§ 1. Понятие и виды поселений в Российской Федерации

Термин «поселение» имеет широкое толкование в литературе. В Словаре русского языка С.И. Ожегова под поселением понимается «населенный пункт, а также вообще место, где кто-нибудь живет, обитает».

До недавнего времени федеральное законодательство не раскрывало понятия «поселение», а также не устанавливало (и не устанавливает) административно-территориальное устройство и порядок его изменения в субъектах РФ. Причиной последнего является отнесение законом РФ от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» вопросов административно-территориального устройства к числу полномочий законодательного органа субъекта РФ. Поэтому, как отмечалось в юридической литературе, неопределенным, по сути, оказывается понятие «муниципальное образование» и его соотношение с понятием «административно-территориальная единица».^[4] Муниципальное образование «может быть, а может и не быть административно-территориальной единицей, а одно лишь наличие административно-территориальной единицы само по себе не влечет в обязательном порядке осуществления в ее границах местного самоуправления».^[5]

Границы, в которых осуществляется местное самоуправление, не всегда могут совпадать с границами административно-территориальных единиц, поэтому следует различать понятия «территория поселения» и «территория муниципального образования».

В законах ряда субъектов РФ установлено, что границы муниципальных образований могут не совпадать с границами городских и сельских поселений; согласно законам других субъектов РФ границы муниципальных образований и административно-территориальных единиц совпадают.^[6] Возможны и смешанные варианты. Так, в Краснодарском крае границы территорий 43 муниципальных образований совпали с границами административно-территориальных единиц, а территории пяти муниципальных образований включают кроме территорий городов и территории прилегающих районов. Такой дифференцированный подход и является предпочтительным, хотя в случае расположения в черте городского поселения нескольких муниципальных образований, принятые каждым из них в отдельности правила застройки «своего» микрорайона могут привести к перекосу градостроительного планирования развития всего поселения.^[7] Поскольку административно-территориальное устройство отнесено к ведению субъектов РФ в регионах наблюдаются разные подходы к определению понятия «поселение». В законах одних субъектов РФ под поселением понимается «часть территории, имеющая четко определенные границы земель, население и природно-хозяйственные особенности».^[8]

В других субъектах Российской Федерации под поселением (населенным пунктом) понимается часть населенной территории административно-территори­альной единицы, имеющая сосредоточенную застройку и служащая постоянным (в том числе сезонным) местом проживания городских и сельских жителей.^[9] В третьей группе субъектов Российской Федерации под поселением понимается просто «населенная территория, имеющая сосредоточенную застройку в пределах установленной черты».^[10]

Таким образом, большинство законов субъектов Российской Федерации при определении поселений обращает внимание на два основных признака поселений: территория и население.

Отсутствует и единая классификация поселений на виды. Согласно ст. 131 Конституции Российской Федерации, местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.

Названное конституционное положение конкретизировано ст. 2 закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., подразделяющей муниципальные образования на городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ и внутригородскую территорию города федерального значения.

Более подробная классификация поселений содержится в ст. 5 Градостроительного кодекса РФ, который все поселения Российской Федерации подразделяет на два основных вида: городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные) поселения. Такое разнообразие наименований сельских поселений вызвано различными историко - культурными и этнографическими особенностями развития соответствующих регионов.

Необходимо отметить, что единый подход к классификации поселений на виды отсутствует. Однако, на наш взгляд, городские и сельские поселения можно классифицировать по следующим основаниям.

Во-первых, по критерию количества населения. Согласно п.3 статьи 5 Градостроительного кодекса РФ, городские и сельские поселения подразделяются на сверхкрупные города (численность населения свыше 3 млн. человек); крупнейшие города (численность населения от 1 млн. до 3 млн. человек); крупные города (численность населения от 250 тысяч до 1 млн. человек) и т.д. по нисходящей вплоть до малых сельских поселений (численность населения менее 200 человек).

