§ 2.1. Международно-правовые аспекты правового регулирования недропользования в Арктической зоне Российской Федерации

В данном диссертационном исследовании уже приводилась дефиниция термина «Арктика» и упоминалось высокое значение ресурсного потенциала Арктики для устойчивого развития Российской Федерации ввиду спада добычных показателей разрабатываемых в настоящее время месторождений.

И.А. Игнатьева указывает, что «уникальность Арктического региона неоднократно подчеркивалась в разного рода документах как международного, так и национального уровня»^[155]. Наиболее подробные и разносторонние характеристики региона приведены в подпрограмме «Освоение и использование Арктики» Федеральной целевой программы «Мировой океан», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 10 августа 1998 г. № 919^[156]. Отметим экономическую значимость Арктики, обозначенную в подпрограмме, которая заключается в ее природоресурсном и морском логистическом потенциале. Также подчеркивается геополитическая значимость, обусловленная особым географическим положением, и экологическая значимость, заключающаяся в наличии уникальных экосистем.

Но стоит указать, что есть и противоположные мнения в экспертных кругах о целесообразности освоения недр Арктики в силу объективных

причин, среди которых: суровые природно-климатические условия, опасность нанесения вреда уникальным экосистемам, неподтвержденный характер запасов минеральных ресурсов, требующий проведения дорогостоящих геолого-разведочных работ, несовершенство технологий по изучению и освоению недр. В результате предполагается нулевая и даже отрицательная рентабельность проектов по освоению недр.

Однако приводимые оценки сырьевых запасов Арктики, публикуемые разными странами мира, дают большой стимул арктическим странам для разработки всевозможных государственных программ и проектов по освоению этого уникального макрорегиона.

Возможность появления новых морских торговых путей для поставок сырья из Европы в государства Азии и Тихоокеанского региона, которые будут доступны круглогодично ввиду таяния льдов и которые значительно сократят расстояния, является еще одним важным фактором

привлекательности освоения исследуемого макрорегиона в целом.

Геополитическое значении Арктики для Российской Федерации и остальных арктических стран является на сегодняшний день превалирующим. В настоящее время не существует международного договора, который определяет правовой статус Арктики. Однако арктические государства стремятся определить правовой режим на уровне национального законодательства, при этом руководствуясь нормами международного права, межправительственными соглашениями.

Исторически процесс признания прав государств на территории в Арктике связывался с фактами географических открытий, которые и служили первыми юридическими основаниями для признания и распространения прав и суверенитета государств на открываемые прибрежные и приостровные территории.

Как указывает Е.Ю. Мазков, «именно с XVI в. Россия поднимает на официально - государственный уровень свои правопритязания на северные земли и моря, уже Царь Иван Грозный отвечал Англии отказом на ее ходатайства о предоставлении исключительного права на торговлю в устьях северных рек»^[159].

Определение пространственной принадлежности морских акваторий к территориям арктического государства служит основой развития правового регулирования хозяйственной деятельности, в том числе деятельности по недропользованию, на пространстве современных территориальных вод, континентального шельфа и исключительной экономической зоны. До XX века комплексного правового регулирования в данной сфере не существовало. Регулятивное воздействие имело индивидуально-правовой и

правоустанавливающий характер в виде индивидуального правового акта, который подтверждал полномочия индивидуально-определенного субъектов права на проведение деятельности на конкретных территориях.

К середине 1920-х гг. Арктика была фактически поделена на пять секторов ответственности между Россией, США, Норвегией, Канадой и Данией (страны, имеющие океанические границы с Арктикой). За основу деления был взят секторальный принцип: основание секторов — северные границы государств, Северный полюс — верхняя граница, а боковыми гранями служат меридианы. Еще три государства — Исландия, Швеция и Финляндия — не имеют с Арктикой океанических границ, однако тоже считаются арктическими государствами.

морем, территориальными водами, континентальным шельфом и,

соответственно, их недрами и природными ресурсами.

Как указывает А.Н. Вылегжанин, эти государства не только указали свои суверенные права на перечисленные морские районы, но также и на установленные Конвенцией ООН по морскому праву 1982 г. «200-мильные исключительные экономические зоны, в которых они реализуют, согласно современному международному праву, свою целевую юрисдикцию и суверенные природоресурсные права»^[160]. Конвенция по морскому праву носит универсальный характер, она кодифицировала целый ряд международноправовых обычаев, что означает возможность стран, не ратифицировавших данный международный правовой акт, придерживаться его положений.

