Принципы правовой охраны окружающей среды от радиактивного загрязнения в национальном и междунардном праве

Исследование принципиальных начал государственной политики в области охраны окружающей среды от радиактивного загрязнения необходимо для осознания всего механизма противодействия человечества угрозам, создаваемым радиацией.

Принципы права, воплощают в себе социальную природу права, отражают закономерности его развития и используются на практике как наиболее общие ориентиры поведения. Исследователи в области теории права сходятся в том, что принцип права это основополагающая идея, исходное (руководящее) начало тем или иным образом зафиксированное в праве [69, с. 102].

Принципы права представляют собой основные идеи, исходные положения или ведущие начала процесса его формирования, развития и функционирования. Отражаясь, прежде всего в нормах права, принципы пронизывают всю правовую жизнь общества, всю систему страны. Они характеризуют не только сущность, но и содержание права, отражают не только его внутреннее строение, статику, но и весь процесс его применения, его динамику. Принципы права оказывают огромное влияние на весь процесс подготовки нормативных актов, их издания,

установления гарантий соблюдения правовых требований. Принципы права выступают в качестве своеобразной несущей конструкции, на основе которой покоятся и реализуются не только нормы, институты или отрасли, но и вся его система. Принципы служат основным ориентиром всей правотворческой, правоприменительной и правоохранительной деятельности государственных органов. От степени их соблюдения в прямой зависимости находится уровень слаженности, стабильности и эффективности правовой системы. Имея общеобязательный характер, принципы права способствуют укреплению внутреннего единства и взаимодействия различных его отраслей и институтов, правовых норм и правовых отношений, субъективного и объективного права.

Принципы права не являются произвольными по своему характеру, а объективно обусловлены экономическим, социальным, политическим строем общества, существующим в той или иной стране, социально-классовой природой государства и права, характером господствующего в стране политического и государственного режимов, основными принципами построения и функционирования политической системы того или иного общества [70, с. 183].

Это особо ощутимо в сфере экологического права. Бекишева С.Д., отмечает, что: «в настоящее время сформирована система принципов экологического права. Ряд из них указан в нормативно-правовых актах достаточно определенно, а некоторые вытекают из содержания этих источников права» [13, с. 32].

По менению Бринчука М.М. «соблюдение принципов может служить мерилом правового и социального характера государства, эффективности всей деятельности по обеспечению национального природопользования и охраны окружающей среды, защите экологических прав и законных интересов человека и гражданина. Право окружающей среды основано как на общих принипах права, так и на отраслевых принципах (в частности экологических). Отраслевые могут быть выражены в специальных нормах принципах или выведены из анадиза правовых норм» [10, с. 88-89].

Основные принципы экологического права постарался вобрать в себя Экологический Кодекс РК от 9 января 2007 года № 212-III ЗРК. Таковыми являются:

1) обеспечение устойчивого развития Республики Казахстан подразумевает, что устойчивое развитие - гармоничное (правильное, равномерное, сбалансированное) развитие - это процесс изменений, в котором эксплуатация природных ресурсов, направление инвестиций, ориентация научно-технического развития, развитие личности и институциональные изменения согласованы друг с другом и укрепляют нынешний и будущий потенциал для удовлетворения человеческих потребностей и устремлений, также можно отметить, что экологические основы устойчивого развития Республики Казахстан рассмотрены в ст. 4 Экологического кодекса РК от 09 января 2007 года [12].

Экологическими основами устойчивого развития являются достижение государством цели по обеспечению благоприятной окружающей среды для жизни и здоровья человека, охрана окружающей среды и сохранение биоразнообразия; обеспечение и реализация права Республики Казахстан на разработку своих природных ресурсов и отстаивание национальных интересов в вопросах использования природных ресурсов и воздействия на окружающую среду; справедливое удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений; развитие устойчивых моделей производства и потребления; соответствие экологического нормирования условиям социального и экономического развития с учетом состояния окружающей среды; соблюдение права каждого человека на доступ к экологической информации и всестороннее участие общественности в решении вопросов охраны окружающей среды и устойчивого развития; обеспечение гласности принимаемых мер в области охраны окружающей среды; глобальное партнерство в целях сохранения, защиты и восстановления здорового состояния и целостности экосистемы Земли; содействие развитию международного права, касающегося ответственности за ущерб окружающей среде; сдерживание, предотвращение переноса и перевода в другие государства любых видов деятельности и веществ, которые наносят серьезный ущерб окружающей среде или считаются вредными для здоровья человека, а также принятие мер предосторожности в случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба окружающей среде [12].

2) обеспечение экологической безопасности. Согласно ст. 4 Закона РК «О национальной безопасности РК» экологическая безопасность является одним из разновидностей национальной безопасности. Согласно этому же закону экологическая безопасность это состояние защищенности жизненно важных интересов и прав человека и гражданина, общества и государства от угроз, возникающих в результате антропогенных и природных воздействий на окружающую среду [32];

3) экосистемный подход при регулировании экологических отношений теснейшим образом связан с принципом рационального использования природных ресурсов.

