§ 1.3. Особенности правоотношений недропользования на северных территориях Российской Федерации

Предметом правового регулирования отрасли права, определяющим ее самостоятельность, в теории права признаны однородные общественные отношения. Правоотношения определяются с различных точек зрения.

Общественные отношения могут стать предметом правового регулирования, если, во-первых, они отличаются устойчивостью,

повторяемостью; во-вторых, государство и общество заинтересованы в придании этим общественным отношениям правовой формы и, следовательно, в охране и защите их; в-третьих, отличаются способностью к внешнему контролю - судебному, административному, со стороны государства^{[99] [100] [101].}

Т.Н. Радько определяет правовое отношение как «регулируемое нормой права общественное, идеологическое, волевое отношение между людьми (коллективом людей), возникающее на основе субъективных прав и юридических обязанностей его участников, охраняемое в необходимых случаях государственной властью .

Данный подход был заложен в отечественной дореволюционной теории права. Ученый-правовед Н.М. Коркунов считал, что «юридическое отношение

есть тоже житейское, бытовое отношение, только регулируемое юридической

« 100 нормой» .

В советский период развития теории государства и права ученые также придерживались подобной точки зрения. К примеру, О.С. Иоффе и М.Д. Шаргородский полагали, что «правоотношение есть не что иное, как регулируемое правом общественное отношение между конкретными лицами, взаимное поведение субъектов которого закреплено юридически и осуществление которого обеспечивается мерами государственной охраны»^[102].

Стоит согласиться с мнением Р.О. Халфиной, которая отмечает, что научная ценность понятия «правоотношения» заключается в раскрытии эффективности права, в его неразрывной связи с регулируемыми им общественными отношениями^[103].

Ю.К. Толстой предложил определить правоотношение как «особый вид идеологических общественных отношений , при посредстве которых (через которые) норма права регулирует фактические общественные отношения в их реальной форме»^[104].

Л.А. Морозова отмечает, что правоотношение отличается рядом особенностей:

1) всегда возникает вследствие воздействия норм законодательства на поведение людей. Отсюда между возникновением правоотношения и нормой права устанавливается прямая зависимость: по общему правилу возникает только то правоотношение, которое предусмотрено нормой права. Нет нормы права, не возникнет и правоотношение;

2) это волевое отношение. Иначе говоря, для возникновения правоотношения требуется воля его участников, но для некоторых видов правоотношений достаточно воли только одной стороны;

3) представляет собой связь между субъектами через субъективные права и обязанности;

4) предполагает индивидуализированную связь между субъектами;

5) всегда охраняется государством, поскольку именно государство своими актами придает общественным отношениям юридический характер^[105].

Для данного исследования целесообразно определить отрасль права, предметом которой являются отношения недропользования, и дать определение правоотношениям недропользования на северных территориях Российской Федерации. При этом необходимо отметить, что в науке горного права комплексных исследований данного понятия не проводилось.

В системе российского права существует отрасль горного права, самостоятельность которой обосновывается целым рядом ученых. Одним из ярких представителей науки горного права советского периода является Н.Б. Мухитдинов, который определял горное право как относительно замкнутое структурное подразделение права в целом, способное обеспечить определенный правовой режим регулирования отношений по пользованию и охране недр, обладающее необходимыми признаками, характеризующими отрасль права, самостоятельность которой определяется особенностями предмета правового регулирования - горными правоотношениями^[106].

М.Е. Певзнер определяет горное право как совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения в области изучения, использования, воспроизводства и охраны недр^[107].

Также представляется интересным определение, приведенное в одном из современных учебников по горному праву, которое, по утверждению авторов, основывается на разработанных учеными теоретических положениях и положениях действующего законодательства: «горное право следует определить как совокупность правовых норм, регулирующих отношения, возникающие в связи с геологическим изучением, использованием недр, в том числе в сфере поиска, разведки, добычи и переработки минерально-сырьевых ресурсов и охраной недр территории Российской Федерации, ее континентального шельфа, а также в связи с использованием отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств»^[108].

Мухитдинов Н.Б. указывал, что «в самой общей форме горные отношения — это социалистические общественные отношения, объектами которых являются недра как исключительная собственность государства. Они представляют собой правовую форму выражения и закрепления экономических отношений, возникающих в процессе использования и охраны недр как объекта государственной собственности. В основе развития горных отношений лежат требования рационального и комплексного использования недр, а не земли, лесов и вод. В этом главная особенность горных правоотношений»^[109]. Автор относит горные правоотношения к сложным видам общественных отношений, что связано с многообразием форм этих отношений и разнохарактерностью оснований их возникновения.

Так, Б.Д. Клюкин выделил группы отношений, входящих в предмет горного права:

— право собственности на недра;

— государственное управление в области использования и охраны недр;

— пользование недрами, основанное на разрешительном (лицензионном) порядке разведки и разработки недр;

— система специализированных договорных форм пользования недрами;

— система платежей за пользование недрами;

— обеспечение безопасности горных работ;

— охрана недр.

