Налоговый контроль в системе государственного контроля в налоговой сфере

Основная задача налогообложения состоит в обеспечении государственных и муниципальных структур необходимыми средствами для поддержания их жизнедеятельности, но вместе с тем средства налогового регулирования могут использоваться и в целях содействия государству непосредственно в выполнении его основных функций. Поэтому сбор налогов - первостепенная функция государства.

Большая часть физических лиц и организаций своевременно и добровольно выполняют свои налоговые обязательства, однако недовольство политикой властей и нежелание платить налоги имеют глубокие исторические корни, что требует постоянного совершенствования методов учета налогоплательщиков и сбора налогов. Становление современной российской налоговой системы сопровождается значительным ростом числа налоговых преступлений и правонарушений. Если в 1995 году специалистам Федеральной службы налоговой полиции было известно 150 способов сокрытия доходов от налогообложения, то сегодня их более 500. Налоговые правонарушения приобретают все более организованный и изощренный характер. В России сформировалась совершенно уникальная по международным меркам теневая экономика. По оценке специалистов, в результате неисполнения

налогоплательщиками своих обязанностей государство ежегодно недополучает от 30 до 40% бюджетных средств.^[33]

Нарушения законодательства о налогах и сборах, представляя собой одну из самых главных угроз для экономической безопасности государства, наносят вред всей системе налогообложения, разрушают существующие механизмы формирования доходов бюджета, становятся основным фактором невыполнения государством своих функций. Важнейшая роль в обеспечении экономической безопасности государства принадлежит государственному контролю в сфере налогообложения.

Государственный контроль в сфере налогообложения, являясь составной частью единого механизма государственного контроля, осуществляется всеми органами государственной власти, контроль в налоговой сфере в пределах своей компетенции осуществляют и муниципальные органы. В систему государственного контроля в сфере налогообложения входит налоговый контроль, который осуществляется во всем мире специально созданными для этого налоговыми органами. В связи с этим, понятие «государственный контроль в сфере налогообложения» и понятие «налоговый контроль» соотносятся между собой, как общее и частное. В России налоговый контроль осуществляется в настоящее время Федеральной налоговой службой, являющейся специализированным органом налогового контроля.

Налоговый контроль, являясь существенным элементом и обязательным условием эффективного функционирования финансовой системы и экономики страны в целом, сегодня становится одним из приоритетных направлений государственного финансового контроля. Еще одним фактором, определяющим актуальность организации эффективной системы налогового контроля, является использование налогового механизма в государственном регулировании экономики. По численности контролируемых лиц налоговый контроль также занимает основную позицию.

Налоговый контроль - феномен, имеющий глубокие исторические корни во всем мире. Исторически налоговый контроль (в рамках финансового) был самой первой формой государственного контроля. В России государственный контроль появился так же в форме финансового контроля.¹ Существование налогового контроля объективно обусловлено контрольной функцией налогов.

Налоговый контроль осуществляется в процессе образования публичных централизованных и децентрализованных денежных фондов государства и местного самоуправления. В таких направлениях финансовой деятельности, как распределение и использование денежных фондов, налоговый контроль не имеет места (исключение составляет проверка целевого использования налоговых льгот), однако он осуществляется на всех стадиях финансово­хозяйственной деятельности фискально-обязанных лиц.

Установление контроля в сфере налогообложения является одним из направлений финансовой политики государства. Налоговый контроль осуществляется в целях реализации налоговой политики и в таком качестве он имеет несколько аспектов.

Во-первых, налоговый контроль представляет собой самостоятельную функцию государственного управления, он обеспечивает проверку финансово­хозяйственной деятельности участников налоговых отношений в целях предотвращения или выявления налоговых правонарушений.

Во-вторых, налоговый контроль (как элемент управления налогообложением) является одним из элементов методики планирования налоговых доходов бюджета.^{[34] [35]}

В-третьих, налоговый контроль - функциональный элемент налогового администрирования.^[36]

В-четвертых, налоговый контроль выступает в качестве завершающей стадии управления налогообложением, когда фактические результаты воздействия на управляемый объект сопоставляются с требованиями нормативных предписаний.

В-пятых, налоговый контроль - это форма обратной связи в системе налогово-правового регулирования. Он обеспечивает наличие обратных связей, выражающихся в активном воздействии контроля на проводимую налоговую политику, в устранении препятствий оптимальному функционированию всех звеньев налоговой системы. Информация, полученная по каналам обратной связи, сигнализирует государству о необходимости внесения изменений налоговую систему, социальную или в бюджетную политику.

Налоговый контроль, являясь элементом системы государственного управления, сам представляет собой сложную социально-ориентированную систему, включающую в себя следующие элементы:

организационную структуру (органы контроля, их правовой статус, порядок взаимосвязей);

методологическую основу (определение понятий, целей, задач, принципов, форм, методов, видов, функций налогового контроля);

нормативно-правовую базу;

информационно-коммуникативную инфраструктуру; материально-техническое и финансовое обеспечение (финансовое

обеспечение, техническое оснащение, наличие помещений и др.);

кадровое обеспечение, научно-исследовательскую и учебную базу.¹ Рассматривая налоговый контроль как систему, заметим также, что это

непрерывно развивающаяся и совершенствующаяся система.^{[37] [38] По этому поводу Золотарев Н.А. обоснованно утверждает, что контроль должен видоизменяться, совершенствоваться по мере развития государства, его форм и структур власти,}

системы управления и общественного устройства.¹ Практика стран с развитой налоговой системой убедительно доказали необходимость постоянного совершенствования организационно-правовых основ налогового контроля, разработки и использования специфических методов борьбы с сокрытием доходов и уходами от налогов.