Особое место в данной типологии занимают поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения и являющиеся объектами служебного назначения в соответствующей отрасли экономики (железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, полевые станы и тому подобное), а также одиночные дома находятся в ведении муниципальных образований, с которыми указанные поселения связаны в административном, производственном или территориальном отношениях (п.4 ст.

Численность населения и, следовательно, тип поселения имеет правовое значение при разработке градостроительной документации, а также учитывается при создании систем инженерной инфраструктуры и благоустройства (ст. 14 Градостроительного кодекса РФ). В свою очередь наличие объектов инженерной инфраструктуры имеет важное значение для лица, которому предстоит осваивать предоставленный ему земельный участок.^[11]

Классификацию поселений по количеству населения проводит и Федеральный закон «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» от 25 октября 2001 г., устанавливая разную выкупную цену земли в поселениях с различной численностью населения (ст. 2).

Во-вторых, в зависимости от значения поселения в системе управления законодатель различает города федерального значения (Москва и Санкт-Петербург), регионального (республиканского, краевого, областного и т.д.) значения, города районного значения, поселки городского типа, сельские поселения. Например, утверждение и изменение черты городских и сельских поселений осуществляется органами государственной власти субъектов РФ, кроме черты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, которая утверждается федеральным законом (ст. 84 ЗК РФ от 25 октября 2001 г.).

В-третьих, поселения могут быть классифицированы в зависимости от наличия внутренней структуры поселения. Например, город Волгоград состоит из 8 районов; города областного значения Михайловка, Урюпинск, Фролово не содержат районного деления.

В-четвертых, в зависимости от наличия на территории соответствующего поселения специфических экологических факторов. Так, существует ряд особенностей правового статуса поселений, расположенных в границах эколого-курортного региона Кавказских Минеральных Вод (Пятигорск, Кисловодск), в пределах федерального курортного региона Анапа, поселений, расположенных на территории заповедников и национальных парков. Существуют специфические особенности правового статуса городских и сельских поселений, расположенных в зоне чрезвычайной экологической ситуации (зоне экологического бедствия), в зоне защитных мероприятий вокруг объекта по хранению химического оружия и т.д.

В-пятых, в зависимости от наличия основной научно-производственной специализации поселения можно выделить «наукограды», городские и сельские поселения, расположенные в границах территории закрытых административно - территориальных образований (например, город Заозерск Мурманской области, поселок Локомотивный Челябинской области) и т.д. Наукограды и ЗАТО являются городскими округами – новой разновидностью муниципальных образований, предусмотренной Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. (ст. 80-81).

В-шестых, поселения можно классифицировать в зависимости от количества муниципальных образований на территории поселения. В одних случаях границы поселения и границы муниципального образования совпадают (например, в городе Астрахань); в других случаях на территории одного поселения находятся несколько внутригородских территорий города федерального значения как самостоятельных муниципальных образований (Москва, Санкт-Петербург); в третьем случае поселение является частью муниципального образования (например, сельские поселения, образующие муниципальный район). При этом первая из описанных ситуаций, вполне логичная и обоснованная в свете земельного и градостроительного законодательства, не является таковой по закону РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Указанный закон понимает под городским поселением город или поселок с прилегающей территорией (в составе городского поселения также могут находиться сельские населенные пункты), в которых местное самоуправление осуществляется населением непосредственно и (или) через выборные и иные органы местного самоуправления.

Данное определение отчасти является следствием давно разрабатываемой в науке конструкции города-мегаполиса, под которым надо понимать «крупный город с численностью не менее 1 млн. жителей, с разветвленной двух-, трехзвенной государственно-муниципальной структурой власти».^[12] Данная конструкция на законодательном уровне уже воспринята в ряде субъектов РФ.

