ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования

В налоговом праве взаимоотношения между налоговыми органами, на­логоплательщиками и иными обязанными субъектами основываются на на­чалах неравенства участников налоговых правоотношений, их субординаци­онном характере.

Противопоставление их интересов есть результат либо умысла, либо непроработанности правового механизма их взаимоотношений. В связи с этим очевидно, что действующая налоговая система нуждается в установле­нии баланса интересов публичного и частного характера.

Налоговый спор как итог противопоставления таких интересов по сути следует рассматривать как нежелательное явление, но если оно присутствует, то государство должно принимать меры по его урегулированию. Тот факт, что в настоящее время наблюдается рост числа налоговых споров, свидетель­ствует о наличии больших резервов правового обеспечения функционирова­ния налоговой системы. В общем числе дел, разрешенных арбитражными су­дами, доля налоговых споров постоянно увеличивается. Таких дел за 2005 год было рассмотрено 425 тысяч 236 дел провів 207 тысяч 485 дел в 2002 го­ду. Таким образом, рост числа налоговых споров, за период с 2002 по 2005 год составил 205%’.

Налоговые споры как комплекс правоотношений представляют собой одну из наиболее сложных категорий дел в судебной практике. Суду нередко противостоит не просто бухгалтер, как представитель налогоплательщика, а нанятые крупные юридические фирмы, специализирующиеся на поиске на-

¹ Аналитическая записка к статистическому отчету о работе арбитражных судов Российской Федерации в 2005 году If Официальный сайт Высшего Арбитражного Суда РФ http J/www.arbitr.ru.

лотовых лазеек и на защите состоятельных налогоплательщиков различными способами.

В то же время, суды вынуждены зачастую решать такие налоговые споры, которые формально не требуют больших судебных прений. Нередко рассматриваются дела по искам налоговых органов о взыскании налоговых санкций при отсутствии какого-либо спора, когда налогоплательщик не ос­паривает решение налогового органа, однако по разным причинам не может выполнить такое решение. Таким образом, суды превращаются в придаток органов административной власти.

Вместе с тем, в практике налогообложения отсутствует традиция ис­пользования внесудебных механизмов разрешения налоговых споров. При­чиной тому является, во-первых, наличие предвзятого ведомственного под­хода в деятельности налоговых органов, на что указывает заместитель Министра финансов РФ С.Д. Шаталов. Он отмечает, что налоговые органы злоупотребляют своими возможностями, не проводят политику поддержки добросовестного налогоплательщика и не заботятся о формировании налого­вой культуры, предполагающей взаимное уважение всех участников налого­вых правоотношений^[1]. Во-вторых, отмечается неразработанность процедуры внесудебного разрешения налоговых споров, недостаточность отражения этого вопроса в налоговом законодательстве. В результате при попытках об­жаловать решения налоговых органов налогоплательщик чувствует себя не­защищенным.

Важность установления соответствующих процедур разрешения споров во внесудебном порядке отмечает и Президент РФ, который в своем Бюд­жетном послании Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2006 году к числу^г первоочередных мер в области налогового администрирования относит досудебное урегулирование налоговых споров. При этом в Послании указывалось, что эти меры должны были быть реализованы уже в 2005 году^[2].

Таким образом, отсутствие четкого механизма разрешения налоговых споров делает затруднительной, с одной стороны, реализацию законно пре­доставленных прав налогоплательщиков, а с другой - реализацию государст­вом своих фискальных интересов по наполнению бюджета.

Разработка механизма разрешения налоговых споров, его теоретиче­ское обоснование, закрепление принципов правового обеспечения урегули­рования налоговых споров, изучение организационного обеспечения меха­низма разрешения налоговых споров, а также исследование непосредственно судебного и внесудебного порядка разрешения налоговых споров актуальны и значимы в настоящее время и требуют серьезного научного обоснования.

Степень разработанности темы исследования

Проблематика правового обеспечения налоговых споров достаточно активно рассматривается в налогово-правовой литературе. В основном уде­ляется внимание аспектам судебного механизма разрешения налоговых спо­ров. Широко известны труды таких авторов, как А. И. Бабкин, О.В. Бойков, Э.Н. Нагорная, И.В. Цветков и других.

В основном вопросы правового регулирования налоговых споров за­трагиваются в контексте анализа общего механизма налогообложения, выяв­ления особенностей взимания налогов или сборов, порядка осуществления налогового контроля и применения налоговых санкций. В данной области имеется ряд научных работ А.В. Брызгалина, Д.В. Винницкого, А.В. Демина, В.Н. Ивановой, М.В. Карасевой, В.Е. Кузнеченковой, В.А. Парыгиной, Г.В. Петровой, Д.М. Щекина и других.