4) государственное регулирование в области охраны окружающей среды и государственное управление в области использования природных ресурсов. Экологическое регулирование - это система активных законодательных, административных и экономических мер и рычагов влияния, которые используют государственные органы различного уровня для принуждения загрязнителей окружающей среды ограничения ежиты выбросы вредных веществ в природные и техногенные среды, а также для материального стимулирования добросовестных природопользователей [13], а государственное экологическое управление - это государственно-правовой механизм охраны окружающей среды [13].

5) обязательность превентивных мер по предотвращению загрязнения окружающей среды и нанесения ей ущерба в любых иных формах;

6) неотвратимость ответственности за нарушение экологического законодательства Республики Казахстан;

7) обязательность возмещения ущерба, нанесенного окружающей среде;

8) платность и разрешительный порядок воздействия на окружающую среду. Принцип «загрязнитель платит» означает, что предприятия, оказывающие негативное влияние на окружающую среду посредством осуществления своей хозяйственной деятельности должны нести расходы по осуществлению мер по компенсации экологического ущерба окружающей среде. Физические и юридические лица, являясь «де-юре» загрязнителем, должны нести все расходы по мероприятиям, направленным на ликвидацию этого загрязнения или снижения его до уровня, максимально соответствующего нормативам качества окружающей среды.

9) применение наилучших экологически чистых и ресурсосберегающих технологий при использовании природных ресурсов и воздействии на окружающую среду;

10) взаимодействие, координация и гласность деятельности государственных органов по охране окружающей среды;

11) стимулирование природопользователей к предотвращению, снижению и ликвидации загрязнения окружающей среды, сокращению отходов;

12) доступность экологической информации играет одну из важных ролей при восстановлении окружающей среды, так как только при наличии информации можно уменьшить количество жертв;

13) обеспечение национальных интересов при использовании природных ресурсов и воздействии на окружающую среду, данный принцип предусматривает возможность первоочередного предоставления пользования природными ресурсами казахстанским природопользователям;

14) гармонизация экологического законодательства Республики Казахстан с принципами и нормами международного права, на наш взгляд данный принцип является одним из основополагающихся.

15) презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности и обязательность оценки воздействия на окружающую среду и здоровье населения при принятии решений о ее осуществлении [12].

Если сравнивать казахстанское и российское законодательство, то можно отметить, что данные принципы схожи потому как охрана окружающей среды является проблемой глобальной и не признает ни территориальных, ни политических границ. Долгое время Республика Казахстан и Российская Федерация входили в состав СССР и имеют большой участок пограничной линии, что не могло не сказаться на единстве законодательных подходов в обеспечении, использовании и сохранении природных ресурсов.

Принципы экологического права Российской Федерации, закрепленные Федеральным законом «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года № 7-ФЗ более детально раскрывают основы государственной политики в области охраны окружающей среды [47]. Все они направлены на создание условий для соблюдения прав человека на благоприятную окружающую среду и обеспечение благоприятных условий для жизнедеятельности человека.

Следует отметить правильное, на наш взгляд, положение о научно обоснованном сочетании экологических, экономических и социальных интересов человека, общества и государства в целях обеспечения устойчивого развития и благоприятной окружающей среды.

Особо следует, на наш взгляд, обратить внимание на принципы природопользования США. Это связано, прежде всего, с тем, что США делает упор на объединение административных и экономических механизмов регулирования в сфере охраны окружающей среды. Практика показывает, что такой подход позволяет достаточно эффективно реализовывать цели поставленные перед государством в сфере природопользования и природооохраны. Более того в американской практике исключается признание за ними доминирующих позиций по отношению к административно-директивным механизмам регулирования природопользования и охраны окружающей среды. Но их применение требует индивидуального подхода.

Федеральный Закон «О национальной политике в области окружающей среды» (U.S. National Environmental Policy Act - NEPA) закрепляет такие инструменты государственного и экономическиского регулирования как государственное финансирование экологически благоприятной деятельности, платежи за природопользование, торговля правами на выбросы разрешениями [63].

Примером тому является правовое регулирование землепользования. Экономические интересы частных земельных собственников побуждают более заботливо относиться к использованию, содержанию, сохранению, как земли, так и сопряженных с ней природных объектов. То есть «...частная собственность на землю здесь давно уже не рассматривается как, благоприятное стимулирующее начало, побуждающее частных земельных собственников. Наоборот, частные земельные собственники более склонны, как замечено, в течение десятилетий, осуществлять использование земли, не считаясь с экологическими последствиями и общественными интересами, в погоне за наибольшей экономической выгодой при данной рыночной конъюнктуре. Поэтому экологическое право США предусматривает довольно серьезные требования, ограничивающие в интересах экологии произвольное использование частными собственниками своей земли» [72, с. 194]. Система видов и отношений собственности на природные ресурсы сложилась исторически и с точки зрения современных условий ее трудно оценить. Однако в любом случае следует иметь в виду, что сегодня право частной собственности в США не ассоциируется со свободой владения, пользования, распоряжения природными объектами. Государство регулирует и ограничивает эти правомочия в интересах защиты законных интересов других граждан и общества в целом.

