§ 1.2. Особенности недропользования на северных территориях Российской Федерации

Северные территории Российской Федерации в силу объективно сложившихся причин обладают целым рядом особенностей, оказывающих влияние на все виды отношений, осуществляемых на данных территориях, в том числе на отношения недропользования.

Наличие особо уязвимых экосистем на северных территориях, устойчивость которых зависит от любых антропогенных воздействий, является одним из основополагающих факторов, которому обязаны уделять особое внимание недропользователи при осуществлении соответствующей деятельности, а также органы государственной власти, осуществляющие государственное регулирование отношений недропользования.

http://www.arctic-

Горбунов А. А. указывает, что «минерально-сырьевой комплекс Крайнего Севера формировался без учета экологически допустимых норм нарушения и загрязнения природной среды, экологического фактора и, следовательно, обеспечения должной безопасности жизни людей в процессе размещения производительных сил. Богатства полезных ископаемых Севера, размещенные на значительной территории (64% площади России), послужили причиной создания гигантских производственных комплексов, загрязняющих и ухудшающих среду обитания. Стремление освоить богатства Севера в возрастающих объемах привело к нарушению природных ландшафтов в связи с масштабной добычей полезных ископаемых открытым способом, к ошибочному решению строить гидроэлектростанции (ГЭС) на реках рыбохозяйственного значения, к числу которых относятся все реки этого региона, к транспортировке по ним нефти и продуктов ее переработки»^{[53] [54].}

Основным способом сохранения уникальных экосистем и биоразнообразия, типичных и уникальных природных ландшафтов, охраны объектов природного и культурного наследия является создание особо охраняемых природных территорий. И.О. Краснова вводит понятие «экосистемного подхода» в правовом регулировании уникальных, особо ценных экосистем. Автор подчеркивает, что наиболее последовательно правовое регулирование на основе экосистемного подхода применяется для охраны ценных экосистем — заповедников, национальных парков, других

«53

охраняемых территорий .

Основой правового регулирования отношений в области организации, охраны и использования особо охраняемых природных территорий является

Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»^[55]. В преамбуле вышеуказанного закона закреплено определение особо охраняемых природных территорий, согласно которому это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов

государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

В соответствии со статьями 1 и 2 данного Закона, особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение в зависимости от установленных категорий особо охраняемых природных территорий и находиться в ведении соответственно федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Субъекты Российской Федерации вправе принимать законы и иные нормативные правовые акты субъектов об особо охраняемых природных территориях, в которых могут устанавливаться и иные категории особо охраняемых природные территорий.

Весьма актуальными для настоящего исследования являются положения Федерального закона от 7 мая 2001 года № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»^[56].

территории относятся к особо охраняемым территориям федерального, регионального и местного значения. В ряде субъектов на северных территориях приняты нормативные правовые акты о территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов: Закон Республики Саха (Якутия) от 13 июля 2006 г. 370-З № 755-III «О территориях традиционного природопользования и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов Севера Республики Саха (Якутия)»^[57], Закон Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от 28 декабря 2006 г. № 145-оз «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера регионального значения в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре»^[58], Закон ЯмалоНенецкого автономного округа от 05 мая 2010 г. № 52-ЗАО «О территориях традиционного природопользования регионального значения в ЯмалоНенецком автономном округе»^[59], Постановление администрации Ненецкого автономного округа от 29 декабря 2001 г. № 1025 «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера в Ненецком автономном округе»^[60].

В свою очередь, отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами особо охраняемых природных территорий, регулируются соответствующим законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации. В статье 8 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-I «О недрах» ^[61] (далее — Закон «О недрах») установлено, что

пользование недрами на особо охраняемых территориях производится в соответствии со статусом этих территорий.

На сегодняшний день существуют месторождения полезных ископаемых, полностью или частично располагающиеся в пределах особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения, деятельность по недропользовнию на которых в соответствии с нормативными правовыми актами, определяющими статус данных территорий, ограничена или запрещена вовсе.

(ботанический и зоологический) заказник регионального (окружного) значения «Ямальский», в пределах охраняемой территории которого располагаются нефтегазоконденсатные месторождения: Арктическое, Нейтинское, Нурминское, Ростовцевское, Среднеямальское. Все

перечисленные месторождения были открыты еще в советский период и в настоящее время участки недр, включающие данные нефтегазоконденсатные месторождения, относятся к участкам недр федерального значения и нераспределенного государственного фонда недр. Однако в соответствии с пунктом 3.1 указанного выше постановления на территории заказника запрещается добыча полезных ископаемых, а также выполнение иных, связанных с пользованием недрами работ.

