§ 4. Правовые проблемы прекращения прав на землю в черте поселений

Под прекращением права собственности, как отмечалось в научной литературе, следует понимать «совокупность юридических и фактических действий (событий), совершаемых собственником или компетентным органом, с которыми законодательство связывает утрату права собственности, в результате чего последнее либо перестает существовать вообще, либо возникает у другого субъекта гражданского права».^[179]

Существует несколько классификаций прекращения права собственности.

Разновидностью последнего основания является национализация, предусмотренная ст. 235 ГК РФ, а также некоторыми иными нормативно-правовыми актами. Как отмечал В.А. Белов, «национализация представляет собой законный государственно-властный акт, состоящий в принудительном прекращении права частной собственности на определенные имущественные комплексы и (или) права частного участия в делах и капиталах организации и возникновении права собственности на это имущество (права участия в делах и капиталах) у государства, с целью обеспечения государством функциональности соответствующего сектора экономической системы в экстремальных условиях…».^[181]

Попытка возрождения данного гражданско-правового института до настоящего времени страдает бессистемностью и хаотичностью. Главная проблема заключается в отсутствии федерального закона «О национализации», который должен четко определить основания (причины) и порядок ее проведения, а также компенсации причиненных убытков. Не решен четко вопрос и о «муниципализации» имущества, то есть возможности и порядке принудительного обращения его не в государственную, а в муниципальную собственность.

В любом случае нормы разрабатываемого проекта закона о национализации должны соответствовать положениям п. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которой никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения.

Положения Конституции РФ в части объема и порядка компенсации убытков соответствуют положениям международных договоров и соглашений. Так, согласно ст. 9 Конвенции о защите прав инвестора (1997), национализация или реквизиция не могут быть осуществлены без выплаты инвестору адекватной компенсации. Аналогичной позиции придерживается и Европейский Суд по Правам Человека. Так, при рассмотрении дела Литгоу против Соединенного Королевства, Суд подчеркнул, что национализация собственности без разумного возмещения будет при нормальном положении вещей представлять собой несоразмерное вмешательство, которое не может рассматриваться как соответствующее ст.1 Протокола 1 Европейской Конвенции по Правам Человека.

Исходя из вышеназванного, предметом исследования данного параграфа является принудительное прекращение прав на земельный участок в черте поселений, осуществляемое компетентными органами в отношении собственника на примере изъятия земельного участка за выкуп для государственных или муниципальных нужд, которое мы рассматриваем как фактическую разновидность процедуры национализации земельного участка.

Под изъятием земельного участка за выкуп для государственных или муниципальных нужд следует понимать действия органов государственной власти или органов местного самоуправления, направленные на принудительное прекращение в судебном порядке и на возмездной основе права собственности на земельные участки граждан и юридических лиц, не вызванное совершением последними противоправных деяний, обусловленное необходимостью удовлетворения публичных интересов.

Данная процедура не является новой для современного российского земельного законодательства.

Во-вторых, аналогичная процедура изъятия земель для государственных и общественных нужд предусматривалась Основами земельного законодательства Союза ССР и союзных республик от 13 декабря 1968 г. (ст. 15-16) и Земельным кодексом РСФСР от 1 июля 1970 г. (ст. 31,33). В числе таких «нужд» наука и практика тогда выделяли строительство заводов, фабрик, электростанций, иных сооружений, расширение и переустройство городов, поселков, сельских населенных пунктов и иные подобные мероприятия, имеющие важное государственное или общественное значение.^[183] Предоставление земельных участков для государственных или общественных нужд, связанное с предварительным их изъятием, имело ряд важных гражданско-правовых последствий. Дело в том, что изъятие (как и предоставление) участка было бесплатным, однако убытки и потери, причиненные таким изъятием, подлежали возмещению (ст. 38-39 ЗК РСФСР 1970 г.).

Впоследствии в ходе земельной реформы данная конструкция подверглась некоторым изменениям, несмотря на сохранение прежнего названия – «изъятие земельных участков для государственных или общественных нужд». Основаниям и порядку изъятия земельных участков для государственных либо государственных и общественных нужд были посвящены стст. 18-20; 23; 39-40, 55 ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 г., а также п. 4 Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. “О регулировании земельных отношений и развитии агарной реформы в Рос­сии”.