Следует отметить то, что в США законодательно закреплен и действует принцип приоритета общественных интересов перед частными. Это в первую очередь касается вопросов национальной безопасности, среди которых экологическая выходит на приоритетные направления.

Следует подчеркнуть, что, как и в любой другой сфере, в экологическом праве США действует принцип приоритета Федеральных законов. Высоко развитое федеральное законодательство существенно подкрепляется законодательством штатов и правотворчеством местных властей. Но штаты не повторяют федеральные законы, а создают свои, которые гармонично увязываются с федеральным законодательством. При этом Штаты опираются на принципиальные начала заложенные федеральным законодательством страны.

Следующим отличительным свойством американского экологического права является чуткое реагирование на общественное мнение, которое вносит большое влияние на развитие и реализацию природоохранного законодательства. Это влияние во многих случаях носит непосредственный характер. Зачастую крупные штрафы в отношений природопользователей нанесших ущерб экологии выносится под давлением общественного мнения. Также как и то, что предприятия, по вине которых были аварии, берут на себя обязательства по возмещению причиненного вреда, оказанию социальной поддержки населению, восстановлению и развитию природных объектов. Так, именно общественное мнение легло в основу формирования принципа запрещения трансграничного загрязнения. Начало этому процессу было положено решением международного арбитража по делу «Трайл- Смелтер» (США против Канады), в соответствии с которым одно государство в результате деятельности в пределах своей территории не должно было наносить ущерб экосистеме другого государства. Данный принцип заложен в резолюциях Генеральной Ассамблеи ООН.

Именно на основе анализа принципов американского законодательства были разработаны международные экологические принципы.

Впервые специальные принципы международного права окружающей среды был обобщены и кодифицированны в Декларации Стокгольмской конференции ООН по проблемам окружающей среды в 1972 году. Следующим шагом в кодификации международно-правовых принципов охраны окружающей и регулирования природопользования явилось одобрение 28 октября 1982 года Генеральной Ассамблеей ООН Всемирной Хартии природы (ВХП). ВХП также содержит руководящие принципы поведения государства по отношению к окружающей природной среде, но эти принципы в большей степени обращены к внутригосударственным отношениям, в сфере реального поведения людей индивидуального или коллективного.

Необходимость формирования единых международных экологических принципов объясняется Хлестаковым О.Н. тем, что «все народы мира кровно заинтересованы в сохранении природных ресурсов Земли. В какой-то мере можно говорить, например, о такой закономернности: дальнейшее нормальное существование человечества представляеться возможным без существенных изменениий основных характеристик окружающей среды за время одного поколения. Осуществление этой закономерности требует активного многостороннего (международного) сотрудничества и рационального использования природных ресурсов. Разработка международно-правовых приниципов и норм, касающихся предотвращения дальнейшего загрязнения окружающей среды, - общее дело всех государств» [73, с. 96]

В понимании принципы международного сотрудничества в области окружающей среды изложены в Декларации по окружающей среде и развитию открытой для подписания на Международной Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро 3-14 июня 1992 года [68]. Декларация Рио подтвердила принципы Стокгольмской Декларации и установила в качестве новой цели - установление нового глобального и справедливого сотрудничества между государствами путем созждания новых уровней сотрудничества длясохранения целостности глобальной системы окржающей среды [68, с. 42-43].

К числу этих принципов относится:

«- Забота о людях занимает центральное место в усилиях по обеспечению устойчивого развития. Они имеют право на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой; в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций и принципами международного права государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и развития и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции; право на развитие должно быть реализовано, чтобы обеспечить справедливое удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений в областях развития и окружающей среды; для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него; все государства и все народы сотрудничают в решении важнейшей задачи искоренения бедности - необходимого условия устойчивого развития - в целях уменьшения разрывов в уровнях жизни и более эффективного удовлетворения потребностей большинства населения мира; особому положению и потребностям развивающихся стран, в первую очередь наименее развитых и экологически наиболее уязвимых стран, придается особое значение.

- Международные действия в области окружающей среды и развития должны быть также направлены на удовлетворение интересов и потребностей всех стран; государства сотрудничают в духе глобального партнерства в целях сохранения, защиты и восстановления здорового состояния и целостности экосистемы Земли. Вследствие своей различной роли в ухудшении состояния глобальной окружающей среды государства несут общую, но различную ответственность.