т~ч W W

В научных рядах существует определенныи терминологический спор относительно названия отрасли права и, соответственно, отношений, составляющих предмет регулирования. Термин «Горное право» является

исторически сложившимся и произошел от понятия «горное дело», «горное производство»^[110] и т.д. Еще во времена Российской империи существовал Устав Горный (четыре официальных издания 1832, 1842, 1857 и 1893 годы). После революции 1917 года был принят Горный закон РСФСР. В названиях приведенных нормативных правовых актов используется термин «горный», несмотря на то, что в текстах законодательных актов термин «недра» упоминается со времен Екатерины II. Так, в манифесте от 28/VI 1782 г., отменяющем принцип горной регалии, установленный Петром I в 1719 г., провозглашалось исключительное право собственности владельца земли на «самое ее недро» и на «все сокровенные минералы и металлы из него происходящие»^[111]. А с принятием Закона СССР от 9 июля 1975 года «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах»^[112] данный термин применялся и в названии нормативного правового акта, но общественные отношения, составляющие предмет правового регулирования, по-прежнему назывались «горные отношения». Общее руководство и надзор за горно-промышленной деятельностью, к примеру, в 1917 году, осуществлялись Горным Советом ВСНХ и его органами.

Петров В.В. в качестве самостоятельной отрасли права, регулирующей отношения по недропользованию, называет «недренное право»^[113], что кажется логичным после принятия в 1992 году Закона « О недрах». И в самом Законе «О недрах», законах субъектов на северных территориях Российской Федерации, например, в Законе Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 июня 2012 года №56-ЗАО «О недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе»^[114] и в последующих законодательных актах в области

недропользования используются термины «недра»,

«отношения

недропользования», «недропользователь».

Полагаем, что подобное обновление понятийного аппарата связано с существенным расширением использования полезных свойств недр на современном этапе экономического развития. Наряду с освоением месторождений полезных ископаемых, недра активно используются при строительстве и эксплуатации подземных сооружениий, объектов промышленного (подземные хранилища), социально-оздоровительного, культурного и иного назначения. В свою очередь, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по оказанию

государственных услуг и управлению государственным имуществом в сфере недропользования, в настоящее время называется «Федеральное агентство по недропользованию» (Роснедра).

Несмотря на то, что данный вопрос не считается принципиальным, необходимо учитывать складывающуюся на современном историческом этапе практику формирования понятийного аппарата и законодательную технику. Введение в научный оборот термина «право недропользования» в качестве названия отрасли права, предметом правового регулирования которой являются отношения недропользования, положило бы конец

терминологическим коллизиям, поспособствовало бы единообразию

понятийного аппарата отрасли права и науки.

Как указывалось выше, в настоящее время понятие «отношения недропользования» введено в оборот на законодательном уровне. В преамбуле Закона «О недрах» закреплено, что данный Закон регулирует отношения, возникающие в области геологического изучения, использования и охраны недр, использования отходов горнодобывающего и связанных с ним перерабатывающих производств, специфических минеральных ресурсов (рапы лиманов и озер, торфа, сапропеля и других), подземных вод, включая попутные воды (воды, извлеченные из недр вместе с углеводородным сырьем),

и вод, использованных пользователями недр для собственных производственных и технологических нужд.

Певзнер М.Е. указывает, что «специфика отношений недропользования проявляется в вероятностном характере результатов работ по обнаружению ресурсов недр, повышенном риске процесса присвоения полезных свойств участков недр, необходимости совмещения пользования недрами с их охраной, особом режиме по консервации или ликвидации горного предприятия»^[115].

В.Н. Яковлев правоотношения недропользования определяет как общественные отношения, связанные с использованием и охраной недр, урегулированные нормами горного права^[116].

Основываясь на общих положениях законодательства о недрах и учитывая специфику недропользования на северных территориях Российской Федерации, правоотношения недропользования на северных территориях Российской Федерации можно определить как «общественные отношения, урегулированные нормами права, возникающие в области геологического изучения, использования, и охраны недр Крайнего Севера, Арктической зоны, внутренних морских вод и континентального шельфа Российской Федерации для установленных целей и обусловленные влиянием природно

климатических, инвестиционных и экономических факторов».

Определив понятие правоотношения, необходимо определить его структуру. В целом большинство исследователей права считают, что в состав правоотношения входят следующие элементы: субъекты, объект и субъективные права и обязанности, которые составляют юридическое содержание правоотношения^[117].

Для отношений недропользования принципиальное значение имеет определение объекта правоотношения. В.Б. Ибрагимов выделяет следующие виды объектов:

1) интегрированный объект - недра, включая содержащиеся в них природные ресурсы (ресурсы недр - минеральные ресурсы, геотермальная энергия, полости естественного и техногенного происхождения);

2) дифференцированные объекты - участки недр; земельные участки площади горного отвода; добытые, то есть извлеченные из недр полезные ископаемые и продукты их первичной переработки (минеральное сырье, отходы); горное имущество; геологическая информация и результаты ее обработки и интерпретации (результаты интеллектуальной деятельности);

3) особо охраняемые геологические объекты - участки недр, имеющие научное, культурное, эстетическое, лечебно-оздоровительное и иное назначение^[118].