В настоящее время основной площадкой для международного взаимодействия в Арктике является Арктический совет, созданный как межправительственный «форум высокого уровня» на основе «Декларации об учреждении Арктического Совета», принятой в г. Оттаве 19 сентября 1996 г.^[161], постоянными членами которого являются Россия, Дания, Исландия, Канада, Норвегия, США, Финляндия и Швеция. Приведенный перечень стран является исчерпывающим в силу регионального характера форума. Помимо членов Совета существуют еще и «постоянные участники», среди которых: Приполярная конференция инуитов, Совет саамов и Ассоциация коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

Согласно Декларации, Арктический совет учреждается с целью нахождения способов организации сотрудничества, координации и взаимодействия между арктическими государствами по вопросам Арктики, представляющим общий интерес (при этом Арктический совет не должен заниматься вопросами, относящимися к военной безопасности), с привлечением объединений арктических коренных народов и других жителей Арктики, особенно по вопросам устойчивого развития и защиты арктической окружающей среды.

Наиболее важными документами, принятыми в рамках Арктического совета, можно считать Соглашение о сотрудничестве в авиационном и морском поиске и спасании в Арктике (заключено в г. Нууке 12.05.2011)^[162], Соглашение о сотрудничестве в сфере готовности и реагирования на загрязнение моря нефтью в Арктике (заключено в г. Кируне 15.05.2013)^[163], которое приобретает особое значение для всех арктических государств, занимающихся разработкой месторождений на арктическом континентальном шельфе.

В рамках сотрудничества членов Арктического совета в 2010 году в Мурманске между Российской Федерацией и Королевством Норвегия был подписан «Договор между Российской Федерацией и Королевством Норвегия о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане» (Мурманск, 15 сентября 2010 г.)^[164] (далее — Договор).

Рассмотрение предыстории заключения договора представляется целесообразным для определения степени выгодности его положений для Российской Федерации.

До принятия Конвенции ООН по морскому праву 1982 года экономическая и иная деятельность в Баренцевом море и западной части Северного Ледовитого океана осуществлялась с использованием всего водного пространства за исключением территориального моря всеми странами с соблюдением норм международного права.

С установлением института 200-мильных зон и развитием добычи углеводородных ресурсов на морском континентальном шельфе возникла проблема разграничения экономической зоны и континентального шельфа Баренцева моря и западной части Северного Ледовитого океана с Норвегией. В соответствии с Постановлением Президиума ЦИК СССР от 15 апреля 1926 г.

Ввиду разного подхода двух стран к разграничению 200-мильных зон и континентального шельфа была достигнута договоренность о временных мерах регулирования рыболовства в районе, прилегающем к материковому побережью Норвегии и Советского Союза в Баренцевом море в соответствии с Соглашением между Правительством СССР и Правительством Королевства Норвегии о сотрудничестве в области рыболовства от 11 апреля 1975 года и

Соглашением между Правительством СССР и Правительством Королевства Норвегии о взаимных отношениях в области рыболовства от 15 октября 1976 года.

Однако страны не пришли к соглашению о порядке разведки и освоения углеводородных ресурсов соответствующих зон и был наложен мораторий на деятельность по недропользованию до окончательного разграничения спорных зон.

Ныне действующий Договор о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане завершает продолжавшийся с 1970 года процесс делимитации всего спорного морского района общей площадью около 175 тысяч квадратных километров. Статьей 1 Договора устанавливается линия разграничения морских пространств, которая делит весь спорный район примерно на две равные части. Определен также Специальный район площадью около 3,4 тыс. кв. километров, находящийся за пределами 200-мильной зоны от российского берега. Договор предоставляет России право осуществлять в Специальном районе суверенные права и юрисдикцию, которые она осуществляет в отношении своей исключительной экономической зоны.

В Договоре впервые определяются принципы сотрудничества в освоении месторождений углеводородов. Подробно описан механизм

разрешения споров по поводу трансграничных месторождений, пересекаемых линией разграничения. Согласно статье 1 Приложения II к Договору месторождение может эксплуатироваться только на основании Соглашения об объединении между странами по вопросам эксплуатации трансграничного месторождения углеводородов и только как единое целое. При этом установлено содержание данного Соглашения и возможность судебного урегулирования разногласий сторон Соглашения.