Происходящие в России процессы укрепления государственности, наметившийся переход от экономики переходного периода к конкурентоспособному и эффективному государству вызывают необходимость построения принципиально новой системы налогового контроля, отвечающей современным условиям развития общества, направленной на обеспечение интересов государства и налогоплательщиков. Поэтому налоговый контроль следует рассматривать и как важнейший инструмент построения эффективного государства. Действенный налоговый контроль является необходимым условием существования сильного государства, важнейшим механизмом повышения эффективности и результативности государственного управления.

По мнению Бахраха Д.Н., в условиях приватизации государственных и муниципальных организаций, сокращения государственного вмешательства в деятельность организаций, граждан, перехода к правовому государству объем надзора будет увеличиваться за счет сужения объема контроля.^{[39] [40] Разделяя данную точку зрения, заметим, что в будущем, когда большая часть информации о налогоплательщиках будет собрана и систематизирована в центрах обработки данных, а некоторые функции налоговых органов будут переданы частным структурам, действительно будет преобладать налоговый надзор, что согласуется с основными положениями Концепции административной реформы. Так, кроме таких уже закрепившихся в широкой практике в современных развитых странах действий, как сбор налогов через привлечение услуг частных банков (удержание налога при переводе доходов в за рубеж, уплата НДС и т.д.) и использование в контрольной работе независимых аудиторов (проверяющих правильность исчисление прибыли}

банков, страховых компаний и акционерных обществ), можно отметить также привлечение услуг частных фирм для разработки компьютерного обеспечения налоговых органов, обработки больших массивов данных и др.

Налоговый контроль имеет все черты, присущие государственному финансовому контролю. В то же время налоговый контроль имеет некоторые специфические черты, отличающие его от иных видов контрольной деятельности и заключающиеся в особенностях его объекта (предмета), состава контролирующих органов и контролируемых лиц, целей, задач, функций. Кроме того, формы и методы налогового контроля также имеют свою специфику. Данные элементы налогового контроля будут детально изложены во второй главе диссертационного исследования.

В этой части диссертационной работы рассмотрим полномочия органов государственного (муниципального) контроля в сфере налогообложения, специфику их деятельности и роль в едином контрольно-надзорном механизме государства в этой важнейшей сфере госуправления.

Контроль органов законодательной власти

Парламентский контроль в сфере налогообложения осуществляется представительными (законодательными) органами Российской Федерации в пределах их компетенции, установленной Конституцией Российской Федерации. Так, например, обязательному рассмотрению в обеих палатах Федерального Собрания подлежат федеральные законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового регулирования (ст. 106 Конституции). Способами парламентского контроля являются: регулярные отчеты Правительства России о результатах исполнения федерального бюджета, парламентские слушания и расследования, отчеты и сообщения руководителей Минфина и ФНС России, запросы депутатов и членов Совета Федерации, ответы членов Правительства и т.д. Основные положения парламентского контроля в сфере налогообложения закреплены также в Федеральном законе от 8 мая 1994 г. № З-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания

Российской Федерации»,¹ «Регламенте Совета Федерации Федерального Собрания РФ»,^{[41] [42] «Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ».[43]}

Согласно статье 265 Бюджетного кодекса Российской Федерации^[44] парламентский контроль осуществляется в следующих формах:

1) предварительный контроль - в ходе обсуждения и утверждения проектов законов о бюджете и иных законов по бюджетно-финансовым вопросам;

2) текущий контроль - при рассмотрении отдельных вопросов исполнения бюджетов на заседаниях комитетов, комиссий, в ходе парламентских слушаний, в связи с депутатскими запросами; 3) последующий контроль - в ходе рассмотрения и утверждения отчетов об исполнении бюджетов.

В составе Федерального Собрания действуют комитеты и комиссии, образуемые Советом Федерации и Государственной Думой в рамках своих предметов ведения (ст. 101 Конституции). Особая роль среди них принадлежит Комитету по бюджету и налогам Государственной Думы и Комитету по бюджету Совета Федерации.

Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату Российской Федерации,^[45] которая занимает особое место в системе органов государственного финансового контроля. Согласно Федеральному конституционному закону от 11 января 1995 г. № 1-ФКЗ «О Счетной палате Российской Федерации»,^[46] к числу задач Счетной палаты относятся: оценка

обоснованности доходных статей проектов государственных бюджетов, организация и осуществление контроля за своевременным исполнением доходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объемам, структуре и целевому назначению. Данные задачи Счетной палаты реализуются в одном из направлений ее деятельности.

