати, що до до неї включені не всі об’єкти права інтелектуальної власності, які потребують адміністративно-правової охорони й захисту, а норми статті не забезпечують належної адміністративно-правової охорони прав інтелектуальної власності, а тому зробити висновок про її малу ефективність при застосуванні адміністративно-правових санкцій.

На нашу думку, доцільно радикально посилити адміністративну відповідальність за порушення прав на об’єкти інтелектуальної власності шляхом введення штрафних санкцій з урахуванням соціальної податкової пільги, встановленої пп. 6.1.1 п. 6.1 ст. 6 Закону України „Про податок з доходів фізичних осіб” [309]. Відповідно до пункту 22.5 статті 22 цього Закону, розмір неоподаткованого мінімуму доходів громадян у частині кваліфікації правопорушень встановлюється не у сумі 17 грн., а на рівні податкової пільги. Для цього пропонується внесення до ст. 51-2 КУпАП відповідних змін, які охоплювали б охорону і захист усіх об’єктів інтелектуальної власності, адже порушеннями прав на об’єкти права інтелектуальної власності заподіюється шкода не тільки суб’єкту такого права, а й державі, суспільству, його інтелектуальному потенціалу. Обсяг адміністративної відповідальності за порушення прав на об’єкти інтелектуальної власності повинен бути дієвим стримуючим чинником для потенційних правопорушників від протиправних посягань.

Прийняття пропонованого проекту дозволить значно посилити адміністративну відповідальність за порушення прав на об’єкти інтелектуальної власності відповідно до вимог багатосторонньої Угоди про торговельні аспекти прав інтелектуальної власності (ТРІПС) від 15 квітня 1994 р. (набрала чинності з 1 січня 1995 р.) [373], що істотно наблизить Україну до світового співтовариства.

Таким чином, запропоновані, зокрема, наступні зміни до КУпАП:

- в частині першій статті 51-2 слова „від десяти до двохсот” замінити словами: „від двохсот до п’ятисот”.

Інспектори насіннєвих інспекцій мають право накладати адміністративні стягнення згідно зі ст. 238-3 КУпАП, у разі вчинення підконтрольними суб’єктами дій, що кваліфікуються за ст. 104-1 КУпАП – Порушення порядку та умов ведення насінництва та розсадництва. Складом правопорушення за цією статтею є виробництво, заготівля, пакування, маркування, затарювання, зберігання насіння, садивного матеріалу з метою продажу без додержання методичних і технологічних вимог або реалізація їх без документів про якість, а так само інше введення в обіг насіння, садивного матеріалу з порушенням встановленого порядку. Прикладами можуть бути відсутність та неправильне ведення насінницької документації по сортах рослин, неправдиве та несвоєчасне подання інформації про сорт для внесення змін та доповнень до державного реєстру виробників насіння і садивного матеріалу, реалізація насіння і садивного матеріалу, сортові та посівні якості якого не відповідають зазначеним у відповідних документах і таке інше.

У даному випадку повноваження різних інспекцій дещо дублюються, отже ефективне виявлення і профілактика правопорушень має відбуватися за умови тісної співпраці Держсортслужби з одного боку, та Української державної насіннєвої інспекції і Української державної помологічно-ампелографічної інспекції, з іншого боку, оскільки законодавцем, задля запобігання повного дублювання повноважень цих органів, право прийняття рішення надано насінницьким інспекціям Мінагрополітики.

Інспектори Головної державної інспекції захисту рослин накладають адміністративні стягнення на осіб, які вчинили правопорушення, передбачені статтями 83-1 та 188-12 КУпАП.

Стаття 83-1 КУпАП „Порушення законодавства про захист рослин” передбачає відповідальність за наступні протиправні дії чи бездіяльність:

1) поширення шкідливих організмів внаслідок порушення технології вирощування рослин сільськогосподарського та іншого призначення;

2) екологічно не обгрунтоване здійснення захисту рослин;

3) неповідомлення (приховування) або надання неправдивої інформації про загрозу посівам, деревним насадженням, іншій рослинності відкритого та закритого грунту, а також продукції рослинного походження від шкідливих організмів;

4) завезення на територію України та реалізація засобів захисту рослин, а також речовин і сировини для їх виготовлення, що не пройшли державних випробувань і реєстрації;

5) ухилення від пред’явлення або непред’явлення засобів захисту рослин для проведення їх огляду, дослідження;

6) недодержання вимог нормативно-правових актів з питань захисту рослин, що призвело до пошкодження, погіршення стану рослин та якості продукції рослинного походження, а також забруднення довкілля.