В подобных ситуациях наблюдается явный конфликт экономических и экологических интересов государства: с одной стороны, минеральносырьевой сектор обеспечивает энергетическую и экономическую безопасность страны, с другой — деятельность по недропользованию на особо охраняемых природных территориях может нанести значительный ущерб экологической безопасности территорий. По мнению Н.Г. Жаворонковой и Ю.Г. Шпаковского, «экология и электроэнергетика (и весь энергетический комплекс) будут всегда находиться в противоречии. Задача обеспечения экологической безопасности — находить разумные компромиссы, не нарушая и не снижая энергетической безопасности страны. Вполне очевидно, что альтернатива: либо энергетика, либо чистая природа —непродуктивна»^[63].

Но существуют примеры, в которых экологические и экономические интересы при разработке месторождений полезных ископаемых на особо охраняемых природных территориях могут совпадать. Например, в пределах территории государственного природного заповедника федерального значения «Ненецкий» находится северная часть газоконденсатного месторождения «Кумжинское».

самопроизвольного выброса природного газа, что может привести к экологической катастрофе ^[64] . Эксперты полагают, что возобновление разработки месторождения позволит снизить имеющееся внутрипластовое давление и уменьшит вероятность выброса газа. Отметим, что часть территории государственного природного заказника регионального значения «Нижнепечорский», на которой располагалась часть месторождения «Кумжинское», была выведена из состава указанного заказника, и разработка полезных ископаемых месторождения стала возможной. В части месторождения, располагающегося на территории государственного

природного заповедника, согласно пункту 6.1 Приказа Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации от 17 февраля 2004 г. № 152 «Об утверждении Положения о федеральном государственном учреждении „Государственный природный заповедник «Ненецкий»”» ^[65] , запрещается любая деятельность, противоречащая задачам заповедника и режиму особой охраны его территории, в том числе изыскательские работы и

разработка полезных ископаемых, нарушение почвенного покрова, выходов минералов, обнажений и горных пород.

В мировой практике разработка месторождений в пределах территорий со схожим правовым статусом является возможной при законодательном установлении обязанности обеспечения недропользователями мероприятий по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности. К примеру, в Англии на территориях объектов всемирного наследия разрабатывается месторождение нефти «Вич Фарм»^[66].

На сегодняшний день нередким является способ законодательного исключения части территории, в недрах которой располагается месторождение полезных ископаемых, из состава особо охраняемых природных территорий для доступа к его разработке, как это было указано в приведенном выше примере.

недр^[67].

Подводя итог проведенному анализу законодательства и практики его применения, следует указать, что учитывая низкий процент наличия у недропользователей специальных экологически безопасных технологий

пользования недрами для обеспечения охраны окружающей среды при пользовании недрами, введение правовых норм, разрешающих разработку месторождений полезных ископаемых на особо охраняемых природных территориях, особенно северных территорий Российской Федерации, представляется весьма спорным. Но снижение уровня добычи полезных ископаемых на действующих месторождениях, потребность в

воспроизводстве минерально-сырьевой базы, разработке новых месторождений может сподвигнуть законотворческие органы перенять международный опыт правового регулирования данной сферы общественных отношений.

Рассматриваемая проблема наличия на северных территориях особо уязвимых экосистем и соответствующая необходимость их сохранения при осуществлении хозяйственной деятельности в данной местности обостряется другим фактором - наличием территорий проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов.

В связи с крупномасштабным промышленным освоением недр северных территорий обострились проблемы сохранения и развития территорий проживания и традиционной хозяйственной деятельности коренных малочисленных народов: из традиционного хозяйственного оборота изъяты значительные площади охотничьих угодий и оленьих пастбищ, загрязненность земель, рек и озер приводит к невозможности осуществления традиционных промыслов. В связи с этим на первый план выходят вопросы правового регулирования общественных отношений между промышленными компаниями-недропользователями и коренными малочисленными народами Севера при реализации промышленных проектов в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности этих народов.

