§ 2. Обременения прав собственников земельных участков, землевладельцев и землепользователей по законодательству Российской Федерации и субъектов РФ (на примере сервитутов)

Гражданское и земельное законодательство предусматривает возможность обременения земельных участков правами третьих лиц как обязательственного (аренда, доверительное управление, рента), так и вещного характера (сервитуты, залог).

Рассмотрим проблему обременения прав собственников земельных участков на примере сервитутов. Земельный сервитут (сервитут земельного участка) как право ограниченного пользования чужим земельным участком имеет многовековую историю и восходит к эпохе Древнего Рима, где уже во II-III в. нашей эры выделялись сельские сервитуты. Разграничение сервитутов на сельские и городские зависело не столько от того, в какой местности располагались участки, сколько от хозяйственного назначения господствующего участка.

В Российской империи порядок установления сервитутов получил свое развитие, в частности, в Соборном Уложении 1649 г., а непосредственно для городских владельцев недвижимости – Законом о постройке домов в Петербурге от 3 октября 1737 г. В Своде гражданских узаконений губерний Прибалтийских упоминалось около тридцати разновидностей вещных сервитутов, разделенных на сельские и городские (домовые). К числу последних относились: право опереть строение на стену соседа, право устраивать сток, выливать помои в чужой двор, право строиться выше соседского дома, право не позволять соседу застраивать открытый вид или препятствовать свету новыми зданиями и т.д.^[202] В Германском гражданском уложении от 18 августа 1896 г.

Указом Президента РФ от 16 декабря 1993 г. “Об общеправовом классификаторе отраслей законодательства” в разделе гражданского законодательства (номер 020.058.000) в качестве отдельного института было установлено “ограничение права собственности (сервитут)”. Планом основных мероприятий по реализации федеральной целевой программы “Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999 – 2002 годы”, проводимых в 1999 – 2000 годах предусматривалась “разработка публичных и частных обременений (сервитутов) в городах и других поселениях”.

Таким образом, в одном случае отождествлялись понятия “сервитут” и “ограничение права собственности”, а во втором случае “сервитут” и “обременение прав”.

Не лучшим образом происходило разграничение понятий «ограничение» и «обременение» прав собственников. Указ Президента РФ «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» от 27 октября 1993 г. утвердил бланк Свидетельства на право собственности на землю», одним из разделов которого являлось «Ограничения в использовании и обременения участка земли». Таким образом, данный нормативный акт различал ограничения и обременения прав на землю.

Напротив, Федеральный закон «О государственном земельном кадастре» от 2 января 2000 г. упоминает об «ограничениях (обременениях)» земельных участков как о тождественных понятиях (ст. 14). Федеральный закон «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» от 21 июля 1997 г., также упоминающий об «ограничениях (обременениях)» прав, устанавливает, что «наряду с государственной регистрацией вещных прав на недвижимое имущество, подлежат государственной регистрации ограничения (обременения) прав на него, в том числе сервитут, ипотека, доверительное управление, аренда» (ст.

Согласно п. 2 ст. 12 закона РФ «О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан», члены садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединений обязаны соблюдать агротехнические требования, установленные режимы, ограничения, обременения и сервитуты. Таким образом, законодатель в данном случае установил, что это три разных правовых категории. В соответствии со ст. 1 Градостроительного кодекса РФ, под разрешенным использованием земельных участков и иных объектов недвижимости в градостроительстве понимается “использование объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом; ограничения на использование указанных объектов, установленные в соответствии с законодательством Российской Федерации, а также сервитуты”. Следовательно, сервитут не относится к разновидностям ограничений, а является самостоятельной правовой категорией. Такой же вывод следует из ст. 56 ЗК РФ 2001 г., который среди ограничений прав на землю не упоминает сервитутов.