Необходимость дальнейшей разработки данной конструкции обусловлена тем, что городские агломерации позволяют более рационально использовать имеющиеся у них земли для более современной формы расселения, позволяют решать проблему комплексной планировки городов-центров и их пригородных зон, поднимают на качественно новую ступень архитектурно-планировочную организацию производственно-территориальных комплексов, труда, быта и отдыха проживающего в них населения.^[13] Следовательно, научная разработка данной категории необходима для совершенствования в будущем градостроительного планирования территорий. Однако в свете действующего федерального градостроительного и земельного законодательства включение в состав поселения прилегающих территорий порождает ряд коллизий.

Таким образом, Конституция Российской Федерации и ряд федеральных законов подразделяют все поселения России на городские и сельские. Однако существует и иной подход к классификации поселений, осуществленный в Общероссийском классификаторе объектов административно-территориального деления ОК 019-95 (далее ОКАТО), введенном в действие с 1 января 1997 г. ОКАТО разграничивает поселения по трем уровням, выделяя города федерального значения, города областного (краевого, республиканского) подчинения, поселки городского типа, сельские населенные пункты. В качестве поселков городского типа в нем выделяются рабочие, курортные и дачные поселки. ОКАТО предназначен для обеспечения достоверности, сопоставимости и автоматизированной обработки информации в разрезах административно-территориального деления в таких сферах, как статистика, экономика и другие. Представляется, что ОКАТО выполняет преимущественно статистическую функцию, так как он предназначен для фиксации объективно существующего административно-территориального деления, а также наименования и статуса поселений и административно-территориальных единиц, установленных ранее на основе иных правовых актов, преимущественно советского периода.

Этот подход к классификации поселений на виды до недавнего времени был в полном объеме воспринят современным земельным и налоговым законодательством. Так, в статьях 70 и 71 ЗК РСФСР от 25 апреля 1991 г. населенные пункты подразделялись на города, рабочие, курортные, дачные поселки и сельские населенные пункты. Основанием деления поселков на рабочие, курортные и дачные являлся, как отмечалось в научных работах, «характер трудовой деятельности населения и количество жителей».^[14]

Согласно ст.6 Закона РФ «О плате за землю» от 11 октября 1991 г., земельный налог за участки в границах сельских населенных пунктов и вне их черты, предоставленные гражданам для ведения личного подсобного хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, сенокошения и выпаса скота, взимается со всей площади земельного участка по средним ставкам налога за земли сельскохозяйственного назначения административного района. Налог за земли городов, рабочих, курортных и дачных поселков взимается со всех предприятий, организаций, учреждений и граждан, имеющих в собственности, владении или пользовании земельные участки по ставкам, устанавливаемым для городских земель (ст. 7).

Таким образом, налоговое законодательство разграничивает, с точки зрения налогообложения, земли городов и поселков с одной стороны, и земли сельских поселений, с другой. В то же время ставка налога не зависит от нахождения участка в составе рабочего, курортного или дачного поселка. Коэффициенты увеличения средней ставки земельного налога зависят, во-первых, от статуса города и его развития (Таблица № 3 (Приложение № 2) к Закону «О плате за землю» от 11 октября 1991 г.). Так, в одну группу выделяются столицы республик в составе РСФСР, краевые и областные центры, города с развитым социально-культурным потенциалом. Во-вторых, на ставку земельного налога влияет численность населения городов (начиная со 100 тысяч и заканчивая численностью свыше 3 млн. человек), в связи с чем устанавливаются соответствующие повышающие коэффициенты к ставкам земельного налога.

Трудно согласиться с Б.В. Ерофеевым, по мнению которого «от вида поселения зависит правовой режим его земель, а также многое другое (условия и порядок налогового обложения и пенсионного обеспечения граждан, подсудность дел, организация медицинского и культурно-бытового обслуживания и т.д.)».^[15] Действительно, ставки земельного налога различаются за земли городов и сельских поселений, однако трудно представить взаимосвязь между подсудностью или пенсионным обеспечением населения и статусом поселения (город, рабочий или курортный поселок, село и т.д.).