Конституция Российской Федерации^[68] в статье 69 гарантирует права коренных малочисленных народов в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. В свою очередь, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Данные конституционные положения нашли свое развитие в специальных федеральных законах о правах коренных малочисленных народов, а целый ряд иных федеральных законов содержат отдельные статьи или группы статей. К числу специальных следует отнести Федеральный закон от 30 апреля 1999 года № 82 ФЗ «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации»^[69] , в котором было дано определение коренным малочисленным народам, согласно которому это народы, проживающие на территориях традиционного расселения своих предков, сохраняющие традиционные образ жизни, хозяйствование и промыслы, насчитывающие в Российской Федерации менее 50 тысяч человек и осознающие себя самостоятельными этническими общностями. Также были приняты Федеральный закон от 20 июля 2000 года № 104 ФЗ «Об общих принципах организации общин коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации»^[70], Федеральный закон от 7 мая 2001 года № 49-ФЗ «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» ^[71] , согласно которому такими территориями признаются особо охраняемые территории, образованные для ведения традиционного природопользования и традиционного образа жизни коренными малочисленными народами Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Несмотря на то, что положения федеральных законов и иных нормативных правовых актов создают определенную правовую основу для защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни коренных малочисленных народов, для эффективного обеспечения прав этих народов она явно недостаточна, нередко страдает существенными противоречиями и нуждается в значительном обновлении^[72].

На сегодняшний день единственной возможностью выявить реальное воздействие и просчитать негативные последствия промышленной деятельности на образ жизни и природопользование коренных малочисленных народов представляется проведение этнологической экспертизы. В статье 1 Федерального закона «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» определено понятие «этнологическая экспертиза». Это научное исследование влияния изменений исконной среды обитания малочисленных народов и социально-культурной ситуации на развитие этноса. Данный Закон предусматривает также право малочисленных народов участвовать в проведении данной экспертизы, но сам механизм ее проведения не содержится ни в одном законе.

Учитывая вышесказанное, представляется необходимым попытаться определить место этнологической экспертизы в процессе проведения экологической экспертизы, процедура проведения которой законодательно закреплена в нашей стране, и каково значение проведения данных экспертиз для коренных малочисленных народов.

На основании Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» ^[73] любая хозяйственная и иная деятельность должна подвергаться обязательной государственной экспертизе. В статье 1 данного Закона экологической экспертизе дано следующее определение: Экологическая экспертиза — установление соответствия документов и (или)

документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность,

экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Как мы видим, в данном определении учет социальных, экономических и иных последствий подобной деятельности не ведется.

Однако во исполнение Федерального закона «Об экологической экспертизе» приказом Госкомэкологии Российской Федерации от 16 мая 2000 г. № 372 было утверждено «Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации»^[74], которое регламентирует процесс проведения и требования к документации объектов государственной экологической экспертизы. Согласно Положению, целью проведения оценки воздействия на окружающую среду является предотвращение или смягчение воздействия этой деятельности на окружающую среду и связанных с ней социальных, экономических и иных последствий.

Пункт 2.6. Положения устанавливает, что материалы по оценке воздействия на окружающую среду должны быть научно обоснованы, достоверны и отражать результаты исследований, выполненных с учетом взаимосвязи различных экологических, а также социальных и экономических факторов (принцип научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы)^[75].

Таким образом, можно говорить о наличии основания проводить в рамках экологической экспертизы оценку этих последствий для коренных малочисленных народов (этнологическая экспертиза), опираясь на нормы, закрепленные в указанном Положении.

Как уже упоминалось выше, защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Соответственно, законодательство о коренных

малочисленных народах является двухуровневым.

В ряде субъектов на северных территориях Российской Федерации, в которых проводится активное освоение ресурсов недр, приняты региональные правовые акты об этнологической экспертизе.

На основе практики правового регулирования и проведения этнологической экспертизы в субъектах Российской Федерации выделяются четыре основных вида этнологической экспертизы: общественная (ЯмалоНенецкий АО); этнологическая экспертиза как часть государственной экологической экспертизы (Ямало-Ненецкий АО, Сахалинская область); этнологическая экспертиза как часть государственной историко-культурной экспертизы (Урало-Сибирский регион); государственная этнологическая экспертиза (Республика Саха (Якутия))^[76].

Согласно законодательству Российской Федерации, результаты любой общественной экспертизы носят рекомендательный характер (не имеют юридической силы). Исходя из этого вряд ли можно считать общественную этнологическую экспертизу приемлемой для решения сложившихся проблем коренных малочисленных народов в сфере обеспечения защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни от негативного воздействия деятельности по недропользованию.

