§ 2.2. Содержание правового регулирования недропользования на северных территориях Российской Федерации

В общей теории права правовое регулирование рассматривается как «одна из форм воздействия права на общественные отношения, причем это воздействие осуществляется с помощью специфических правовых средств - норм права, правоотношения, актов реализации права»^{[180] [181]}.

По мнению С.С. Алексеева, отличительной чертой правового регулирования является наличие собственного специфического механизма. «Наиболее общим образом механизм правового регулирования может быть определен как взятая в единстве система правовых средств, при помощи которой обеспечивается результативное правовое воздействие на общественные отношения»^[182].

Механизм правового регулирования как динамичная структура имеет трехзвенное построение: нормы права, правоотношения, акты реализации

прав и обязанностей. Центральным звеном механизма правового

регулирования выступают нормы права, которые являются основой правового регулирования общественных отношений, оказывающей юридическое воздействие на отношения, устанавливающей правовые статусы, должное поведение их субъектов. Правовые нормы формализуются в нормативных правовых актах, образуя различные юридические конструкции.

Представляется интересным мнение С.С. Алексеева о связи формы и содержания позитивного права: «закон» (иные источники права) - казалось бы, нечто сугубо внешнее к праву - не просто фиксирует, документально закрепляет определенные нормы и принципы, т.е. играет не только фиксирующую (констатирующую, тоже весьма существенную) роль, но и выполняет по отношению к позитивному праву глубокую конституирующую функцию, т.е. функцию по конституированию - формированию, созданию, утверждению данного объекта»^[183]. В данном случае прослеживается связь закона и права как формы и содержания.

Правовое регулирование недропользования осуществляется на основе комплекса нормативных правовых актов разной иерархии: федеральные законы, постановления Правительства Российской Федерации, приказы уполномоченных федеральных органов исполнительной власти. Как справедливо указывает Д.В. Василевская, «многоуровневое построение правового материала (закон, подзаконные нормативные правовые акты и т.д.) обусловлено тем, что практически ни один вид нормативного правового акта не в состоянии самостоятельно обеспечить правовую регламентацию общественных отношений в сфере геологического изучения, разведки и добычи полезных ископаемых»^[184].

Ныне действующее законодательство, регулирующее отношения недропользования, характеризуется некоторыми особенностями,

определяющими его специфику:

— законодательство о недрах является одной из многочисленных

отраслей российского законодательства и имеет двухуровневую структуру, отражая федеративное устройство государства: федеральное

законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации, что вытекает из положений пункта «в» статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которому вопросы владения, пользования и распоряжения недрами отнесены к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

— в большинстве субъектов Российской Федерации отсутствуют законы, регулирующие отношения недропользования на их территории;

— правовое регулирование носит преимущественно подзаконный характер в силу того, что основополагающие нормы установлены на уровне законодательных актов, тогда как нормы организационно-процессуального характера практически полностью закреплены в актах Правительства Российской Федерации и Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации.

Правовую основу для регулирования общественных отношений в сфере недропользования составляют базовые конституционные принципы, которые будут раскрыты в ходе настоящего исследования. К примеру, вопросы правового регулирования отношений недропользования затрагиваются в части 2 статьи 36 Конституции Российской Федерации, согласно которой «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами осуществляется их собственниками свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов иных лиц».

Федеральными законами, непосредственно регулирующими отношения недропользования, являются Закон Российской Федерации от 21 февраля 1992 года № 2395-1 «О недрах», Федеральный закон от 30 ноября 1995 года № 187-

ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации», Федеральный закон от 30 декабря 1995 года № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции».

Общественные отношения в сфере недропользования регулируются и отдельными специализированными нормами, содержащимися в основных отраслях законодательства (уголовном, административном, земельном и др.) в той мере, в какой их нормативные правовые акты регулируют данные отношения.

Закон «О недрах» является базовым нормативным правовым актом, регулирующим отношения недропользования в Российской Федерации. Данный закон устанавливает особый административно-правовой режим недропользования, закрепляя: разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере недропользования (статья 1.1); срочность и платность пользования недрами (статьи 10, 39); систему лицензирования (статьи 11-12, 15-16); принцип состязательности в

предоставлении недр в пользование, систему конкурсов и аукционов при предоставлении недр в пользование (статья 13.1).

Для целей настоящего исследования важно определить, каков объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере правового регулирования отношений недропользования, так как деятельность по недропользованию является основой социальноэкономического развития большинства субъектов на северных территориях Российской Федерации.