Таким образом, налоговое законодательство выделяет три самостоятельных вида поселений: города, поселки, сельские населенные пункты, однако не выделяет особенностей правового статуса отдельных видов поселков: рабочих, курортных и дачных. В то же время ст. 83-86 ЗК РФ, ст. 215 ГК РФ, ст. 39 ВК РФ и большинство иных федеральных законов не выделяют в составе населенных пунктов рабочие, дачные и курортные поселки.

Такое решение, на наш взгляд, является наиболее правильным. Однако неопределенность в вопросе классификации поселений, отмеченная в федеральных законах, проявилась и в законах субъектов РФ. В большинстве из них различают города (c разграничением на города областного (краевого, республиканского) и районного значения либо без такового); рабочие поселки (поселки городского типа), дачные и курортные поселки; сельские поселения (село, деревня, станица, хутор, сельский поселок и т.д.).^[16]

В отдельных регионах перечень уже, например, в Архангельской области выделяются города областного и районного значения, рабочие поселки, сельские населенные пункты. Дачные и курортные поселки не упоминаются, что вызвано, вероятно, географическими и климатическими причинами.^[17]

Под городским поселением в законах большинства субъектов РФ понимается поселение, которое, исходя из численности населения, характера занятий большинства его жителей, отнесено в установленном законодательством порядке к категории городов или рабочих, курортных и дачных поселков.

Несколько иной подход у законодателя Брянской области: под городским поселением понимается населенный пункт, который, исходя из численности населения, характера занятий большинства его жителей, географического, экономического, исторического и культурного значения, отнесен в установленном законодательством порядке к категориям городов или поселков городского типа. Отмечаются и особенности правового положения областного центра.^[18]

К городам областного значения региональные законы относят населенные пункты, являющиеся экономическими и культурными центрами, имеющие развитую промышленность и численность населения от 50 000 человек и более.^[19]

К категории городов районного значения относятся населенные пункты, являющиеся промышленными и культурными центрами, с численностью населения от 3 000 человек до 10 000 и выше, причем в некоторых региональных законах предусмотрено, что 70-85 % общего числа жителей должны составлять рабочие, служащие и члены их семей, не связанные с сельским хозяйством.^[20]

К рабочим поселкам могут быть отнесены поселения с численностью населения не менее 3 000 человек, трудоспособное население которых преимущественно занято в промышленности, торговле, науке, управлении, в сфере финансов и других отраслях, имеющие развитую социально-бытовую и коммунальную инфраструктуру. В отдельных законах субъектов Российской Федерации на территории рабочих поселков предусматривается наличие высших учебных заведений и научно-исследовательских учреждений, а также уточняется количество жителей, не связанных с сельским хозяйством.

К категории курортных поселков могут быть отнесены поселения, расположенные в местностях, имеющих лечебно-профилактическое значение, с численностью населения не менее 2 тысяч человек, при условии, что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти поселки составляет не менее 50% постоянно проживающего населения.

К категории дачных поселков могут быть отнесены поселения, основным назначением которых является обслуживание населения городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха. Дачные поселки не утрачивают своего характера, если часть населения постоянно проживает в них. По причине небольшой численности населения, иногда такие поселки не включают в перечни населенных пунктов муниципального образования, что влечет за собой ряд серьезных гражданско-правовых последствий (например, отказ в регистрации прав на землю, как это случилось с одной из собственниц земельного участка в дачном поселке Старых большевиков Наро-Фоминского района).^[21]

Сельским поселением является поселение (село, деревня, сельский поселок, хутор и др.), которое не отнесено к категории городских поселений, жители которого заняты преимущественно сельскохозяйственным производством.