Значение термина «недра» с естественно-научной и юридической точки зрения имеет разный объем. Согласно данным науки геологии и других естественных наук, планета Земля без учета ее внешних геосфер — атмосферы и гидросферы состоит из трех основных геосфер: земной коры, мантии и ядра. С естественными процессами в мантии Земли связано образование минеральных ресурсов в земной коре: литосферные плиты земной коры находятся в медленном движении, результатом которого, наряду с землетрясениями, оползнями, извержениями вулканов и прочим, становится образование большинства (если не всех) рудных месторождений^[119]. Таким образом, «непосредственные природоресурсные интересы государств — главный побудительный мотив создания правовых норм о недрах — на данном

этапе развития цивилизации не простираются ниже границы между земной корой и мантией»^{[120] [121].}

Подобный подход прослеживается и в определении понятия «недра», впервые приведенном в действующем Законе «О недрах». Недра, согласно преамбуле Закона, являются частью земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии — ниже земной поверхности и дна водоемов и водотоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения.

О.И. Крассов полагает, что юридическое понятие «недра» является комплексным:

— если необходимо законодательно урегулировать вопросы использования недр суши, то в понятие включаются два его основных признака - пространственная сфера и полезные ископаемые;

— если необходимо законодательно урегулировать вопросы

использования недр морей и океанов, то на первый план выходят вопросы

120

использования минеральных ресурсов недр .

Такая же логика наблюдается и в определении, приведенном в Горной энциклопедии, разработанной еще в советский период: Недра (а. interior part of the Earth, bowels; н. Erdinnere; ф. sein de la terre, sous-sol, profondeurs de la terre; и. subsuelo) — природная среда в пределах территории CCCP, расположенная под земной поверхностью, а также выходы месторождений полезных ископаемых на земную поверхность. В широком смысле недра — условно выделяемая верхняя часть земной коры, располагающаяся под поверхностью суши и дном Мирового океана и простирающаяся до глубин,

доступных для геологического изучения и освоения современными

121

техническими средствами .

По логике российского законодателя, недра Земли ограничены земной корой и не охватывают такие геосферы, как мантия и ядро. Однако, как считает А.Н. Вылегжанин, подобный юридический подход делает недра, как объект правоотношений, достаточно подвижными в своем объеме; «они как бы «удаляются» в глубину нашей планеты по мере того, как с научнотехническим прогрессом все более удаленные от поверхности земли глубины

земной коры становятся доступными для геологического изучения и освоения

122

минеральных и иных природных ресурсов» .

Иной подход к законодательному установлению понятия «недра» предусмотрен в законодательстве США: право собственности на земельный участок автоматически предполагает право собственности на недра этого участка, т.е. составляют единый объект права, который определяется как «вся конусообразная часть Земного шара, образованная поверхностью его участка и радиусами, от нее проведенными к центру Земли».

Темпы научно-технического прогресса на современном этапе развития предполагают разработку новых, более усовершенствованных технологий и техники добычи полезных ископаемых из труднодоступных участков недр, что должно послужить сигналом для более широкого толкования понятия «недра» в российском законодательстве, содержание которого не будет ограничиваться только «частью земной коры».

В соответствии с законодательством о недропользовании участки недр предоставляются в пользование в виде горного отвода и геологического отвода^{[122] [123] [124].}

Участок недр в виде горного отвода имеет строго определенные пространственные границы с обязательным ограничением по глубине, тогда как при предоставлении участка недр в виде геологического отвода устанавливается площадь этого участка с ограничением по глубине или без такого ограничения.

Владелец лицензии на пользование участком недр в виде горного отвода имеет исключительное право осуществлять деятельность по пользованию недрами в соответствии с предоставленной лицензией, любая деятельность других лиц по пользованию недрами в пределах горного отвода без согласия владельца лицензии запрещается. В свою очередь, в границах одного и того же геологического отвода деятельность по геологическому изучению недр может осуществляться несколькими лицами на основании лицензий, как однотипных, так и разным по своему целевому назначению, все условия общего пользования участком недр в виде геологического отвода устанавливаются в

124

лицензиях .

Многие авторы в своих научных работах отмечают, что в законодательстве в сфере недропользования понятия «участок недр», «горный отвод» и «геологический отвод» не имеют четкого разграничения.

В.Д. Мельгунов и А.Н. Костарева отмечают, что категория «участок недр» более универсальна и применяется как для целей управления государственным фондом недр в целом, так и реализации процедуры предоставления права пользования недрами в частности». Категории «горный отвод» или «геологический отвод» применяются в отношении технического ^[125] описания границ участка, обеспечения полноты геологического изучения,

125

рационального использования и охраны недр .