По мнению А.Н. Слепцова, инициатора и автора Закона Республики Саха (Якутия) от 14 апреля 2010 г. 820-З № 537-IV «Об этнологической экспертизе в местах традиционного проживания и традиционной хозяйственной деятельности народов Севера Республики Саха (Якутия)» ^{[77] [78]} (первый в Российской Федерации региональный закон об этнологической экспертизе), государственная этнологическая экспертиза является наиболее эффективной в плане качества научного исследования: этнологические, социологические и правовые материалы, а также материалы оценки ущерба традиционных видов хозяйствования, становятся основой заключения экспертизы, а не вписываются в отчет иного научного исследования. И главное, результаты и рекомендации имеют юридическую силу и обязательны

77

для исполнения .

Полагаем, что проведение этнологической экспертизы в виде государственной этнологической экспертизы и принятие на федеральном уровне закона «Об этнологической экспертизе» либо ее проведение в составе государственной экологической экспертизы, утверждение Положения «Об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на этнологическую ситуацию» и передача полномочий по ее организации и проведению на уровень субъектов Российской Федерации должно способствовать полноценному вовлечению коренных малочисленных народов в отношения по защите исконной среды обитания и традиционного образа жизни и отношения по промышленному освоению северных территорий в целом.

Вероятностный характер геологической информации, который требует высокозатратного геологического изучения, успех которого не гарантирован, является еще одним немаловажным фактором, влияющим на отношения недропользования на северных территориях Российской Федерации. Устойчивое развитие геологической отрасли Российской Федерации — одна из главных составляющих обеспечения минерально-сырьевой, энергетической и экономической безопасности Российской Федерации, реализации ее геополитических интересов, в том числе в Мировом океане, Арктике, Антарктике и на континентальном шельфе Российской Федерации. Воспроизводство минерально-сырьевой базы занимает особое место в развитии минерально-сырьевого комплекса северных территорий Российской Федерации в силу особо сложных экстремальных природно-климатических условий, ледовой обстановки, геологической сложности открытых и перспективных месторождений, удаленности от берега и наличия объектов береговой инфраструктуры при освоении континентального шельфа арктических морей.

Необходимо отметить, что в целях стимулирования деятельности недропользователей в области геологического изучения недр суши северных территорий федеральными органами управления геологической отраслью были подготовлены изменения в статью 10 Закона «О недрах». Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 227-ФЗ «О внесении изменений в Закон Российской Федерации “О недрах”» ^[79] установил увеличение срока

пользования участками недр до 7 лет при проведении работ по геологическому изучению участков недр, расположенных полностью или частично в границах удаленных и труднодоступных субъектов - Республики Саха (Якутия), Камчатского края, Красноярского края, Хабаровского края, Иркутской области, Магаданской области, Сахалинской области, Ненецкого автономного округа, Чукотского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа.

Данное положение является, пожалуй, единственной правовой нормой базового в сфере недропользования Закона «О недрах», учитывающей специфику территории, на которой осуществляется деятельность по недропользованию.

В Стратегии развития геологической отрасли до 2030 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 21 июня 2010 г. №1039-р^[80], признается, что в настоящее время отсутствует четкое разграничение ответственности государства и бизнеса в сфере воспроизводства минерально-сырьевой базы Российской Федерации. Поиски и оценка месторождений полезных ископаемых осуществляются как за счет средств федерального бюджета в рамках государственного заказа, так и за счет средств недропользователей на лицензионной основе. При этом в 2005— 2013 годах, согласно официальным данным Федерального агентства по недропользованию^[81], за счет средств федерального бюджета работы по геологическому изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы проводились на 2683 объектах на общую сумму 187 426,8 млн руб. Направления работ и структура затрат на изучение недр и воспроизводство минерально-сырьевой базы определяются задачами Государственной программы Российской Федерации «Воспроизводство и использование природных ресурсов». В 2013 году количество объектов работ составило 690

с объемом финансирования 32 076,5 млн руб. Общая сумма инвестиций недропользователей на воспроизводство минерально-сырьевой базы в 2005— 2013 годах составила 1 575,2 млрд руб., 85% средств из этой суммы направлено на воспроизводство запасов углеводородного сырья. За последние годы произошло резкое увеличение объемов финансирования геологоразведочных работ. По данным Федерального агентства по недропользованию, ориентировочная сумма расходов недропользователей на геологоразведочные работы в 2013 году составляла 307,4 млрд руб.

