Государственные органы власти и управления общей и специальной компетенции в области охраны окружающей среды при радиационном загрязнении

Проблематика экологического управления, то есть создания и функционирования органов исполнительной власти и других субъектов, уполномоченных на осуществление контроля и надзора, информационного обеспечения, выдачу и аннулирования разрешения, дачу приказов и т.

В теории права государственное управление (англ. public administration) классифицируется как деятельность органов государственной власти и их должностных лиц по практическому воплощению выработанного на основе соответствующих процедур политического курса (англ. public policy). Деятельность по государственному управлению традиционно противопоставляется, с одной стороны, политической деятельности, а с другой стороны, - деятельности по формулированию политического курса [80, с. 73].

Согласно политическому подходу, основной задачей государственного управления является максимально лучшее воплощение воли народа. При этом, по управленческому подходу, основными ценностями государственного управления должны быть эффективность, экономичность и результативность, формулируемые, по возможности, в квантифицируемой (измеримой) форме.

Вопросы организации управления в области охраны природы и природопользования являются чрезвычайно актуальными для современного развития Республики Казахстан. Одна из наиболее важной отрасли экономики, использование природных ресурсов является постоянным источником загрязнения окружающей среды и угроза здоровью и экологическому благополучию населения.

К проблеме государственного управления в области экологии постоянно обращались ученые - юристы, исследовавшие общие вопросы теории охраны природы и рационального природопользования, а также представители ресурсовых отраслей экологического права. Каждое исследование представляет значительную научную ценность, потому что, дополняя и развивая общую теорию управления, в отраслевых законодательствах ученые выделяют специфические черты механизма управления - своеобразные формы и методы управления, которые являются наиболее динамичными характеристиками этого социального явления.

Можно сказать, что государственное управление - это исполнительнораспорядительная деятельность государственных органов, направленная на обеспечение экологического порядка при взаимодействии общества с окружающей средой, реализации экологических прав и соблюдении сих обязанностей субъектов государства [81].

В литературе и в текстах законодательных актов встречаются термины «управление охраной окружающей среды», «управление взаимодействием общества и природы», «управление природоохранительной деятельностью», «управление в области использования природных ресурсов и окружающей среды», «экологический менеджмент». Все они означают совокупность осуществляемых органами публичной власти и иными уполномоченными субъектами действий по организации и контролю, упорядочению и надзору за экологически значимым поведением людей, за соблюдением требований экологического законодательства. С.А. Боголюбов кратко определяет экологическое управление как совокупность органов и способов осуществления охраны окружающей среды в РФ» [82, с. 65].

Вопросы организации управления приобрели особую актуальность в настоящее время в связи с экономическими преобразованиями в государстве, многообразием форм собственности. В этих условиях перемены, происходящие в нашей республике, коснулись всех областей общественной жизни, в том числе и сферы государственного управления. Существовавшая ранее административно - командная система управления сменилась более гибким аппаратом, в котором властные методы и формы управления заменяются экономическими рычагами воздействия на субъектов соответствующих общественных отношений.

Кроме того, следует отметить вывод Г.А. Алибаевой о том, что «в настоящее время система государственного управления слагается: а) из деятельности органов, осуществляющих исполнительную власть; б) из деятельности органов местного самоуправления; в) из деятельности государственных и негосударственных организаций, которым делегируются отдельные управленческие полномочия, по вопросам, затрагивающим публичные интересы.

Все это говорит о том, что правовой механизм государственного управления в области экологии должен быть рассмотрен с позиции нынешней ситуации в республике.

Целью правового регулирования в экологическом праве является гармонизация отношений человека и природы, охрана окружающей среды и отдельных природных объектов, рациональное природопользование. Поэтому особое значение имеет специальная деятельность, направленная на достижение необходимого правового результата. Нормативного воздействия самого по себе не достаточно для эффективности для эффективности эколого-правовых норм, требуются управленческие воздействия административного, дисциплинарного, финансового и экономического характера, издание правоприменительных актов. Таким образом, экологическое управление - объективно необходимая деятельности, направленная на охрану окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов [82, с. 76].

Таким образом, управление природопользованием и охраной окружающей среды призвано обеспечить реализацию экологического законодательства. Оно выступает как средство формирования реальных общественных эколого-правовых отношений. Прежде всего, в рамках управления достигаются цели, поставленные экологическим правом.