- Развитые страны признают ответственность, которую они несут в контексте международных усилий по обеспечению устойчивого развития с учетом стресса, которые претерпевает общество для глобальной окружающей среды, и технологий и финансовых ресурсов, которыми они обладают; для достижения устойчивого развития и более высокого качества жизни для всех людей государства должны ограничить и ликвидировать нежизнеспособные модели производства и потребления и поощрять соответствующую демографическую политику; государства должны сотрудничать в целях укрепления деятельности по наращиванию национального потенциала для обеспечения устойчивого развития благодаря углублению научного понимания путем обмена научно-техническими знаниям и расширения разработки, адаптации, распространения и передачи технологий, включая новые и новаторские технологии; экологические вопросы решаются наиболее эффективным образом при участии всех заинтересованных граждан - на соответствующем уровне.

- На национальном уровне каждый человек должен иметь соответствующий доступ к информации, касающейся окружающей среды, которая имеется в распоряжении государственных органов, включая информацию об опасных материалах и деятельности в их общинах, и возможность участвовать в процессах принятия решений. Государства развивают и поощряют информированность и участие населения путем широкого предоставления информации. Обеспечивается эффективная возможность использовать судебные и административные процедуры, включая возмещение и средства судебной защиты; государства принимают эффективные законодательные акты в области окружающей среды. Экологические стандарты, цели регламентации и приоритеты должны отражать экологические условия и условия развития, в которых они применяются. Стандарты, применяемые одними странами, могут быть неуместными и сопряженными с необоснованными экономическими и социальными издержками в других странах, в частности в развивающихся странах; для более эффективного решения проблем ухудшения состояния окружающей среды государства должны сотрудничать в деле создания благоприятной и открытой международной экономической системы, которая привела бы к экономическому росту и устойчивому развитию во всех странах. Меры в области торговой политики, принимаемые в целях охраны окружающей среды, не должны представлять собой средства произвольной или неоправданной дискриминации или скрытого ограничения международной торговли. Следует избегать односторонних действий по решению экологических задач за пределами юрисдикции импортирующей страны.

- Меры в области охраны окружающей среды, направленные на решение трансграничных или глобальных экологических проблем, должны, насколько это возможно, основываться на международном консенсусе. Государства должны разрабатывать национальные законы, касающиеся ответственности и компенсации жертвам загрязнения и другого экологического ущерба. Государства оперативным и более решительным образом сотрудничают также в целях дальнейшей разработки международного права, касающегося ответственности и компенсации за негативные последствия экологического ущерба, причиняемого деятельностью, которая ведется под их юрисдикцией или контролем, районам, находящимся за пределами их юрисдикции; государства должны эффективно сотрудничать с целью сдерживать или предотвращать перенос и перевод в другие государства любых видов деятельности и веществ, которые наносят серьезный экологический ущерб или считаются вредными для здоровья человека; в целях защиты окружающей среды государства в соответствии со своими возможностями широко применяют принцип принятия мер предосторожности. В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не используется в качестве причины для отсрочки принятия экономически эффективных мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды; национальные власти должны стремиться содействовать интернализации экологических издержек и использованию экономических средств, принимая во внимание подход, согласно которому загрязнитель должен, в принципе, покрывать издержки, связанные с загрязнением, должным образом учитывая общественные интересы и не нарушая международную торговлю и инвестирование; оценка экологических последствий в качестве национального инструмента осуществляется в отношении предполагаемых видов деятельности, которые могут оказать значительное негативное влияние на окружающую среду и которые подлежат утверждению решением компетентного национального органа; государства немедленно уведомляют другие государства о любых стихийных бедствиях или других чрезвычайных ситуациях, которые могут привести к неожиданным вредным последствиям для окружающей среды в этих государствах.

- Международное сообщество делает все возможное для оказания помощи пострадавшим государствам, государства направляют государствам, которые могут оказаться затронутыми, предварительные и своевременные уведомления и соответствующую информацию о деятельности, которая может иметь значительные негативные трансграничные последствия, и проводят консультации с этими государствами на раннем этапе и в духе доброй воли. женщины играют жизненно важную роль в рациональном использовании окружающей среды и развитии. Поэтому их всестороннее участие необходимо для достижения устойчивого развития; следует мобилизовать творческие силы, идеалы и мужество молодежи мира в целях формирования глобального партнерства, с тем, чтобы достичь устойчивого развития и обеспечить лучшее будущее для всех; коренное население и его общины, а также другие местные общины призваны играть жизненно важную роль в рациональном использовании и улучшении окружающей среды в силу их знаний и традиционной практики. Государства должны признавать и должным образом поддерживать их самобытность, культуру и интересы и обеспечивать их эффективное участие в достижении устойчивого развития; окружающая среда и природные ресурсы народов, живущих в условиях угнетения, господства и оккупации, должны быть защищены; война неизбежно оказывает разрушительное воздействие на процесс устойчивого развития. Поэтому государства должны уважать международное право, обеспечивающее защиту окружающей среды во время вооруженных конфликтов, и должны сотрудничать, при необходимости, в деле его дальнейшего развития; мир, развитие и охрана окружающей среды взаимозависимы и неразделимы; государства разрешают все свои экологические споры мирным путем и надлежащими средствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций; государства и народы сотрудничают в духе доброй воли и партнерства в выполнении принципов, воплощенных в настоящей Декларации, и в дальнейшем развитии международного права в области устойчивого развития» [74].