Непосредственно налоговые споры как объект научного исследования присутствуют в трудах таких авторов, как Е.Б. Лупарев, Д.Б. Орахелашвили, С.В. Ярославцева и ряда других. В то же время в названных работах не дос­таточно полно раскрыты вопросы обеспечения механизма разрешения нало­говых споров.

Вопросы порядка и способов разрешения налоговых споров рассматри­ваются чаще всего через призму защиты прав налогоплательщиков. Данный аспект проблемы налоговых споров изучен такими авторами, как IO.A. Кро­хина, С.Г. Пепеляев, А.А. Тедеев, Н.И. Химичева.

Результаты научных исследований проблем налоговых споров в других странах отражены в работах О.А.

В то же время большинство публикаций затрагивают лишь практиче­ские аспекты, не останавливаясь подробно на теоретических проблемах на­логовых споров. В теории до сих пор нет четкой концепции налогового спо­ра. В юридической литературе не получило должного научного освещения понятие «механизм разрешения налоговых споров», не ясны его содержа­тельные, структурные элементы. При этом, несмотря на использование тер­мина «механизм» применительно к налоговым спорам (у И.А. Гончаренко,

А.С. Захарова, С.В. Ярославцевой), ни одна из работ не раскрывает понятие «механизм разрешения налоговых споров».

До сих пор не было осуществлено исследование механизма разрешения налоговых споров на монографическом уровне. Можно признать, что не­смотря на большое количество работ, посвященных отдельным аспектам по­рядка разрешения налоговых споров, остаются актуальными вопросы сниже­ния количества налоговых споров, освобождения судов от участия в разрешении малозначимых вопросов по налоговым спорам, а также создания достаточной теоретической базы для комплексного решения обозначенных проблем.

Таким образом, состояние правового обеспечения налоговых споров и недостаточный уровень научных исследовании по данной проблеме обусло­вило тематику диссертационного исследования.

При проведении исследований автор также обращался к работам специа­листов в области теории государства и права, конституционного, финансового, административного, гражданского процессуального и арбитражного процессу­ального права, конфликтологии, таких, как Н.Г. Александров, С.С. Алексеев,

A. П. Алехин, М.И. Байтин, Д.Н. Бахрах, Н.С. Бондарь, С.В. Бошно, В.В Бут- нев, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, О.Н. Горбунова, А.А. Демин, П.Ф. Елисей- кин, И.А. Жеруолис, В.М. Жуйков, А.Б. Зеленцов, В.Б. Исаков, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, П.И. Кононов, В.М. Корельскнй, В.А. Кряжков, В.Н. Кудрявцев,

B. В. Лазарев, В.М. Лебедев, Е.Г. Лукьянова, А.В. Малько, В.М. Манохин, М.Д. Матиевский, Н.И.

B. Д. Перевалов, Л.Л. Попов, В.Н. Протасов, М.Б. Разгильдиева, И.В. Рука­вишникова, К.А. Сасов, А.К. Саркисов, Д.А. Смирнов, В.М. Сырых, Н.Н. Та- русина, Р.О. Халфина, Н.Ю. Хаманева, Н.И. Химичева, В.Н. Хропанюк, М.А. Черемин, Н.А. Чечина, Д.М. Чечот, Б.С. Эбзеев, В.Ф. Яковлев, В.В. Ярков и некоторых других авторов.

При написании работы были изучены исследования в области налого­обложения таких российских экономистов, как А.П. Балакина, В.Г. Пансков,

C. В Разгулин, С.Д. Шаталов и некоторых других.

Кроме того, были использованы исследования дореволюционного и со­ветского периода таких авторов, как С.Н. Абрамов, С.К. Гогель, М.Д. Загряц- ков, С.И. Иловайский, В.Л. Исаченко, А.Ф. Клейнман, С.А. Корф, Е. Носов, Д.И. Полумордвинов, Л.И. Поволоцкий, С.И Тергукасов, И.М. Тютрюмов.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся по поводу реализации механизма разрешения налоговых споров в Российской Федерации в условиях предпринимаемых го­сударством усилий по упорядочению налоговых отношений, попыток завер­шения налоговой реформы, создания предпосылок для снижения уровня кон­фликтности в налоговой сфере.

Предмет диссертационного исследования - совокупность правовых норм финансового, административного и иных отраслей законодательства, позиции и взгляды ученых, работающих по данному направлению, а также соответствующая правоприменительная практика.