Как уже отмечалось, вопросы владения, пользования и распоряжения недрами отнесены в соответствии с пунктом «в» статьи 72 Конституции Российской Федерации к предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. При этом законодательного закрепления понятия «совместное ведение» не существует, в силу чего возникают споры между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации при разграничении полномочий. Следует согласиться с мнением о том, что понятие «совместное ведение» должно предполагать равный объем полномочий у Российской Федерации и входящих в ее состав субъектов^[185].

Так, статьями 3 и 4 Закона «О недрах» определен объем полномочий и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере регулирования отношений недропользования. К основным полномочиям федеральных органов государственной власти можно отнести:

— разработку и совершенствование законодательства Российской Федерации о недрах;

— определение и реализацию федеральной политики

недропользования, определение стратегии использования, темпов

воспроизводства, дальнейшего расширения и качественного улучшения минерально-сырьевой базы путем разработки и реализации федеральных программ;

— создание и ведение единой системы федерального и территориальных фондов геологической информации о недрах, распоряжение информацией, полученной за счет государственных средств;

— установление общего порядка пользования недрами и их охраны, разработку соответствующих стандартов (норм, правил), в том числе классификации запасов и прогнозных ресурсов полезных ископаемых;

— официальное опубликование перечня участков недр федерального значения в официальном издании, определенном Правительством Российской Федерации, формирование федерального фонда резервных участков недр, установление перечней участков недр, право пользования которыми может быть предоставлено на условиях соглашений о разделе продукции;

— составление и ведение государственного баланса запасов полезных ископаемых; государственный учет участков недр, используемых для добычи полезных ископаемых и строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых; составление и ведение государственного

кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых;

государственную регистрацию работ по геологическому изучению недр; установление порядка составления и ведения государственного баланса запасов полезных ископаемых, порядка составления и ведения государственного кадастра месторождений и проявлений полезных ископаемых, порядка составления и ведения территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений общераспространенных полезных ископаемых;

— формирование совместно с субъектами Российской Федерации региональных перечней полезных ископаемых, относимых к общераспространенным полезным ископаемым;

— установление порядка подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения, представляемых органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, или отказа в согласовании указанных перечней;

— установление порядка осуществления государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, организацию и осуществление федерального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.

Полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации, которые могут осуществляться без согласования с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами в соответствии со статьей 4 данного Закона, заключаются лишь в:

— принятии и совершенствовании законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации о недрах; разработке и реализация территориальных программ развития и использования минерально-сырьевой базы;

— создании и ведении территориальных фондов геологической информации, распоряжении информацией, полученной за счет средств бюджетов соответствующих субъектов Российской Федерации и соответствующих местных бюджетов;

— составлении и ведении территориальных балансов запасов и кадастров месторождений и проявлений общераспространенных полезных ископаемых и учете участков недр, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

— установлении порядка пользования участками недр местного значения;

— защите интересов малочисленных народов, прав пользователей недр и интересов граждан, разрешении споров по вопросам пользования недрами;

— организации и осуществлении регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения;

— проведении государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участках недр местного значения.

Анализ закрепленных в Законе «О недрах» полномочий дает основания утверждать, что основной объем полномочий в сфере регулирования отношений недропользования отнесен к федеральным органам исполнительной власти Российской Федерации. Такой порядок разграничения полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере недропользования был закреплен в 2004 году с принятием Федерального закона № 122-ФЗ от 22 августа 2004 г.

местного самоуправления в Российской Федерации”»^[186]. До его принятия можно было утверждать, что принцип, установленный статьей 72 Конституции Российской Федерации, соблюдался в полной мере и полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации были выстроены по принципу «двух ключей». Внесенные этим актом изменения в Закон «О недрах» отменили практику принятия совместных решений и заменили ее принципом участия субъекта Российской Федерации в подготовке решения, что фактически является «совещательным правом» при подготовке и принятии решений в сфере недропользования. Следует согласиться с позицией профильного комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, согласно которой «такая реформа противоречит Конституции Российской Федерации, приводит к централизации управления и потере стимулов у субъектов Российской Федерации»^[187].

Субъекты Российской Федерации в настоящее время имеют полномочия по распоряжению участками недр местного значения, перечень которых также утверждается лишь по согласованию с федеральным органом управления государственным фондом недр или его территориальными органами. В Законе «О недрах» в статье 2.3 определены участки недр местного значения:

— участки недр, содержащие общераспространенные полезные ископаемые;

— участки недр, используемые для строительства и эксплуатации подземных сооружений местного и регионального значения, не связанные с добычей полезных ископаемых;

— участки недр, содержащие подземные воды, которые используются для целей питьевого и хозяйственно-бытового водоснабжения или

технологического обеспечения водой объектов промышленности, либо объектов сельскохозяйственного назначения и объем добычи которых составляет не более 500 кубических метров в сутки.