Последний подход получил широкое признание и в науке. Так, О. И. Крассов предлагает различать такие понятия, как “сервитут” и “ограничение прав”, поскольку ограничения прав по использованию земельного участка являются неотъемлемым элементом правового режима участка в силу его местоположения и устанавливаются в административном порядке. Сервитут может быть установлен по соглашению сторон или по решению суда, причем за использование участка, обремененного сервитутом, может взиматься плата. При установлении ограничений прав субъектов земельных отношений плата не взимается, однако в отдельных случаях могут возмещаться причиненные убытки.^[203]

По мнению В. П. Камышанского, ограничения, основанные на законе, по своему содержанию в принципе не отличаются от ограничений права собственности, связанных с сервитутом.

Таким образом, не допустимо смешение понятий «ограничения», «обременения» прав на землю и «сервитуты». Данные термины имеют ряд сходных признаков и ряд принципиальных отличий. К числу отличий относится, во-первых, различное решение вопроса о возмездности установления обременений, ограничений и сервитутов. Ограничения прав собственников земельных участков всегда безвозмездны, в отличие от возмездных обременений. Сервитут занимает особое место среди обременений прав на землю и может быть как возмездным, так и безвозмездным. Последний случай прямо предусмотрен ЗК РФ и распространяется только на публичные сервитуты.

Во-вторых, ограничения права собственности могут быть установлены только федеральными законами и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (то есть в публичных интересах). Обременения могут быть установлены посредством договора между заинтересованными субъектами (договор об установлении частного сервитута), то есть, преимущественно, в частном интересе.

Как отмечала Т.В. Дерюгина, сервитут «отличается от ограничения права собственности по целям установления; субъектному составу; объектам, содержанию; возмездности». Поэтому «публичный сервитут не относится к категории прав ограниченного пользования чужим имуществом, ни к ограничениям права собственности, а занимает самостоятельное положение в системе вещных прав».^[205]

Аналогичную позицию высказывал и А.В.

В-третьих, ограничения права собственности касаются только недвижимости, а обременениям может быть подвергнуто и движимое имущество.

Сходство понятий «ограничения», «обременения» и «сервитуты» земельного участка заключается в том, что все эти категории включаются в его правовой режим, отражаются в земельном и градостроительном кадастре, подлежат государственной регистрации и сохраняются при переходе права на земельный участок.

Рассматривая земельные сервитуты как единую правовую категорию и выявляя их юридическую природу, необходимо остановиться на эволюции данного правового института в российском законодательстве.

ГК РФ содержит классическое определение сервитута.

Значение природоресурсовых сервитутов в рамках рассматриваемой темы можно продемонстрировать на следующем примере. Известно, что прибрежные участки по берегам реки Волги у крупных городов (Нижний Новгород, Ярославль, Казань, Самара, Саратов) предоставлены многочисленным садоводческим товариществам, которые практически отрезали от воды земли сельскохозяйственных организаций, а иногда и целые населенные пункты. Решение таких проблем вполне может быть достигнуто при помощи конструкции водного сервитута.^[210]

В Градостроительном кодексе РФ от 7 мая 1998 г. урегулированы вопросы установления частных и публичных сервитутов в области градостроительства. Частные сервитуты в области градостроительства могут устанавливаться в целях ограниченного пользования чужим (соседним) земельным участком, иными объектами недвижимости для обеспечения строительства, реконструкции, ремонта и эксплуатации зданий, строений и сооружений; строительства, реконструкции, ремонта и эксплуатации объектов инженерной и транспортной инфраструктур, а также других нужд собственников объектов недвижимости, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

Публичный сервитут устанавливается нормативными актами органов государственной власти или местного самоуправления на основании градостроительной документации и правил застройки.

Получившее широкое распространение вслед за римской традицией деление земельных сервитутов на публичные и частные впервые было упомянуто в Указе Президента РФ от 22 июля 1994 г. (с изм. от 25 января 1999 г.), которым были утверждены «Основные положения государственной программы приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации после 1 июля 1994 г.». Согласно п. 4.10 данного Указа, для продаваемых земельных участков могли устанавливаться публичные сервитуты, в соответствии с которыми собственники названных земельных участков обязаны обеспечить: а) безвозмездное и беспрепятственное использование объектов общего пользования (пешеходные и автомобильные дороги, объекты инженерной инфраструктуры), которые существовали на момент передачи земельного участка в собственность; б) возможность размещения на участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним; в) возможность доступа на участок соответствующих муниципальных служб для ремонта объектов инфраструктуры.