Законами ряда субъектов РФ подчеркивается, что в отдельных случаях к категории городов областного и районного значения, рабочих, курортных и дачных поселков могут быть отнесены населенные пункты с меньшей численностью населения, имеющие важное социально-экономическое значение, перспективу дальнейшего экономического развития и роста численности населения. Порядок отнесения населенных пунктов к категориям городских и сельских поселений, преобразование их из одной категории поселений в другую или иное изменение их статуса определяется законом субъекта Российской Федерации на основании утвержденной территориальной комплексной схемы градостроительного планирования развития территории субъекта Российской Федерации и территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территории административно-территориальных и (или) муниципальных образований. Изменения, связанные с данными преобразованиями, вносятся в утвержденную градостроительную документацию.^[22]

В законах ряда субъектов Российской Федерации предусмотрены основания и процедура изменения статуса поселения по причине изменения численности населения. Так, в Брянской области при снижении численности населения города менее 5 тыс. человек или существенном несоответствии другим критериям, администрация области по согласованию с соответствующим представительным органом инициирует принятие постановления о переводе города в поселок городского типа. При снижении численности поселка городского типа ниже 1 тыс. человек и существенном несоответствии другим критериям, администрация области по согласованию с соответствующим представительным органом инициирует принятие постановления о переводе поселка в сельское поселение.

Отнесение поселений к категории городов областного и районного значения или поселков производится законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта РФ. Например, в Волгоградской области такие решения принимает Волгоградская областная Дума по заключению главы администрации Волгоградской области на основании предложений государствен­ных органов и (или) представительных органов муниципальных образований. Изменение статуса поселков и сельских поселений также осуществляется на основании принятия постановлений Волгоградской областной Думы.

Таким образом, законодательством субъектов Российской Федерации были во многом восприняты существовавшие еще в СССР структура и критерии деления поселений на города (областного и районного значения), рабочие, курортные и дачные поселки, сельские населенные пункты. Так, еще в 20-х годах XX века советское земельное законодательство разделяло все населенные пункты на две категории: городские поселения и сельские поселения. Из этой классификации исключались рабочие, курортные и дачные поселки, правовой статус которых определялся особыми положениями.^[23] Однако если проанализировать правовые акты, посвященные статусу рабочего поселка, дачного поселка, курортного поселка, можно обнаружить лишь некоторые отличия правового режима в части особенностей планировки и застройки. В остальном их правовой статус не различался.

Как указывалось в названных правовых актах, земли отводятся всем трем видам поселков на общих основаниях в общеустановленном порядке, а земельные отношения в дачных, рабочих, курортных поселках регулируются на основании Положения о земельных распорядках в городах.^[24] На это обстоятельство обращалось внимание и в юридической литературе, где, в частности, отмечалось, что «законодательные акты не делают различий между поселками городского типа и рабочими поселками», а в ряде случаев «законодательство многих союзных республик относит курортные поселки к городским».^[25]

Таким образом, изначально законодатель приравнивал статус рабочего, курортного и дачного поселка к статусу городского поселения и не выделял существенных отличий правового режима города и рабочего, дачного, курортного поселка. В отдельном нормативном акте были сформулированы основания и порядок отнесения населенных пунктов к категориям городов (областного, краевого, республиканского подчинения и местного значения), рабочих и курортных поселков. Например, к рабочим поселкам могли быть отнесены населенные пункты при крупных заводах, шахтах, рудниках, электростанциях, железнодорожных станциях, строительствах больших гидротехнических сооружений и других экономически важных объектах, с населением не менее 3 тысяч человек, при наличии в составе этого населения не менее 85 % рабочих, служащих и членов их семей.

Законами субъектов РФ названные нормы были заимствованы, в большинстве случаев дословно, несмотря на то, что социально-экономическая, государственно-политическая ситуация в стране принципиально изменилась. На наш взгляд, заслуживает поддержки осуществленное в ряде законов субъектов Российской Федерации размещение поселков в составе сельских населенных пунктов, однако трудно согласиться с разделением поселков как категории населенных пунктов на две части – на рабочие, курортные поселки (в ряде регионов еще и дачные) и поселки, отнесенные к числу сельских поселений. Деление поселков на виды представляется необоснованным.

