§ 3.1. Учет требований обеспечения экологической безопасности в документах государственного стратегического планирования Российской Федерации

Обеспечение экологической безопасности при освоении минеральносырьевых ресурсов — одна из главных обязанностей недропользователя. Вероятность возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного характера при недропользовнии на северных территориях Российской Федерации, отрицательно влияющих на экологическую безопасность, связана с наличием на этих территориях развитой горной промышленности и нефтегазопроводной системы, которые являются потенциально опасными.

При рассмотрении вопроса освоения минерально-сырьевых ресурсов северных территорий Российской Федерации и определении их места в системе государственных приоритетов нужно уделять особое внимание рискам нанесения ущерба окружающей природной среде в результате деятельности хозяйствующих субъектов — недропользователей и обеспечению экологической безопасности.

Уникальность экосистем северных территорий определяет их особое место в системе защиты национальных интересов в экологической сфере. Учитывая тот факт, что северные территории являются природной средой обитания коренных малочисленных народов с их традиционной системой природопользования, экологическое значение указанных территорий становится еще более очевидным.

Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»²⁴⁷ в статье 1 определяет экологическую безопасность как «состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий». Однако отсутствует разграничение понятий «обеспечение экологической безопасности» и «охрана окружающей среды», детально не раскрыты меры организационного характера в области обеспечения экологической безопасности и в целом их содержание.

Важно отметить, что в Законе «О недрах» сам термин «экологическая безопасность» отсутствует, тогда как термин «охрана окружающей среды» употребляется довольно часто. Однако анализ содержания Закона «О недрах» показывает, что понятие «экологическая безопасность» употребляется с формулировкой «безопасное ведение работ», и оно не совпадает с понятием «охрана окружающей среды», хоть они и имеют схожие цели и задачи. Например, в статье 3, определяющей полномочия федеральных органов государственной власти в сфере регулирования отношений недропользования, предусматривается полномочие по установлению порядка организации и осуществления федерального государственного надзора за безопасным ведением работ, связанных с пользованием недрами (государственный горный надзор); в статье 12 установлено, что в содержании лицензии обязательно должны быть условия выполнения установленных законодательством, стандартами (нормами, правилами) требований по охране недр и окружающей среды, безопасному ведению работ.

В научной среде вызывает определенные дискуссии вопрос о соотношении понятия экологическая безопасность с понятием охраны окружающей среды. По мнению М.М. Бринчука, «в экологическом праве понятие обеспечение экологической безопасности выступает в разных качествах. Оно может рассматриваться как один из основных принципов природопользования и охраны окружающей среды, в соответствии с которым любая экологически значимая деятельность, а также предусматриваемые в законодательстве и осуществляемые на практике природоохранительные меры должны оцениваться с позиции экологической безопасности. В известной мере в научном и практическом плане понятие «обеспечение экологической безопасности» порой употребляется как синоним охраны окружающей среды, имея в виду, что соответствующая деятельность направлена на сохранение и восстановление благоприятного состояния окружающей среды. Обеспечение экологической безопасности может рассматриваться также как важнейшая цель и задача деятельности по восстановлению и сохранению благоприятного состояния окружающей среды, прежде всего с точки зрения ее чистоты (незагрязненности) и

248

ресурсоемкости» .

Однако стоит согласиться с мнением Н.Г. Жаворонковой, которая отмечает, что «обеспечение экологической безопасности преследует особые цели и задачи, обусловленные, во-первых, повышенной степенью опасности антропогенной деятельности для окружающей природной среды, жизни и здоровья граждан, во-вторых, чрезвычайными ситуациями природного и техногенного характера. Таким образом, обеспечение экологической безопасности связано с соблюдением экологических требований законодательства в области размещения и эксплуатации хозяйственных и иных объектов, могущих или оказывающих существенное негативное воздействие на окружающую среду - т.е. «особым предметом правового регулирования, имеющим свою специфику, свой объект, свои особые

249

нормы» . ^{[246] [247]}

На современном этапе направление государственной политики Российской Федерации отражается в документах государственного стратегического планирования, в которых установлены цели и пути дальнейшего устойчивого социально-экономического развития страны. По мнению С.А. Боголюбова, выработка единой экологической политики является необходимой и актуальной для нашей страны и может стать существенным элементом модернизации и национальной идеи, обеспечить экологическую культуру совместно с правовой и политической, суверенитет и экономическую, продовольственную безопасность государства^[248]. В свою очередь, разработка стратегических основ обеспечения экологической безопасности является важным и необходимым условием устойчивого функционирования всех сфер жизни общества и экономики, в том числе недропользования.