Контрольное направление за формированием и исполнением доходов федерального бюджета включает в себя 4 инспекции: инспекция оперативного и сводного контроля и анализа; инспекция по контролю за налогообложением в отраслях экономики и налогов с доходов физических лиц; инспекция по контролю за налогообложением в топливно-энергетическом комплексе, добывающих отраслях, ресурсным платежам и налогам от внешнеэкономической деятельности; инспекция по комплексному контролю за организацией налогового процесса и сбора налогов в регионах. Данное подразделение Счетной палаты (количество работающих - 65 человек) не только контролирует поступление в бюджет обязательных платежей, но и подводит итоги аудиторских проверок и ревизий деятельности хозяйствующих субъектов (использующих налоговые, таможенные и иные льготы и преимущества) и органов государственной власти (в том числе, как выполняют свои задачи и функции налоговые органы), обобщает и исследует причины и последствия выявленных отклонений и нарушений, готовит экспертно­аналитические материалы о необходимости внесения изменений в действующую систему налогообложения (т.е. проводит аудит эффективности налоговой системы, налогового законодательства), разрабатывает предложения по совершенствованию законодательства о налогах и сборах, способствуя тем самым повышению эффективности налогового контроля. Это направление деятельности Счетной палаты принесло государственной казне миллиарды рублей. Например, обнаружение и закрытие «налогового рая», созданного администрациями и недобросовестными налогоплательщиками в Байконуре, Калмыкии, Мордовии, на Чукотке; перекрытие каналов для поступления значительных средств вертикально интегрированным нефтяным компаниям;

разработка замечаний и предложений к новой редакции федерального закона о контрольно-кассовой технике и др. Отметим, что в счетных палатах многих цивилизованных стран аналогичного подразделения нет.

Аудиторское направление по анализу и оперативному контролю за исполнением доходов региональных и местных бюджетов имеется и в региональных и муниципальных счетных (контрольно-счетных) органах, что закреплено в их нормативных правовых актах. Контрольно-счетные органы действуют в 83 субъектах Российской Федерации, обладая при этом различным статусом. Статусом самостоятельного органа финансового контроля, наделенным правами юридического лица, обладают 35 контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации, в 32 регионах эти органы являются лишь структурными подразделениями законодательной власти субъекта Российской Федерации, в 22 регионах контрольно-счетные органы отсутствуют.¹ Созданы контрольно-счетные органы в 100 из более, чем 24 тысяч муниципальных образований.^{[47] [48] В декабре 2000 года была создана Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации.}

Счетная палата, не имея права законодательной инициативы, представляет свою позицию на рассмотрение Государственной Думы. На основе полученных данных по результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата имеет право давать обязательные для исполнения предписания и представления. Счетная палата России издает ежемесячный бюллетень, регулярно предоставляет информацию о своей деятельности средствам массовой информации, размещает ее на своем официальном сайте.

Контроль Президента России и президентских структур

Контроль в сфере налогообложения со стороны Президента Российской Федерации осуществляется в соответствии с Конституцией России путем издания указов и распоряжений, подписания федеральных законов, назначения и освобождения от должности министра финансов. Так, до принятия

Налогового кодекса РФ многие вопросы правового регулирования налогового контроля практически регламентировались указами Президента России.¹

Позицию главы государства по основным положениям государственной политики определяет базовый документ - Послание Президента Федеральному Собранию. Необходимость ежегодного обращения Президента к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране, об основных направлениях государственной политики предусмотрена Конституцией. Начиная с 1994 года Президент ежегодно выступает перед членами Совета Федерации и депутатами Государственной Думы с изложением своей оценки ситуации в различных сферах общественной жизни, формулирует свое видение основных направлений политики государства. Обозначенные в Послании приоритеты - важные ориентиры для Федерального Собрания и Правительства. Заявленные главой государства позиции по вопросам внутренней политики учитываются как парламентом, так и Правительством при составлении планов законопроектных работ. Основные направления совершенствования системы государственного контроля, включая налоговый контроль, также сформулированы Президентом России в его посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации.

Свою позицию по основным направлениям совершенствования налогового администрирования глава государства озвучивает на встречах с представителями бизнеса,^{[49] [50] на конференциях, семинарах, конгрессах,[51]}

'll

совещаниях с работниками финансовых, налоговых и правоохранительных органов.¹ Участвуя в заседаниях Правительства России, специально посвященных проблемам налогового администрирования,^{[52] [53] Президент дает поручения руководителям соответствующих федеральных структур.[54] [55]}

В целях эффективности президентского контроля в Администрации Президента действует специальный контрольный орган - Контрольное управление? Контрольное управление координирует деятельность органов контроля и надзора федеральных органов исполнительной власти, осуществляет проверки, готовит по итогам проверок и других контрольных мероприятий информацию для Президента,^[56] вносит предложения, направленные на предупреждение нарушений и совершенствование деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Федерации. Контрольное Управление не наделено правом применения каких-либо санкций, однако оно вправе вносить в установленном порядке предложения Президенту России, в Правительство, руководителям федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации о привлечении к дисциплинарной ответственности государственных служащих, о временном отстранении их от исполнения должностных обязанностей, направлять в

органы прокуратуры, внутренних дел, федеральной службы безопасности и другие органы государственной власти материалы о выявленных нарушениях.

В состав Администрации Президента входят и полномочные представители Президента России в федеральных округах) Полномочный представитель главы государства вправе организовывать в пределах своей компетенции проверки исполнения указов и распоряжений Президента, вносить в соответствующие федеральные органы исполнительной власти предложения о применении мер дисциплинарного взыскания к руководителям их территориальных органов, находящихся в пределах федерального округа.