В.Б. Агафонов подчеркивает, что объектом права пользования недрами выступает горный отвод с уточненными границами, однако лицензией на право пользования недрами предоставляются права пользования в отношении участка недр еще до выделения горного отвода и уточнения его границ^{[126] [127] [128].}

Согласно статье 7 Закона «О недрах» «предварительные границы горного отвода устанавливаются при предоставлении лицензии на пользование недрами. Уточненные границы горного отвода (с характерными разрезами, ведомостью координат угловых точек) определяются после разработки технического проекта и включаются в лицензию в качестве неотъемлемой составной части. Пользователь недр, получивший горный отвод, имеет исключительное право осуществлять в его границах пользование недрами в соответствии с предоставленной лицензией.

В соответствии с пп. 3, 4 Постановления Правительства Российской Федерации от 3 мая 2012 г. № 429 «Об утверждении Положения об установлении и изменении границ участков недр, предоставленных в

127

пользование» описание границ участка недр включается в лицензию на

пользование недрами в качестве ее неотъемлемой составной части. Границы участка недр обозначаются с помощью географических координат. В описании границ участков недр, предоставляемых в пользование с правом добычи полезных ископаемых, указываются также верхняя и нижняя границы в контуре месторождения полезного ископаемого. Таким образом, приведенный нормативный правовой акт в качестве объекта учета закрепляет «участок недр и его границы».

Особыми объектами правоотношений недропользования на северных территориях Российской Федерации являются участки недр федерального значения. Участками недр федерального значения, согласно статье 2.1 Закона «О недрах» к участкам недр федерального значения относятся участки недр:

— содержащие месторождения и проявления урана, алмазов, особо чистого кварцевого сырья, редких земель иттриевой группы, никеля, кобальта, тантала, ниобия, бериллия, лития, металлов платиновой группы;

— расположенные на территории субъекта Российской Федерации или территориях субъектов Российской Федерации и содержащие на основании сведений государственного баланса запасов полезных ископаемых начиная с 1 января 2006 года: извлекаемые запасы нефти от 70 миллионов тонн; запасы газа от 50 миллиардов кубических метров; запасы коренного золота от 50 тонн; запасы меди от 500 тысяч тонн;

— внутренних морских вод, территориального моря, континентального шельфа Российской Федерации;

— при пользовании которыми необходимо использование земельных участков из состава земель обороны, безопасности.

Перечень участков недр федерального значения подлежит официальному опубликованию Федеральным агентством по недропользованию в «Российской газете»^[129]. При изучении данного перечня можно сделать вывод о том, что на долю северных территорий Российской Федерации приходится большинство участков недр федерального значения.

Стратегической значимостью участки недр федерального значения на северных территориях Российской Федерации обладают благодаря богатству недр этих территорий стратегическими видами минерального сырья. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 16 января 1996 г. № 50-р^[130] утвержден перечень основных видов стратегического минерального

сырья, в который входят, в том числе, нефть, природный газ, алмазы, никель и

др.^[131]

Также участки недр федерального значения, расположенные на северных территориях Российской Федерации, имеют значение для формирования федерального фонда резервных участков недр. Такой фонд формируется в целях обеспечения в перспективе потребностей Российской Федерации в стратегических и дефицитных видах полезных ископаемых из не предоставленных в пользование участков недр.

Основным критерием отнесения участка недр к числу резервных можно назвать экономическую нецелесообразность разработки участка при существующей на определенном этапе конъюнктуре рынка минерального сырья либо сложность его разработки в связи с отсутствием техники и технологии. Кроме того, к числу резервных участков недр могут быть отнесены участки недр, не предоставленных в пользование, содержащие месторождения полезных ископаемых, включенных в перечень основных видов стратегического минерального сырья, расположенных на территориях с неразвитой инфраструктурой, в пределах особо охраняемых природных территорий и на континентальном шельфе Российской Федерации^[132].

В целях обеспечения обороны страны и безопасности государства в статье 2.1 Закона «О недрах» устанавливается, что если в процессе геологического изучения недр, осуществляемого, в том числе по совмещенной лицензии, пользователем недр, являющимся юридическим лицом с участием

иностранных инвесторов или иностранным инвестором, открыто месторождение полезных ископаемых, по своим характеристикам

отвечающее требованиям отнесения участка недр к участку федерального значения, Правительством Российской Федерации может быть принято решение об отказе в предоставлении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения такому лицу или в случае осуществления геологического изучения недр по совмещенной лицензии решение о прекращении права пользования участком недр для разведки и добычи полезных ископаемых на данном участке недр федерального значения.

Таким образом, в структуре правоотношения недропользования на северных территориях Российской Федерации можно выделить особый комплексный объект правоотношения, обусловленный стратегической значимостью участков недр федерального значения для экономики Российской Федерации, в том числе участков недр континентального шельфа, необходимостью формирования федерального фонда резервных участков недр, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Недра как интегрированный объект правоотношений недропользования включают в себя ресурсы недр. Перчик А.И. предметом горного права называет отношения, складывающиеся в процессе использования полезных свойств или так называемых ресурсов недр, регулируемые нормами горного права. Ученый указывает на то, что полезными свойствами обладает только часть недр, а не недра в целом, и отношения недропользования возникают лишь относительно ресурсов недр, при этом уточняя, что государственная собственность распространяется на недра в общем^[133].