Безпосереднє накладення стягнення інспектором сприяє реалізації принципу оперативності юрисдикційного провадження і дозволяє уникнути перевантаження судів вузькоспецалізованими питаннями.

Стаття 188-12 КУпАП передбачає відповідальність за невиконання законних вимог посадових осіб спеціально уповноважених органів виконавчої влади у сфері захисту рослин.

У цьому разі юрисдикційні повноваження є засобом примусового забезпечення управлінських повноважень самої інспекції, оскільки диспозиція адміністративно-правової норми відсилає до законних вимог посадових осіб інспекції, які мають бути формалізовані у вигляді припису, запиту тощо.

Посадові особи органів державної служби з карантину рослин мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення за статтями 105 – 106-2 КУпАП і приймати рішення у справі.

Безпосередньо порушення карантинних правил тягне за собою відповідальність за статтями 105 і 106 КУпАП, а саме:

ст. 105 „Порушення правил щодо боротьби з карантинними шкідниками і хворобами рослин та бур’янами”; ст. 106 „Вивезення матеріалів, що не пройшли карантинну перевірку або відповідну обробку”: вивезення з прикордонних морських і річкових портів (з пристаней), з залізничних станцій, автовокзалів (автостанцій), з аеропортів та інших прикордонних пунктів завезених із зарубіжних країн матеріалів, що не пройшли карантинну перевірку або відповідну обробку.

Юрисдикційні повноваження інспекції є логічним продовженням її управлінських та контрольних повноважень, а право приймати рішення за матеріалами справи забезпечує необхідний ступінь оперативності в такій важливій сфері як протидія поширенню хвороб і шкідників сільського господарства і спонукає винних осіб до правомірної поведінки.

Посадові особи органів державного ветеринарного контролю відповідно до ст. 238 КУпАП розглядають справи про адміністративні правопорушення, пов'язані з порушеннями правил щодо карантину тварин та інших ветеринарно-санітарних вимог (ст. 107 КУпАП).

Стаття 107 КУпАП встановлює відповідальність за порушення правил щодо карантину тварин та інших ветеринарно-санітарних вимог. Об’єктом даного правопорушення є суспільні відносини, що забезпечують суворе дотримання ветеринарних і ветеринарно-санітарних правил, які тим самим гарантують продуктивність тваринництва, якість продукції тваринного походження, а також здоров’я і безпеку людей, їх захист від хвороб, спільних для людей і тварин.

Об’єктивна сторона може виражатись як у діях, так і у бездіяльності, наприклад, продаж заражених продуктів і сировини тваринного походження, використання з метою прискорення приросту і збільшення продуктивності тварин і птиці стимуляторів і гормонів, невжиття карантинних заходів щодо тварин.

Окрім зазначених повноважень, відповідно до ст. 255 КУпАП, у випадках виявлення ознак правопорушень, передбачених ст. 42-1 цього Кодексу – „Виробництво, заготівля, реалізація сільськогосподарської продукції, що містить хімічні препарати понад гранично допустимі рівні концентрації”; ст. 42-2 – „Заготівля, переробка або збут радіоактивно забруднених продуктів харчування чи іншої продукції”; ст. 42-3 – „Виробництво, зберігання, транспортування або реалізація продуктів харчування чи продовольчої сировини, забруднених мікроорганізмами та іншими біологічними агентами понад гранично допустимі рівні” органи державного ветеринарного нагляду складають протокол, з передачею матеріалів справи до суду для розгляду та прийняття рішення по суті.

На даний момент радіологічний контроль в агропромисловому комплексі переданий до Генеральної сільськогосподарської інспекції, що вимагає і передачі відповідних юрисдикційних повноважень на законодавчому рівні.

Згідно зі ст. 255 КУпАП уповноважені особи державних органів управління племінною справою у тваринництві (на сьогодні таким органом є Департамент ринків продукції рослинництва з Головною державною племінною інспекцією) мають право складати протоколи про адміністративні правопорушення з наступною передачею справи до суду за ст. 107-1 „Порушення законодавства про племінну справу у тваринництві”.