Для содействия Президенту в реализации его конституционных полномочий по определению внутренней политики при главе государства создан Государственный совет Российской Федерации.^{[57] [58] [59] Обязательную экспертизу принимаемых решений по финансовым вопросам (в том числе, концепции федерального бюджета) с позиции экономической безопасности государства осуществляет Совет Безопасности при Президенте России)}

Контроль органов исполнительной власти

Правительство Российской Федерации, являясь высшим коллегиальным исполнительным органом государственной власти общей компетенции, в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным конституционным законом от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»,^[60] обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; контролирует разработку и исполнение федерального бюджета, разрабатывает и реализует налоговую политику. Правительство дает письменные заключения на законопроекты о введении или отмене налогов, об освобождении от их уплаты, на его заседаниях принимаются решения о представлении Государственной Думе федерального бюджета и отчета об его исполнении. Правительство направляет контрольную

деятельность подведомственных ему финансовых органов, а также непосредственно само осуществляет ведомственный финансовый контроль. Под общим руководством Правительства Российской Федерации действуют налоговые органы, Правительство назначает и освобождает от должности руководителя ФНС по представлению министра финансов, утверждает Положение о Федеральной налоговой службе.

Министерство финансов возглавляет единую централизованную систему финансовых органов Российской Федерации, в состав которой входят: Федеральная служба страхового надзора, Федеральная служба финансово­бюджетного надзора, Федеральная служба по финансовому мониторингу, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба.

Основными задачами Министерства финансов являются разработка и реализация единой государственной финансовой и налоговой политики, нормативно-правовое регулирование в сфере налогового администрирования, финансового контроля и мониторинга и других направлениях своей деятельности, а также составление проекта и исполнение федерального бюджета, особенно в части его доходного раздела. К основным направлениям деятельности Минфина в системе налоговых правоотношений относятся:

1) выработка государственной политики в сфере налогообложения: разработка прогнозов развития налогообложения и налоговой системы, налогового и валютного законодательства на долгосрочную, среднесрочную и краткосрочную перспективу; планирование налоговых поступлений; подготовка предложений по установлению нормативов отчислений от федеральных налогов, сборов и других платежей в бюджеты субъектов РФ; разработка мер по финансовому и налоговому стимулированию предпринимательской и другой хозяйственной деятельности и др.;

2) нормативно-правовое регулирование в сфере налогового администрирования, финансового контроля: разработка и принятие подзаконных нормативных правовых актов; разработка проектов нормативных правовых актов, относящихся к компетенции Правительства России;

обобщение практики применения законодательства по вопросам, входящим в компетенцию Минфина; осуществление нормативно-правового регулирования и методического руководства бухгалтерским учетом и отчетностью;

3) разработка проектов федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов на соответствующий год, обеспечение их исполнения;

4) координация и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб, утверждение ежегодных планов и показателей деятельности служб и отчетов об их исполнении; отмена противоречащих федеральному законодательству решений федеральных служб.¹

В Министерстве финансов России создан Отдел координации и контроля деятельности Федеральной налоговой службы, анализа и общих вопросов, входящий в структуру Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики. Приказом Минфина от 9 августа 2005 г. № 102н утверждено Положение о Межведомственной комиссии по координации взаимодействия Минфина России и ФНС России в налоговой сфере.^{[61] [62]}

Федеральная налоговая служба при осуществлении своей деятельности тесно сотрудничает с подведомственными Минфину России федеральными службами, каждая из которых вносит свой вклад в укрепление налоговой дисциплины и повышение собираемости налогов и сборов. Так, Федеральная служба по финансовому мониторингу контролирует операции с денежными средствами или иным имуществом на сумму, равную 600 тыс. руб. и более в соответствии с законодательством Российской Федерации о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, воспрепятствуя легализации незаконно полученных денежных средств. Казначейские органы участвуют в налоговых правоотношениях, осуществляя кассовые и другие банковские операции по зачислению на соответствующие бюджетные счета поступающих налогов и сборов, также возврат из федерального бюджета излишне взысканных и

уплаченных налогов и других платежей. Положительные результаты дает сотрудничество ФНС с Федеральной службой страхового надзора. В частности, налоговая инспекция направляет в органы ФССН материалы проверки, позволяющие предположить, что страховая компания нарушила страховое законодательство. Аналогично, органы ФССН извещают налоговые органы о предполагаемых налоговых правонарушениях страховых организаций.

Правоохранительные органы¹

Федеральная таможенная служба является специализированным государственным органом в системе налогообложения России, наделенным рядом правоохранительных функций. Таможенные органы составляют единую централизованную систему федеральных органов исполнительной власти, которая включает в себя центральный аппарат ФТС, ее территориальные органы и представительства за рубежом. Сегодня в структуре таможенных органов России действуют 7 региональных таможенных управлений, 144 таможни, в том числе 4 специализированные, 688 таможенных постов, 317 пунктов пропуска. ФТС России имеет представительства в Белоруссии, Украине, Казахстане, Киргизии, Финляндии, Германии и Бельгии; решается вопрос об открытии представительств в Китае и Польше. В системе таможенных органов проходят службу более 60 тысяч государственных служащих.^{[63] [64]}

Полномочия таможенных органов в налоговой сфере распространяются на отношения по взиманию НДС и акцизов с налогоплательщиков-субъектов

внешнеэкономической деятельности, осуществляющих ввоз на таможенную территорию России и вывоз с этой территории товаров и грузов. Данное направление деятельности ФТС необходимо рассматривать в неразрывной связи с остальными функциями таможенных органов, поскольку они (например, таможенное оформление, таможенный контроль) способствуют и непосредственно обеспечивают уплату налогов.