На сегодняшний день в целях проведения единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период Распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 августа 2002 г. № 1225-р принята Экологическая доктрина Российской Федерации ^[249] (далее — Доктрина), Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв.

Доктрина определяет цели, направления, задачи и принципы проведения в Российской Федерации единой государственной политики в области экологии на долгосрочный период. В целях обеспечения устойчивого природопользования предусматривается минимизация ущерба, наносимого природной среде при разведке и добыче полезных ископаемых с обязательной

рекультивацией земель, нарушенных в результате разработки месторождений полезных ископаемых, а также минимизация отходов при их добыче и переработке.

В числе приоритетных направлений деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации выделены:

— обеспечение безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях ( для этого необходимо, в том числе, снижение риска воздействия на здоровье человека и окружающую среду при проектировании, строительстве, эксплуатации и выводе из эксплуатации промышленных и энергетических объектов (в том числе ядерных установок, включая АЭС, химических, горнодобывающих предприятий и т.п.); обеспечение экологической безопасности при обращении с радиоактивными веществами, радиоактивными отходами и ядерными материалами; реабилитация территорий и акваторий, подвергшихся негативному влиянию хозяйственной деятельности);

— предотвращение и снижение экологических последствий

чрезвычайных ситуаций ( для этого необходимо, в том числе, своевременное прогнозирование и выявление возможных экологических угроз, включая оценку природных и техногенных факторов возникновения возможных чрезвычайных ситуаций с негативными экологическими последствиями; разработка и осуществление мер по снижению риска чрезвычайных ситуаций с негативными экологическими последствиями).

Разработка Основ государственной политики в области экологического

развития обусловлена необходимостью обеспечения экологической

безопасности при модернизации экономики и в процессе инновационного

развития.

государства в области охраны окружающей среды и обеспечения

экологической безопасности и механизмы их реализации во всех отраслях

экономики в общем, в том числе и в добывающей промышленности.

Например, при решении задачи развития экономического регулирования и

171

рыночных инструментов охраны окружающей среды используется механизм стимулирования привлечения инвестиций для обеспечения рационального и эффективного использования природных ресурсов, уменьшения негативного воздействия на окружающую среду, производства экологически чистой продукции, внедрения ресурсосберегающих технологий, соответствующих требованиям законодательства Российской Федерации об охране окружающей среды.

Анализируя проблему обеспечения экологической безопасности при недропользовании на северных территориях Российской Федерации важно определить, в какой мере государственная политика учитывает

экологическую значимость Арктической зоны Российской Федерации.

ранее действовавшей редакции государственной программы Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012 — 2020 годы, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 27 декабря 2012 № 2552-р²⁵³, обозначались конкретные и серьезные угрозы, связанные с планами по хозяйственному освоению Арктики. В частности предполагалось, что прогнозируемый рост добычи, переработки и транспортировки

углеводородного и минерального сырья будет сопровождаться появлением новых мощных источников техногенного загрязнения окружающей среды Арктики, особенно опасных при работах на континентальном шельфе, что повлияет на численность редких и находящихся под угрозой исчезновения арктических животных. Сброс бурового шлама, химических продуктов, промышленных, пластовых и бытовых вод оказывает негативное воздействие на флору и фауну моря и морского дна, сокращая их численность и разнообразие.

В рамках совершенствования нормативного правового регулирования в части снижения негативного воздействия на атмосферный воздух предполагалась подготовка нормативного правового акта, обеспечивающего функционирование системы постоянной оценки негативного воздействия на Арктику источниками выбросов вредных (загрязняющих) веществ, расположенных на территории Российской Федерации.

Также подчеркивалось, что именно в связи с перспективами осуществления деятельности Российской Федерации в океанах и морях, связанные с расширением хозяйственной деятельности на российском континентальном шельфе, увеличением транспортировки грузов, в том числе углеводородного сырья, в Арктике и морях Дальнего Востока, а также с угрозой загрязнения морской среды и побережий, требуется развитие научных экспедиционных исследований окружающей природной среды и регулярный мониторинг открытых районов морей России, Арктики, Мирового океана и континентального шельфа.

В действующей в настоящее время государственной программе Российской Федерации «Охрана окружающей среды» на 2012 — 2020 годы, утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 326²⁵⁴, указанные положения не предусматриваются и не уделяется должное внимание проблеме охраны окружающей среды Арктической зоны.

Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года в целях охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности в Арктической зоне Российской Федерации предусматривает минимизацию негативного антропогенного воздействия на окружающую среду,

обусловленного текущей хозяйственной и иной деятельностью, включая:

— разработку, обоснование и реализацию мероприятий по снижению угроз окружающей среде, вызываемых расширением хозяйственной деятельности в Арктике, в том числе на континентальном шельфе (с учетом необходимости повышения ответственности предприятий-

природопользователей за загрязнение окружающей среды, стимулирования разработки и внедрения новых технологий, обеспечивающих снижение негативного воздействия на окружающую среду, снижения рисков возникновения и минимизации последствий чрезвычайных ситуаций техногенного характера);

— принятие мер по повышению эффективности федерального государственного экологического контроля на объектах хозяйственной и иной деятельности, расположенных на территории Арктической зоны Российской Федерации.

Также предусматривается разработка и внедрение экономических механизмов, стимулирующих воспроизводство и рациональное использование минерально-сырьевых и биологических ресурсов, энерго- и

ресурсосбережение, утилизацию попутного нефтяного газа в районах нефтедобычи, а также совершенствование системы государственного экологического мониторинга.

Полагаем, что в подобных документах государственного

стратегического планирования необходимо более комплексно и подробно регулировать вопросы, касающиеся охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности Арктической зоны.

Государственными программами в области охраны окружающей среды

и обеспечения экологической безопасности некоторых субъектов на

северных территориях Российской Федерации предусматриваются меры

экономического регулирования в указанной сфере при пользовании недрами

(системы государственно-частного партнерства, развитие инвестиционных

проектов, предоставление налоговых и иных льгот при внедрении наилучших

доступных технологий, повышение эффективности использования попутного

и природного газа, снижение объемов сжигаемого газа и т.д.). Например,

утвержденная постановлением Правительства Ханты-Мансийского

автономного округа - Югры от 9 октября 2013 г. № 426-п государственная

программа Ханты-Мансийского автономного округа - Югры «Обеспечение

174

экологической безопасности Ханты-Мансийского автономного округа — Югры на 2014-2020 годы»^[251], ведомственная целевая программа «Охрана окружающей среды в Красноярском крае на 2012-2014 годы», утвержденная распоряжением Правительства Красноярского края от 27 декабря 2011 г. № 1156-р^[252].

Государственными органами ряда субъектов на северных территориях Российской Федерации решается проблема обеспечения утилизации нефтяного (попутного) газа, которая существует в федеральном

законодательстве. Так, в стратегии создания нефтегазового комплекса для ускорения социально-экономического развития Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов, утвержденной постановлением Совета администрации Красноярского края от 10 апреля 2006 г. № 80-п ^[253] содержится положение о необходимости строительства объектов по утилизации нефтяного попутного газа.

Успешное регулирование утилизации нефтяного попутного газа осуществляется в Ханты- Мансийском автономном округе - Югра. В соответствии с вышеназванной государственной программой Ханты - Мансийского автономного округа - Югры «Обеспечение экологической безопасности Ханты-Мансийского автономного округа — Югры на 2014 - 2020 годы», в целях охраны атмосферного воздуха от загрязнения предусматриваются меры по разработке экономических стимулов и мониторингу увеличения уровня утилизации попутного нефтяного газа, мониторингу снижения выбросов загрязняющих веществ, строительству объектов утилизации попутного нефтяного газа, мониторингу атмосферного воздуха в крупных населенных пунктах автономного округа. Подпрограмма «Строительство объектов утилизации попутного нефтяного газа» предусматривает ряд мероприятий, которые реализуются на основе программ предприятий - природопользователей за счет собственных средств. Мероприятия по утилизации попутного нефтяного газа в Ханты - Мансийском автономном округе - Югре также реализуются за счет ведения базы данных состояния утилизации попутного нефтяного газа по Ханты - Мансийскому автономному округу - Югре в соответствии с распоряжением Правительства Ханты - Мансийского автономного округа - Югры от 4 апреля 2003 г. № 246- рп «Об электронных базах данных Ханты - Мансийского автономного округа — Югры в области государственного управления недропользованием»^[254] .