Ця норма встановлює відповідальність за оформлення племінних свідоцтв (сертифікатів) на племінні (генетичні) ресурси без урахування даних офіційного обліку продуктивності тварин, офіційної класифікації (оцінки) за типом, імуногенетичного контролю, внесення до документів з племінної справи недостовірних даних, використання для відтворення неатестованих та недопущених до відтворення плідників, недодержання встановлених технологічних та ветеринарно-санітарних вимог і правил щодо отримання, зберігання та використання племінних (генетичних) ресурсів.

Відповідно до ст. 244 КУпАП „Органи держсільтехнагляду” посадовим особам органів державного нагляду за технічним станом машин і обладнання у сільському господарстві (сьогодні – Державна інспекція по нагляду за технічним станом машин, обладнання та якістю пально-мастильних матеріалів) надано право розглядати справи про адміністративні правопорушення, пов’язані з порушенням правил технічної експлуатації самохідних сільськогосподарських машин і правил техніки безпеки під час їх експлуатації, що передбачені статтею 108 КУпАП „Грубе порушення механізаторами правил технічної експлуатації сільськогосподарських машин і техніки безпеки”. Від імені органів Держсільтехнагляду розглядати справи про адміністративні правопорушення і накладати адміністративні стягнення мають право посадові особи управлінь агропромислового комплексу районних державних адміністрацій.

Як показує порівняльний аналіз юрисдикційних повноважень державних сільськогосподарських інспекцій інспекції, їх обсяг жодним чином не залежить від організаційно-правового статусу органу у системі МінАП, зокрема наприклад з трьох урядових органів державного управління в структурі МінАП, один (Держветмедицини) має повний обсяг юрисдикційних повноважень, другий (Держсортслужба) обмежений – тільки право складання протоколу про адміністративне правопорушення і, врешті, третій (Держконтрольсільгосппрод) зовсім не має юрисдикційних повноважень. Тому, попри спливу 7 років з часу висловлювання позиції про напрямки удосконалення державних сільськогосподарських інспекцій, ця точка зору, на нашу думку, є актуальною і сьогодні [184, с. 89].

Таким чином, проведений аналіз адміністративно-юрисдикційних повноважень державних сільськогосподарських інспекцій дає підстави, на нашу думку, класифікувати адміністративно-юрисдикційні повноваження державних сільськогосподарських інспекцій за критерієм повноти таким чином:

– повні адміністративно-юрисдикційні повноваження;

– неповні адміністративно-юрисдикційні повноваження;

– державно-владні повноваження з окремими ознаками адміністративної юрисдикції.

Очевидно, що норми, які регулюють досліджуване правове явище, логічно об’єднуються за ознакою спільних предмета та об’єкта правового регулювання. Таким предметом є правовідносини, що складаються у сфері адміністративно-правового регулювання сільського господарства, зокрема діяльності державних сільськогосподарських інспекцій, а об’єктом – організаційно-правовий статус, права і обов’язки суб’єктів адміністративно-юрисдикційного процесу в аграрному секторі, правила, за якими він здійснюється, його принципи, послідовність дій. Це дає підстави запропонувати визначення та введення в науковий обіг теорії адміністративного права і процесу окремого комплексного правового інституту – інституту адміністративної юрисдикції в аграрному секторі, під яким розуміється сукупність правових норм, які регулюють організаційно-правовий статус, права і обов’язки суб’єктів адміністративно-юрисдикційного процесу в аграрному секторі економіки, правила, за якими він здійснюється, його принципи, послідовність дій тощо.