Полномочия ФТС России в налоговой сфере четко не прописаны в налоговом законодательстве. В п. 1 статьи 34 НК РФ «Полномочия таможенных органов и обязанности их должностных лиц в области налогообложения и сборов» говорится: «Таможенные органы пользуются правами и несут обязанности налоговых органов по взиманию налогов при перемещении товаров через таможенную границу РФ в соответствии с таможенным законодательством РФ, настоящим Кодексом, иными федеральными законами о налогах, а также иными федеральными законами». Нечеткость позиции законодателя позволяет сделать вывод, что таможенные органы наделены правом осуществлять налоговый контроль. Однако в нормативных правовых актах, регламентирующих полномочия таможенных органов, данная норма в такой формулировке не продублирована, о возможности осуществлять налоговый контроль ничего не сказано, таможенные органы наделяются правом осуществлять только таможенный контроль (п.7 ст. 358 Таможенного кодекса Российской Федерации,¹ п. 5.3.4 Положения о Федеральной таможенной службе^{[65] [66]). В п. 5.3.1. Положения о ФТС, закреплено, что таможенные органы осуществляют взимание налогов, контролируют правильность исчисления и своевременность уплаты налогов, принимают меры по их принудительному взысканию или возврату.}

В соответствии с п.п. 5.3.16, 5.3.17., 5.13.18 Положения о ФТС, таможенные органы наделены также полномочиями по выявлению, предупреждению и пресечению административных правонарушений в области налогообложения, а также по производству дознания, неотложных

следственных действий, по осуществлению оперативно-розыскной деятельности.

Федеральная таможенная служба вносит существенный вклад в обеспечение наполнения доходной части бюджета государства. Таможенные органы ежегодно оформляют около 3 млн. грузовых таможенных деклараций и каждый день перечисляют в доход государства примерно одиннадцать миллиардов рублей. Причем суммы перечисляемых таможенных платежей увеличиваются с каждым годом: если в 1991 году в бюджет поступило более 4 млрд, руб., то в 2005 году - более 2 трлн. руб. Соответственно возрастает и доля таможенных платежей в структуре федерального бюджета: в 2005 году она составила 41,8%, для сравнения - в 1991 году эта цифра не превышала 10%. За 2006 год таможенными органами перечислено в федеральный бюджет 2863,99 млрд, рублей, что составило 100,35% от планового задания, установленного федеральным законом «О федеральном бюджете на 2006 год».¹

В 2004 году налоговыми органами с использованием информации, полученной от таможенных органов, а также в режиме координации контрольных мероприятий проведено более 127,5 тыс. камеральных и 6,8 тыс. выездных налоговых проверок участников внешнеэкономической деятельности. По результатам проверок доначислено 32,4 млр. руб. Кроме того, проведено 95,4 тыс. проверок по вопросам обоснованности применения нулевой налоговой ставки и налоговых вычетов по экспортным операциям; по их результатам отказано в возмещении из бюджета НДС на 38,4 млр. руб.^{[67] [68]}

Органы внутренних дел Российской Федерации являются специализированным правоохранительным органом, обеспечивающей экономическую безопасность России, выявляя и пресекая налоговые и экономические преступления.

В истекшем десятилетии проходил процесс становления, развития и преобразования государственной структуры, призванной силой обеспечить

правопорядок в налоговой сфере. Днем создания подразделений экономической безопасности в составе МВД России считается 16 марта 1937 года, когда приказом НКВД СССР № 00118 в составе Главного управления рабоче-крестьянской милиции НКВД СССР был сформирован отдел по борьбе с хищениями социалистической собственности и спекуляцией - ОБХСС.

Бурное развитие рыночных отношений в начале 90-х годов породило новые виды преступлений - налоговые. С целью выявления, предупреждения и пресечения налоговых преступлений и правонарушений; обеспечения безопасности деятельности налоговых органов; предупреждения, выявления и пресечения коррупции в налоговых органах были созданы Федеральные органы налоговой полиции. Позитивным моментом такого правоохранительного органа, как налоговая полиция, являлась целенаправленная специализация в конкретной области, связанной с противодействием налоговой преступности. Негативным моментом являлся неизбежный параллелизм в работе с налоговыми органами, с подразделениями по борьбе с экономическими преступлениями и организованной преступностью органов внутренних дел. С 1 июля 2003 года федеральные органы налоговой полиции были упразднены. В структуре МВД России была создана Федеральная служба по экономическим и налоговым преступлениям, переименованная в 2004 году в Департамент экономической безопасности.^[69]

Согласно Положению о нем, Департамент экономической безопасности Министерства внутренних дел выполняет функции головного оперативного подразделения в системе МВД России по организации борьбы с экономическими и налоговыми преступлениями. Основными задачами Департамента являются: участие в формировании основных направлений государственной политики в области экономической безопасности; участие в совершенствовании нормативного правового регулирования в области экономической безопасности; принятие в пределах компетенции мер по организации борьбы с налоговыми и экономическими преступлениями;

организационно-методическое руководство деятельностью подразделений по борьбе с экономическими преступлениями и по налоговым преступлениям на региональном и местном уровнях. К основным функциям Департамента относятся: определение угроз экономической безопасности государства в пределах компетенции МВД России, выработка мер по их нейтрализации; участие в формировании федеральных целевых программ, текущем и перспективном планировании в установленной области деятельности; организация выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия наиболее опасных межрегиональных, международных экономических и налоговых преступлений в приоритетных сферах экономики, преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления, предварительное следствие по которым обязательно; организация выявления, предупреждения, пресечения и раскрытия наиболее опасных экономических и налоговых преступлений, вызывающих большой общественный резонанс; организация профилактических и оперативно-розыскных мероприятий по защите всех форм собственности от преступных посягательств в целях обеспечения благоприятных условий для развития предпринимательства и инвестиционной деятельности; организация документальных проверок и ревизий в целях выявления, пресечения и раскрытия экономических и налоговых преступлений, носящих международный и межрегиональный характер; организация в рамках своей компетенции борьбы с легализацией денежных средств или иного имущества, полученных преступным путем; участие в пределах своей компетенции в организации борьбы с финансированием терроризма, экстремизма и иной противоправной деятельности.