Международные принципы создают основу для планомерной и плодотворной охраны окружающей среды в глобальном масштабе. Соответственно, формирование и политика реализации принципов экологического права в современных условиях третьего тысячелетия опираются на комплесный подход к охране окружающей среды [75, с. 54].

Общие принципы экологического права, как международные, так и национальные легли в основу принципов охраны окружающей среды при радиационном загрязнении.

Проанализируем отечественное законодательство. Ст. 3 Закона РК «О радиационной безопасности населения»: закрепляет следующий перечень:

1) принцип нормирования - непревышение допустимых пределов индивидуальных доз облучения граждан от всех источников ионизирующего излучения;

2) принцип обоснования - запрещение всех видов деятельности по использованию источников ионизирующего излучения, при которых полученная для человека и общества польза не превышает риск возможного вреда, причиненного дополнительным к естественному радиационному фону облучением;

3) принцип оптимизации - поддержание на возможно низком и достижимом уровне с учетом экономических и социальных факторов индивидуальных доз облучения и числа облучаемых лиц при использовании любого источника ионизирующего излучения;

4) принцип аварийной оптимизации - форма, масштаб и длительность принятия мер в чрезвычайных (аварийных) ситуациях должны быть оптимизированы так, чтобы реальная польза уменьшения вреда здоровью человека была максимально больше ущерба, связанного с ущербом от осуществления вмешательства [61].

Необходимо учитывать, что радиационная безопасность неотъемлемо связано с атомной энергией. Соответственно, обеспечение радиационной безопасности невозможно без соблюдения приницов государственной политики в области использования атомной энергии, к которым относятся:

1) обеспечение ядерной и радиационной безопасности при использовании атомной энергии;

2) доступность, объективность и своевременность информации о воздействии объектов атомной энергии на население и окружающую среду;

3) запрещение захоронения радиоактивных отходов других государств на территории Республики Казахстан;

4) обеспечение государственного контроля за ядерной и радиационной безопасностью при использовании атомной энергии;

5) обеспечение социальной защиты персонала объектов использования атомной энергии, а также населения, проживающего и осуществляющего трудовую деятельность в районах их расположения;

6) возмещение ущерба, причиненного радиационным воздействием;

7) участие граждан, общественных объединений и иных юридических лиц в обсуждении государственной политики, проектов законов и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан в области использования атомной энергии [36].

Программа «Развитие атомной отрасли в Республике Казахстан на 2010-2014 годы с перспективой развития до 2020 года», утвержденная Правительством РК от 15.06.2009 года определяет, что для обеспечения радиационной безопасности при нормальной эксплуатации источников излучения необходимо руководствоваться следующими основными принципами:

- непревышение допустимых пределов индивидуальных доз облучения граждан от всех источников излучения (принцип нормирования);

- запрещение всех видов деятельности по использованию источников излучения, при которых полученная для человека и общества польза не превышает риск возможного вреда, причиненного дополнительным облучением (принцип обоснования);

- поддержание на возможно низком и достижимом уровне с учетом экономических и социальных факторов индивидуальных доз облучения и числа облучаемых лиц при использовании любого источника излучения (принцип оптимизации) [45].

Перечисленные принципы обобщают существующий опыт противодействия радиационной безопасности, но они в большей степени относятся к радиационной безопасности населения. В определенной степени данные принципиальные начала могут быть отнесены к защите окружающей среды, но на наш взгляд, следует выделить систему специальных принципов радиактивной безопасности окружающей среды. Это необходимо сделать с учетом специфики способов и средств применения превентивных и восстановительных мер в отношений природных объектов от радиационного воздействия. Тем более, что Казахстан имеет достаточный опыт в этой сфере.