В умовах зміни суспільно-економічних пріоритетів у нашій державі значна увага приділяється новим функціям органів виконавчої влади – правозабезпечувальній (що спрямована на забезпечення реалізації прав і свобод людини) та правозахисній (захист порушених прав) [10, с. 6]. З огляду на це, стає очевидним, що адміністративно-юрисдикційна діяльність повинна розглядатися не лише як діяльність каральної спрямованості, а й як діяльність, призначення якої полягає у забезпеченні охорони адміністративно-правових відносин, включаючи правовий захист прав і свобод громадян та юридичних осіб, їх законних інтересів. За таких умов стан правового регулювання адміністративних відносин вимагає нового якісного рівня, нового підходу до правових питань, що безпосередньо пов’язані з обмеженням прав і свобод громадян. Дослідження адміністративно-юрисдикційних повноважень державних сільськогосподарських інспекцій привело до наступної, на наш погляд, принципово важливої проблеми адміністративно-юрисдикційних повноважень позасудових органів адміністративної юрисдикції. У зв’язку з цим виникає необхідність грунтовного наукового дослідження юридичної природи деяких правових категорій та інститутів. До таких, безсумнівно, належить інститут адміністративної відповідальності, а у його межах – категорія „адміністративні стягнення” в цілому і „адміністративний штраф” зокрема. На нашу думку, правильне тлумачення, а, відтак, розуміння їх дійсної правової природи слугуватиме удосконаленню адміністративного законодавства у частині адміністративної відповідальності, а саме – усуненню тотальних порушень законності у процесі правозастосування у сфері дії адміністративного права при притягненні громадян до адміністративної відповідальності, що сьогодні у чинному законодавстві нашої держави носить, на жаль, характер норми, а не виключення.

За останній час деяких сторін проблеми правової природи штрафів, як виду адміністративного стягнення, торкалися деякі українські правознавці та юристи-практики, проте загального достатньо обґрунтованого висновку, який став би теоретичним підгрунтям для приведення чинного адміністративного законодавства України у відповідність із Конституцією держави, не було зроблено. Тому наукове дослідження юридичної природи вилучення майна як виду адміністративного стягнення і адміністративного штрафу зокрема, є актуальною науковою проблемою у чинному адміністративному законодавстві України сьогодні.

Частина 1 ст. 8 Конституції України закріплює принцип верховенства права, згідно з яким Конституція має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Основного Закону органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та Законами України.

Частина 4 ст. 41 Конституції України на найвищому законодавчому рівні закріплює непорушність права приватної власності, а ч. 6 цієї самої статті встановлює, що конфіскація майна може бути застосована виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом.

На перший погляд, зазначені норми Конституції України вочевидь показують, яким єдино законним шляхом може вилучатися майно громадян із їх власності – виключно за рішенням суду (ч. 6 ст. 41 Конституції України). Проте у опонентів зразу ж виникає питання: а чи є майном гроші?

Проблемі визначення правової природи грошей у юридичній науці надавалось і надається досить значне місце. Домінував функціональний підхід до визначення поняття грошей. Проте, як зазначає В.М. Єрмоленко, через багатоманітність і різноплановість функцій всі визначення грошей відзначаються однобокістю, неповнотою, бо при їх наданні науковці наголошують лише на одній або декількох функціях, не маючи змоги поєднати їх всі в єдиній дефініції [123, с. 16]. Підсумовуючи зазначене дослідження, він робить висновок, що: 1) гроші – це засіб опосередкування майнових правовідносин; 2) у найбільш узагальненому правовому розумінні з позиції учасників цивільних правовідносин гроші – це майнове право їх власника, яке випливає із зобов’язання держави в особі центрального банку забезпечити їх основні функції; 3) у цивільному обороті гроші вже давно розглядаються в якості майна, тому необхідно законодавчо надати їм статус особливого майна [123, с. 20].

Чинний Цивільний кодекс України розв’язав цю проблему стосовно правозастосування, віднісши гроші до майна: ст 177 ЦК України встановлює, що „об’єктами цивільних прав є речі, у тому числі гроші та цінні папери, інше майно, майнові права, результати робіт, послуги, результати інтелектуальної, творчої діяльності, інформація, а також інші матеріальні і нематеріальні блага”; ст. 190 до майна відносить „окрему річ, сукупність речей, а також майнові права та обов’язки”. Виходячи з такого законодавчого визначення належності поняття “гроші” до ширшого поняття „майно” стає очевидним той факт, що гроші, як один із видів майна, можуть вилучатися у громадян на підставах, встановлених ч. 6 ст. 41 ЦК України, тобто виключно за рішенням суду у випадках, обсязі та порядку, встановлених законом.