Сложившийся порядок разграничения полномочий также противоречит положению ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации, согласно которой «...природные ресурсы используются и охраняются как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории». М.И. Васильева справедливо указывает, что «правомочия государства-собственника представляются соподчиненными задачам

экологической деятельности государства - субъекта публичной власти, обязанного использовать природные ресурсы как основу жизни и деятельности народа»^[188]. Отсутствие у органов государственной власти субъектов Российской Федерации полномочий принимать решение о предоставлении права пользования участком недр федерального значения, расположенного на их территории, осуществлять государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр противоречит данному конституционному положению. Деятельность по недропользованию наносит значительный вред окружающей среде и является потенциально опасной. Невозможность органов государственной власти субъекта, на территории которого располагается участок недр, влиять на выбор наиболее экологически безопасных технологий добычи полезных ископаемых, на решение вопросов, связанных с ликвидацией и консервацией месторождений полезных ископаемых и иных экологических вопросов отрицательно влияет на окружающую природную среду.

По мнению В.П. Орлова, «регулирование отношений недропользования по разведке и добыче основных видов полезных ископаемых без активного участия субъекта Российской Федерации не может способствовать рациональному и комплексному использованию недр, и существующее распределение полномочий ставит субъекты Федерации с богатыми минерально-сырьевыми ресурсами, в экономически невыгодное положение.

___________________________________ w 190

, что немаловажно, данная ситуация является весьма коррупциогенной» .

Анализируя законодательство о недропользовании, приходится констатировать наличие в нем пробелов и коллизий. К примеру, существует проблема неполного урегулирования установления правового режима геологической информации о недрах, в частности, внутреннего противоречия норм Закона «О недрах», устанавливающих полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Согласно п. 4 ст. 4 данного Закона распоряжение геологической информацией, полученной за счет средств соответствующих субъектов Российской Федерации, относится к полномочиям органов государственной власти субъектов. Наряду с этим п. 4 ст. 3 данного Закона устанавливает, что распоряжение геологической информацией, находящейся в государственной собственности, в том числе полученной за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, относится к полномочиям федеральных органов государственной власти. «Таким образом, согласно установленному порядку после предоставления геологической информации в федеральный и соответствующий территориальный фонды органы государственной власти субъекта Российской Федерации, за счет средств бюджета которого информация была получена, фактически отстраняются от распоряжения ею, поскольку, согласно абз. 2 ст. 27 Закона «О недрах», геологическая информация, полученная за счет государственных средств, признается государственной собственностью без прямого разделения на собственность Российской Федерации (федеральную собственность) и собственность субъектов Российской Федерации, что создает определенные проблемы при определении правовых возможностей субъектов Российской ^[189]

Федерации, связанных с пользованием и распоряжением данной инф ормацией»^[190].

В исследовании было отмечено, что законодательство в сфере недропользования в Российской Федерации характеризуется некоторыми особенностями, определяющими его специфику, в числе которых было отсутствие в большинстве субъектов Российской Федерации законов, регулирующих отношения недропользования на их территории. Однако большинство субъектов на северных территориях Российской Федерации смогли добиться значительных успехов в обеспечении высокого уровня развития законодательства в сфере недропользования. Приняты

основополагающие законы в сфере недропользования, в которые своевременно вносятся изменения в соответствии с федеральным законодательством, так как в данных законах содержится большое количество отсылок к нему, а также разрабатываются и принимаются подзаконные нормативные правовые акты.

Так, в Ямало - Ненецком автономном округе принят Закон от 26 июня 2012 г. № 56-ЗАО «О недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе»^[191]. Закон регулирует отношения, возникающие при предоставлении и использовании участков недр местного значения на территории ЯмалоНенецкого автономного округа.

В первой главе приведены общие положения, касающиеся основных понятий, таких как общераспространенные полезные ископаемые, участки недр местного значения. Укажем, что перечень общераспространенных полезных ископаемых установлен Распоряжением Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации № 12-р, Администрации ЯмалоНенецкого автономного округа № 610-РА от 16 марта 2009 г. «Об утверждении перечня общераспространенных полезных ископаемых по Ямало-Ненецкому автономному округу»^[192].