Стоит указать, что в некоторых субъектах на северных территориях закреплен порядок обращения с отходами горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств. Согласно «Концепции обращения с отходами производства и потребления в Ханты - Мансийском автономном округе - Югре на период до 2020 года», утвержденной постановлением Правительства Ханты - Мансийского автономного округа - Югра от 3 мая 2011 г. № 191-п^[255], предполагается увеличение площадей ликвидированных и рекультивированных объектов размещения отходов нефтегазодобычи (шламовые амбары и шламохранилища). Согласно разработанной на

основании вышеуказанной Концепции «Схеме обращения с отходами производства и потребления в Ханты-Мансийском автономном округе - Югре на период до 2020 года», утвержденной распоряжением Правительства Ханты- Мансийского автономного округа - Югры от 3 ноября 2011 года № 625-рп^[256], в число наиболее актуальных в автономном округе входит проблема обращения с отходами добычи, подготовки и переработки нефти и газа. Наиболее экологически эффективными комплексными технологиями по обезвреживанию и утилизации (использованию) данных отходов являются комплексные технологии, в основе которых лежит отмывка шлама и нефтезагрязненного грунта в целях использования слабозагрязненного грунта и получения продукта (нефти): установка «Альфа-Лаваль» по обезвреживанию нефтешламов путем фракционного разделения; установка КУПНШ (комплексная установка по переработке нефтяных шламов); Центр по отмывке шлама и нефтезагрязненного грунта фирмы «ЕРСО».

Также стоит отметить, что в законодательстве и документах государственного стратегического планирования ряда субъектов на северных территориях Российской Федерации содержатся требования использования и охраны законсервированных и ликвидированных скважин.

Например, в государственной программе Ямало-Ненецкого автономного округа «Развитие минерально-сырьевой базы на 2014 — 2018 годы» в рамках обеспечения экологического мониторинга состояния фонда скважин, пробуренных за счет средств окружного бюджета предполагаются мероприятия по обеспечению профилактики и контроля за состоянием противофонтанной безопасности на скважинах, пробуренных за счет окружного бюджета. В результате выполнения работ будет произведен облет и обследование законсервированных и ликвидированных геологоразведочных скважин. Конечным результатом работ является составление отчетов об обнаруженных неисправностях, а также ремонтные работы (установка или ремонт тумб на устье скважин). В процессе работ производится видеосъемка состояния устьев скважин и прискважинной территории, готовятся предложения по дальнейшему использованию данных скважин и проведению работ по установке разрушенных тумб и рекультивации территории.

Подводя итог, необходимо подчеркнуть, что большинство экспертов в области экологического права сходятся во мнении, что существующая база документов государственного стратегического планирования в сфере обеспечения экологической безопасности является недостаточно разработанной.

В.Б. Агафонов указывает, что в разрабатываемой Стратегии экологической безопасности до 2025 года^[257] необходимо учесть основные требования в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, закрепив: общие результаты оценки состояния законодательства в сфере обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, основные угрозы и риски, препятствующие ее обеспечению, наиболее важные приоритеты и ориентиры государственной политики в данной сфере, требуемые меры для ее реализации, а также специальные целевые показатели (индикаторы) эффективности ее

обеспечения. Автор также подчеркивает необходимость формирования новой единой государственной политики в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами. Такая политика должна исходить из доминанты экологических требований перед экономическими, заключающейся в переходе на новую систему технологического нормирования, основанную на принципах наилучших доступных технологий; предупреждении (профилактики) и планировании долгосрочных потенциальных негативных экологических последствий посредством управления экологическими, промышленными и техногенными рисками; восстановлении нарушенных естественных экологических систем, в том числе ликвидации экологического ущерба, связанного с прошлой экономической и иной деятельностью в сфере недропользования^[258].

Устойчивое развитие страны, высокое качество жизни и здоровья ее населения, а также национальная безопасность могут быть обеспечены только при условии сохранения природных систем и поддержания соответствующего качества окружающей среды. Особо важным условием поддержания национальной безопасности является обеспечение экологической

безопасности северных территорий Российской Федерации. Для этого необходимо формировать и последовательно реализовывать единую государственную политику в области экологии, направленную на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов северных территорий Российской Федерации. В развитие регионального законодательства необходимо в полной мере использовать вытекающий из статей 72, 76 Конституции Российской Федерации и положений

Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» «принцип

опережающего развития законодательства» субъектов Российской Федерации. Соответственно, экологическая безопасность и рациональное недропользование будут наилучшим образом обеспечены, если в законодательстве субъектов на северных территориях Российской Федерации будут определены отсутствующие в федеральном законодательстве условия и особенности недропользования с учетом выявленных в данном исследовании факторов.