Между тем объективно существуют определенные правовые различия, с одной стороны, в статусе города, и с другой стороны в статусе поселка и сельского поселения. Во-первых, принципиальная разница заключается в том, что города, как правило, являются самостоятельными муниципальными образованиями (либо на территории города создано несколько муниципальных образований – внутригородских территорий). В них представительные и исполнительные органы местного самоуправления города вправе самостоятельно распоряжаться муниципальной собственностью в соответствии с действующим законодательством, включая земельную собственность.

В тоже время поселки и сельские поселения самостоятельными муниципальными образованиями обычно не являются, а входят в состав муниципальных районов как составная часть, административно подчиненная главе органа местного самоуправления и не имеющая, например, собственного бюджета, муниципальной собственности и т.д.

Так, например, согласно ст. 6 Устава Волгоградской области, на ее территории расположено 6 городов областного значения и 33 административных района, включающих в себя города районного значения, сельские поселения, сельсоветы и иные территориальные единицы. Поселки и сельские населенные пункты, расположенные в названных районах, не являются муниципальными образованиями, но являются самостоятельными населенными пунктами. Представляется, что один населенный пункт не может входить в состав другого - в этом случае меняется его правовой статус. Однако с этим выводом не всегда согласуются федеральные, региональные и муниципальные нормативные акты.

Так, в городе Москва население микрорайонов (поселений), а также улиц, кварталов, домов может создавать органы территориального общественного самоуправления, действующие в соответствии с законодательством РФ и нормативными актами города Москвы.^[26] Согласно ст. 10 Закона Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге», местное самоуправление в Санкт-Петербурге осуществляется на всей территории Санкт-Петербурга в границах территорий городов, поселков, муниципальных округов Санкт-Петербурга. Таким образом, в состав города федерального значения Санкт-Петербург включены еще какие-то города и поселки. Причиной такого положения, вероятно, является несовпадение границ муниципальных образований, расположенных на территории Санкт-Петербурга, с чертой города.

Аналогичные примеры можно привести и по другим субъектам РФ. Между тем не допустимо, на наш взгляд, отождествление понятий микрорайона и поселения. Если поселение было включено в черту города, оно должно было изменить статус и стать улицей, микрорайоном иным административно-территориальным образованием в составе городского поселения. Именно к такому выводу пришел законодатель Нижнего Новгорода: населенные пункты, которые фактически слились с городом, рабочим, курортным и дачным поселком, могут включаться в состав города, рабочего, курортного и дачного поселка; они перестают быть самостоятельными населенными пунктами и становятся составной частью города или поселка (микрорайоном, улицами (улицей)).^[27]

По нашему мнению, границы административно-территориальных единиц (т.е. границы городов областного, краевого, окружного, республиканского значения) и границы соответствующих муниципальных образований должны совпадать, что позволит предотвратить терминологическую путаницу, существующую сегодня, в части возможности нахождения одного поселения в составе другого. Поэтому одним из недостатков нового закона РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. является закрепление возможности нахождения нескольких населенных пунктов в составе городского или сельского поселения.

Вместе с тем, представляется обоснованным учет историко-культурных традиций на территории городского муниципального образования, связанных с наименованием отдельных местностей, входящих в состав муниципального образования. Например, на территории города Волгограда существует несколько «поселков», административно входящих в состав соответствующих районов города, но по традиции именуемых жителями и органами местного самоуправления поселками, например, Нижний поселок (на территории Тракторозаводского района) или поселок им. М. Горького (входит в состав Советского района города Волгограда). Ряд авторов выделяет, кроме того, такие поселки, как Металлургов (Краснооктябрьский район), Нижняя Ельшанка, Купоросный (Советский район), Бекетовка (Кировский район)^[28] и другие. Такое название «поселки» получили на рубеже XIX-XX в., когда происходило интенсивное развитие центра города Царицына, а на окраинах формировались места расселения рабочих. Данные наименования, безусловно, представляют историческую и культурную ценность, что может быть отражено в наименовании остановок городского автотранспорта, однако указание в правовых актах на такое деление города представляется необоснованным.