Выделяют несколько видов экологического управления: государственное, ведомственное, производственное, общественное. Каждый из перечисленных видов экологического управления осуществляется разными субъектами: государством и его уполномоченными органами; специальными ведомствами; хозяйствующими субъектами; общественными объединениями юридических лиц и граждан.

Управление выражается через законотворческую деятельность в области охраны окружающей среды, в разработке мероприятий по охране окружающей среды (программ), в контроле за исполнением норм в области охраны окружающей среды, нормативных актов всех уровней. Только государственное управление из всех возможных, является реальным инструментом, осуществляющим реализацию правоустанавливающих, правореализующих и контролирующих функций в области охраны окружающей среды на территории РК.

Государственное экологическое управление осуществляют государственные органы, наделенные разной компетенцией и составляющие единую систему. Охрана окружающей среды осуществляется общественными формированиями и гражданами, юридическими лицами, государственными органами, а в Российской Федерации еще и муниципальными органами. Соотвественно, можно выделить общественное, проиводственное, муниципальное, отраслевое (ведомственное), государственное управление [10, с. 131-132].

Под системой обычно понимают комплекс, целое, состоящее из взаимодействующих компонентов, упорядоченное определенным образом множество элементов, взаимосвязанных между собой и образующих некоторое единство [13, с. 119-120.]

Определяя место управления природопользованием и охраной окружающей среды в механизме экологического права, важно подчеркнуть, что оно осуществляется в рамках исполнительной власти государства. Именно исполнительная власть являясь непосредственным реализатором управленческих функции государства реализует весь комплекс внутренние и внешние функции. Систематизируя эти функции Г.А. Алибаева считае, что исполнительные органы:

«1) аккумулируют, согласовывают, интегрируют, представляют, выражают и защищают личностные, социально-групповые, этнические, общегосударственные, (общенациональные), общечеловеческие интересы граждан в экономической, социальной, политической, культурной сферах ,как внутри, так и вовне данного государства, обеспечивают создание необходимых условий для их реализации;

2) регулятивные, или организационно-управленческие функции - функции организации, упорядочения, координации, согласования, регулирования общей деятельности и общих дел всех членов данного государства во всех его подсистемах;

3) мобилизационные функции - функции мобилизации необходимых ресурсов как внутри, так и вовне данного государства, в частности, функции сбора налогов, формирования и использования общего бюджета финансов, других материальных, людских, информационных ресурсов, функция изготовления денежных знаков;

4) функция обеспечения объединения, интеграции всех граждан данного государства, его целостности, суверенности, автономности, самостоятельности, независимости, отделения от других общностей, объединений и организаций и стабильности, устойчивости и сохранности;

5) функции обеспечения устойчивого развития, необратимого, закономерного, направленного изменения данного государства в целом, всех его подсистем и граждан» [83, с.

Государственное управление использованием и охраной природных ресурсов (а в данном случае в области радиационной безопасности) осуществляют различные государственные органы, наделенные разной компетенцией и функционирующие на разных уровнях. Их можно подразделить на три вида: органы общей компетенции, органы специальной компетенции, функциональные органы.

Особенность управления природопользованием и охраной окружающей среды органами общей компетенции заключается в том, что они осуществляют эту деятельность наряду с решением других задач, отнесенных к их компетенции, - развитие экономики, управлений развитием социальной сферы (здравоохранение, образование), культуры, обороны, космоса и др. [13, с. 126]. Компетенции:

1) органы специальной компетенции: Правительство РК и местные исполнительные органы.

2) органы специальной компетенции - органы, специально уполномоченные выполнять экологические функции:

а) комплексные органы - органы, выполняющие все или блок экологических задач;

6) отраслевые органы - органы, характеризующие охрану и использование отдельных природных ресурсов.

3) функциональные органы - органы, выполняющие одну или несколько экологических функций в отношении всех природных объектов [13, с. 119-120.].

Вопросы органов общей компетенции закреплены в ст. 16 Экологического кодекса РК.