В Законе «О недрах» очень часто встречаются понятия «минеральное сырье», «углеводородное сырье», «минеральные ресурсы», «полезные ископаемые», однако становится сложно толковать и отличать подобные понятия в силу отсутствия единого понятийного аппарата в законе. Для определения понятий «полезные ископаемые», «минеральные ресурсы», «минеральное сырье» следует обратиться к доктринальным и легальным определениям других отраслей права и законодательства.

Согласно Горной энциклопедии и Терминологическому справочнику по природопользованию А.С. Волкова «полезные ископаемые — природные минеральные образования земной коры неорганического и органического происхождения, которые могут быть эффективно использованы в сфере

133

материального производства» .

Схожее определение данного понятия приведено в одном из современных учебников по горному праву: «полезные ископаемые-

содержащиеся в недрах природные минеральные образования, углеводороды и подземные воды, химический состав и физические свойства которых позволяют использовать их в сфере материального производства и потребления непосредственно или после переработки»^{[134] [135].}

В Законе «О недрах» также отсутствует понятие

«общераспространенные полезные ископаемые», однако в законодательстве в сфере недропользования некоторых субъектов на северных территориях Российской Федерации закрепляется данное понятие. Например, статья 2 Закона Ямало-Ненецкого автономного округа от 26 июня 2012 года № 56-ЗАО «О недропользовании в Ямало-Ненецком автономном округе» определяет общераспространенные полезные ископаемые как «природные скопления минералов и горных пород в недрах, физико-химические свойства которых позволяют использовать их для нужд производственнохозяйственной деятельности юридических и физических лиц, включая

производство строительных материалов, создание искусственных оснований, насыпей, плотин и других сооружений».

Приведенные выше и проанализированные иные определения понятия «полезные ископаемые» показывают отсутствие противоречий в толковании и наличие двух главных признаков полезных ископаемых : они представлены в виде минеральных образований недр; возможно эффективное использование их в хозяйственно-промышленных целях.

Иначе решается вопрос определения понятия «минеральные ресурсы» в российском законодательстве и международных правовых актах.

Федеральный закон от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации»^{[136] [137]} содержит такое понятие, как « неживые ресурсы исключительной экономической зоны»—это минеральные ресурсы вод, покрывающих морское дно, включая содержащиеся в морской воде химические элементы и их соединения, энергия приливов, течений и ветра, другие возможные виды неживых ресурсов. Примером международного правового документа может послужить подписанная еще в советский период «Конвенция по регулированию освоения минеральных ресурсов Антарктики», которая определяет минеральные ресурсы как все неживые природные ресурсы.

В юридической литературе встречается следующее толкование исследуемого термина. К примеру, Реймерс Н.Ф. определяет минеральные ресурсы как «все вещественные составляющие литосферы, используемые в хозяйстве как минеральное сырье или источники энергии» .

Международное право достаточно четко разграничивает понятия «минеральные ресурсы», под которыми понимаются ресурсы в месте их залегания, и «полезные ископаемые» — минеральные ресурсы уже

извлеченные из мест залегания в недрах. А.Н. Вылегжанин отмечает, что в Законе «О недрах» есть понятие «содержащиеся в недрах полезные

ископаемые», которое делает понятия «минеральные ресурсы» и «полезные ископаемые» синонимами в силу применения слова «содержащиеся», что расходится с международно-правовым трактованием ^[138] . Но там же встречается и словосочетание «добытые из недр полезные ископаемые», в котором слово «добытые» не нарушает его логики. Также в Законе «О недрах» часто встречается понятие «минеральное сырье», легальное определение которого также не приведено, однако в контексте может трактоваться как минеральные ресурсы, уже извлеченные из недр, т.е. их можно определить как полезные ископаемые.

Проведенный выше анализ дает основание утверждать о необходимости введения в Закон «О недрах» понятийного аппарата, который привел бы к исключению терминологических коллизий и разнообразия толкования тех или иных понятий.

Следующим важным элементом структуры правоотношения является субъект. Субъектами правоотношений в общей теории права признаются участники этих правоотношений, имеющие субъективные права и юридические обязанности. Л.А. Морозова определяет следующие субъекты правоотношения: «физические лица, организации (или коллективные субъекты), государство, а также социальные общности — народ, нации, население»^[139]. Субъектами правоотношений по недропользованию являются государство, в лице уполномоченных органов государственной власти, с одной стороны, и субъекты предпринимательской деятельности в области недропользования и физические лица — с другой, которые обладают определенными правами и обязанностями.

Субъект правоотношения должен обладать правосубъектностью, т.е. способностью быть субъектом права. Одним из главных элементов правосубъектности, наряду с дееспособностью и деликтоспособностью,

является правоспособность, т.е. способность лица иметь в силу норм права субъективные права и юридические обязанности. В сфере недропользования субъект правоотношений должен обладать горной правоспособностью, которую можно определить как способность иметь права и нести юридические обязанности в сфере недропользования.