Разом з тим в Україні існує система органів адміністративної юрисдикції, які чинним законодавством України наділені правом розгляду справ про адміністративні правопорушення. До неї, крім судів, входить також ціла низка органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування: адміністративні комісії при виконавчих комітетах сільських, селищних, міських рад; виконавчі комітети сільських, селищних, міських рад; районні, районні у місті, міські чи міськрайонні, районні в містах комісії в справах неповнолітніх; органи внутрішніх справ; органи державних інспекцій та інші органи (посадові особи), уповноважені на те КУпАП (ст. 213 КУпАП); митні органи (ч. 1 ст. 386 Митного кодексу України). До державних інспекцій та інших органів (посадових осіб) виконавчої влади норми КУпАП безпосередньо відносять 38 суб’єктів адміністративного права, які мають право накладати адміністративні стягнення, зокрема у вигляді штрафу. Це: органи Державної прикордонної служби України (ст. 222-1), органи державного пожежного нагляду (ст. 223), органи залізничного транспорту (ст. 224), органи морського і річкового транспорту (ст. 225), органи повітряного транспорту (ст. 228), органи автомобільного транспорту та електротранспорту (ст. 229), органи Міністерства праці та соціальної політики України (ст. 230-1), органи спеціально уповноваженого органу виконавчої влади у галузі охорони праці (ст. 231), органи державного геологічного контролю (ст. 231-1), органи державної контрольно-ревізійної служби в Україні (ст. 234-1), органи державної податкової служби України (ст. 234-2), Національний банк України (ст. 234-3), Військові комісаріати (ст. 235), Військова інспекція безпеки дорожнього руху Військової служби правопорядку у Збройних Силах України (ст. 235-1), органи, установи та заклади державної санітарно-епідеміологічної служби (ст. 236), органи державного ветеринарного контролю (ст. 238), органи земельних ресурсів (ст. 238-1), органи державної служби з карантину рослин (ст. 238-2), органи державного контролю у насінництві (ст. 238-3), спеціально уповноважені органи виконавчої влади у сфері захисту рослин (ст. 238-4), спеціально уповноважені органи виконавчої влади в галузях водного господарства, геології та використання надр (ст. 239), органи рибоохорони (ст. 240), органи лісового господарства (ст. 241), органи мисливського господарства (ст. 242), органи спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у галузі екології та природних ресурсів України (ст. 242-1), органи Державної інспекції електрозв’язку Адміністрації зв'язку України (ст. 243), органи держсільтехнагляду (ст. 244), органи, які здійснюють державний пробірний контроль (ст. 244-1), органи Пенсійного фонду України (ст. 244-2), органи державної статистики (ст. 244-3), органи виконавчої влади у сфері захисту прав споживачів (ст. 244-4), органи державного контролю за цінами (ст. 244-5), інспекції державного архітектурно-будівельного контролю (ст. 244-6), органи виконавчої влади у сфері стандартизації, метрології та сертифікації (ст. 244-7), органи державного контролю якості лікарських засобів (ст. 244-8), органи Фонду загальнообов'язкового державного соціального страхування України на випадок безробіття (ст. 244-9), органи Фонду соціального страхування від нещасних випадків на виробництві та професійних захворювань України (ст. 244-10), органи Фонду соціального страхування з тимчасової втрати працездатності (ст. 244-11).

Таким чином, окрім судів, сьогодні в Україні існує понад 40 суб’єктів адміністративного права, які наділені, фактично, судовими повноваженнями по відчуженню майна суб’єктів адміністративної відповідальності – повноваженнями накладати адміністративне стягнення у вигляді штрафу, який, згідно з п. 2 ч. 1 ст. 24 КУпАП є одним із видів такого стягнення.

Відповідно до ст. 27 КУпАП штраф є грошовим стягненням, що накладається на громадян і посадових осіб за адміністративні правопорушення у випадках і розмірі, встановлених цим Кодексом та іншими законами України. Дублює зазначену норму КУпАП (визначення штрафу) ст. 325 МК України, визначаючи штраф як грошове стягнення, що накладається на осіб за порушення митних правил у випадках і межах, встановлених цим кодексом.