Правительство Республики Казахстан в области охраны окружающей среды и природопользования:

1) разрабатывает основные направления государственной политики в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, обращения с отходами, стратегические меры по их осуществлению;

2) осуществляет реализацию государственной политики по выполнению обязательств по международным договорам Республики Казахстан в области изменения климата;

3) принимает решения о предоставлении природных ресурсов в природопользование в порядке, установленном законами Республики Казахстан;

4) определяет порядок ведения государственного учета, государственных кадастров и государственного мониторинга каждого вида природных ресурсов;

5) утверждает: технические регламенты в области охраны окружающей среды; перечни наилучших доступных технологий; перечень загрязняющих веществ и видов отходов, для которых устанавливаются нормативы эмиссий; квалификационные требования к лицензированному виду деятельности в области охраны окружающей среды; порядок торговли квотами и обязательствами на сокращение эмиссии в окружающую среду; порядок ведения государственного реестра участков загрязнения; правила экономической оценки ущерба от загрязнения окружающей среды; типовые правила расчета норм образования и накоплении порядок я коммунальных отходов; Национальный план распределения квот на выбросы парниковых газов; порядок мониторинга и контроля инвентаризации парниковых газов;_ порядок реализации проектных механизмов в сфере регулирования выбросов и поглощений парниковых газов; правила разработки программы управления отходами; правила организации и проведения производственного экологического мониторинга при проведении нефтяных операций в казахстанском секторе Каспийского моря; правила организации и проведения фоновых экологических исследований при проведении нефтяных операций в казахстанском секторе Каспийского моря;

6) определяет: перечень экологически опасных видов хозяйственной и

иной деятельности; перечень объектов охраны окружающей среды, имеющих особое экологическое, научное и культурное значение; порядок проведения открытых конкурсов проектов в области охраны окружающей среды; порядок управления бесхозяйными опасными отходами, признанными решением суда поступившими в республиканскую собственность; порядок формирования ликвидационных фондов полигонов размещения отходов;

7) устанавливает: порядок определения целевых показателей качества окружающей среды; порядок выдачи комплексных экологических разрешений и перечень типов промышленных объектов, для которых возможно получение комплексных экологических разрешений вместо разрешений на эмиссии в окружающую среду; порядок выдачи разрешений на производство работ с использованием неразрушающих веществ, ремонт, монтаж, обслуживание оборудования, содержащего неразрушающие вещества; порядок учета потребления неразрушающих веществ; критерии оценки экологической обстановки территории; экологические критерии оценки земель; границы государственной заповедной зоны в северной части Каспийского моря; порядок ввоза, вывоза и транзита отходов; перечень парниковых газов, являющихся объектами государственного регулирования; порядок создания и обращения частей установленного количества, единиц сокращения выбросов, единиц сертифицированного сокращения выбросов, единиц поглощения парниковых газов и других производных, предусмотренных международными договорами Республики Казахстан; порядок рассмотрения, одобрения и реализации проектов, направленных на сокращение выбросов и поглощение парниковых газов; порядок формирования резерва установленного количества и резерва объема квот Национального плана распределения квот на выбросы парниковых газов; порядок выдачи квот на выбросы парниковых газов; порядок реализации экологических (зеленых) инвестиций;

8) осуществляет международное сотрудничество;

9) объявляет территорию зоной чрезвычайной экологической ситуации и принимает решение о прекращении действия правового режима зоны чрезвычайной экологической ситуации;

10) принимает решение об ограничении передачи части единиц сокращения выбросов и поглощения парниковых газов, полученных при реализации проектов, в реестры других стран и (или) их передаче в резерв установленного количества или резерв объема квот Национального плана распределения квот на выбросы парниковых газов.

11) выполняет иные функции, возложенные на него Конституцией, законами Республики Казахстан и актами Президента Республики Казахстан [12].

В главе 2 Закона РК «Об использовании атомной энергии» органом общей компетенции в области использования атомной энергии является Правительство РК, которое определяет центральный и другие полномочные государственные органы в области государственного регулирования безопасного использования атомной энергии, надзора, контроля и лицензирования видов деятельности с использованием атомной энергии, с радиационным воздействием на персонал и население; экологической экспертизы в области охраны окружающей среды, а также управления и развития атомной энергетики и промышленности [36].