Во-вторых, существенные различия в правовом режиме земель городов, поселков и сельских населенных пунктов заключаются в различных ставках земельного налога за одинаковые по размеру и качеству земельные участки, расположенные в городах (поселках) и сельских населенных пунктах.

В-третьих, Градостроительный кодекс РФ четко разделяет города (от средних городов до сверхкрупных) и сельские поселения (от малых сельских поселений до крупных сельских поселений). Однако не ясна разница между малым городом и поселком (они размещены в одной группе с численностью до 50 тысяч человек), а также разница между малым городом (поселком) с численностью до 50 тысяч человек и крупным сельским поселением (свыше 5 тысяч человек). Например, предположим, что в поселении живет 15 000 человек, то есть больше 5 000, но меньше 50 000. Каков будет статус этого поселения – малый город или крупное сельское поселение? Не ясно и правовое значение разграничения таких поселений.

Таким образом, статус поселка и деление поселков на рабочие, курортные и дачные носит противоречивый характер. Законодатель РФ и субъекта РФ в одних случаях приравнивает поселки к городам, в других случаях – к сельским поселениям. Не существует и принципиальных отличий правового режима между различными подвидами поселков городского типа - рабочих, курортных и дачных поселков, например, в части оснований возникновения и прекращения прав на землю, оборота земельных участков, охраны земель и т.д. Между тем следует признать обоснованность самого деления поселений на категории городские и сельские поселения. Такое деление обосновано при взимании платы за землю, а также при осуществлении градостроительной деятельности, поскольку в зависимости от типа поселения устанавливаются вид и содержание градостроительной документации, порядок ее разработки, согласования и утверждения.

В некоторых случаях законотворческий орган прямо адресует правовые нормы конкретным видам поселений. Так, Законом РФ «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» от 15 января 1993 г. предусмотрено бесплатное получение названными категориями граждан земельных участков площадью 0,10 га в городах и поселках городского типа и 0,30 га в сельской местности (п.4 ст.5). Нормативные правовые акты, разграничивающие правовой статус городских и сельских поселений приняты не только на федеральном уровне, но и в субъектах РФ.

В связи с этим деление поселений на городские и сельские представляется обоснованным определенной спецификой землепользования в них. Если в городских поселениях главной целью использования земель является размещение производственных, жилых, культурных, общественно-деловых и иных подобных объектов, то в сельской местности главной целью является рациональное размещение приусадебных участков, территорий для выпаса скота, а также ведения сельскохозяйственного производства в черте сельского поселения. Следовательно, в земельном законодательстве субъектов РФ должна быть учтена специфика землепользования городских и сельских поселений при зонировании их территории в частности, для того, чтобы при отводе земельных участков их максимальные (предельные) размеры для сельскохозяйственного использования в городских и сельских поселениях существенно различались в пользу сельских.

Однако представляется необходимым отметить отсутствие нормативно-правового определения «сельской местности». Еще в 1971 г. Г.Ф. Ясинская писала, что «понятие сельской местности не определено ни в законодательстве, ни в юридической литературе, хотя последняя широко пользуется этим понятием». Поэтому, говоря о сельской местности, необходимо иметь в виду, что это понятие не связано с какой-либо одной категорией земли и не укладывается в понятие административно-территориальной единицы (например, района, так как в пределах района могут быть города и поселки).

В связи с этим под сельской местностью она предлагала понимать всю территорию вне городов и поселков городского типа, включающую все категории земель, кроме земель городов и поселков городского типа.^[29] Однако в этом случае «сельской местностью» окажутся объекты лесного и водного фонда, территории заповедников и иных особо охраняемых природных территорий, что представляется не правильным.