Цель диссертационного исследования состоит в анализе механизма разрешения налоговых споров в Российской Федерации, определении его по­нятия, выявлении его основных признаков, раскрытии состояния организа­ционного и правового обеспечения данного механизма, выявлении недостат­ков нормативно-правового регулирования порядка разрешения налоговых споров в Российской Федерации и формулировании предложений по его со­вершенствованию.

Достижение поставленной цели обусловило постановку следующих за­дач:

- определить понятие налогового спора, выявить его содержание, рас­смотреть виды налоговых споров;

- сформулировать понятие механизма разрешения налоговых споров, вы­явить его основные признаки, определить его структурные элементы, показать его место в налоговой системе;

- проследить эволюцию развития российского законодательства в части урегулирования налоговых споров;

- классифицировать систему принципов, обеспечивающих разрешение на­логовых споров;

- раскрыть особенности организационного обеспечения механизма разре­шения налоговых споров;

- исследовать проблемы правоприменения при урегулировании налоговых споров во внесудебном и судебном порядке;

- определить пути минимизации количества налоговых споров в Россий­ской Федерации и выработать конкретные предложения по совершенст­вованию действующего законодательства в данной сфере.

Методологическую основу диссертационного исследования состав­ляют современные методы научного познания.

Научиая новюна работы заключается в том, что диссертация представля­ет собой одно из первых в науке российского налогового права монографическое системное исследование механизма разрешения налоговых споров в Российской> Федерации, направленное на раскрытие как теоретических аспектов, так и прак­тических проблем его организационно-правового обеспечения. В диссертации, предложена модель решения организационных и правовых аспектов механизма разрешения налоговых споров в Российской Федерации, содержащая соответст­вующие предложения по совершенствованию законодательства.

На защиту вынесены следующие полозісения и выводы, которые со­держат элементы новизны и направлены на совершенствование механизма разрешения налоговых споров в Российской Федерации:

1. Уточнено понятие налогового спора как налогово-правового отноше­ния, отражающего противоречие интересов государства и налогоплательщи­ков, иных участников налоговых правоотношений по поводу применения норм налогового права, разрешаемого уполномоченным юрисдикционным органом или по согласованию сторон. Определены существенные признаки налоговых споров, отражающие их правовую природу: 1) объект спора - ин­терес участников спора; 2) субъектный состав; 3) осуществление в установ­ленной законом форме и разрешение компетентным государственным орга­ном. Дана классификация налоговых споров по различным основаниям: по субъектному составу; по процессуальному положению участников; исходя из видов общественных отношений; в зависимости от порядка разрешения на­логового спора.

2. Сформулировано определение понятия «механизм разрешения налого­вых споров», под которым понимается взятая в единстве система правовых и организационных средств, обеспечивающих порядок результативного взаи­модействия участников налоговых правоотношений с целью разрешения на­логовых споров. Структурными элементами механизма разрешения налого­вых споров названы:

1) нормы процессуального налогового права, регулирующие порядок разрешения налоговых споров;

2) юридические факты, обусловливающие возникновение, развитие и' прекращение налоговых споров;

3) налогово-процессуальные отношения по разрешению налоговых споров (налогово-юрисдикционная деятельность).

3. Раскрыт признак системности принципов организационно-правового обеспечения порядка разрешения налоговых споров и предложена их классифи­кация. Признак системности предполагает необходимость учета принципов раз­решения налоговых споров, содержащихся в различных отраслях законодатель­ства и, в то же время, взаимосвязанных друг с другом, взаимодополняемых в своем проявлении. Классификация принципов предполагает выделение их в четыре группы. Первая группа - принципы, закрепленные в Конституции РФ. Вторая группа принципов соответствует судебному порядку разрешения налоговых споров. Третья группа принципов составляет сообразно процессу­альные принципы, обеспечивающие разрешение налоговых споров во внесу­дебном порядке. Четвертая группа принципов - это общие принципы налого­вого права, играющие определенную роль при разрешении налоговых спо­ров. В связи с отсутствием отработанного механизма разрешения налоговых споров показано, что ряд принципов не находят своего применения. Обосно­вано предложение о необходимости нормативного закрепления таких прин­ципов внесудебного порядка разрешения налоговых споров, как доступность, состязательность сторон, а также процессуального равенства сторон при раз­решении налоговых споров во внесудебном порядке.