Следует отметить, что атомная промышленность Казахстана имеет небольшую, но достаточно интересную историю становления. Все началось с того, что в 1944 году Государственный Комитет Обороны СССР обязал Комитет по делам геологии проводить всеми геологическими организациями поиски месторождений урана. Данное постановление начинает отсчет так называемых «массовых» поисков урана в СССР, а в 1951 году открыто первое урановое месторождение в Казахстане - Курдай. А в 1957 году связи с необходимостью развития физических и прикладных научных исследований в области ядерной физики и использования атомной энергии в различных отраслях народного хозяйства, а также для подготовки кадров высшей квалификации на базе Физикотехнического института АН КазССР создан Институт ядерной физики АН КазССР (ИЯФ), который действует и поныне.

В 1991 году после обретения республикой независимости, все предприятия атомной промышленности, находящиеся на территории Казахстана, перешли в распоряжение Правительства Республики. Кризис отрасли продолжался. В 1992 году предприятия, входящие в систему атомной энергетики и промышленности, объединены в Казахскую государственную корпорацию предприятий атомной энергетики и промышленности. В 1993 году Постановлением Кабинета Министров Республики Корпорация была преобразована в Национальную акционерную компанию «КАТЭП». А 14 июля 1997 году был подписан Указ Президента Республики Казахстан «О создании Национальной атомной компании «Казатомпром» [84].

Казатомпром является Национальным оператором по экспорту и импорту урана и его соединений, ядерного топлива для атомных энергетических станций, специального оборудования и технологий, материалов двойного применения. Национальная атомная компания «Казатомпром» обладает преимущественным правом по осуществлению и координации экспорта и импорта урана и его соединений, ядерного топлива для атомных энергетических станций, специального оборудования и технологий, материалов двойного применения, предоставленным ей Республикой Казахстан в соответствии с Законом Республики Казахстан «Об использовании атомной энергии», Законом Республики Казахстан «Об экспортном контроле вооружений, военной техники и продукции двойного назначения», международными договорами, касающимися вышеуказанных вопросов, ратифицированными Республикой Казахстан, и вышеупомянутым Указом Президента Республики Казахстан. Казатомпром представляет интересы Республики Казахстан в полном объеме предоставленных ему полномочий, обеспечивает их защиту на внешнем и внутреннем рынках в соответствии с действующим законодательством Республики Казахстан [85].

Опираясь на концепцию широкого международного сотрудничества, Казатомпром ставит перед собой цель - стать лидирующей вертикальноинтегрированной транснациональной компанией с полным спектром услуг от «добычи урана» до производства ядерного топлива и строительства энергоисточников.

Изучение мирового опыта показывает, что абсолютно совершенной структуры управления государством нет ни в одной стране мира, а реформирование органов государственной власти является перманентным процессом. Особенностью стран с переходной экономикой является то, что наряду с изменениями в общественных и экономических отношениях в них идет процесс трансформации роли самого государства. Поэтому становится актуальным, чтобы государственный аппарат и система государственной службы были адекватны как потребностям и ожиданиям общества, так и изменяющимся функциям государства [86, С. 19].

В условиях перехода Республики Казахстан к устойчивому развитию необходимость переоценки государственного управления в области обеспечения экологической безопасности соответствует происходящим изменениям и вполне оправданна.

Во-первых, расширилось понятие государственного управления. Если раньше под ним понималась деятельность органов государственного управления, т.е. министерств, ведомств, государственных комитетов, и только (понимание в узком смысле), то в настоящее время в странах Содружества Независимых Государств (СНГ) наблюдается более широкий подход - под государственным управлением подразумевается деятельность всех органов исполнительной власти, что связано с закреплением в конституциях стран СНГ принципа разделения властей на законодательную, судебную и исполнительную.

Во-вторых, в период перехода к устойчивому развитию ставится вопрос не только об организации рационального природопользования и охраны окружающей природной среды, но и об организации обеспечения экологической безопасности. В узком смысле под последним понимается обеспечение защищенности экологических прав и законных интересов физических, юридических лиц и государства.

В-третьих, в период рыночной экономики некоторые функции управления переданы в ведение других субъектов. Так, в связи с закреплением в Конституциях стран СНГ принципа разделения властей на законодательную, судебную и исполнительную из перечня функций государственного управления выпала такая функция, как разрешение споров, в нашем случае - экологических. Функции проведения мониторинга окружающей среды, экологической экспертизы, ведения кадастра природных ресурсов в Республике Казахстан выполняются государственными и даже частными предприятиями.

