§ 3.2. Правовое регулирование предотвращения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера

Ю.Г. Шпаковский подчеркивает, что одна из глобальных проблем современности - техногенная безопасность, которая связана с ростом мировой экономики (с непрерывным увеличением числа производственных мощностей и увеличением объемов производства, усложнением промышленных технологий)^[259].

Возникновение чрезвычайных ситуаций техногенного характера является весьма распространенным явлением при осуществлении

деятельности по недропользованию. Основными причинами возникновения подобных ситуаций являются большая степень физического износа

__________________________ w 264 _ ____ cj

производственных мощностей , нарушение технологических предписаний и норм, техники безопасности и требований охраны труда, осуществление деятельности по недропользованию без учета экологических и климатических особенностей территории, на которой осуществляется подобная деятельность, без обеспечения должного уровня комплекса мер по предупреждению чрезвычайных ситуаций техногенного характера и уменьшению негативного воздействия подобных ситуаций на окружающую среду.

По данным Государственного доклада «О состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2013 году», основными причинами возникновения чрезвычайных ситуаций в нефтяной и нефтеперерабатывающей промышленности являются возможные разливы нефти и нефтепродуктов^{[260] [261] с возгоранием, разрушение резервуаров, разгерметизация технологического оборудования. На предприятиях угольной промышленности зарегистрировано 26 действующих подземных пожаров, на магистральных газопроводах произошло 5 аварий в 2013 году[262].}

Основным источником угроз возникновения аварий техногенного характера на северных территориях Российской Федерации является экологически опасная деятельность недропользователей, которых можно назвать основными хозяйствующими субъектами в экономике данных территорий.

Объекты добывающих и перерабатывающих предприятий относятся к объектам повышенной опасности, требующим осуществления постоянного надзора.

В. Б. Агафонов выделяет меры обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами, которые включают в себя, в том числе, и меры по установлению требований по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера:

— обеспечение безопасной эксплуатации опасных производственных объектов, связанных с пользованием недрами, предупреждение аварий на данных опасных производственных объектах, обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты пользователей недр к локализации и ликвидации последствий указанных аварий в соответствии с требованиями, установленными Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»^{[264] [265] [266], а также иными нормативными правовыми актами в области промышленной безопасности;}

— установление требований радиационной безопасности при обращении с радиоактивными отходами, образующимися в результате не связанных с использованием атомной энергии видов деятельности по разведке, добыче, переработке и использовании минерального и органического сырья с повышенным содержанием природных радионуклидов, а также при добыче отдельных видов радиоактивных металлов (уран, торий).

— установление требований по предотвращению совершения актов

269

незаконного вмешательства .

Базовым законом в сфере обеспечения защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации является Федеральный закон от 21 декабря 1994 г.

_____ 270 и ___ _______

природного и техногенного характера» , который предусматривает

требования по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций, направленных на уменьшение риска возникновения чрезвычайных ситуаций, а также на сохранение здоровья людей, снижение размеров ущерба окружающей среде и материальных потерь в случае их возникновения, распространяющихся, в том числе, и на пользователей недр. В Законе установлена обязанность хозяйствующих субъектов проводить государственную экспертизу проектной документации особо опасных, технически сложных, уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, государственный надзор и контроль в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.

Также правовое регулирование предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при пользовании недрами основывается на Федеральном законе от 21 декабря 1994 г. № 69-ФЗ «О пожарной безопасности»^[267], Федеральном законе от 22 августа 1995 г. № 151-ФЗ «Об аварийно-спасательных службах и статусе спасателей»^[268], постановлении Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов»^[269], постановлении Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2002 г. № 240 «О Порядке организации мероприятий по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Российской Федерации»^[270].

Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» определяет правовые, экономические и социальные основы обеспечения безопасной эксплуатации опасных производственных объектов и направлен на предупреждение аварий на опасных производственных объектах и обеспечение готовности эксплуатирующих опасные производственные объекты юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к локализации и ликвидации последствий указанных аварий.