Однако отсутствие тогда у законодателя четких критериев разграничения частных и публичных сервитутов привело впоследствии к трансформации публичного сервитута в частный. Для такого вывода достаточно сравнить публичный сервитут, предусмотренный Указом Президента РФ от 22 июля 1994 г. о доступе на земельный участок для ремонта объектов инфраструктуры и частный сервитут в ст. 64 Градостроительного кодекса РФ, обеспечивающий реконструкцию, ремонт и эксплуатацию объектов инженерной и транспортной инфраструктур.^[211]

Несмотря на множество фрагментарных упоминаний в федеральных нормативно-правовых актах о сервитутных отношениях, законодательство долгое время оказалось в этой части пробельным, поскольку глава 17 ГК РФ и ЗК РФ вступили в силу только в 2001 году. Именно поэтому субъекты РФ (а в ряде случаев и органы местного самоуправления) вынуждены были принимать собственные правовые акты, регулирующие основания и порядок установления сервитутов в целях защиты прав и законных интересов собственников, а также лиц-не собственников земельных участков. Можно выделить несколько принципиальных особенностей регулирования названных отношений:

а) В большинстве законов субъектов РФ, регулирующих основания и порядок установления земельных сервитутов, было дано классическое определение земельного сервитута, как права ограниченного пользования чужим земельным участком. В соответствии с законами ряда субъектов РФ обязательным условием установления сервитута являлась невозможность обеспечения нужд собственника иначе, как путем установления сервитута.

б) Законами субъектов РФ были предусмотрены классификации сервитутов на сервитуты временные и постоянные, а также публичные (устанавливаемые в интересах общества) и частные (устанавливаемые в интересах одного или нескольких лиц). Публичный сервитут устанавливался законом или иным правовым актом, а частный сервитут - на договорной основе или в судебном порядке. Упоминание судебного решения как основания установления сервитута следует отнести к числу безусловных достоинств региональных законов, поскольку ни римские юристы, ни дореволюционная российская традиция таких оснований не предусматривали. В ряде федеральных законов мы также обнаружим такую норму (например, в Федеральном законе «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»). Следует подчеркнуть, что ряд законов субъектов РФ, наряду с обязательностью государственной регистрации сервитута, упоминают и необходимость специальной регистрации, содержание которой, однако, в тексте закона не раскрывалось (Самарская область).

в) В некоторых законах субъектов РФ подчеркивалась допустимость установления сервитута не только в интересах собственника, но и в интересах или по требованию лица, которому участок предоставлен на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования или на праве долгосрочной аренды (Свердловская область). В последнем случае субъекты РФ шли дальше п.4 ст. 274 ГК РФ, согласно которой сервитут может быть установлен только в интересах собственника, землепользователя и землевладельца.

г) Предусматривалось право собственника, землевладельца, землепользователя, арендатора земельного участка, обремененного частным сервитутом, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за ограничения в пользовании участком. Порядок или принципы ее установления не указаны. Однако ряд законов субъектов РФ (Республика Башкортостан, Саратовская область) заимствовал норму о бесплатности сервитутов, устанавливаемых в пользу сельских жителей (т.е. жителей сельских поселений), из п.4 ст. 55 одного из первых проектов ЗК РФ.