В таких условиях требуют углубленного анализа и пересмотра многие устоявшиеся положения теории государственного управления в области охраны окружающей природной среды и природопользования.

В этом ракурсе определенный интерес вызывает реформа системы государственного управления, проведенная Указом Президента Республики Казахстан от 6 августа 2014 года № 875.

Одним из вновь созданных министерств является обобщенное Министерство энергетики куда относится Комитет по атомной энергии.

Комитет по атомной энергии Министерства энергетики Республики Казахстан является ведомством Министерства энергетики Республики Казахстан, осуществляющим специальные исполнительные, контрольно-надзорные и реализующие функции, а также руководство в области обеспечения режима нераспространения ядерного оружия и регулирования безопасного использования атомной энергии в Республике Казахстан.

Основной задачей Комитета является надзор за обеспечением ядерной и радиационной безопасности Республики Казахстан. Комитет осуществляет свою деятельность в соответствии с Конституцией и законами Республики Казахстан, актами Президента и Правительства Республики Казахстан, другими нормативными правовыми актами, а также Положением о Комитете.

Комитет по атомного и энергетического надзора и контроля Министерства энергии Республики Казахстан является правопреемником Агентства по атомной энергии Республики Казахстан, образованного в сентябре 1992 года.

В соответствии со своим Положением, Комитет осуществляет контрольнонадзорные функции в области обеспечения безопасности при мирном использовании атомной энергии. Таким образом, основными задачами Комитета являются регулирование вопросов безопасности, надзор за ядерной, радиационной и физической безопасностью, а также обеспечение соблюдения режима нераспространения ядерного оружия при осуществлении деятельности, связанной с использованием атомной энергии.

Основными задачами в пределах компетенции Комитета являются:

1) обеспечивает реализацию государственной политики в регулируемых сферах;

2) осуществляет в установленном законодательством порядке функции уполномоченного органа в области использования атомной энергии в отношении акционерных обществ, государственные пакеты акции которых переданы во владение и пользование, а также республиканских государственных предприятий;

3) вырабатывает предложения по созданию и обеспечению функционирования единой системы государственного управления в области обеспечения радиационной безопасности, в том числе контроля и учета доз облучения населения;

4) вырабатывает предложения по разработке норм и правил, регламентирующих деятельность, связанную с использованием атомной энергии;

5) вносит предложения по разработке программных документов в регулируемых сферах;

6) вносит предложения по разработке норм и правил, касающихся радиационной безопасности, физической защиты и противоаварийного планирования, учета и контроля ядерных материалов и источников ионизирующего излучения;

7) вносит предложения по разработке и изменению законодательных актов Республики Казахстан по вопросам использования атомной энергии;

8) обеспечивает соблюдение законов и иных нормативных правовых актов в области национальной безопасности;

9) обеспечивает соблюдение законов и иных нормативных правовых актов Республики Казахстан в пределах своей компетенции в области защиты государственных секретов, гражданской обороны, мобилизационной подготовки и мобилизации;

10) осуществляет контроль за сохранностью имущества республиканских юридических лиц и выполнением планов развития республиканскими государственными предприятиями;

11) осуществляет контроль и анализ выполнения планов развития республиканских государственных предприятий, контролируемых государством акционерных обществ в сфере использования атомной энергии;

12) осуществляет контроль за соблюдением норм и правил в сфере использования атомной энергии;

13) проводит инспекции, связанные с исполнением своих полномочий в сфере использования атомной энергии;

14) осуществляет лицензирование видов деятельности, связанной с использованием атомной энергии, и проверку выполнения условий действия лицензий в соответствии с законодательством Республики Казахстан;

15) вырабатывает предложения по определению видов деятельности в области обращения с источниками ионизирующего излучения, подлежащих лицензированию;

16) вырабатывает предложения по разработке нормативных технических документов в сфере использования атомной энергии [87].

Еще одним исполнительным органом при Министерстве энергии Республики Казахстан является Комитет экологического регулирования, контроля и государственной инспекции в нефтегазовом комплексе. К сожалению, в настоящее время до сих пор не разработано и не принято положение о данном органе, что существенно усложняет анализ его задач и полномочий. Вместе с тем, можно предполагать, что данный Комитет будет наделен кругом определенных контрольно-надзорных полномочий за деятельностью нефтегазовой промышленностью, а именно за соблюдением компаниями экологического законодательства. Вместе с тем, уже само название предполагает, что экологический контроль и надзор будет осуществляться только за нефтегазовым сектором экономики.