Что касается участков недр местного значения, то Федеральным законом от 30 ноября 2011 г. № 364-ФЗ^{[193] [194] Закон «О недрах» был дополнен статьей 2.3 «Участки недр местного значения», тем самым был устранен значительный пробел в правовом регулировании отношений недропользования на уровне субъектов Российской Федерации. Приказ Федерального агентства по недропользованию от 15 июня 2012 № 687 «Об утверждении Порядка подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании таких перечней» регламентирует}

процедуру подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения в отношении участков недр, содержащих

общераспространенные полезные ископаемые. Приказом Федерального агентства по недропользованию от 5 ноября 2013 № 898 «О внесении

изменений в Порядок подготовки, рассмотрения, согласования перечней участков недр местного значения или отказа в согласовании таких перечней, утвержденный приказом Федерального агентства по недропользованию от 15 июня 2012 г. № 687, были внесены важные изменения в данный Приказ. В частности, исключено положение, касающееся получения информации о наличии или отсутствии на участках недр местного значения особо охраняемых природных территорий федерального значения в Министерстве природных ресурсов и экологии. Кроме того, полномочия по согласованию перечней участков недр местного значения переданы территориальным органам Федерального агентства по недропользованию и установлен двадцатидневный срок рассмотрения данного перечня участков недр. Также отменен запрет на включение в перечень участков недр, расположенных над или под участком недр федерального значения либо над или под месторождением, не относящимся к общераспространенным полезным ископаемым.

Анализ Закона дает основание констатировать тот факт, что в основном он содержит отсылки к федеральному законодательству, более детальное раскрытие его положений представляется нецелесообразным. Но помимо дублирующих федеральное законодательство норм, в Законе более детально раскрыты нормы, регулирующие, например, пользование недрами без получения лицензии на пользование недрами, особенности организации и проведения аукционов на право пользования участками недр местного значения, отчетность, представляемая пользователями участками недр местного значения. Так, пункт 2 статьи 12 Закона «О недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе» устанавливает, что не требуется получения лицензии на пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, для строительства и эксплуатации следующих объектов, расположенных в пределах участков недр местного значения на глубине до пяти метров от поверхности земли или дна водоемов:

— линий коммуникаций, в том числе линий водоснабжения,

канализации, теплоснабжения, электроснабжения, газопроводов, связи (кабели телефонной связи, электросвязи, другие линии связи),

предназначенных для жизнеобеспечения населения и нормального функционирования хозяйственного комплекса автономного округа;

— котлованных и фундаментных сооружений при строительстве и ремонте мостов, путепроводов, подземных путей и переходов, автодорог, газопроводов, нефтепроводов, продуктопроводов и других транспортных объектов и сооружений;

— автозаправочных станций;

— траншей и котлованов, используемых под фундаменты при строительстве, ремонте и реконструкции жилых и производственных зданий и сооружений;

— погребов, подвалов и других видов небольших хранилищ, используемых для собственных нужд (для хранения продуктов питания, личного имущества, продукции сельского хозяйства, для иных целей), но не предназначенных для использования в производственных и технологических целях.

Третья глава посвящена рациональному использованию и охране недр, в которой содержатся статьи о государственной экспертизе запасов общераспространенных полезных ископаемых, о геологической информации о недрах, региональном государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр. В развитие норм данной главы Закона был принят ряд подзаконных нормативных правовых актов.

Статья 21 Закона ЯНАО «О недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе» посвящена региональному государственному надзору за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, что входит в круг полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации согласно пункту 14 статьи 4 Закона «О недрах». 15 марта 2012 г. было принято постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа № 190-П «Об осуществлении регионального

государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр участков недр местного значения на территории Ямало-Ненецкого автономного округа»^[195].

Согласно постановлению целью регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр участков недр местного значения является обеспечение соблюдения всеми недропользователями установленного порядка пользования недрами, требований законодательства, утвержденных стандартов (норм, правил) в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности в этой области.

Региональный государственный геологический надзор на территории автономного округа осуществляется Департаментом природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса автономного округа по вопросам:

— соблюдения требований законов и иных нормативных правовых актов автономного округа, принятых в пределах полномочий по регулированию отношений недропользования;

— геологического изучение участков недр местного значения на территории автономного округа;

— достоверности геологической информации, полученной за счет средств бюджета автономного округа, а также материалов, положенных в основу подсчета запасов общераспространенных полезных ископаемых и учета участков недр местного значения, используемых для строительства подземных сооружений, не связанных с добычей полезных ископаемых;

— выполнения условий лицензий на пользование участками недр местного значения на территории автономного округа.

Региональный государственный геологический надзор осуществляется в форме проведения плановых и внеплановых документарных или выездных проверок.