Данными нормативными актами было установлено, что изъятие земельного участка у собственника для государственных или общественных нужд производится путем предварительного выкупа с учетом интересов собственника, включая возмещение стоимости земли по договорной цене и причиненных убытков, в том числе упущенной выгоды.

Однако утрата ряда статей ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 г. в связи с принятием Указа Президента РФ «О приведении земельного законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации» от 24 декабря 1993 г. привела к появлению пробелов в правовом регулировании и данной сферы общественных отношений (в первую очередь в части неопределенности оснований и порядка прекращения прав на земельный участок) и обусловила принятие законов субъектами РФ для восполнения данного пробела.

Необходимо отметить, что исчерпывающего перечня государственных и муниципальных (общественных) нужд законы субъектов РФ не содержали. Так, в Саратовской области перечень государственных (муниципальных) нужд определялся в соответствии с программами социально-экономического развития или иными нормативно-правовыми актами, принятыми представительным органом государственной власти (местного самоуправления).

Законами Калининградской, Самарской, Челябинской областей и ряда других субъектов РФ было установлено, что одним из оснований для принятия решений об изъятии земельных участков, находящихся на любом праве у граждан и юридических лиц, для государственных или муниципальных нужд (в частности, под застройку) являются генеральные планы поселений, зонирование земель и иная утвержденная градостроительная и землеустроительная документация, строительство социально-культурных объектов, магистральных трубопроводов, линий связи, электропередачи, железных и автомобильных дорог, других линейных сооружений, а также иных объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов размещения этих объектов.

Более того, в ряде законов подчеркивалось, что изъятие земельных участков для государственных и муниципальных нужд может осуществляться только в государственную или муниципальную собственность (Самарская область, Республика Калмыкия). Органы местного самоуправления имели право, в случае необходимости, изъять земельный участок или его часть во временное пользование на период строительства городских сетей и коммуникаций с компенсацией ущерба землепользователю, арендатору, собственнику земли. Следует подчеркнуть, что региональные законы устанавливали и систему гарантий прав собственников (землевладельцев, землепользователей и арендаторов) земельных участков при изъятии земель для государственных или муниципальных нужд.

После вступления в силу в апреле 2001 г. главы 17 ГК РФ обозначилась проблема соотношения правовых норм, содержащихся в законах субъектов РФ, и норм данной главы ГК РФ. Ее суть состояла в значительном по объему дублировании региональными законами норм данной главы (поскольку ранее региональный законодатель воспроизводил соответствующие нормы недействующей главы 17 ГК РФ). В случае установления отличающихся правил, региональный закон подлежал приведению в соответствие с ГК РФ. Несмотря на бланкетность ряда статей ГК РФ (например, п.2 ст. 279), правовое регулирование отношений по изъятию земельных участков дополнилось рядом новелл.

Во-первых, был решен вопрос о возможности изъятия для государственных или муниципальных нужд не всего, а части земельного участка (п. 5 ст. 279 ГК). Такое изъятие стало возможно, но только при наличии согласия собственника.

Во-вторых, в случае несогласия собственника с решением об изъятии у него участка, иск о выкупе земельного участка для государственных или муниципальных нужд мог быть предъявлен в течение двух лет с момента направления собственнику участка уведомления о его предстоящем изъятии (ст. 282 ГК РФ).

В третьих, решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд может приниматься федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, но не органами местного самоуправления (п.

В-четвертых, правила об изъятии у собственников земельных участков для государственных и муниципальных нужд распространяются на землевладельцев и землепользователей (кроме нормы о возмещении рыночной стоимости земельного участка). Таким образом, стало возможным изъятие земельного участка, находящегося в одной форме публичной собственности, в другую. Например, земельный участок, находящийся у гражданина на праве постоянного бессрочного пользования и в собственности муниципального образования изымается в федеральную собственность для строительства автомагистрали или иных нужд. Компенсации органу местного самоуправления не предусматриваются.

Вступление в силу Земельного кодекса РФ 2001 г. завершило очередной этап развития правового регулирования отношений по изъятию земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Так, ЗК РФ сформулировал перечень исключительных случаев, являющихся основаниями для изъятия земельных участков. К их числу отнесены: выполнение международных обязательств, принятых на себя РФ посредством подписания международных договоров; размещение объектов государственного или муниципального значения при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов; иные случаи, установленные федеральными законами (ст. 49 ЗК РФ). К числу последних относится, например, предусмотренное п.7 ст. 23 ЗК РФ право собственника (землевладельца, землепользователя) земельного участка, обремененного публичным земельным сервитутом, требовать изъятия земельного участка с возмещением убытков у органа государственной власти (местного самоуправления) в случае, если установление публичного сервитута привело к невозможности использования данного участка.