Адміністративна відповідальність характеризується особливим порядком притягнення до такої, який полягає у значній спрощеності процедури накладення адміністративного стягнення як міри цього виду юридичної відповідальності. Таку особливість відзначають ряд науковців-правників, зокрема С.В. Ківалов та Л.Р. Біла [56, с. 48]. Теорія адміністративного права як радянського, так сьогодні і українського, розглядає органи адміністративної юрисдикції як сталу правову систему, не піддаючи бодай найменшому сумніву її законність у сучасних умовах суспільно-політичного розвитку держави. Але за час незалежності України і формування її національної правової системи, зокрема системи вітчизняного законодавства, зазнали кардинальних змін соціальні та економічні пріоритети українського суспільства. Насамперед це стосується проголошення державницького курсу на побудову правової держави, одним із найважливіших принципів якої є принцип верховенства права, про що уже зазначалося. Таким чином, враховуючи конституційне закріплення цього принципу, дефініції правової категорії майна, визначеної чинним Цивільним кодексом України, вбачається дискусійним концептуальний підхід теорії адміністративного права до інституту адміністративної відповідальності у частині правомірності юрисдикційних повноважень усіх, крім суду, органів адміністративної юрисдикції по накладенню адміністративних стягнень у вигляді штрафу, оскільки наявність таких повноважень у органів державної виконавчої влади та органів місцевого самоврядування (несудових органів) є неконституційною, а тому – незаконною. Відповідно до такого висновку, на наш погляд, є цілком обгрунтованим внесення відповідних змін до чинного адміністративного законодавства, якими наділити правом застосування адміністративних стягнень, пов’язаних з відчуженням будь-якого майна у будь-який спосіб, виключно суди. Такий крок законодавця усуне колізію права щодо досліджуваних категорій, приведе чинне адміністративне законодавство України у відповідність з нормами Основного Закону держави [175, c. 5].

Обгрунтованість наведених висновків підтверджує той факт, що проектом Кодексу України про адміністративні проступки, внесеного на розгляд ВР України групою народних депутатів України (зареєстрований у секторі реєстрації законопроектів 27.05.2003 р. за № 1331) затверджується саме такий, принципово новий концептуальний підхід до вирішення поставленого питання: статтею 626 передбачається розгляд місцевими судами всіх справ про адміністративні проступки, крім справ, що розглядаються військовими судами. Справи про адміністративні проступки, за які передбачене адміністративне стягнення у вигляді попередження або штрафу, розмір якого не перевищує трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян, у разі, коли особа не заперечує факту вчинення проступку та накладення адміністративного стягнення, розглядаються особами, уповноваженими складати протоколи, відповідно до цього Кодексу.

Із змісту зазначеної норми витікає, що у ній законодавець здійснив спробу поєднати конституційний принцип верховенства права з принципом спрощеності адміністративного процесу: дотримуючись вимоги Конституції України про вилучення майна виключно за рішенням суду, все-таки віднайти можливість у випадку згоди правопорушника з фактом скоєння ним адміністративного проступку та сплати за протиправне діяння адміністративного штрафу, наділити повноваженнями накладення стягнення у вигляді адміністративного штрафу осіб, уповноважених складати протоколи за вчинення проступку. Гарантією дотримання вимог норм Конституції України у зазначеній нормі проекту КУпАП, є також, на наш погляд, максимальний розмір адміністративного штрафу, який може накладатися у позасудовому порядку посадовими особами органів адміністративної юрисдикції: він не може перевищувати трьох неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.

Таким чином, підставно зробити висновок, що адміністративно-правова норма, закріплена у ст. 626 проекту Кодексу України про адміністративні проступки, передбачає гарантії дотримання принципу верховенства права у процесі здійснення своїх повноважень юрисдикційними органами державної виконавчої влади, зокрема при накладенні адміністративних штрафів посадовими особами таких органів. Такими гарантіями є:

1) добровільність сплати штрафу суб’єктом адміністративної відповідальності у разі визнання ним вчинення адміністративного проступку;

2) обмеження розміру адміністративного штрафу, що накладається посадовими особами позасудових органів адміністративної юрисдикції трьома неоподатковуваними мінімумами доходів громадян.

Слід зазначити, що абсолютно необгрунтованим є затягування Верховною Радою України прийняття нового Кодексу України про адміністративні проступки, як і інших кодексів адміністративного блоку, оскільки це відтягує на невизначений термін приведення адміністративного законодавства України у відповідність до Основного Закону та залишає шляхи зловживань для нечесних державних посадовців. З цих позицій очевидним та беззаперечним є необхідність найшвидшого прийняття зазначених проектів.