В Ямало-Ненецком автономном округе создана «Территориальная система наблюдения за состоянием окружающей среды в границах лицензионных участков на право пользования недрами с целью добычи нефти и газа на территории Ямало-Ненецкого автономного округа» на основе Постановления Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 14 февраля 2013 г. № 56-П^[196]. Данная система является формой организации системы наблюдений за состоянием окружающей среды, составляющей часть единой системы государственного экологического мониторинга (государственного мониторинга окружающей среды). Проводится в виде

196

197

локального

экологического мониторинга

пользователями недр,

осуществляющими деятельность на территории лицензионных участков, независимо от организационно-правовых форм и форм собственности. Локальный экологический мониторинг — это комплексная система регулярных наблюдений, сбора информации, оценки и прогнозирования пространственно-временных изменений состояния компонентов окружающей среды под воздействием природных и антропогенных факторов в границах лицензионного участка недр в период разработки, освоения, эксплуатации и ликвидации (пробная или опытно-промышленная эксплуатация)

месторождений нефти и газа. Локальный экологический мониторинг организуется и осуществляется пользователями недр на основе соответствующих программ, разрабатываемых для различных этапов освоения лицензионного участка. Порядок разработки и корректировки программ также предусмотрен Положением о территориальной системе наблюдения за состоянием окружающей среды в границах лицензионных участков на право пользования недрами с целью добычи нефти и газа на территории Ямало-Ненецкого автономного округа. Пункт 4.3 Положения устанавливает, что программа локального экологического мониторинга в обязательном порядке должна содержать целый ряд важной информации, среди которой можно выделить: краткий анализ современной экологической ситуации на территории наблюдений, информация о тенденциях ее изменения под влиянием оказываемой техногенной нагрузки; уровень антропогенного воздействия на окружающую среду в границах лицензионного участка; обоснование применяемых для оценки состояния окружающей среды нормативов.

С учетом низкой восстановительной способности природных

ландшафтов территории автономного округа Положением определены

следующие обязательные направления наблюдений, обеспечивающие

комплексную оценку состояния и изменения окружающей среды в условиях

широкого спектра потенциального негативного воздействия, оказываемого в

129

рамках производственных процессов добычи и транспортировки углеводородного сырья:

— мониторинг геохимического (гидрохимического) состояния компонентов окружающей среды (снежный покров, приземный слой атмосферного воздуха, поверхностные воды, донные отложения, почвы) - ежегодно;

— мониторинг механических нарушений природных комплексов (ландшафтов) и мониторинг состояния и развития экзогенных процессов — не реже 1 раза в 3 года и по окончании основных этапов освоения лицензионного участка.

Аналогичная система введена в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 23 декабря 2011 г. № 485-п «О системе наблюдения за состоянием окружающей среды в границах лицензионных участков на право пользования недрами с целью добычи нефти и газа на территории Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Ханты- Мансийского автономного округа — Югры»^[197].

Особого внимания заслуживает правовое регулирование геологической информации как результата геолого-разведочной деятельности и основы устойчивого развития минерально-сырьевой базы страны. Однако, как указывает Д.В. Василевская, «несмотря на то что оборот геологической информации чрезвычайно важен для воспроизводства минерально-сырьевой базы, в настоящее время административно-правовой режим геологической информации и ее использования не получил своего достаточного законодательного закрепления на федеральном уровне»^[198].

Нормы, устанавливающие режим и регулирующие оборот геологической информации, содержатся в Законе «О недрах», Гражданском кодексе Российской Федерации (часть четвертая) от 18 декабря 2006 г. №230- Ф3^[199], Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»^{[200] [201].}

В связи с вышесказанным следует отметить, что в Ямало-Ненецком автономном округе принят отдельный Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 1 июля 2002 года № 42-ЗАО «О геологической информации и информатизации недропользования на территории Ямало-Ненецкого автономного округа» и принят целый ряд подзаконных нормативных

правовых актов, посвященных геологической информации и информатизации, таких как: постановление Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 21 марта 2006 года № 100-А «О территориальном фонде геологической информации Ямало-Ненецкого автономного округа» ^[202] , постановление Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 21 марта 2006 г. № 103-А «Об утверждении Положения о дубликате

территориального банка данных о геологической информации ЯмалоНенецкого автономного округа» ^[203] , постановление губернатора ЯмалоНенецкого автономного округа от 22 октября 2003 года № 413 «Об утверждении перечня геолого-промысловой информации, предоставляемой пользователями недр, осуществляющими деятельность на территории ЯмалоНенецкого автономного округа, в государственное учреждение «Ресурсы Ямала» (вместе с «Порядком предоставления информации, предоставляемой пользователями недр, осуществляющими деятельность на территории Ямало-

Ненецкого автономного округа, в Государственное учреждение «Ресурсы Ямала») ^[204].

В статье 2 Закона «О геологической информации и информатизации недропользования на территории Ямало-Ненецкого автономного округа» приведено более широкое определение геологической информации о недрах, чем установлено в федеральном законодательстве: это сведения (данные) о геологическом строении и истории геологического развития недр, составе, свойствах и условиях залегания горных пород, полезных ископаемых и других геологических образований, геофизических и геохимических полях, иных свойствах недр, а также способах и результатах изучения и использования недр и извлекаемых из них продуктов. Как отмечает В. Б. Агафонов «...по мере развития законодательства в сфере недропользования и принятия отдельными субъектами Российской Федерации ряда нормативных правовых актов о геологической информации в реализацию положений статьи 27 Закона «О недрах» понятие геологической информации о недрах в данных нормативных правовых актах было существенно расширено, что являлось следствием объективных процессов, происходящих в недропользовании, и увеличения роли геологоразведки в процессе использования недр для отдельных субъектов Российской Федерации»^[205].