Упразднение с 1 июля 2003 года органов налоговой полиции повлекло за собой ряд изменений в действующее законодательство. Так, Федеральным законом от 30 июня 2003 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РФ, признании утратившими силу отдельных законодательных актов РФ, предоставлении отдельных гарантий сотрудникам

органов внутренних дел, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ и упраздняемых федеральных органов налоговой полиции в связи с осуществлением мер по совершенствованию государственного управления»¹ ст. 11 «Права милиции» Закона РФ «О милиции»^{[70] [71] была дополнена пунктами 33-35, в соответствии с которыми милиция имеет право: 33) участвовать в налоговых проверках по запросу налоговых органов; 34) получать сведения, составляющие налоговую тайну; 35) при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства о налогах и сборах, проводить проверки организаций и физических лиц. Аналогичные изменения были внесены и в НК РФ. На основе внесенных в указанные федеральные законы изменений были утверждены следующие приказы МВД РФ: от 16 марта 2004 г. № 177 «Об утверждении Инструкции о порядке проведения проверок организаций и физических лиц при наличии достаточных данных, указывающих на признаки преступления, связанного с нарушением законодательства Российской Федерации о налогах и сборах»,[72] от 26 декабря 2003 г. № ЮЗЗ «Об утверждении Перечня должностных лиц системы МВД России, пользующихся правом доступа к сведениям, составляющим налоговую тайну».[73] В Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации[74] также был внесен ряд изменений и дополнений. К исключительной}

подследственности органов внутренних дел относятся статьи 198, 199, 199.1, 199.2 Уголовного кодекса Российской Федерации^[75] (налоговые преступления). При этом расследование теперь проходит не в рамках дознания, а путем проведения предварительного следствия, что создает предпосылки для всестороннего и полного расследования налоговых преступлений.

По данным МВД России, число преступлений экономической направленности с каждым годом возрастает. В 2005 году было выявлено

437.7 тыс. преступлений данной категории (рост на 8,8% по сравнению с 2004 г.). За январь-ноябрь 2006 г. было выявлено 463,9 тыс. преступлений указанной категории, удельный вес этих преступлений в общем числе зарегистрированных составил 13,1% (рост на 12,7% по сравнению с январем- ноябрем 2005 г.). Всего за указанный период подразделениями по налоговым преступлениям выявлено 24,8 тыс. преступлений экономической направленности, их удельный вес в общем массиве таких преступлений составил 5,4%. Материальный ущерб от налоговых преступлений составил 56,9 млр. руб., а сумма возмещенного ущерба по оконченным уголовным делам - 41,4 млр. руб.¹

За 2004 год налоговыми органами с участием органов МВД проведено

4.7 тыс. выездных проверок организаций (рост на 6% - здесь и далее - по сравнению с 2003 г.) и 1,3 тыс. проверок физических лиц (рост на 20%), по которым доначисления составили 629,4 млр. руб. (рост в 13 раз). Результативность совместных проверок за год возросла на 3,5% и составила 95%. Налоговыми органами направлено 12 тыс. материалов (рост на 24%), содержащих признаки налоговых преступлений. Рассмотрено органами внутренних дел 9 тыс. материалов (рост на 18%), по ним возбуждено 1,7 тыс. уголовных дел (рост в 1,5 раз). Судами по уголовным делам, возбужденным на основании материалов, переданных налоговыми органами, вынесено 167 решений, привлечено к уголовной ответственности 106 человек.^{[76] [77]}

Деятельность налоговых органов характеризуют не только выше приведенные цифры. Оставляет желать лучшего ситуация с получением взяток сотрудниками ФНС России, как центрального аппарата, так и территориальных органов. Так, при получении взятки в сентябре 2005 г. в размере 10 тыс. долл. США задержан инспектор межрайонной ИФНС России по Санкт-Петербургу; в размере 200 тыс. руб. - инспектор межрайонной ИФНС России по ХМАО.^[78]

Судебный надзор

Судебный надзор является главным средством осуществления конституционной законности в России. Решения судебных органов играют важную роль в формировании и совершенствовании действующего законодательства, и, в первую очередь, это относится к законодательству о налогах и сборах, недостатки которого привели к обширной судебной практике.