Первый специальный принцип, на наш взгляд, это принцип недопустимости радиоактивного заражения окружающей среды, который распространяется как на мирную, так и на военную области использования радиоактивных веществ (ядерной энергии). Угроза указанного заражения, в подавляющем большинстве, исходит от промышленных, военных, научных и других объектов. На сегодня в этой связи наиболее актуальна проблема нераспространения (на практике - через запрет на вывоз - ввоз) средств потенциального радиоактивного заражения на территорию государств без принятия должных (надежных) средств радиоактивной безопасности. Имеется в виду недопущение размещения на своей территории ядерных источников, не обеспеченных должной экологической защитой, и аналогичный подход к захоронениям ядерных отходов на своей территории. При наличии же таких источников на их территории изначально следует уделять приоритетное внимание соблюдению двух конвенций 1986 г.: Конвенции об оперативном оповещении о ядерной аварии и Конвенции о помощи в случае ядерной аварии, или радиационной аварии, или радиационной аварийной ситуации.

Основой закрепленного законом правового режима использования атомной энергии определен принцип обеспечения приоритета безопасности, в соответствии с которым обеспечение безопасности в области использования атомной энергии должно осуществляться опережающими темпами по отношению к расширению использования атомной энергии. Приоритет безопасности означает формирование у всех лиц и организаций, участвующих в процессе использования атомной энергии, общей психологической направленности на безопасность - «культуры безопасности».

Содержание этого принципа раскрывает ст.П Всемирной хартии природы, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 1982 г., которой определено, что «Деятельность, способная оказывать вредное воздействие на природу, должна контролироваться, и следует использовать наиболее подходящую технологию, которая может уменьшить масштабы опасности или других вредных последствий для природы. В частности, необходимо воздерживаться от деятельности, способной нанести непоправимый ущерб природе. Деятельности, таящей в себе повышенную опасность для природы, должен предшествовать глубокий анализ, и лица, осуществляющие такую деятельность, должны доказать, что предполагаемая польза от нее значительно больше, чем ущерб, который может быть нанесен природе, а в случаях, когда возможное пагубное воздействие такой деятельности четко не установлено, она не должна предприниматься. Деятельности, способной нанести ущерб природе, должна предшествовать оценка ее возможных последствий, и исследования о воздействии проектов в целях развития на природу следует проводить достаточно заблаговременно, и если принято решение о проведении такой деятельности, она должна осуществляться на плановой основе и вестись таким образом, чтобы до минимума сократить ее возможные вредные последствия» [68, с. 201].

Важная роль в обеспечении рассматриваемого принципа принадлежит управлению экологическим риском, под которым понимается мера опасности, вероятность нежелательного события и его последствия. Необходимо стремиться к максимальной безопасности, а безопасность, математически характеризуемая ценою риска, должна входить как слагаемое в суммарный баланс различных факторов (экономический эффект, расходы, зарплата и т.д.), и надо искать оптимум соответствующей суммы.

При этом максимальная безопасность - не синоним чрезвычайно редко достижимой абсолютной безопасности как требования о полном исключении опасности воздействия на человека и окружающую среду (нулевой риск). Исключения возможны в тех случаях, когда удается в условиях должной работы безотходных технологий избежать экологического загрязнения.

Концепция максимальной экологической безопасности включает в себя институт приемлемого риска, но только при выполнении императивного требования о соблюдении (не превышении) такого предельно допустимого уровня риска, который может быть оправдан с точки зрения экономических и социальных факторов. Максимум здесь следует понимать как в узком (допускающем определенный уровень загрязнения) смысле, так и в широком - как ориентация на абсолютное исключение опасности.

Принцип обоснования. Данный принцип осуществляется путем сравнения пользы и вреда. В научной литературе существует формула определения обоснованности применения радиактивного облучения:

Х - (У1 + У2) >= 0, где Х - польза от применения источника излучения или условий облучения, за вычетом всех затрат на создание и эксплуатацию источника излучения или условий облучения, кроме затрат на радиационную защиту;

У1 - затраты на все меры защиты;

У2 - вред, наносимый здоровью людей и окружающей среде от облучения, не устраненного защитными мерами.

При этом, разница между пользой (X) и суммой вреда (У1 + У2) должна быть больше нуля, а при наличии альтернативных способов достижения пользы (X) эта разница должна быть еще и максимальной. В случае, когда невозможно достичь превышения пользы над вредом, принимается решение о неприемлемости использования данного вида источника излучения [21].

Данный принцип должен использоваться во всех случаях предположения применения радиактивных элементов, например, добыча урана или иных радиактивных элементов, их переработка и использование, строительство АЭС и др.

Принцип обоснования очень тесно связан с принципом презумпции экологической опасности, что особо очевидно при принятии решения об осуществлении какой либо промышленной деятельности и обязательности проведения государственной экологической экспертизы проектов и иной документации, обосновывающих хозяйственную и иную деятельность, которая может оказать негативное воздействие на окружающую среду, создать угрозу жизни, здоровью и имуществу граждан, поскольку они являются взаимосвязанными. «Презумпция экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности означает, что Закон рассматривает всякую планируемую деятельность как потенциально опасную. Следовательно, обязанность доказать экологическую безопасность возлагается на лицо, заинтересованное в реализации своих планов. Такого рода обязанности хозяйствующих субъектов - по проведению оценки воздействия, представлению материалов на государственную экологическую экспертизу - уже давно закреплены в законодательстве. С введением же данного принципа получает логическую завершенность важнейший сегмент экологического законодательства: обосновываются и одновременно наилучшим образом объясняются все те экологические требования, которые предъявляются к стадии размещения объектов, планирования, обоснования хозяйственной деятельности и которые порой вызывают критику с точки зрения их многочисленности либо затратности» [76, с. 126].