В статье 11 Закона указано, что территориальный фонд геологической информации представляет собой совокупность окружных геологических информационных систем (архивов, фондов, библиотек, баз и банков данных и других видов информационных систем), информационных технологий, средств их обеспечения и сетей, функционирующих на единой организационно-методической основе, обеспечивающих информационные потребности и взаимодействие органов государственной власти Российской

Федерации, автономного округа, органов местного самоуправления, юридических и физических лиц.

Особенностью территориального фонда геологической информации Ямало-Ненецкого автономного округа является то, что вся геологическая информация, полученная в процессе пользования недрами, независимо от источников финансирования работ, в том числе за счет недропользователей, представляется в территориальный фонд геологической информации.

Территориальные фонды геологической информации в основном создаются в субъектах на северных территориях Российской Федерации в силу минерально-сырьевой специализации экономики данных субъектов. Так, Постановлением Правительства Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 15 февраля 2013 г. № 44-п учрежден Территориальный фонд геологической и иной информации о недрах Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и утвержден «Порядок сбора, хранения и систематизации геологической и иной информации о недрах в территориальном фонде геологической и иной информации о недрах Ханты-Мансийского автономного округа — Югры» ^[206] ; Распоряжением Правительства Республики Саха (Якутия) от 14 августа 2003 г. № 955-р утверждено Положение о Республиканском фонде геологической информации Республики Саха (Якутия)^[207], издан Приказ Министерства природных ресурсов и экологии Красноярского края от 12 ноября 2013 г. № 306-о «О создании и ведении краевого фонда геологической информации, распоряжении геологической информацией, полученной за счет средств краевого и соответствующих местных бюджетов»^[208].

Как уже отмечалось в данном диссертационном исследовании, северные территории Российской Федерации отличаются суровыми природноклиматическими условиями, наличием уязвимых экосистем и исконной среды обитания коренных малочисленных народов. Некоторые субъекты северных территорий закрепляют в законодательстве о недропользовании нормы, учитывающие подобную природно-климатическую специфику своих территорий. Конституционной основой введения подобных норм является статья 58 Конституции Российской Федерации, закрепляющая обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам, а также статья 42 Конституции Российской Федерации, в которой закрепляется право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением. К примеру, в соответствии с п. 2 статьи 26 Закона Ханты-Мансийского автономного округа от 18 апреля 1996 г. № 15-оз «О недропользовании»^[209] «законы и иные нормативные правовые акты автономного округа могут устанавливать дополнительные требования для пользователей недр в части рационального использования и охраны недр, а также охраны окружающей среды и санитарного благополучия населения в связи с географическими, климатическими и этническими особенностями автономного округа, если устанавливаемые дополнительные требования не противоречат федеральному законодательству». Однако нарушение

конституционного принципа «совместного ведения» вопросов владения, пользования и распоряжения недрами не дает субъектам Российской Федерации в полной мере учитывать специфику собственных территорий в процессе законотворчества.

В преамбуле Закона Ханты-Мансийского автономного округа от 18 апреля 1996 г. № 15-оз «О недропользовании» установлено, что он регулирует

отношения владения, пользования и распоряжения недрами на территории Ханты-Мансийского автономного округа — Югры в соответствии с федеральными законами и направлен на обеспечение защиты прав и интересов граждан и пользователей недр в процессе недропользования, а также закрепляет правовые условия, обеспечивающие экологическую безопасность, сохранение традиционного образа жизни и исконной среды обитания коренных малочисленных народов Севера при пользовании недрами на территории автономного округа.

Анализ данного Закона дает основание делать вывод о том, что он имеет большое количество отсылок к федеральному законодательству и не в полной мере исполняет функцию правового регулятора отношений недропользования на участках недр местного значения автономного округа. Однако в нем предусмотрены нормы, которые устанавливают некоторые особенности правового регулирования недропользования на территории автономного округа. Так, закреплены нормы, которые устанавливают порядок внесения предложений в федеральный орган управления государственным фондом недр или его территориальный орган по регулированию различных аспектов деятельности по недропользованию на территории автономного округа в отношении участков недр федерального значения. К примеру, статья 27 рассматриваемого Закона устанавливает перечень предложений по условиям конкурсов, аукционов и лицензий на пользование недрами для геологического изучения в целях поисков и оценки месторождений полезных ископаемых, которые вносятся в федеральный орган управления государственным фондом недр или его территориальный орган:

1) сроки согласования и утверждения программы поисково-оценочных работ, минимальный объем геологоразведочных работ;

2) размеры и ставки регулярных платежей за пользование недрами;

3) сроки представления информации о результатах и объемах проводимых геологоразведочных работ;

4) существенные условия, нарушение которых влечет прекращение, приостановление или ограничение прав пользования участком недр;

5) указание расположения на участке недр территорий традиционного природопользования в случае их наличия и предложения по обеспечению защиты исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов коренных малочисленных народов Севера, в том числе предложения по компенсации пользователями недр убытков в связи с нарушением либо ограничением традиционного хозяйствования коренных малочисленных народов Севера;

6) предложения о мероприятиях по охране окружающей среды и безопасному ведению работ.

Также вносятся предложения по условиям конкурсов, аукционов и лицензий на пользование недрами для разведки и добычи полезных ископаемых или по совмещенной лицензии.

Статья 29 Закона предусматривает возможность органов

государственной власти автономного округа получать от пользователей недр, имеющих лицензию на право пользования недрами для целей добычи (разведки и добычи) полезных ископаемых на территории автономного округа сведения о заключенных договорах с профессиональными горноспасательными и пожарными частями (службами) по предупреждению и ликвидации аварий и пожаров, в том числе открытых нефтяных и газовых фонтанов, и пожаров на нефтегазопромыслах. Данная норма направлена на обеспечение экологической безопасности при пользовании недрами на территории автономного округа.

В соответствии со статьей 36 рассматриваемого Закона при передаче в

соответствии с федеральным законодательством геологической и иной

информации о недрах в территориальный фонд геологической информации

пользователи недр передают в специализированное государственное

кернохранилище на территории автономного округа отобранный в ходе

проведения геологоразведочных работ керн (керновый материал),

136

включающий в себя информацию о разбуриваемых нефтенасыщенных пластах и горных породах.

Керн — это образцы горных пород, извлекаемые при бурении скважин, первый и достоверный источник информации о геологическом строении недр, свойствах горных пород, условиях осадконакопления и в конечном итоге о наличии нефти.

«В кернохранилище Ханты-Мансийского автономного округа, которое входит в структуру НАЦ РН им. В.И.Шпильмана, сегодня хранится 195 тыс. метров керна из более чем 2600 скважин. Такая уникальная коллекция позволяет проводить детальные исследования керна, существенно расширяющие возможности поисковых и разведочных работ, литологопетрографического и биостратиграфического изучения отложений, исследования особенностей строения баженовской свиты. Последнее направление сегодня чрезвычайно актуально, потому что доля трудноизвлекаемых запасов нефти в Западной Сибири с каждым годом растет»^[210].

В целях формирования и пополнения территориального фонда геологической информации Ханты-Мансийского автономного округа — Югры в части сведений об участках недр, выделенных в пользование, и выданных лицензиях ведется лицензионное дело в соответствии со статьей 40 Закона Ханты-Мансийского автономного округа — Югры «О

недропользовании».

Лицензионное дело представляет собой совокупность документов, графических и иных приложений, формируемых в хронологическом порядке по мере их поступления в течение всего срока действия лицензии на пользование недрами и имеющих отношение к недропользованию по конкретному участку недр, включая необходимые документы, оформляемые в связи с прекращением права пользования недрами либо его перехода от

пользователя недр другому лицу. Статья устанавливает перечень документов, из которых состоит лицензионное дело, и текстовых, графических и иных материалов, которые могут входить в качестве приложений и в состав лицензий на пользование недрами.

Глава 9 Закона устанавливает особенности недропользования в границах территорий традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера (в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера). В статье 42 предусмотрена обязанность согласования недропользователем с представителями коренных малочисленных народов Севера схемы размещения промысловых объектов, в том числе буровых скважин и иных сооружений временного и постоянного характера при разработке проектной документации на разработку месторождений полезных ископаемых либо иное промышленное освоение участка недр в границах территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера.

Отношения в области образования, использования и охраны

территорий традиционного природопользования регионального значения

коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории

Ханты-Мансийского автономного округа — Югры регулируются Законом

Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 28 декабря 2006 г. №

145-оз «О территориях традиционного природопользования коренных

малочисленных народов Севера регионального значения в Ханты-Мансийском

автономном округе — Югре», который предусматривает при отрицательном

согласовании схемы размещения объектов либо отказе в ее согласовании

субъектами права традиционного природопользования варианты

месторасположения и условия размещения промышленных и иных

сопутствующих объектов рассмотрение спора Комиссией по вопросам

территорий традиционного природопользования, которая готовит

соответствующие рекомендации Правительству автономного округа.