Согласно статье 10 рассматриваемого Закона среди требований промышленной безопасности по готовности к действиям по локализации и ликвидации последствий аварии на опасном производственном объекте предусмотрена обязанность создавать на опасных производственных объектах I и II классов опасности, на которых ведутся горные работы, вспомогательные горноспасательные команды. Объекты, на которых ведутся горные работы, а также работы по обогащению полезных ископаемых, согласно Приложению

№ 1 к рассматриваемому Закону, относятся к категории опасных

производственных объектов, и, соответственно, недропользователи обязаны соблюдать требования, установленные данным Законом. К таким требованиям следует отнести соблюдение требований промышленной безопасности, предъявляемые к проектированию, строительству, реконструкции, капитальному ремонту, вводу в эксплуатацию, расширению, техническому перевооружению, консервации и ликвидации опасного производственного объекта, лицензирование деятельности по эксплуатации отдельных видов опасных производственных объектов (в частности, эксплуатации взрывопожароопасных производственных объектов, химически опасных производственных объектов, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, а также деятельности по проведению экспертизы промышленной безопасности до дня вступления в силу технических регламентов, устанавливающих обязательные требования к лицензируемым видам деятельности), требований, предъявляемых к техническим устройствам, применяемым на опасном производственном объекте, требований по разработке декларации промышленной безопасности, требований об обязательном страховании ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта и иных требований, установленных рассматриваемым законом и принятыми нормативными правовыми и инструктивно-методическими актами в области обеспечения промышленной безопасности опасных производственных объектов.

В законодательстве о недропользовании установлен круг специальных

требований к недропользователям.

лицензии на определенный вид деятельности при проведении опасных

производственных работ при пользовании недрами. Недропользователи,

которые осуществляют подземные горные работы, обязаны заключать

договоры с профессиональными горноспасательными службами, а те, кто

проводит буровые работы при разработке газовых и нефтяных

184

месторождений — с профессиональными службами по предупреждению и ликвидации открытых нефтяных фонтанов и газовых выбросов. Недропользователи, разрабатывающие нефтяные месторождения также обязаны разработать планы ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов (планы ЛАРН).

Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»^[271] устанавливает требования, которые обязаны соблюдать недропользователи в части необходимости лицензирования деятельности по обезвреживанию и размещению отходов I-IV класса, а также соблюдения экологических, санитарных и иных требований, установленных законодательством Российской Федерации в области охраны окружающей среды и здоровья человека при проектировании, строительстве, эксплуатации, реконструкции, консервации и ликвидации предприятий, зданий, строений, сооружений и иных объектов, в процессе эксплуатации которых образуются отходы, основными из которых являются соблюдение требований по разработке проектов нормативов образования отходов и лимитов на размещение отходов в целях уменьшения количества их образования, внедрения малоотходных технологий на основе новейших научно-технических достижений, проведения инвентаризации отходов и объектов их размещения, мониторинга состояния окружающей среды на территориях объектов размещения отходов, предоставления в установленном порядке необходимой информации в области обращения с отходами, а также соблюдения требований предупреждения аварий, связанных с обращением с отходами, и принятия неотложных мер по их ликвидации.

Полномочия в сфере правового регулирования обеспечения экологической безопасности органов государственной власти субъектов Российской Федерации ограничены федеральным законодательством.

Федерации существует положительный опыт нормативного регулирования в сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при пользовании недрами.

Требования по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, в том числе и при осуществлении деятельности по недропользованию, установлены в законодательстве ряда субъектов на северных территориях. Например, Закон Ямало-Ненецкого автономного округа от 11 февраля 2004 г. № 5-ЗАО «О защите населения и территорий Ямало-Ненецкого автономного округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» ^[272]. Согласно статье 3 Закона в автономном округе создается территориальная подсистема единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций. В статье 12 данного Закона обозначен круг обязанностей организаций, эксплуатирующих потенциально опасные объекты, среди которых можно выделить обязанности по созданию нештатных аварийноспасательных формирований, прогнозированию чрезвычайных ситуаций, определению и периодическому уточнению показателей риска чрезвычайных ситуаций для производственного персонала и населения на прилегающей территории, разработке и реализации объектовых планов мероприятий по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций. Также в ЯмалоНенецком автономном округе создана Территориальная система мониторинга, лабораторного контроля и прогнозирования чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера на основании постановления губернатора Ямало-Ненецкого автономного округа от 22 мая 2003 г. № 178^[273].

Проблема загрязнения окружающей среды нефтью и нефтепродуктами на сегодняшний день является одной из основных и наиболее частых в сфере недропользования. Основной причиной подобных загрязнений служат

аварийные прорывы трубопроводов вследствие высокой степени их износа. Недропользователи не готовы вкладывать значительные финансовые средства на проведение реконструкции систем трубопроводов. Согласно данным Федеральной службы по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор), ежегодно в окружающую среду попадает около 50 тыс. тонн нефти в результате аварийных разливов нефти и пластовых вод, площадь загрязнения почв достигает до 10 тыс. га ^[274]. Особо остро проблема возникновения чрезвычайных ситуаций, связанных с разливами нефти и нефтепродуктов стоит на северных территориях Российской Федерации.