В.П. Орлов также отмечает, что действующая в настоящее время система лицензирования недр неэффективна при выполнении задач по воспроизводству минерально-сырьевой базы ввиду отсутствия четкого разграничения полномочий в данной сфере между государством и бизнесом, пассивного спроса на рынке, а также незначительного инвестирования средств из государственного бюджета на цели геологоразведки. Автор полагает, что «государство не рассчитывало своих возможностей, сохраняя за собой 20 лет функцию ответственного исполнителя начального (регионального) этапа геологического изучения недр, а следовательно, не только подготовку геологических основ для поисков, но и конкретных участков для лицензирования»^[82], и предполагает необходимость переуступить бизнесу полномочия по геологическому изучению недр на ранних этапах.

Однако геологическое изучение недр северных территорий, особенно Арктической зоны Российской Федерации и ее континентального шельфа, требует от недропользователей вложения значительных финансовых средств. Как справедливо указывают Н.П. Лаверов, А.Н. Дмитриевский,

В.И. Богоявленский, «трудно и, наверное, неправильно ожидать и требовать от коммерческих структур (даже с большой долей государственного капитала) вложений огромных финансовых средств в региональные ГРР на удаленных шельфовых территориях Арктики и в изучение глубоких горизонтов, освоение которых начнется через десятки лет. Очевидно, что такие исследования целесообразно по-прежнему организовывать и, в значительной степени, финансировать государством»^[83].

Вопросы развития и функционирования геологической отрасли определяются подпрограммой «Воспроизводство минерально-сырьевой базы, геологическое изучение недр» Государственной программы «Воспроизводство и использование природных ресурсов», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 марта 2013 года № 436-р. Увеличение финансирования из федерального бюджета геологоразведочных работ является одним из ключевых результатов принятия данного документа, однако в 2014 году финансирование государственной программы было сокращено на 5%, в 2016—2017 гг.—на 10% ^[84] . Следовательно, гарантированного финансового обеспечения из средств федерального бюджета на воспроизводство минерально-сырьевой базы на данный момент не существует.

С учетом вышесказанного представляется целесообразным восстановить отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, которые ранее были установлены в Законе «О недрах» в статье 44 и были отменены с принятием Федерального закона от 08 августа 2001 г. №126-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации» ^[85] . Пользователи недр, осуществлявшие добычу всех видов полезных ископаемых, разведанных за счет государственных средств, производили отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы, ставки которых устанавливались в размерах, обеспечивающих необходимые затраты на воспроизводство минеральносырьевой базы Российской Федерации, и являлись едиными для всех пользователей недр. Отчисления направлялись в федеральный Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы и бюджеты субъектов Российской Федерации и использовались по целевому назначению для финансирования работ по государственному геологическому изучению недр и воспроизводству минерально-сырьевой базы.

По нашему мнению, ответственность в сфере геологического изучения недр, воспроизводства и использования минерально-сырьевой базы должна возлагаться на государство, так как, очевидно, основной целью бизнеса в деятельности по недропользованию является получение максимально возможной прибыли. В связи с этим также необходимо совершенствование государственного управления в сфере геологического изучения недр, воспроизводства и использования минерально-сырьевой базы.

Как справедливо отмечает М.М. Бринчук, «в последние годы система центральных органов федеральной исполнительной власти в области природопользования и охраны окружающей среды неоднократно изменялась, причем не в сторону ее совершенствования. Решения, принимаемые по вопросам развития системы таких органов, основывались не на идеях целесообразности, обеспечения последовательного решения задач рационального природопользования и охраны природы, а исходя преимущественно из интересов ведомств, руководствуясь политическими соображениями»^[86].

В систему государственного управления геологической отраслью на федеральном уровне входят следующие государственные органы специальной компетенции: Министерство природных ресурсов и экологии Российской

Федерации, осуществляющее функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны недр; Федеральное агентство по недропользованию и его территориальные органы, оказывающие государственные услуги по геологическому изучению недр, осуществляющие государственный учет и государственную экспертизу запасов, информации и проектов геолого-разведочных работ; Федеральная служба по надзору в сфере природопользования и ее территориальные органы, осуществляющие государственный надзор за геологическим изучением, рациональным использованием и охраной недр.