Правительство автономного округа с учетом рекомендаций Комиссии может

138

принять решение о согласовании либо об отказе в согласовании схемы размещения объектов в границах территории традиционного природопользования.

Порядок предоставления участков недр местного значения в субъектах на северных территориях Российской Федерации устанавливается в подзаконных нормативных правовых актах. Так, в Ямало-Ненецком автономном округе порядок предоставления участков недр местного значения утвержден постановлением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 16 мая 2013 г. № 339-П «Об утверждении порядков пользования участками недр местного значения на территории Ямало-Ненецкого автономного округа» (вместе с «Порядком предоставления права пользования участками недр местного значения без проведения аукциона» и «Порядком пользования недрами с целью добычи общераспространенных полезных ископаемых для собственных производственных и технологических нужд пользователями недр, осуществляющими разведку и добычу иных видов полезных ископаемых или по совмещенной лицензии геологическое изучение, разведку и добычу иных видов полезных ископаемых, в границах предоставленных им горных отводов и (или) геологических отводов на основании утвержденного технического проекта») ^[211] . Уполномоченным органом по предоставлению государственной услуги по предоставлению права пользования участками недр местного значения является Департамент природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа.

Еще одной особенностью правового регулирования отношений недропользования на северных территориях Российской Федерации является разработка территориальных государственных программ развития и использования минерально-сырьевой базы, что опять же обусловлено минерально-сырьевой специализацией экономик субъектов на северных

территориях Российской Федерации. Необходимо отметить, что на сегодняшний день во многих субъектах на северных территориях подобные программы устарели, принятие новых программ развития и использования минерально-сырьевой базы не осуществляется, что может отрицательно повлиять на устойчивое развитие минерально- сырьевой базы страны в целом.

Однако существуют и исключения. Так, постановлением

Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 25 декабря 2013 г. № 1120-П ^[212] утверждена государственная программа Ямало-Ненецкого автономного округа «Развитие минерально-сырьевой базы на 2014 — 2018 годы». Энергетическая стратегия России на период до 2030 года определяет автономный округ как основную газодобывающую провинцию. Развитие автономного округа связано с обеспечением транспортной системы, строительством объектов нефтедобычи, газодобычи и их переработки. Согласно рассматриваемой программе, реализация указанных задач требует значительное количество общераспространенных полезных ископаемых (песка, песчано-гравийных смесей, торфа). Для выявления данных месторождений государственной программой предусматривается проведение геологоразведочных работ — как сырьевой базы для создания собственной строительной индустрии в автономном округе. Также планируются работы по дальнейшему формированию и ведению Территориального фонда геологической информации.

Реализация мероприятий государственной программы также направлена на решение проблем в части организационного обеспечения государственной системы лицензирования пользования участками недр местного значения, составления и ведения территориального баланса запасов и кадастров месторождений и проявлений полезных ископаемых на основании данных государственной экспертизы запасов полезных ископаемых, геологической, экономической и экологической информации о предоставляемых в пользование участков недр местного значения и отчетности, предоставляемой пользователями участками недр местного значения.

Программа предусматривает мероприятия по организации системной работы в области разработки, заключения и реализации соглашений о сотрудничестве между Правительством автономного округа и вертикально интегрированными компаниями, предприятиями топливно-энергетического комплекса, осуществляющими производственную деятельность на территории Ямало-Ненецкого автономного округа^[213].

Подобная программа принята постановлением Правительства Ханты- Мансийского автономного округа — Югры от 9 октября 2013 г. № 410-п «О государственной программе Ханты-Мансийского автономного округа — Югры «Развитие и использование минерально-сырьевой базы Ханты- Мансийского автономного округа — Югры на 2014 — 2020 годы»^[214].

Подводя итоги проведенного исследования, следует сделать вывод о том, правовое регулирование недропользования на северных территориях Российской Федерации осуществляется в соответствии с общим порядком, установленным базовыми нормативными правовыми актами в данной сфере, без учета специфики данных территорий, что не позволяет комплексно и эффективно использовать их геополитический и минерально-сырьевой потенциал. В настоящее время правовые возможности участия органов государственной власти субъектов Российской Федерации в вопросах владения, пользования и распоряжения недрами собственных территорий существенно ограничены федеральным законодательством. Вместе с тем необходимо указать, что анализ законодательства о недропользовании некоторых субъектов северных территорий Российской Федерации позволяет

сделать вывод о том, что вытекающий из статей 72, 76 Конституции Российской Федерации, положений Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных

(представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»^{[215] [216]} «принцип опережающего развития законодательства» субъектов Российской Федерации, основанный на двухуровневом нормативном правовом регулировании по предметам совместного ведения, реализуется в правовом регулировании отношений недропользования.