Как справедливо указывает Н.Б. Мухитдинов, «содержание горной правоспособности определяется в законодательстве путем указания на цели и задачи деятельности, ради осуществления которых предприятия наделяются правоспособностью. Субъект права, приспособленный для разработки месторождений нефти, не может получить в пользование, например, угольные

139

месторождения» .

Д.Г. Храмов указывает, что деятельность по недропользованию является специфичной, требующей от пользователя недр соблюдения особых мер безопасности, наличия специальных навыков, знаний, умений, техники. Недропользование необходимо осуществлять с соблюдением мер безопасности, поскольку пользование недрами часто связано с риском для жизни и здоровья людей^{[140] [141] [142]. Так, в соответствии c пунктом 17 Приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 17 июня 2009 г. № 156 «Об утверждении Административного регламента Федерального агентства по недропользованию по исполнению государственной функции по организации проведения в установленном}

141

порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами» для получения права пользования заявитель обязан представить доказательства того, что он «обладает или будет обладать квалифицированными специалистами, необходимыми финансовыми и техническими средствами для эффективного и безопасного проведения работ». К подобным документам относятся копии подрядных договоров со сторонними организациями, привлекаемых в качестве подрядчиков с приложением доказательств наличия у них лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, сведения о кадровом составе заявителя, квалифицированных специалистов, которые будут непосредственно осуществлять работы по освоению участка недр, в виде копии штатного расписания, копии дипломов квалифицированных специалистов и т.д., сведения о наличии технических средств и технологий, необходимых для безопасного и эффективного проведения работ.

К пользователям недр на северных территориях Российской Федерации в законодательстве о недрах также устанавливается ряд дополнительных требований, а также дополнительных ограничений допуска к участию в аукционах на право пользования участками недр. Например, согласно статье 9 Закона «О недрах» пользователями недр на участках недр федерального значения континентального шельфа Российской Федерации, а также на участках недр федерального значения, расположенных на территории Российской Федерации и простирающихся на ее континентальный шельф, могут быть юридические лица, которые созданы в соответствии с законодательством Российской Федерации, имеют опыт освоения участков недр континентального шельфа Российской Федерации не менее чем пять лет, в которых доля (вклад) Российской Федерации в уставных капиталах составляет более чем пятьдесят процентов и (или) в отношении которых Российская Федерация имеет право прямо или косвенно распоряжаться более чем пятьюдесятью процентами общего количества голосов, приходящихся на голосующие акции (доли), составляющие уставные капиталы таких юридических лиц.

Особым субъектом правоотношений недропользования на северных территориях Российской Федерации, в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 1995 г. № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции»^[143], является иностранный инвестор. Названный закон устанавливает правовые основы отношений, возникающих в процессе осуществления российских и иностранных инвестиций в поиски, разведку и добычу минерального сырья на территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и (или) в пределах исключительной экономической зоны Российской Федерации на условиях соглашений о разделе продукции. Соглашение о разделе продукции имеет двойственную правовую природу : оно может рассматриваться как инвестиционное соглашение, договорная форма привлечения иностранных инвестиций, которая регулируется на основе законодательства об инвестиционной деятельности, а также как договорная форма недропользования, которая регулируется законодательством о недропользовании.

Одна из главных особенностей соглашений о разделе продукции заключается в правовом статусе его субъектов: государство в данных правоотношениях выступает не в качестве регулирующего субъекта, а в качестве одной из сторон договора наравне с инвестором.

К пользователям недр на условиях соглашений о разделе продукции также предъявляются особые требования: это могут быть юридические лица и созданные на основе договоров о совместной деятельности (договоров простого товарищества) и не имеющие статуса юридического лица объединения юридических лиц при условии, что участники таких объединений несут солидарную ответственность по обязательствам, вытекающим из соглашений о разделе продукции.

Также в соответствии с частью 3 статьи 13.1 Закона «О недрах» в интересах обеспечения обороны страны и безопасности государства Правительством Российской Федерации при определении порядка и условий проведения аукционов на право пользования участками недр федерального значения (за исключением участков недр федерального значения континентального шельфа) могут устанавливаться ограничения допуска к участию в таких аукционах юридических лиц с участием иностранных инвесторов.

Таким образом, в структуре правоотношения недропользования на северных территориях Российской Федерации можно выделить особенности субъекта правоотношения, обусловленные наличием в законодательстве о недрах ряда дополнительных требований к пользователям недр, а также дополнительных ограничений допуска к участию в аукционах на право пользования участками недр.

Субъектами права пользования недрами также являются физические лица-граждане, которые обладают ограниченным объемом горной правоспособности^{[144] [145]. Г.С. Башмаков указывал, что они могут «вести поиски полезных ископаемых и добывать в общеустановленном порядке общераспространенные полезные ископаемые, необходимые для нужд их}

144

хозяйства» .

Как уже было сказано выше, субъектами правоотношений недропользования является государство в лице уполномоченных органов государственной власти. Государство обладает правом исключительной государственной собственности на недра^[146]. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Государство как субъект правоотношений недропользования осуществляет государственное регулирование недропользования. Государственное управление в сфере недропользования, в свою очередь, можно определить как особый вид властной государственной деятельности, в содержание которой входит реализация государственных полномочий в сфере недропользования.