Влияние решений судов, правомочных рассматривать споры, вытекающие из налоговых правоотношений, различно. Условно можно выделить две группы судебных органов. Первую составляют Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Верховный Суд РФ. Во вторую группу входят иные судебные органы, в первую очередь, это федеральные арбитражные суды. Влияние судебных актов на налоговое законодательство, принимаемых обозначенными двумя группами судебных органов, различно. Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ и Верховный Суд РФ формируют «магистральное» понимание, в том числе и налогового законодательства, которое не может игнорироваться нижестоящими судами. Однако не менее важна роль и судов второй группы, поскольку они ежедневно применяют налоговое законодательство при разрешении споров, вытекающих из налоговых правоотношений.^[79]

В целом, работу судебных органов можно разделить на два этапа: до 1 января 1999 года и после 1 января 1999 года. Такое деление связано со

вступлением в силу части первой Налогового кодекса, которая стала новой вехой на пути развития отечественного налогового законодательства. Большинство положений, высказанных Конституционным Судом и арбитражными судами, нашли отражение в НК РФ. Следующий этап будет включать в себя судебную практику, формирующуюся на основе Федерального закона от 27 июля 2006 г. № 137-ФЗ «О внесении изменений в часть первую и часть вторую Налогового кодекса РФ и в отдельные законодательные акты РФ в связи с осуществлением мер по совершенствованию налогового администрирования» (далее - Закон № 137-ФЗ), внесшего значительные изменения в процедуры налогового контроля.

Описать все аспекты влияния судебного надзора (в виде сложившейся судебной практики) на развитие института налогового контроля не представляется возможным, учитывая количество дел, рассмотренных различными судами, поэтому сделаем лишь обобщающие выводы о судебном надзоре Конституционного суда РФ и арбитражных судов.

Согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»,^[80] Конституционный Суд: 1) разрешает дела о соответствии Конституции федеральных законов и законов субъектов РФ, подзаконных нормативных правовых актов; 2) разрешает споры о компетенции; 3) по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; 4) дает толкование Конституции РФ.

Можно без преувеличения сказать, что именно Конституционный Суд Российской Федерации заложил основы современного налогового права. За время своей работы Конституционный Суд принял значительное количество решений по вопросам налогового законодательства, в том числе, определяющие пути совершенствования правового регулирования налогового контроля. Их общее количество, по данным на 1 января 2005 г., составляет 274 решения

(12% от всех принятых решений), из которых - 21 постановление и 253 определения. Причем удельный вес дел, предметом запросов по которым являются нормы налогового законодательства, неуклонно возрастает. Так, если в период до 31 декабря 1994 г. из 36 решений, принятых Конституционным Судом, только два касались налоговых вопросов (5%), то в период с 1 января 1995 г. по 31 декабря 1998 г. их объем возрос до 14%, а в период с 1 января 1999 г. по 1 января 2005 г. составил 19%. Подавляющее большинство решений касается вопросов налогообложения.¹

Решений Конституционного Суда, непосредственно посвященных рассмотрению вопросов правового регулирования налогового контроля, не так много, часть их не потеряла своей актуальности и после принятия Федерального закона № 137-ФЗ. Например, ряд положений Постановления Конституционного Суда от 16 июля 2004 г. № 14-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений части второй ст. 89 Ж РФ в связи с жалобами граждан А.Д. Егорова и Н.В. Чуева».^{[81] [82] В нем, в частности говорится: «Налоговый кодекс Российской Федерации исходит из недопустимости причинения неправомерного вреда при проведении налогового контроля (ст. 35 и 103). Если осуществляя его, налоговые органы руководствуются целями и мотивами, противоречащими действующему правопорядку, налоговый контроль может превратиться из необходимого инструмента налоговой политики в инструмент подавления экономической самостоятельности инициативы, что несовместимо с принципами правового государства... Федеральный законодатель вправе предусмотреть иные формы и методы налогового контроля, а также установить различную продолжительность проведения выездных налоговых проверок в зависимости от категорий налогоплательщиков и специфики налогообложении». Думается, последнее положение еще найдет свое закрепление в Ж РФ. При осуществлении налогового контроля налоговые органы используют также решения}

Конституционного Суда РФ, посвященные вопросам исчислеяйЙЙ£^щшты налогов и сборов, применения мер ответственности и т.д.

Арбитражные суды осуществляют правосудие путем разрешения экономических споров и рассмотрения иных дел, отнесенных к их компетенции Федеральным конституционным законом от 28 апреля 1995 г. № 1-ФКЗ «Об арбитражных судах в Российской Федерации»,¹ Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.^{[83] [84] В компетенцию арбитражных судов входит судебное обжалование нормативных и ненормативных актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц организациями и индивидуальными предпринимателями, а также рассмотрение дел о привлечении к ответственности указанных лиц.}

Арбитражными судами рассмотрено громадное количество дел по налоговым спорам, в том числе, непосредственно посвященных различным аспектам правового регулирования налогового контроля.^[85] О возрастающем значении арбитражного надзора в сфере налогового законодательства говорит количество налоговых споров, увеличивающееся из года в год. Причем, как отмечается специалистами, резкий рост наметился с начала 1999 г., после принятия части первой НК РФ, изобилующей недостатками. В 1999 г. было рассмотрено около 85 тыс. дел по налоговым спорам.^[86] Между тем, в 1992 г. по спорам, вытекающим из административных правоотношений, было разрешено всего 5446 дел.^[87] В последующие годы арбитражными судами рассмотрено споров, связанных с применением налогового законодательства, в 2002 г. - 207 485, в 2003 г. - 253 026, в 2004 г. - 350 391, в 2005 г. - 425 236. Ежегодно увеличивается количество дел о признании недействительными актов налоговых органов.^[88] Указанные тенденции наблюдаются и в регионах. Так, по данным ФАС Западно-Сибирского округа, в 2005 г. дела, связанные с

применением налогового законодательства, составили 3974 (в 2004 г. - 2849) из 5814 дел по спорам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений (всего в 2005 г. было рассмотрено 9244 дела).¹

Не будет ошибочным предположение, что и в будущем судебный надзор будет играть важную роль в обеспечении прав налогоплательщиков и способствовать выработке новых подходов, развивающих нормы налогового законодательства Российской Федерации.