В связи с этим трудно согласиться с мнением, высказанным в научной литературе о том, что цена является существенным условием такого рода договоров, поскольку в законе они определяются как строго возмездные (п.5 ст. 274 ГК РФ) и применить к ним правило п.3 ст. 424 ГК РФ не представляется возможным. Поэтому договор об установлении сервитута, в котором отсутствуют данные о его цене, не является заключенным и не может быть зарегистрирован.^[212]

Согласно п.5 ст. 274 ГК РФ «собственник участка, обремененного сервитутом, вправе, если иное не предусмотрено законом, требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком». Таким образом, 1) собственник вправе (мера возможного поведения), а не обязан (мера должного поведения) требовать плату, а, следовательно, допускается безвозмездное установление и пользование частным сервитутом; 2) существенные условия договора о земельном сервитуте, отсутствие которых может повлечь отказ в его государственной регистрации, не упоминаются в ГК РФ. В связи с этим представляется дискуссионным вывод А.В. Копылова о невозможности регистрации безвозмездного договора об установлении земельного сервитута; 3) новый Земельный кодекс РФ не решает вопрос о платности (бесплатности) установления частного земельного сервитута, отсылая к «гражданскому законодательству», которое по данному вопросу фактически состоит из нескольких статей главы 17 ГК РФ.

д) Классификация сервитутов, выделяемых законами субъектов РФ, включает три группы: сервитуты, устанавливаемые в основном на землях сельскохозяйственного назначения; сервитуты, устанавливаемые на территории городских и сельских поселений; сервитуты, которые могут быть установлены и на территории поселений, и за их пределами. В числе относящихся к предмету нашего исследования можно выделить следующие виды сервитутов: сервитут пешеходной тропы; сервитут проезжей дороги; сервитут линий коммуникаций; сервитут водопровода; сервитут водостока и водозабора; возведение здания, строения, сооружения на земельном участке с опорой на соседний земельный участок или здания, строения, сооружения, проникающего на соседний участок на определенной высоте и др.

Таким образом, субъекты РФ при регулировании сервитутных отношений использовали в качестве основы ГК РФ и проект ЗК РФ. Поэтому неудивительно, что в законах субъектов РФ выделялся примерно одинаковый (заимствованный из проекта ЗК РФ) перечень оснований и порядок установления и прекращения действия сервитутов, выделялись постоянный и временный сервитуты, в ряде случаев различались частный и публичный сервитут, предусматривалась платность установления сервитута. Однако в разных субъектах РФ был заимствован разный объем нормативного материала из проекта ЗК РФ и ни в одном субъекте РФ в рассматриваемый период земельной реформы не был принят отдельный закон «О земельных сервитутах», которым были бы восполнены пробелы в правовом регулировании сервитутных отношений.

Новый Земельный кодекс РФ решил ряд практических проблем, связанных с установлением земельных сервитутов. Безусловно, положительным является указание оснований и порядка установления и прекращения действия публичного сервитута, указание на способ его осуществления (наименее обременительное для земельного участка), установления гарантий прав собственников, владельцев, пользователей земельных участков. К их числу относится, во-первых, право указанных лиц при невозможности использования участка в связи с установлением публичного сервитута требовать его изъятия у них за выкуп с возмещением убытков от органов государственной власти или местного самоуправления, установивших сервитут, либо предоставления равноценного земельного участка.

Вторая гарантия распространяется только на собственников земельных участков, обремененных публичным сервитутом. Она заключается в том, что если установление публичного сервитута приводит к существенным затруднениям в использовании земельного участка, его собственник вправе требовать от органа, установившего сервитут, соразмерную плату. Характерно, что для частного сервитута необходимость «существенных затруднений» закон не предусматривает.

Закон РФ «О приватизации государственного и муниципального имущества» от 21 декабря 2001 г. закрепил ряд своих особенностей установления и прекращения действия публичного сервитута. Во-первых, решение об установлении публичного сервитута (который закон рассматривает как разновидность обременения) принимается одновременно с принятием решения об условиях приватизации государственного или муниципального имущества. При наличии такого решения публичный сервитут является существенным условием сделки приватизации.

Во-вторых, публичный сервитут может быть прекращен либо его условия изменены в случае отсутствия (изменения) государственного или общественного интереса в нем, а также при невозможности или существенном затруднении использования имущества по его прямому назначению. Таким образом, в отличие от положений ст. 23 ЗК РФ, предусматривающей право граждан и юридических лиц требовать изъятия у них участка за выкуп в случае невозможности его использования, данный закон закрепляет обратную стратегию: требовать прекращения действия самого публичного сервитута. Поскольку публичный сервитут устанавливается, как правило, для обеспечения работы коммуникаций (водопровод, газопровод, электросети), реализация данной нормы на практике будет затруднительна.