Основные полномочия в сфере геологического изучения недр, воспроизводства и использования минерально-сырьевой базы в настоящее время возложены законодательством о недрах на Федеральное агентство по недропользованию и его территориальные органы.

Согласно Положению о Федеральном агентстве по недропользованию, утвержденному постановлением Правительства Российской Федерации от 17 июня 2004 г. № 293 ^[87] Федеральное агентство по недропользованию осуществляет следующие полномочия в сфере геологического изучения недр, воспроизводства и использования минерально-сырьевой базы:

— государственное геологическое изучение недр (п.5.2.1);

— экспертиза проектов геологического изучения недр (п.5.2.2);

— проведение в установленном порядке геолого-экономической и стоимостной оценки месторождений полезных ископаемых и участков недр (п.5.2.3);

— проведение государственной экспертизы информации о разведанных запасах полезных ископаемых, геологической, экономической информации о предоставляемых в пользование участках недр (п.5.2.5);

— предоставление в пользование геологической информации о недрах, полученной в результате государственного геологического изучения недр (п.5.3.2);

— ведение государственного учета и обеспечение ведения государственного реестра работ по геологическому изучению недр, участков недр, предоставленных для добычи полезных ископаемых, а также в целях, не связанных с их добычей, и лицензий на пользование недрами (п.5.4.2).

Федеральное агентство по недропользованию осуществляет полномочия в широком круге иных сфер, например:

— охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности при пользовании недрами (принятие, в том числе по представлению Федеральной службы по надзору в сфере природопользования и иных уполномоченных органов, решений о досрочном прекращении, приостановлении и ограничении права пользования участками недр (п. 5.3.10); рассмотрение и согласование проектной и технической документации на разработку месторождений полезных ископаемых (п.5.3.13) и пр.);

— предоставление участков недр в пользование (организует проведение в установленном порядке конкурсов и аукционов на право пользования недрами (п.5.2.4); осуществляет организационное обеспечение государственной системы лицензирования пользования недрами (п. 5.3.4); принятие решений о предоставлении права пользования участками недр в установленном законодательством Российской Федерации порядке (п. 5.3.6); выдачу, оформление и регистрацию лицензий на пользование недрами (п.5.3.8); внесение изменений и дополнений в лицензии на пользование участками недр, а также переоформление лицензий (п. 5.3.9) и пр.).

Несмотря на детальную регламентацию полномочий Федерального агентства по недропользованию и его территориальных органов в сфере геологического изучения недр, воспроизводства и использования минеральносырьевой базы, действующая система государственного управления данной

сферой остается малоэффективной. Эффективное управление должно быть

60

основано на оптимизации организационной структуры геологической отрасли. Большинство геологических организаций функционирует в форме федеральных государственных унитарных предприятий и акционерных обществ, управление которыми осуществляется при минимальном участии Федерального агентства по недропользованию. Учитывая особую потребность обеспечения публичных интересов на северных территориях Российской Федерации, целесообразно определить порядок участия специализированных федеральных государственных учреждений в геологическом изучении недр северных территорий Российской Федерации, так как благодаря стабильному бюджетному финансированию и государственной поддержке такие учреждения способны обеспечить непрерывную работу по воспроизводству минерально-сырьевой базы.

Еще одним значительным фактором, оказывающим влияние на недропользование на северных территориях, является сложная структура залегания минеральных ресурсов и общая труднодоступность (трудноизвлекаемые запасы), требующая от недропользователя наличия наилучших доступных технологий. Понятие «трудноизвлекаемые запасы», появившееся еще в начале 70-х годов, не имеет законодательного определения. В настоящее время признак трудноизвлекаемости относится к залежам нефти. Это запасы нефти с аномальными физическими свойствами (высокая вязкость и пр.), содержащиеся в залежах, характеризующихся неблагоприятными для извлечения геологическими условиями залегания (проницаемость коллекторов). Согласно государственному докладу «О состоянии и использовании минерально-сырьевых ресурсов в 2013 году», «длительная отработка наиболее эффективных запасов нефти ЗападноСибирского и других давно эксплуатируемых бассейнов привела к тому, что на многих месторождениях наблюдается снижение объемов добычи. Оно

компенсируется освоением запасов глубокозалегающих горизонтов и трудноизвлекаемой нефти»^[88].