В Приложении I к Договору, посвященному вопросам рыболовства,

устанавливается, что ранее заключенные соглашения между Правительством

СССР и Правительством Королевства Норвегии о сотрудничестве в области

107

рыболовства остаются в силе в течение пятнадцати лет после вступления в силу Договора. По истечении указанного срока каждое из этих Соглашений остается в силе в течение последующих шестилетних периодов, если ни одна из сторон Договора не уведомит другую сторону о прекращении его действия не позднее, чем за 6 месяцев до истечения шестилетнего периода.

Многие эксперты считают, что заключенный Договор не отвечает интересам Российской Федерации в Арктике по следующим причинам: с вступлением в силу положений Договора западная граница полярных владений, определенная постановлением Президиума ЦИК СССР от 1926 года, фактически отменяется; отсутствие ссылки на Договор о Шпицбергене 1920 года приводит к отмене оснований Российской Федерации возражать против 200-мильной зоны, континентального шельфа, территориального моря Королевства Норвегия вокруг архипелага Шпицберген.

Полагаем, что стороны договора в результате двусторонних переговоров пришли к решению заключить «Договор о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане» с целью снятия моратория на освоение месторождений углеводородов морского дна.

Охрана окружающей среды Арктики является приоритетным направлением сотрудничества членов Арктического совета. Эффективная охрана окружающей среды при недропользовании невозможна без международного сотрудничества государств в этой области, в том числе на региональном и двустороннем уровне. Как указывает А.С. Тимошенко, масштабные экологические проблемы наилучшим образом решаются путем регионального международно-правового регулирования. Автор подчеркивает, что на формирование регионального природоохранного сотрудничества «влияют, помимо политических и географических факторов, еще и факторы экологические», и «совпадение экологических интересов группы государств, которые, в свою очередь, диктуются необходимостью охраны крупного

природного комплекса или объекта (как правило, на уровне экосистемы)» является определяющим в данном сотрудничестве^[167].

В науке международного права выделяют региональные и локальные (партикулярные) нормы, которые могут приниматься в рамках определенного региона^{[168] [169]. Г.И Тункин выделяет «локальные международно-правовые нормы, которые зафиксированы главным образом в международных договорах, заключенных между двумя или несколькими государствами ... и обязательны лишь для государств, являющихся участниками этих договоров» .}

В рамках двустороннего сотрудничества в области охраны окружающей среды в 1989 году было подписано «Соглашение между Правительством СССР и Правительством Соединенных Штатов Америки о сотрудничестве в борьбе с загрязнением в Беринговом и Чукотском морях в чрезвычайных ситуациях» (подписано в г. Москве 11 мая 1989 г.)^[170]. В преамбуле данного Соглашения указано, что государства сознают, что разведка, разработка и добыча природных ресурсов, а также связанные с этим морские перевозки создают угрозу значительного загрязнения нефтью и другими опасными веществами в Беринговом и Чукотском морях. Государства-участники соглашения обязуются оказывать друг другу помощь в борьбе с инцидентами, вызывающими загрязнение, которыми могут быть затронуты зоны ответственности сторон соглашения, при этом зоной ответственности, согласно статье 2, являются воды Берингова и Чукотского морей, которые являются внутренними водами или территориальным морем соответствующей стороны соглашения, и «морской район за пределами территориального моря, в котором эта Сторона осуществляет свои суверенные права и юрисдикцию в соответствии с международным правом», т.е. районы континентального шельфа и исключительной экономической

зоны. Стороны также разработают Совместный план чрезвычайных мер на случай загрязнения, «необходимость и практическая значимость такого плана была подтверждена в период проведения мероприятий по очистке от нефтяного загрязнения побережья Аляски после катастрофы танкера Эксон Валдиз в 1989 г. По запросу американской стороны Советский Союз направил к месту аварии суднонефтесборщик «Вайдагубский», а также своих специалистов для помощи в устранении разлива нефти»^[171].

Также в 1994 году было подписано Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Королевства Норвегия о сотрудничестве в борьбе с загрязнением нефтью в Баренцевом море, утвержденное постановлением Правительства Российской Федерации от 24 мая 1994 г. № 607^[172] , которое регулирует сотрудничество между государствами только в отношении одного вида загрязнения морской среды - нефтью из любого источника. В 2014 г. в Норвегии был откорректирован и вновь подписан «Совместный российско-норвежский план по борьбе с загрязнением в Баренцевом море 1994 года», разработка которого предусмотрена в вышеназванном соглашении между государствами. Основой разработки данного локального соглашения является «Международная конвенция по обеспечению готовности на случай загрязнения нефтью, борьбе с ним и сотрудничеству 1990 года»^[173].