На основании пункта «в» статьи 72 Конституции Российской Федерации можно сделать вывод о том, что государственное управление в этой сфере осуществляется на двух уровнях: на федеральном и на уровне субъектов Российской Федерации.

Полномочия государства как субъекта правоотношений недропользования реализуются при участии Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти.

В настоящее время структура федеральных органов государственного управления отношениями в сфере недропользования состоит из: Правительства Российской Федерации, Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации, Министерства энергетики Российской Федерации, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору, Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федерального агентства по недропользованию.

В соответствии со статьей 18 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» ^[147] Правительство Российской Федерации организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы Российской

Федерации. Важно указать, что Правительство Российской Федерации реализует полномочия в сфере государственного управления путем издания

и и 147

постановлений и распоряжений .

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации. является федеральным органом исполнительной власти в сфере недропользования, который осуществляет функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства, охраны природных ресурсов, включая управление государственным фондом недр и проводит координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной службы по надзору в сфере природопользования, Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору и Федерального агентства по недропользованию.

Как указывает Д.В. Василевская, отсутствие у Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации территориальных органов в субъектах Российской Федерации является минусом в системе государственного управления недропользования и означает отсутствие возможности координировать и контролировать подведомственные

148

территориальные органы .

Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом

в сфере недропользования. В круг основных полномочий можно отнести полномочия собственника федерального имущества, организацию государственного геологического изучения недр, проведение конкурсов и аукционов на право пользования недрами, проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых и т.д.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере природопользования и в сфере недропользования наделена следующими полномочиями: осуществление контроля и надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр, в том числе на континентальном шельфе Российской Федерации; выдача в установленном порядке лицензии (разрешения) на экспорт коллекционных материалов по минералогии и палеонтологии, полудрагоценных камней и изделий из них; экспорт информации о недрах по районам и месторождениям топливноэнергетического и минерального сырья, расположенным на территории Российской Федерации и в пределах континентального шельфа и морской зоны Российской Федерации.

Федеральная служба по надзору в сфере природопользования в соответствии с Положением о государственном надзоре за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр является органом государственного геологического надзора, задачей которого является обеспечение соблюдения всеми пользователями недр установленного порядка пользования недрами, требований законодательства и утвержденных в установленном порядке стандартов в области геологического изучения, использования и охраны недр, правил ведения государственного учета и отчетности.

В структуре исполнительных органов государственной власти субъектов на северных территориях Российской Федерации, в которых минерально-сырьевой сектор занимает ведущее место в экономике, создаются

специальные органы государственного управления в сфере недропользования, наряду с территориальными органами исполнительной власти в данной сфере.

Так, в Ямало-Ненецком автономном округе в структуре

исполнительных органов государственной власти Ямало-Ненецкого

автономного округа образован Департамент природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа. В соответствии с Постановлением Правительства Ямало-Ненецкого автономного округа от 29 апреля 2013 г. № 297-П «О Департаменте природно-ресурсного регулирования, лесных отношений и развития нефтегазового комплекса Ямало-Ненецкого автономного округа»^[148] Департамент является центральным исполнительным органом государственной власти автономного округа, проводящим государственную политику, осуществляющим исполнительнораспорядительную деятельность и государственный надзор, а также обеспечивающим реализацию полномочий автономного округа как субъекта Российской Федерации в области использования и охраны недр. Среди функций Департамента можно выделить: установление порядка пользования участками недр местного значения; участие в определении условий пользования месторождениями полезных ископаемых на территории автономного округа; организацию и осуществление регионального государственного надзора за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр в отношении участков недр местного значения^[149].

В Ханты-Мансийском автономном округе—Югра действует Департамент по недропользованию Ханты-Мансийского автономного округа - Югры (Депнедра Югры), который является исполнительным органом государственной власти Ханты-Мансийского автономного округа - Югры, осуществляющим функции по реализации единой государственной политики и нормативному правовому регулированию, оказанию государственных услуг в сфере геологического изучения, использования и охраны недр, модернизации топливно-энергетического комплекса и рационального использования углеводородного сырья.

Юридические права и обязанности субъектов правоотношения составляют его юридическое содержание. В правоотношениях

недропользования проявляется особенность юридического содержания правоотношения, которая заключается во властно-распорядительном характере отношений между государством и пользователем недр, и определятся компетенцией уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления и правами и обязанностями недропользователя.

Компетенция уполномоченных органов государственной власти будет подробно рассмотрена в последующих параграфах настоящего исследования.

Основные права и обязанности пользователя недр определены в статье 22 Закона «О недрах». Для целей настоящего исследования важно отметить, что среди основных обязанностей пользователя недр установлена обязанность соблюдения требований стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, а также технических проектов, планов или схем развития горных работ, недопущение сверхнормативных потерь, разубоживания и выборочной отработки полезных ископаемых.