Между тем, ряд актуальных вопросов остается без решения. Во-первых, остается актуальной проблема взимания регистрационных платежей при установлении публичного сервитута. Федеральный закон о регистрации предусматривает, что разработка необходимых для представления на государственную регистрацию документов (включая план земельного участка с указанием сферы действия публичного сервитута и заключения специально уполномоченного органа субъекта РФ в области архитектуры и градостроительства), а также оплата государственной регистрации производится заявителем. Следовательно, если публичный сервитут устанавливается по инициативе органов местного самоуправления, то оплата государственной регистрации производится из местных бюджетов. Но органы местного самоуправления не готовы или не имеют возможности вносить такую плату.

Кроме того, согласно ст. 87 БК РФ данная статья расходов не является для местного бюджета обязательной, хотя и может рассматриваться в качестве «прочих расходов», отнесенных к вопросам местного значения и определяемых представительными органами местного самоуправления (т.е. названные расходы являются правом, а не обязанностью органов местного самоуправления).

Поскольку органами местного самоуправления не производится оплата государственной регистрации публичного сервитута, он не вступает в силу, что может вызывать недовольство граждан соответствующих муниципальных образований (такие случаи имели место, например, в Иловлинском, Николаевском, Ленинском районах Волгоградской области). Выход из сложившейся ситуации (учитывая тяжелое финансовое положение местных бюджетов) может быть либо в установлении символической платы за установление публичного сервитута, либо в выделении соответствующих дотаций из бюджета субъекта РФ.^[213]

Во-вторых, Земельный кодекс РФ посвящает ст. 23 публичным сервитутам. Решение вопроса об установлении (п.1. ст. 23) и прекращении (п.1 ст. 48) действия частных сервитутов, ЗК РФ отсылает к гражданскому законодательству, а именно к ст. 274-277 ГК РФ, которые не решают, а только обозначают данную проблему. Таким образом, если ранее субъекты РФ могли урегулировать данные отношения посредством принятия регионального закона, теперь такая возможность отсутствует (гражданское законодательство отнесено ст. 71 Конституции РФ к предметам исключительного ведения Российской Федерации). Пострадают от этого граждане и юридические лица, которым, как и ранее, придется столкнуться с рядом препятствий на пути установления частных сервитутов.

В-третьих, согласно п. 2 ст. 23 ЗК РФ, установление публичного сервитута осуществляется с учетом общественных слушаний. Градостроительное и экологическое законодательство использует термин «общественные обсуждения», частью которых могут являться общественные слушания. Указанная форма учета мнения населения на сегодняшний день применяется при информировании граждан о градостроительной деятельности. Но установление публичных земельных сервитутов и градостроительная деятельность – это разные сферы общественных отношений. Механическое применение к ним одной правовой конструкции, на наш взгляд, не оправдано и не правомерно. В связи с этим, представляется обоснованным отдельным нормативным актом (лучше всего законом субъекта РФ) распространить данную процедуру на публичные сервитуты, либо тем же законом разработать отдельную процедуру проведения таких общественных слушаний. В последнем случае может быть предложен следующий вариант статьи закона: «Установление публичного сервитута осуществляется только с учетом результатов общественных слушаний, которые проводятся путем опроса населения независимыми экспертами по заданию органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления в установленный ими срок».

Представляется, что несоблюдение вышеуказанной процедуры установления публичного сервитута позволяет говорить о его не установлении. В этой связи показательно следующее судебное дело.

В сентябре 2003 г. Федеральный арбитражный суд Поволжского округа рассмотрел в судебном заседании кассационные жалобы МУП «Тракторозаводский рынок», г. Волгоград и Администрации города Волгограда, на решение от 21 мая 2003 г. и постановление апелляционной инстанции от 7 июля 2003 г. Арбитражного суда Волгоградской области по делу № А12-3209/03-с37, по иску ООО «Коробейники-М» к Администрации города Волгограда о признании постановления Администрации г. Волгограда недействительным.