По мнению Бринчука М.М., принцип презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности означает, что реализация соответствующей деятельности может влечь вредные воздействия на окружающую среду [10, с. 316]. С учетом этой презумпции стоит первоочередная задача выявить все потенциальные виды и масштабы таких воздействий. Основываясь на полученных данных нужно определить и оценить меры по охране окружающей среды от вредных воздействий и рациональному использованию природных ресурсов, нейтрализующие такие воздействия и адекватные требованиям действующего природоохранного законодательства [10, с. 318].

Принцип обоснования предполагает наличие такого принципа как ответственность государств. Данный принцип закреплен в Принципе 13 Декларации РИО-92, который обязывает государства сотрудничать в целях разработки дополнительных международно-правовых норм, касающихся ответственности за негативные последствия экологического ущерба, причиняемого деятельностью, которая ведется под их юрисдикцией и контролем, районам находящимся за пределами их юрисдикции [74].

Экологическое законодательство, в частности, должно предусматривать принятие уполномоченными государственными органами необходимых мер контроля как по предотвращению загрязнения окружающей среды, так и по ликвидации последствий причиненного загрязнения. Это может повлечь за собой не только ограничения для тех или иных органов, организаций, учреждений, юридических и физических лиц по объему или времени совершения той или иной деятельности, но и ограничения в самом праве на такую деятельность, например лишение или отзыв лицензии и др. Указанные ограничения относительно просто ввести в случае, когда вероятность наступления вредных последствий достаточно очевидна. Сложнее принять такое решение, когда возникает необходимость точно рассчитать эту вероятность в отдаленном будущем.

В юридической литературе рассматриваемый принцип толкуется двояко. С одной стороны он указывается на политическую, материальную и гражданскоправовую ответственность государств. При этом отмечается, что государства несут гражданско-правовую ответственность за причинение вреда окружающей среде их физическими или юридическими лицами или лицами, действующими под их юрисдикцией или контролем. Этот вид ответственности предусмотрен в ст.3 Лондонского протокола 1992г. к Конвенции к гражданской ответственности за загрязнение нефтью 1969 г., п.7 ст.2 Конвенции о гражданской ответственности за ущерб, нанесенный окружающей среде опасными веществами 1993 г., п.1 ст.ІУ Конвенции о международной ответственности за ущерб, причиненный космическими объектами 1972 г., ст.3 Конвенции об ответственности перед третьей стороной в области ядерной энергии 1960 г., п. "к" ст.1 Конвенции о гражданской ответственности за ядерный ущерб 1963 г. и др. [76, с. 132].

С другой стороны международно-правовую ответственность за ущерб окружающей среде предлагается делить на позитивную и негативную. Наиболее общий, принципиальный подход в данном вопросе состоит в том, что государства обеспечивают выполнение принятых ими международных обязательств по защите окружающей среды и недопущение загрязнения всеми органами, организациями и лицами, принимая в этих целях наиболее эффективные меры (позитивная ответственность - или responsibility - англ.). В этих целях, в первую очередь, и принимаются документы экологического законодательства, которые должны соответствовать международно-правовым и односторонним обязательствам данного государства в области защиты окружающей среды.

Следующим принципом является принцип оптимизации. Реализация принципа оптимизации должна осуществляться каждый раз, когда планируется проведение защитных мероприятий. Ответственным за реализацию этого принципа является служба или лица, ответственные за организацию радиационной безопасности на объектах или территориях, где возникает необходимость в радиационной защите. В условиях нормальной эксплуатации источника излучения или условий облучения оптимизация (совершенствование защиты) должна осуществляться при уровнях облучения в диапазоне от соответствующих пределов доз до достижения пренебрежимо малого уровня - 10 мкЗв в год индивидуальной дозы [77].

Принцип оптимизации, также как и принцип обоснования, должны осуществляться по специальным методическим указаниям, принимаемым уполномоченными государственными органами страны. Данные указания научно обосновываются и реализуются путем проведения радиационно-гигиенической экспертизы документов. При этом согласно НРБ-99 минимальным расходом на совершенствование защиты, снижающей эффективную дозу на 1 человеко-зиверт, считается расход, равный одному годовому душевому национальному доходу (величина альфа, принятая в международных рекомендациях) [77].