Прокурорский надзор

Решением коллегии Генеральной прокуратуры России от 11-12 февраля 2002 г. надзор за исполнением налогового законодательства отнесен к одному из приоритетных направлений в деятельности прокуратуры.^{[89] [90]}

Согласно Федеральному закону от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации»,^[91] прокурорский надзор за исполнением налогового законодательства включает в себя надзор за исполнением законов в части налогового законодательства, надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина в части отношений налогоплательщиков с контролирующими органами органами, а также надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие по налоговым преступлениям. Среди направлений деятельности прокуратуры в рассматриваемой сфере следует выделить поддержание обвинения в суде по уголовным делам о налоговых преступлениях, опротестовывание противоречащих закону решений, приговоров, определений и постановлений судов. В органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Прокуратура Российской Федерации принимает участие и в правотворческой деятельности.

Проверки исполнения законодательства о налогах и сборах проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах

нарушения законов, требующих принятия мер прокурором, по заданию вышестоящих органов прокуратуры. Прокурорскими проверками могут быть охвачены: налоговые органы (в части исполнения ими налогового законодательства и законности принятия ими правовых актов); правоохранительные органы (в части соблюдения ими законности при учете, регистрации и разрешении заявлений и сообщений о налоговых преступлениях; осуществления дознания, оперативно-розыскной деятельности, проведения ими доследственных проверок, а также при расследовании уголовных дел о налоговых преступлениях); представительные, исполнительные органы власти субъектов РФ и органы местного самоуправления (в части принятия ими законов и нормативных правовых актов в сфере налогообложения); руководители коммерческих и некоммерческих организаций (в части неисполнения ими обязанности по уплате налогов в случае поступления в органы прокуратуры информации о фактах нарушения закона, требующих мер прокурорского реагирования с целью защиты государственных интересов).

Контроль органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления

Выборные и другие органы государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления осуществляют контроль за соблюдением налогового законодательства в рамках финансового при утверждении регионального или местного бюджета, его исполнении и при утверждении отчета о его исполнении; устанавливают региональные и местные налоги и сборы.

В структуре органов представительной власти действуют специальные комитеты (комиссии), занимающиеся вопросами налогообложения. Например, в Тюменской областной Думе и Тюменской городской Думе имеются постоянные комиссии по бюджету, налогам и финансам. В составе органов исполнительной власти осуществляют свою деятельность финансовые органы. Так, в структуре Правительства Тюменской области действует Департамент финансов, администрации г. Тюмени - Департамент финансов и налоговой

политики. В своем составе органы государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления могут создавать координационные и совещательные органы. К примеру, в Тюменской области действует Координационный совет органов государственной власти по обеспечению полного и своевременного поступления налогов и других обязательных платежей в бюджеты всех уровней.^[92]

Согласно ст. 34.2 НК РФ, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований дают письменные разъяснения налогоплательщикам и налоговым агентам по вопросам применения соответственно законодательства субъектов РФ о налогах и сборах и нормативных правовых актов муниципальных образований о местных налогах и сборах в течение двух месяцев со дня поступления запроса.

В последнее время на страницах периодической печати неоднократно обсуждается вопрос о необходимости создания муниципальных налоговых органов, высказываются мнения о том, что посредством таких контролирующих органов будет более эффективно решаться задача формирования доходной части местных бюджетов. Думается, такие утверждения достаточно спорны. Организация таких органов и руководство ими местными органами власти означает лишь перераспределение реальных властных полномочий в интересах последних. Фактически такое решение предполагает создание дополнительно к уже имеющимся федеральным органам местных органов налогового контроля, следствием чего будет увеличение численности фискального аппарата, удорожание его содержания и целый комплекс проблем правового регулирования таких структур.

Имеющаяся нормативно-правовая база по рассматриваемому вопросу достаточно противоречива. С одной стороны, Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного

самоуправления в Российской Федерации»¹ предусматривает, что представительный орган местного самоуправления вправе за счет средств местного бюджета создавать муниципальную налоговую службу для сбора местных налогов. С другой стороны, принятая практически одновременно с ним первая часть НК РФ не содержит правового основания для создания подобных органов налогового контроля. Отечественный опыт налогообложения не имеет ярких положительных примеров длительного функционирования обособленных территориальных органов налогового контроля. Исключение составляет практика податных инспекторов в период с апреля 1883 г. по октябрь 1917 г., осуществляющих мероприятия налогового контроля непосредственно в уездах. Многочисленные примеры эффективной деятельности территориальных органов налогового контроля имеются за рубежом: Германия (федеральные земли, округа), Швейцария (кантоны), США (штаты, графства, округа). Поэтому, можно предположить, что при создании необходимых условий в России (демократичность государственного управления, высокая общественная культура, формирование региональной налоговой политики) управление органами налогового контроля переместится в регионы и территории.

Вышепроведенный анализ специфики контрольно-надзорной деятельности в налоговой сфере позволяет сделать вывод, что Президент России и его структуры, органы законодательной власти, органы исполнительной власти, органы прокуратуры, судебные органы, занимая свое место в едином контрольно-надзорном механизме государства в сфере налогообложения, вносят весомый вклад в укрепление налоговой дисциплины и повышение собираемости налогов и сборов.

1.2.