В национальном законодательстве Российской Федерации принят ряд нормативных правовых актов по вопросам устойчивого развития Арктики. В целях реализации Основ государственной политики Российской Федерации в Арктике на период до 2020 года и дальнейшую перспективу Указом Президента Российской Федерации от 2 мая 2014 года № 296 «О сухопутных территориях Арктической зоны Российской Федерации» были определены

сухопутные территории Арктической зоны Российской Федерации и принята Стратегия развития Арктической зоны Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности на период до 2020 года.

Права Российской Федерации в арктических пространствах закреплены в Конституции Российской Федерации , Законе Российской Федерации от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации»^[174], Федеральном законе от 30 ноября 1995 г. № 187- ФЗ «О континентальном шельфе Российской Федерации» (далее — ФЗ «О континентальном шельфе»), Федеральном законе от 17 декабря 1998 г. № 191-ФЗ «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации».

В Морской доктрине России на период до 2020 года, утвержденной Президентом Российской Федерации 27 июля 2001 года^[175], одной из целей национальной морской политики признается реализация и защита суверенных прав на континентальном шельфе Российской Федерации по разведке и разработке его ресурсов.

Российская Федерация, по данным Геологической службы США, располагает почти 15 млрд б.н.э. нефтегазовых запасов в арктическом континентальном шельфе (9,4 млрд - в южной части Баренцева моря и еще 5,3 млрд - в Енисей-Хатангском бассейне) и примерно 70% общего объема неразведанных газовых запасов Арктики (шельфовые запасы есть главным образом в южной части Карского моря и в восточной части Баренцева)^[176].

Как уже указывалось в диссертационном исследовании, на уровне международного права Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. в статье 76 устанавливается определение континентального шельфа прибрежного государства. Согласно данному определению, континентальный шельф включает в себя морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы его территориального моря на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка или на расстояние 200 морских миль от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря, когда внешняя граница подводной окраины материка не простирается на такое расстояние. Для того чтобы претендовать на шельф, простирающийся за установленным пределом в 200 морских миль, необходимо подать представление в Комиссию ООН по границам континентального шельфа (далее — Комиссия). Согласно ст. 4 Приложения II Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, «в случае если прибрежное государство намеревается установить в соответствии со ст. 76 внешние границы континентального шельфа за пределами 200 морских миль, оно представляет Комиссии конкретные данные такой границы наряду с дополнительными научно-техническими данными в возможно кратчайшие сроки, но в любом случае в течение десяти лет со времени вступления в силу для этого государства настоящей конвенции».

Российская Федерация была в числе первых государств, подавших представление о расширении границ континентального шельфа. Официальное название документа «Представление Российской Федерации в соответствии с пунктом 8 статьи 76 Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 года» (далее — Представление). Секретариат ООН 20 декабря 2001 года зарегистрировал Представление Российской Федерации с прилагаемыми географическими координатами точек, определяющими границы континентального шельфа в Северном Ледовитом и Тихом океанах за пределами 200 морских миль, отсчитываемых от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря. Конвенционный механизм позволяет Российской Федерации претендовать на расширенную шельфовую зону Арктики, вплоть до Северного полюса, а также на анклав континентального шельфа за пределами 200 миль в Охотском море^[177].

Комиссии потребовались дополнительные научные доказательства в подтверждение требований России, рассмотрение Представления было отложено. Научные исследования проводились вплоть до 2014 года, и весной 2015 года планируется подать обновленное Представление в Комиссию. Россия претендует на присоединение 1,2 млн кв. км территории шельфа в Северном Ледовитом океане, что позволит прирастить потенциальные запасы

3 179

млрд тонн условного топлива .

Следует отметить, что в ходе работы тридцать четвертой сессии Комиссии было одобрено «Пересмотренное частичное представление

Российской Федерации в Комиссию по границам континентального шельфа в отношении континентального шельфа в Охотском море» путем принятия рекомендаций Комиссии^{[178] [179].}

Геополитическое, экономическое и экологическое значение Арктики на сегодняшний день трудно переоценить. Российской Федерации необходимо и в дальнейшем активно участвовать в международной политике в области устойчивого развития Арктики. При этом следует уделять больше внимания взаимодействию Российской Федерации с приарктическими государствами в целях защиты национальных интересов России и реализации предусмотренных международными актами прав прибрежного государства в Арктическом регионе, в том числе касающихся вопросов разведки и разработки ресурсов континентального шельфа и установления его внешних границ.