А.М. Пасечкин в своем докладе на 2-м международном форуме «Нетрадиционная нефть и методы увеличения нефтеотдачи (МУН)» указывает, что «за последние два десятилетия доля трудноизвлекаемых запасов в России выросла до 70%. Около 65% всей "трудной” нефти находится в Западной Сибири (Тюменская область, Ханты-Мансийский автономный округ — Югра) и Коми, и почти половина запасов в Томской области. Для разработки ’’трудных” месторождений необходимы

нетрадиционные методы добычи и новые технологии» ^[89]. Государство делает особую ставку на разработку Баженовской свиты, нефтеносные сланцы которой распространены на более 40% территории Ханты-Мансийского автономного округа — Югры. (Баженовская свита — это группа

нетрадиционных нефтесодержащих пластов горных пород, выявленная на территории около миллиона квадратных километров в Западной Сибири и залегающая на глубине 2—3 километра).

іопливно-энергетический комплекс становится важнейшей сферой инновационного развития страны также в связи с переходом к добыче трудноизвлекаемых углеводородов на больших глубинах, шельфе морей и Ледовитого океана.

Распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 мая 2012 г. № 700-р «О стимулировании реализации новых инвестиционных проектов по

разработке участков недр, содержащих запасы трудноизвлекаемой нефти»^[90] была введена предложенная Министерством энергетики Российской Федерации классификация проектов по разработке участков недр, содержащих запасы трудноизвлекаемой нефти, основанная на показателях проницаемости коллекторов и вязкости нефти.

На основании данного распоряжения был принят Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 213-ФЗ «О внесении изменений в главы 25 и 26 части второй Налогового кодекса Российской Федерации и статью 3.1 Закона Российской Федерации «О таможенном тарифе» ^[91] , которым введены пониженные ставки налога на добычу полезных ископаемых, что является стимулом для освоения трудноизвлекаемых залежей нефти.

Однако стоит отметить, что в постановлении Совета Европейского Союза № 833/2014 от 31 июля 2014 г. в статье 3 закреплены нормы, запрещающие иностранным компаниям оказание услуг по разработке и добыче нефти на глубоководье, в Арктике и на сланцевых месторождениях Российской Федерации, произведение поставок европейских технологий двойного назначения, технологий и оборудования, необходимых для освоения шельфовых месторождений нашей страны^[92]. Под санкциями оказался импорт бурового оборудования, электрических насосов, морских платформ для добычи нефти на шельфе,. Под запрет подпадает импортная электроника, используемая для комплектования морских нефтедобывающих платформ. Акцент в санкциях сделан на высокотехнологичных процессах, важных для разработки трудноизвлекаемых ресурсов.

В подобных условиях важно обеспечить создание отечественных инновационных технологий разработки месторождений с трудноизвлекаемыми запасами.

Пользование недрами в Российской Федерации является платным, что законодательно закреплено в Законе «О недрах» принципом платности пользования недрами как объектом государственной собственности. Помимо платежей, установленных в вышеуказанном Законе, таких как разовые платежи за пользование недрами при наступлении определенных событий, оговоренных в лицензии, регулярные платежи за пользование недрами, сбор за участие в конкурсе (аукционе), систему платежей за пользование недрами образуют налоговые платежи и сборы^[93]. Часть вторая Налогового кодекса Российской Федерации^[94] в главе 26 устанавливает федеральный налог на добычу полезных ископаемых, который с принятием ранее упомянутого Федерального закона от 08 августа 2001 г. № 126-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и некоторые другие акты законодательства Российской Федерации, а также о признании утратившими силу отдельных актов законодательства Российской Федерации» заменил ранее существовавшие виды платежей, такие как: плата за пользование недрами, акциз на нефть и стабильный газовый конденсат, отчисления на воспроизводство минерально-сырьевой базы.

Однако стоит отметить, что недропользователи, осуществляющие свою деятельность на северных территориях Российской Федерации, часто подпадают под действие федеральных законов, устанавливающих льготное налогообложение.

К примеру, на основании Распоряжения Правительства Российской Федерации от 11 октября 2010 г. № 1713-р «Об утверждении комплексного плана по развитию производства сжиженного природного газа на полуострове

Ямал» ^[95] были внесены изменения в главу 26 Налогового кодекса, направленные на стимулирование разработки нефтегазоконденсатных месторождений на полуострове Ямал, которые в части 1 статьи 342 предусматривают налогообложение по налоговой ставке 0 % при добыче: газа горючего природного на участках недр, расположенных полностью или частично на полуостровах Ямал и (или) Гыданский в Ямало-Ненецком автономном округе, используемого исключительно для производства сжиженного природного газа, до достижения накопленного объема добычи природного газа 250 млрд кубических метров на участке недр и при условии, что срок разработки запасов участка недр не превышает 12 лет, а также газового конденсата совместно с природным газом до достижения накопленного объема добычи газового конденсата 20 млн тонн на участке недр и при условии, что срок разработки запасов участка недр не превышает 12 лет.