При этом ЗК РФ устанавливает ряд ограничений по изъятию земельных участков для ряда категорий земель. Так, земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки. Как отмечал Р.С. Маковик, необходимо различать понятия «выкуп» и «изъятие» земельных участков, что не всегда прослеживается в ЗК РФ, использующему данные термины в ряде случаев как синонимы (ст. 49,55,63). Выкуп – это разновидность изъятия, которое может выступать в виде реквизиции или конфискации земельного участка.^[184]

Указание на «изъятие, в том числе путем выкупа» означает еще одну гарантию прав и законных интересов собственников земельных участков (ст. 279 ГК РФ). При этом понятие «выкуп» распространяется исключительно на собственников земельных участков, в то время как по отношению к иным титулам прав на землю (землевладение, землепользование) изъятие участка осуществляется без выкупа, но с полным возмещением причиненных убытков.

Немаловажно и то, что законами субъектов РФ могут устанавливаться дополнительно перечни случаев изъятия, в том числе выкупа, земельных участков из земель, находящихся в собственности субъектов РФ или органов местного самоуправления (ч.1 ст. 49 ЗК РФ), то есть у лиц - не собственников земельных участков. На собственников земельных участков данную процедуру субъекты РФ распространить не могут. При этом в отдельных регионах еще задолго до вступления в силу ЗК РФ были предусмотрены подобные нормы. Включение их в ЗК РФ, придало легитимность сложившейся региональной практике, обязывая, в то же время, приведение с ним в соответствие норм ряда региональных законов.

ЗК РФ подчеркивает, что принудительное изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения стоимости (либо предоставления другого) земельного участка на основании решения суда. Оценка земельного участка должна осуществляться в соответствии с Федеральным законом «Об оценочной деятельности в Российской Федерации» от 29 июля 1998 г. (в ред. от 27 февраля 2003 г.) и принятыми для его конкретизации подзаконными актами. Таким образом, сформулированная в ЗК РФ система гарантий прав лиц, у которых изымается земельный участок для публичных нужд, не является принципиально новой в теории и практике регулирования рассматриваемых отношений. При этом также очевидно, что законодатель вряд ли сформулировал данные нормы под влиянием регионального нормотворчества, поскольку в законах субъектов РФ воспроизводились нормы главы 17 ГК РФ и различных проектов ЗК РФ. Поэтому система гарантий нового ЗК РФ является следствием доработки последнего проекта ЗК РФ, подписанного Президентом РФ 25 октября 2001 г.

При анализе положений ЗК РФ в части регулирования рассматриваемых отношений следует обратить особое внимание на соотношение норм ЗК РФ и ГК РФ по данному вопросу. С одной стороны, предусмотренные ЗК РФ гарантии прав лиц, у которых изымаются земельные участки, во многом дублируют положения соответствующих статей ГК РФ (сравним, например, п.2-3 ст. 63 ЗК РФ и ст. 279-280 ГК РФ). В то же время, нельзя не выделить и определенные коллизии норм, содержащихся в названных правовых актах.

Так, п. 2 ст. 279 ГК РФ наделяет правом принятия решений об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд только органы исполнительной власти РФ и субъектов Российской Федерации. При этом перечень этих органов и порядок подготовки и принятия таких решений определяются федеральным земельным законодательством. Однако ст.ст. 49,55 и 63 ЗК РФ предусматривают условия и порядок, а также систему гарантий при изъятии земельного участка как для государственных, так и для муниципальных нужд. Например, в п. 2 ст. 63 ЗК РФ прямо предусмотрена возможность органа местного самоуправления принять решение об изъятии земельного участка. Учитывая, что согласно п.1 ст. 2 ЗК РФ нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать Земельному кодексу РФ, его нормы и будут приоритетными в данном случае.

Кроме того, нормы ЗК РФ корреспондируют положениям ст.ст. 14-16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., отнесшими изъятие земельных участков для муниципальных нужд, в том числе путем выкупа, к числу вопросов местного значения, осуществляемых органами местного самоуправления самостоятельно.