В настоящее время в РК действуют такие нормативные документы как Методические рекомендации по санитарному контролю за содержанием радиоактивных веществ в объектах внешней среды (приложение № 6 к приказу Председателя Комитета государственного санитарно-эпидемиологического надзора от 8 сентября 2011 года № 194 «Об утверждении «Методических рекомендаций по радиационной гигиене») [78] и Методика выполнения измерений суммарной удельной активности альфа-, бета излучающих радионуклидов в пробах грунтов (почв, горных пород любого типа) (приложение № 7 к приказу Председателя Комитета государственного санитарн-эпидемиологического надзора от 8 сентября 2011 года № 194 «Об утверждении «Методических рекомендаций по радиационной гигиене»).

Следующим важным принципиальным началом обеспечения радиационной безопасности является информирование населения об опасности повышенного радиационного облучения.

Целью информирования и оповещения об угрозе и возникновения радиационной аварии, чрезвычайной ситуации радиационного характера и опасности повышенного радиационного облучения населения является минимизация воздействия радиационных аварий на человека и окружающую среду, а также уменьшение ущерба материальным и культурным ценностям и объектам хозяйствования. Процедуры информирования регламентированы Приказ Министра по чрезвычайным ситуациям Республики Казахстан от 22 сентября 2005 года № 31 «О мерах по своевременному информированию населения об опасности повышенного радиационного облучения».

Основными задачами информирования и оповещения населения являются:

- предупреждение населения об угрозе или возникновении радиационной аварии, возможной динамике ее развития и прогнозе радиационной обстановки;

- информирование населения о правилах поведения, порядке действия и мерах, которые необходимо принять для сохранения жизни и здоровья людей, окружающей среды и объектов хозяйствования, смягчению последствий радиационных аварии [81].

В целях информирования и оповещения населения на местах создаются системы обмена информацией, которые предусматривают прием и передачу:

- отчетных и статистических данных о состоянии территорий, населенных пунктов, зон риска, объектов хозяйствования;

- данных мониторинга за состоянием природной среды и радиационноопасных объектов;

- сведений о радиационной аварии, динамике ее развития и процессе ликвидации;

- информации и рекомендаций населению [79].

Принцип недопустимости нанесения трансграничного ущерба. Данный принцип закреплен в Стокгольмской Декларации принципов 1972г. (Принцип 21), повторен в Принципе 2 Декларации РИО-92, и получил широкое признание «как обязательная норма международного права» [74]. Его содержание сводится к тому, что государства «несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции» [74].

Однако, реализация данного принципа на практике вызывает целый ряд проблем. Прежде всего, само понятие «трансграничное загрязнение» неоднозначно. Согласно наиболее распространенному подходу, под «трансграничностью» понимается перенос соответствующих поллютантов с территории государства, в пределах которого расположен источник загрязнения на территорию соседнего государства. Иными словами, возможная конфликтность ограничивается двусторонними отношениями.

Этому упрощенному пониманию противостоит сложившаяся договорная практика, которая показывает, что указанному понятию договаривающиеся стороны, как правило, придают более широкое значение: включают в него любую форму загрязнения, которая имеет неблагоприятные воздействия в тех пространственных сферах, которые определены в Принципе 21 Стокгольмской Декларации и в Принципе 2 Декларации Рио [74]. Именно из такого понимания более широкого исходили участники Конвенции о трансграничном загрязнении воздуха на большие расстояния 1979 г.

Принцип независимости контроля в области охраны окружающей среды.

Контроль в области охраны окружающей среды осуществляется в целях обеспечения исполнения установленных требований (норм, правил, нормативов) пользования природными ресурсами, проверки выполнения мероприятий по их охране органами государственной власти, местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами, а также гражданами. В своевременных условиях, контроль за рациональным использованием природных ресурсов приобретает еще большее значение, чем раньше.

Основной экологической задачей, стоящей перед нашим государством, является постепенное восстановление естественных экосистем до уровня, гарантирующего стабильность окружающей среды. В свою очередь достичь этого можно только при участии всего общества. Именно в целях привлечения общества к решению экологических проблем органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных и иных некоммерческих объединений, юридических и физических лиц. При этом в создании условий, обеспечивающих заинтересованность граждан, юридических лиц и социальных групп в решении экологических проблем ведущая роль, безусловно, отводится государству, которое должно гарантировать безопасность в политической, экономической, социальной, экологической, оборонной и других сферах общественной деятельности.

На основе проведенного анализа общих экологических принципов и современной международной и национальных политик в области охраны окружающей среды от радиактивного загрязнения предложена следующая система принципов:

- принцип недопустимости радиоактивного заражения окружающей среды;

- принцип обоснования;

- принцип ответственности государств;

- принцип оптимизации;

- информирование населения об опасности повышенного радиационного облучения;

- принцип недопустимости нанесения трансграничного ущерба;

- принцип независимости контроля в области охраны окружающей среды.

2