Анализ государственной программы Российской Федерации «Энергоэффективность и развитие энергетики», а также Распоряжения Правительства Российской Федерации от 12 апреля 2012 г. № 443-р «Об основных мерах по укреплению стратегических позиций России в мировой энергетической отрасли на период до 1 января 2016 года»^[96] позволяет сделать вывод о том, что политика государства направлена на увеличение ресурсной базы нефтегазовой отрасли за счет освоения уже открытых нерентабельных месторождений углеводородного сырья, а также увеличения привлекательности новых месторождений северных территорий с суровыми природно-климатическими условиями. Указанным распоряжением

предполагается введение классификации проектов освоения месторождений углеводородов континентального шельфа Российской Федерации по четырем категориям сложности с целью льготного исчисления НДПИ, а также освобождения добытых углеводородов от вывозной таможенной пошлины с учетом сложности технологических решений, природно-климатических условий и ледовой обстановки, глубины моря, геологической сложности открытых и перспективных месторождений, удаленности от берега и наличия объектов береговой инфраструктуры.

На основании указанного распоряжения в 2013 году был принят Федеральный закон от 30 сентября 2013 г. № 268-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с осуществлением мер налогового и таможенно-тарифного стимулирования деятельности по добыче углеводородного сырья на континентальном шельфе Российской Федерации»^[97], который помимо изменений в Налоговый кодекс внес изменения в Федеральный закон «О континентальном шельфе Российской Федерации» и Закон Российской Федерации от 21 мая 1993 года № 5003-1 «О таможенном тарифе»^[98]. Данным Законом был введен новый пункт 6 в статью 338 Налогового кодекса Российской Федерации, который установил указанную выше классификацию шельфовых проектов по категориям сложности и пунктом 2.1 статьи 342 ввел новый подход к исчислению НДПИ с использованием адвалорных ставок:

— первая категория (шельфовые проекты базового уровня сложности) — месторождения, полностью расположенные в Азовском море или на 50 и более процентов своей площади в Балтийском море. Налогообложение производится по ставке 30% при добыче полезных ископаемых до истечения 5 лет, но не позднее 31 марта 2022 года;

— вторая категория (шельфовые проекты повышенного уровня сложности) — месторождения, расположенные на 50 и более процентов своей площади в Черном море (глубина до 100 метров включительно), Печорском, Белом или Японском море, южной части Охотского моря (южнее 55 градуса северной широты) либо в российской части (российском секторе) дна Каспийского моря. Налогообложение производится по ставке 15% при добыче полезных ископаемых до истечения 7 лет, но не позднее 31 марта 2032 года;

— третья категория (шельфовые проекты высокого уровня сложности) — месторождения, расположенные на 50 и более процентов своей площади в Черном море (глубина более 100 метров), северной части Охотского моря (на 55° северной широты или севернее этой широты), южной части Баренцева моря (южнее 72° северной широты). Налогообложение производится по ставке 10% при добыче полезных ископаемых (за исключением природного газа) и 1,3% при добыче природного газа до истечения 10 лет, но не позднее 31 марта 2037 года;

— четвертая категория (шельфовые проекты арктического уровня сложности) — месторождения, расположенные на 50 и более процентов своей площади в Карском море, северной части Баренцева моря (на 72° северной широты и севернее этой широты), восточной Арктике (море Лаптевых, Восточно-Сибирском море, Чукотском море и Беринговом море). Налогообложение производится по ставке 5% при добыче полезных ископаемых (за исключением природного газа) или 4,5% для организаций, которые не имеют права на экспорт сжиженного природного газа, и 1% при добыче природного газа до истечения 15 лет, но не позднее 31 марта 2042 года.

Таким образом, в рамках налогового законодательства Российской Федерации устанавливаются меры налогового стимулирования (льготы) для недропользователей, направленные на активизацию их деятельности на северных территориях Российской Федерации, в том числе на шельфовых месторождениях Российской Федерации.