Разработка месторождений полезных ископаемых (за исключением добычи подземных вод, которые используются для целей питьевого водоснабжения или технологического обеспечения водой объектов промышленности либо объектов сельскохозяйственного назначения и объем добычи которых составляет не более 100 кубических метров в сутки) и пользование недрами в целях, не связанных с добычей полезных ископаемых, осуществляются в соответствии с утвержденными техническими проектами.

Порядок подготовки, согласования и утверждения технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, устанавливается Правительством Российской Федерации по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами^[150]. Согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 3 марта 2010 г. № 118 «Об утверждении Положения о подготовке, согласовании и утверждении технических проектов разработки месторождений полезных ископаемых и иной проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, по видам полезных ископаемых и видам пользования недрами» (далее - Положение)^[151] подготовка проектной документации заключается в разработке обоснованных технических и технологических решений, обеспечивающих выполнение условий

пользования участком недр, рациональное комплексное использование и охрану недр, а также выполнение требований законодательства Российской Федерации о недрах.

Основные условия пользования участком недр предварительно определяются уполномоченным органом государственной власти уже на стадии принятия решения о проведении конкурса или аукциона и составляют основную часть будущей лицензии на пользование недрами и, соответственно, содержания последующего правоотношения

недропользования. В дальнейшем условия пользования участком недр закрепляются в приказе уполномоченного государственного органа о проведении аукциона или конкурса на право пользования недрами. Но необходимо отметить, что при проведении конкурса заявитель имеет право скорректировать условия пользования участком недр (в части видов, объемов и сроков проведения работ) при подаче технико-экономических предложений.

Подготовка проектной документации осуществляется пользователем недр или организацией, привлекаемой пользователем недр для подготовки проектной документации, на основании технического задания на проектирование, разработанного и утвержденного пользователем недр, и имеющейся геологической и иной информации о недрах. Проектная документация до утверждения пользователем недр подлежит согласованию с комиссией, создаваемой Федеральным агентством по недропользованию или его соответствующим территориальным органом.

Положение определяет виды проектной документации, подлежащей согласованию (по видам пользования недрами и видам полезных ископаемых)^[152] и основные требования к ее содержанию. В проектную документацию включаются мероприятия по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами; мероприятия по рациональному использованию и охране недр; мероприятия по обеспечению требований в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической

безопасности при пользовании недрами; информация о сроках и условиях выполнения работ по консервации и (или) ликвидации горных выработок, скважин, иных подземных сооружений, а также рекультивации земель. Помимо этого включаются также обоснованные варианты проектных решений по видам полезных ископаемых. Например, по твердым полезным ископаемым в отношении объема работ, сроков начала и завершения работ; порядка ввода эксплуатационных объектов в разработку; техникоэкономических показателей разработки месторождения полезных ископаемых и пр.

Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации определяются требования к структуре и оформлению проектной документации по каждому виду пользования недрами и виду полезных ископаемых. Например, приказом Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 8 июля 2010 г. № 254^[153] утверждены требования к структуре и оформлению проектной документации на разработку месторождений углеводородного сырья. Подобная проектная документация должна включать в себя, к примеру, геолого-физическую характеристику месторождения (геологическое строение месторождения и залежей, гидрогеологические и инженерно-геологические условия, физикогидродинамическую характеристику продуктивных пластов и пр.); сведения о состоянии разработки месторождения; технике и технологии добычи углеводородов (анализ и обоснование способов и режимов эксплуатации скважин и применяемого внутрискважинного оборудования и пр.); конструкции и технология бурения скважин, методах вскрытия и освоения пластов; мероприятиях по безопасному ведению работ, связанных с пользованием недрами; мероприятиях по обеспечению требований в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности при пользовании недрами и т.д.

Таким образом, для каждого участка недр, который предоставляется в пользование, уполномоченным органом государственной власти определяются индивидуальные условия пользования данным участком, закрепляемые в дальнейшем в лицензии, а недропользователем разрабатывается индивидуальная проектная документация, в том числе технический проект, в соответствии с которым осуществляется недропользование на участке недр. Д.Л. Никишин указывает, что необходимо вводить сложную процедуру предоставления права пользования недрами, в процессе которой должны быть сформированы основные условия пользования недрами с целью учета как частных интересов недропользователей, так и публичных интересов населения (определен оптимальный баланс интересов: с одной стороны, необходимо обеспечить использование и охрану недр как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории, а с другой — получение недропользователем прибыли от своей деятельности)^[154].

На наш взгляд, при разработке условий пользования недрами на северных территориях Российской Федерации, которые в дальнейшем будут включены в лицензию на пользование недрами, уполномоченным органам государственной власти необходимо учитывать выявленные в настоящем исследования факторы, оказывающие влияние на недропользование на северных территориях Российской Федерации, которые, в том числе, способствуют балансу публичных и частных интересов в сфере недропользования. Соответственно, необходимо установить обязанность пользователя недр осуществлять разработку проектной документации на выполнение работ, связанных с пользованием участками недр, в том числе технического проекта разработки месторождений полезных ископаемых, с учетом вышеуказанных факторов.