Приходится констатировать, что уполномоченные государственные органы власти обладают недостоверной информацией о мероприятиях, проводимых недропользователями в целях ликвидации чрезвычайных ситуаций техногенного характера, о масштабах произошедших аварий и о степени загрязнения окружающей среды, что становится очевидным при сравнении числа зафиксированных по данным недропользователей аварий с количеством установленных в ходе очередных проверок надзорных органов.

Постановление Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов» является основным нормативным правовым актом в данной сфере и регламентирует порядок формирования планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, которые относятся к чрезвычайным ситуациям локального, местного, территориального, регионального и федерального значения, в том числе и порядок по взаимодействию привлеченных для ликвидации чрезвычайной ситуации сил и средств.

Планы по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов в субъектах Российской Федерации разрабатываются

компаниями-недропользователями, которые осуществляют разведку

нефтяных месторождений, добычу нефти, переработку, транспортировку, хранение нефти и нефтепродуктов. В законодательстве установлено обязательное согласование данных планов с органами исполнительной власти субъекта, на территории которого осуществляется подобная деятельность, а также с территориальными органами Федерального горного и промышленного надзора Российской Федерации, Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, Министерства сельского хозяйства Российской Федерации, Министерства природных ресурсов Российской Федерации и утверждаются Министерством энергетики Российской Федерации и Министерством Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий.

Достаточно эффективное правовое регулирование предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов осуществляется в некоторых субъектах на северных территориях Российской Федерации, в которых активно осуществляется добыча, переработка, транспортировка нефти и нефтепродуктов.

В Ямало-Ненецком автономном округе принят ряд нормативных правовых актов в сфере предупреждения и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов, таких как Постановление Правительства ЯмалоНенецкого автономного округа от 29 мая 2014 г. № 429-П «Об утверждении требований к разработке планов по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа» ^[275] , постановление Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 14 февраля 2014 г. № 88-П «О силах и средствах территориальной подсистемы единой государственной системы

предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Ямало-Ненецкого автономного округа» .

Основные правила сбора и обмена информацией в Ямало-Ненецком автономном округе в области защиты населения и территорий автономного округа от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера установлены в постановлении Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 17 сентября 2009 г. № 503-А «Об утверждении порядка сбора и обмена информацией в области защиты населения и территорий ЯмалоНенецкого автономного округа от чрезвычайных ситуаций» (вместе с «Порядком представления информации о чрезвычайных ситуациях»)^{[276] [277]. Сбор и обмен информацией осуществляются через органы повседневного управления территориальной подсистемы единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций автономного округа. При возникновении чрезвычайных ситуаций, связанных с авариями с разливами нефти и нефтепродуктов информация немедленно представляется в уполномоченные государственные органы посредством информационного донесения. Установлено, какие показатели и параметры должны содержаться в донесении о чрезвычайной ситуации, обусловленной разливами нефти и нефтепродуктов (например, количество и марки разлитых нефтепродуктов, толщина слоя, площадь разлива; скорость и направление дрейфа пятна нефтепродуктов, какая угроза загрязнения ценных береговых (заповедных) зон, водозаборов; способы сбора нефтепродуктов; способы нейтрализации нефтепродуктов физико-химическими препаратами; состав средств и сил, используемых для ликвидации ЧС на акваториях и на суше; какие дополнительные силы могут потребоваться для сбора нефтепродуктов на море (на воде); какие меры принимаются для локализации нефтеразлива и сбора нефтепродуктов на берегу).}

В приложении № 1 рассматриваемого порядка установлены критерии информации о чрезвычайных ситуациях, связанных с авариями с разливами нефти и нефтепродуктов (критерии отнесения события к категории чрезвычайной ситуации, лица, предоставляющие сведения о чрезвычайной ситуации).

В соответствии с постановлением Администрации Ямало-Ненецкого автономного округа от 8 ноября 2007 г. № 491-А «О мерах по локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории ЯмалоНенецкого автономного округа»^[278] в структуре государственного унитарного предприятия Ямало-Ненецкого автономного округа «Аварийно-спасательное формирование "Ямальская военизированная противофонтанная часть”» образовано Подразделение по локализации и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов и установлен Перечень техники и специального оборудования, предназначенного для локализации и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов на территории Ямало-Ненецкого автономного округа с соответствующим выделением финансовых средств из окружного бюджета.