В ходе судебного заседания было установлено следующее. Постановлением Администрации г. Волгограда № 793 от 15.07.2002 г. ООО «Коробейники-М» в аренду представлено несколько земельных участков в Тракторозаводском районе г. Волгограда. Во исполнение данного постановления 21.07.2002 г. ООО «Коробейники-М» и Администрация г. Волгограда заключили договор аренды земли, зарегистрированный в Волгоградском регистрационном управлении.

Постановлением Администрации г. Волгограда № 954 от 12.08.2002 г. в пункт 1 постановления № 793 от 15.07.2002 г. внесены изменения, обязывающие ООО «Коробейники-М» обеспечивать беспрепятственный проезд, проход МУП «Тракторозаводский рынок» к земельному участку, занимаемому вещевым рынком по ул. Шурухина.

Оспариваемое постановление в части произвольного изменения Администрацией города размеров и границ участков, представленных в аренду, правомерно признано судами недействительным, как вынесенное с нарушением п.9 ст.22 ЗК РФ, согласно которого изменение условий договора аренды земельного участка без согласия его арендатора не допускается. В то же время, как отмечалось Федеральным арбитражным судом Поволжского округа, по существу, Администрацией г. Волгограда установлен публичный сервитут в части обеспечения прохода и проезда через участок.

Дело о признании постановления Администрации недействительным в части установления публичного сервитута направлено на новое рассмотрение в первую инстанцию, поскольку данный вопрос судами по существу не рассматривался, а соответствующим доказательствам оценка не давалась.^[214]

Между тем, решение администрации г. Волгограда об обеспечении прохода (проезда) через участок, арендуемый ООО, не может быть рассмотрено как основание установления публичного сервитута по причине отсутствия его государственной регистрации и несоблюдения предусмотренных ЗК РФ процедур проведения общественных слушаний.

В-четвертых, п.3 и п.4 ст. 36 ЗК РФ упоминает право ограниченного пользования земельным участком, не уточняя, является ли таковое сервитутом (частным или публичным?) либо же речь идет о введении новой разновидности прав на землю. Так, в соответствии с п.4 данной статьи, в случае, если помещения в здании, расположенном на неделимом земельном участке, закреплены за несколькими федеральными казенными предприятиями и государственными или муниципальными учреждениями, данный земельный участок предоставляется одному из этих лиц на основании решения собственника земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование, а другие из этих лиц обладают правом ограниченного пользования земельным участком для осуществления своих прав на закрепленные за ними помещения. По нашему мнению, в данном случае речь идет об установлении ограничений прав пользователя земельного участка в силу закона, что требует нормативного уточнения диспозиции данной нормы.

В-пятых, ст. 262 ГК РФ предусматривает еще одну модель публичного земельного сервитута, не называя его, впрочем, таковым. Согласно названной статьи, граждане имеют право свободно, без каких - либо разрешений находиться на не закрытых для общего доступа земельных участках, находящихся в государственной собственности или в собственности местного самоуправления, и использовать имеющиеся на этих участках природные объекты в пределах, допускаемых законом и иными нормативными правовыми актами, а также собственником соответствующего земельного участка. Если земельный участок не огорожен либо его собственник иным способом ясно не обозначил, что вход на участок без его разрешения не допускается, любое лицо может пройти через участок при условии, что это не причиняет беспокойства собственнику.

Названная конструкция, по нашему мнению, представляет собой аналог публичных лесных и водных сервитутов, которые государственной регистрации не подлежат и в натуре на местности в порядке землеустройства не определяются. Представляется, что среди упомянутых в ЗК РФ публичных сервитутов данная их фактическая разновидность не упоминается. Поэтому наиболее перспективным путем совершенствования законодательства о сервитутах будет исключение из их числа публичных сервитутов в их современном понимании (это ограничения) и включение в ЗК РФ и иные нормативные акты вышеуказанной разновидности публичных земельных сервитутов. Однако пока юридическая природа данной правовой конструкции не определена и мало исследована.