4. Обосновано предложение по созданию специализированных уполномо­ченных органов государства в рамках системы налоговых органов, призванных объективно решать во внесудебном порядке налоговые споры. В частности, вно­сится предложение о необходимости создания в структуре Управления Феде­ральной налоговой службы по субъекту РФ отдела по работе с жалобами налого­плательщиков, с одновременным лишением таких полномочий руководителей налоговых органов низшего звена (налоговых инспекций). Обоснована необхо­димость предоставления налоговым органам права самостоятельно изменять или отменять вынесенные ими ранее решения и акты.

5. Вносится предложение о необходимости установления в Налоговом ко­дексе РФ более четкого перечня вопросов, по которым досудебный порядок уре­гулирования налоговых споров является обязательным.

Обоснован вывод о внесении изменений в Налоговый кодекс РФ о том, что налогоплательщики, в случае несогласия с действиями инспекторов во время проведеній выездной налоговой проверки, могут направлять в налоговую ин­спекцию в ходе продолжающейся проверки письменную жалобу, которая под­лежит рассмотрению налоговым органом в течение пяти дней с момента получе­ния.

6. Определено, что порядок обжалования актов и действий (бездейст­вия) налоговых органов в вышестоящий налоговый орган, установленный в настоящее время подзаконными нормативными актами, должен регулиро­ваться положениями Налогового кодекса РФ.

Сформулировано предложение о сокращении срока обжалования в вы­шестоящий налоговый орган с трех месяцев до одного, с целью побудить на­логоплательщика воспользоваться досудебным порядком разрешения нало­говых споров. Предлагается закрепить в Налоговом кодексе РФ строго определенный перечень оснований для оставления жалобы без рассмотрения, в частности, исключить такое основание, как оставление жалобы без рас­смотрения при наличии документально подтвержденной информации о при­нятии жалобы к рассмотрению вышестоящим налоговым органом. В этом случае должно быть вынесено определение о направлении жалобы по подве­домственности. Вносится предложение о включении в Налоговый кодекс РФ положения, устанавливающего требования, предъявляемые к содержанию жалобы. Обоснован вывод о необходимости предоставления налогоплатель­щику права давать необходимые пояснения и представлять необходимые до­кументы в процессе рассмотрения его жалобы вышестоящим налоговым ор­ганом. '

7. Предложены следующие меры по порядку сотрудничества налого­вых органов и налогоплательщиков в рамках взаимодействия по налоговым спорам. Срок для дачи ответов налоговых органов на запросы налогопла­тельщиков должен быть закреплен в Налоговом кодексе РФ и составлять один месяц. Необходимо установить, что в случае, если налогоплательщик действовал в соответствии с ошибочным разъяснением налогового органа, то ставка пени уменьшается в два раза.

8. Вносится предложение о необходимости установить срок для обжа­лования решения о взыскании налоговых санкций: такой срок должен со­ставлять один месяц со дня истечения срока, определенного в требовании. При этом решение должно вступать в законную силу только лишь по истече­нии срока на обжалование.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в на­личии рекомендаций по совершенствованию налогового законодательства. Дан-

ные рекомендации могут быть использованы в нормотворческой деятельности. Предлагаемая в диссертации модель механизма разрешения налоговых споров может послужить основой дальнейших научных исследований в этом направле­нии.

Выводы диссертационного исследования могут быть использованы как в практической работе налоговых органов и налогоплательщиков, так и при подго­товке курса лекций по дисциплинам «Финансовое право», «Налоговое право».

Апробация результатов исследования.

Концепция диссертационного исследования и его результаты обсуждалась на заседаниях кафедры конституционного и административного права Волго­градского института экономики, социологии и права. Положение и выводы, из­ложенные в диссертации, прошли обсуждение и одобрение на кафедре финансо­вого, банковского и таможенного права ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права».

Основные предложения, сделанные автором, нашли свое отражение в про­екте федерального закона «О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации», переданного в Волгоградскую областную Думу для рассмотрения комитетом по бюджету, налогам и финансам с целью пред­ставления данного законопроекта для обсуждения и принятия Государствен­ной Думой Федерального собрания РФ.

Результаты исследования применялись автором в учебном процессе, в том числе при проведении семинаров, чтении лекций в Волгоградском институте экономики, социологии и права по дисциплинам «Финансовое право», «Налого­вое право».

На основе материалов диссертационного исследования автором были сде­ланы доклады на научных конференциях, проходивших в Волгограде, Москве в 2003-2006 годах. Основные положения настоящего диссертационного исследо­вания были использованы при написании ряда статей и монографии.

Структура диссертации включает введение, две главы, объединяющие восемь параграфов, заключение, библиографический список использованных ис­точников, приложение.