Ханты-Мансийский автономный округ — Югра является главной нефтяной провинцией Российской Федерации. По данным Государственного доклада «О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2013 году», большая часть наиболее качественной нефти России сосредоточена преимущественно на территории Ханты- Мансийского автономного округа — Югры, который остается центром российской нефтедобычи. Количество запасов составляет 11,9 млрд тонн нефти^[279]. Закономерно то, что на территории данного субъекта возникает большое количество аварий, связанных с разливами нефти и нефтепродуктов.

Постановление Правительства Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 14 января 2011 г. № 5-п «О Требованиях к разработке планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти, нефтепродуктов, газового конденсата, подтоварной воды на территории Ханты-Мансийского автономного округа - Югры»^[280] существенно дополняет и конкретизирует нормы постановления Правительства Российской Федерации от 21 августа 2000 г. № 613 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов».

Так, конкретизируется документация, подлежащая согласованию с уполномоченными органами государственной власти. В соответствии с пунктом 2 указанных требований организация представляет в Департамент по недропользованию автономного округа и Департамент экологии автономного округа отчет о выполнении мероприятий, направленных на предупреждение, ликвидацию разливов нефти, нефтепродуктов, газового конденсата, подтоварной воды на территории автономного округа, а также программ природоохранных и природовосстановительных мероприятий и программ работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту трубопроводов и площадных объектов производственной инфраструктуры, а также непосредственно программу природоохранных и природовосстановительных мероприятий и программу работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту трубопроводов и площадных объектов производственной инфраструктуры на последующий календарный год.

Также установлены сроки согласования и утверждения планов, а также сроки предоставления документов на согласования. Согласно пункту 1.4 рассматриваемых требований согласование планов уполномоченными органами исполнительной власти автономного округа осуществляется в течение пятнадцати календарных дней с момента представления их организациями каждой согласующей стороне.

Отчет о выполнении мероприятий, направленных на предупреждение, ликвидацию разливов нефти, нефтепродуктов, газового конденсата, подтоварной воды на территории автономного округа, а также программ природоохранных и природовосстановительных мероприятий и программ работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту трубопроводов и площадных объектов производственной инфраструктуры предоставляется организациями ежегодно не позднее 15 февраля текущего календарного года, программа природоохранных и природовосстановительных мероприятий и программа работ по строительству, реконструкции и капитальному ремонту трубопроводов и площадных объектов производственной инфраструктуры на последующий календарный год - ежегодно не позднее 1 ноября текущего календарного года.

В Республике Саха (Якутия) принято постановление Правительства Республика Саха (Якутия) от 25 декабря 2000 г. № 658 «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов»^[281], в Красноярском крае принято постановление Совета администрации Красноярского края от 16 декабря 2002 г. № 420-п «О неотложных мерах по предупреждению и ликвидации аварийных разливов нефти и нефтепродуктов в Красноярском крае»^[282], в Чукотском автономном округе утверждены Требования к разработке, корректировке (переработке) планов по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на территории Чукотского автономного округа» постановлением

Правительства Чукотского автономного округа от 12 ноября 2014 г. № 525^[283], однако все перечисленные нормативные правовые акты дублируют основополагающие постановления Правительства Российской Федерации в

сфере предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанные с разливами нефти и нефтепродуктов. При этом в данные акты долгое время не вносятся изменения. По данным Государственного доклада «О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов Российской Федерации в 2013 году», в Красноярском крае запасы нефти составляют 1,9 млрд тонн, в Республике Саха (Якутия) — 0,6 млрд тонн, Ненецком автономном округе — 1,1 млрд тонн, Чукотском автономном округе — 0,01 млрд тонн ^[284]. Уполномоченным государственным органам субъектов Российской Федерации, на территориях которых проходит активное освоение нефтяных месторождений, следует уделять должное внимание вопросам

совершенствования правового регулирования предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, связанных с разливами нефти и нефтепродуктов.

Подводя итог проведенного анализа законодательства северных территорий Российской Федерации в области предупреждения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера при недропользовании, стоит отметить, что в силу ограниченности полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации возможность полноценного регулирования отношений в данной сфере отсутствует, что является

потенциально опасным для экологии территорий. Лишь при учете природноклиматической специфики соответствующих территорий при правовом

регулировании возможно полноценное обеспечение экологической

безопасности от чрезвычайных ситуаций техногенного характера при осуществлении деятельности по недропользованию.