В соответствии с проведенной реформой, управление природопользованием, а именно полномочия в области формирования и реализации государственной политики в сфере развития рыбного хозяйства, управления водными ресурсами, лесов, животного мира от Министерства окружающей среды и водных ресурсов Республики Казахстан отнесено к полномочиям Министерства сельского хозяйства [88]. Его основной задачей является создание конкурентоспособного агропромышленного комплекса путем эффективного формирования и реализации политики государства в агропромышленном комплексе [89]. То есть и в данном случае, речи о вопросах экологического контроля и надзора не идет.

Анализ современной структуры Правительства РК показывает, что в настоящее время в Казахстане нет специального органа, на который бы возлагались функции экологического контроля и надзора.

Думается, предполагалось, что надзор за состоянием окружающей среды, в том числе и функции превентивного контроля за радиактивными выбросами и загрязнением будет возложено на комитеты Министерства энергетики РК. Это, наш взгляд не принесет должного эффекта. А именно, Министерство энергетики будет озабочено, прежде всего, развитием энергетической промышленности, и в первую очередь, атомноэнергетическим сектором, тогда как вопросы охраны окружающей среды отойдут на второй план. Мало того, при возникновении делем между экономическими интересами и экологическими проблемами приоритет, возможно, будет отнесен к первому.

Упразднение Министерства окружающей среды и водных ресурсов Республики Казахстан, на наш взгляд, является ошибочным. На Министерство охраны окружающей среды Республики Казахстан были возложены функции по руководству и межотраслевой координации по вопросам реализации государственной политики в области охраны окружающей среды, природопользования, охраны, контроля и надзора за рациональным использованием природных ресурсов [90].

К полномочиям Министерства были отнесены функции по: утверждению экологических нормативов и экологических требований по хозяйственной и иной деятельности; разрабатке технических регламентов в области охраны окружающей среды; ведению Г осударственного кадастра отходов производства и потребления; ведение Государственного кадастра захоронений вредных веществ, радиоактивных отходов и сброса сточных вод в недра; ведение государственного мониторинга состояния окружающей среды и отдельных специальных видов мониторинга. Данные функции МООС РК закреплены ст. 17 Экологического кодекса РК [12] и Постановлением Правительства РК о Положении МООС РК от 25 февраля 2013 № 172 [91] Эти функции должны быть реализованы тем или иным органом. Реорганизация органа не обозначает отказа государства от них. Тем более, что редиактивная безопасность требует специального квалифицированного подхода.

Нарастание актуальности и значимости проблемы охраны окружающей среды от радиактивного загрязнения становятся все более актуальными и требуют адекватного реагирования государства по ее разрешению. Характер, содержание, корни возникновения проблемы защиты населения и окружающей среды неизбежно возлагали и возлагают на государство ведущую роль для развития общества в экологически благоприятном направлении.

При этом следует проанализировать опыт США и Российской Федерации.

Наиболее близким для отечественной действительности является опыт и законодательство России. Полномочия Президента РФ и Государственной Думы в области охраны окружающей среды и развития атомной энергетики очень схожи с полномочиями Президента РК и Парламента РК. Вместе с тем, функции Г осударственной корпорации по атомной энергии «Росатом» более широкие, чем у Казатомпрома РК. Так, корпорация помимо регулирования вопросов безопасного использования атомной энергии, обеспечивает защиту прав граждан при использовании атомной энергии; обеспечивает безопасность и охрану окружающей среды при использовании атомной энергии; проводит мероприятия по ликвидации последствий аварий при использовании атомной энергии; осуществляет мероприятия по обеспечению безопасности ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения.

Такое слияние функции по использованию мирного атома и охраны окружающей среды подкрепляется наделением отдельных полномочий Министерством природных ресурсов и экологии Российской Федерации, которое является специальным федеральный органом исполнительной власти,

осуществляющим государственное управление в сфере природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.

Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации самостоятельно осуществляет правовое регулирование, а также разрабатывает и представляет в Правительство России проекты федеральных конституционных законов, федеральных законов и актов Президента России и Правительства России по следующим вопросам: геологическое изучение, рациональное использование и охрана недр; использование, охрана, защита лесного фонда и воспроизводство лесов; использование и охрана водных объектов; эксплуатация водохранилищ и водохозяйственных систем комплексного назначения, защитных и других гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений) и обеспечение их безопасности; охрана, использование и воспроизводство объектов животного мира и среды их обитания; особо охраняемые природные территории; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; охрана атмосферного воздуха; обращение с отходами производства и потребления (за исключением радиоактивных); совершенствование экономического механизма регулирования

природопользования и охраны окружающей среды.

Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области использования атомной энергии осуществляет следующие полномочия:

- осуществляют полномочия собственников на радиационные источники и радиоактивные вещества, находящиеся в собственности субъектов Российской Федерации;

- осуществляют мероприятия по обеспечению безопасности радиационных источников, радиоактивных веществ, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

- устанавливают порядок и организуют с участием организаций, общественных организаций (объединений) и граждан обсуждение вопросов использования атомной энергии;

- принимают решения о размещении и сооружении на подведомственных им территориях радиационных источников, радиоактивных веществ, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

- принимают участие в обеспечении защиты граждан и охраны окружающей среды от радиационного воздействия, превышающего установленные нормами и правилами в области использования атомной энергии пределы;

- осуществляют контроль за обеспечением радиационной безопасности населения и охраной окружающей среды на подведомственных им территориях, готовностью организаций и граждан к действиям в случае аварии на объекте использования атомной энергии;

- осуществляют учет и контроль радиоактивных веществ на подведомственных им территориях в рамках системы государственного учета и контроля радиоактивных веществ;

- организуют обеспечение физической защиты радиационных источников, радиоактивных веществ, находящихся в собственности субъектов Российской Федерации;

- выполняют иные функции в области использования атомной энергии в пределах имеющихся полномочий [52].

Следует отметить круг полномочий органов местного самоуправления РФ в области использования атомной энергии. Они: участвуют в обсуждении и решении вопросов размещения на подведомственных им территориях ядерных установок, радиационных источников и пунктов хранения; принимают решения о размещении и сооружении на подведомственных им территориях радиационных источников, радиоактивных веществ, находящихся в собственности муниципальных образований; информируют население через средства массовой информации о радиационной обстановке на подведомственных им территориях.

Такой комплексный и иерархический подход позволяет всесторонне подойти к решению проблемы. Еще одним подтверждением необходимости всестороннего подхода к вопросам охраны окружающей среды от радиактивного загрязнения является опыт США - страны, которая показывает наиболее эффективное управление в области экологии при наличии большего числа атомных электростанции и других объектов использования радиактивных материалов.

Отдельные функции по борьбе с загрязнением природы выполнялись ранее отраслевыми министерствами федерального правительства США, но их

эффективность была низкой, не отвечающей новому уровню познания законов природы и масштабами антропогенных воздействий. Чтобы улучшить положение, в 1971 г. было создано Агентство по охране окружающей среды в системе независимых учреждений (ЭПА) [66, с. 118-119].

Агентство охраны окружающей среды США (The United States Environmental Protection Agency (EPA or sometimes USEPA) является агентством федерального правительства США, которая была создана с целью защиты здоровья человека и окружающей среды, написав и обеспечения соблюдения правил на основе законов, принятых Конгрессом [92, C. 205].

Агентство охраны окружающей среды США имеет свою штаб-квартиру в Вашингтоне, округ Колумбия, в состав которго входят управления такие как:

Административное управление (Office of the Administrator (OA)); Бюро по вопросам администрации и управления ресурсами (Office of Administration and Resources Management (OARM)); Управление в области атмосферы и радиации (Office of Air and Radiation (OAR)); Управление химической безопасности и предотвращения загрязнения (Office of Chemical Safety and Pollution Prevention (OCSPP));Управление главного финансового директора (Office of the Chief Financial Officer (OCFO));Управление защиты прав и соблюдения гарантий (Office of Enroecement and Compliance Assurance (OECA)); Управление экологической информации (Office of Environmental Information (OEI)); Управление научных исследований и развития (Office of Research and Development (ORD)); Управление твердыми отходами и реагирования на чрезвычайные ситуации (Office of Solid Waste and Emergency Response (OSWER)); Управление водных ресурсов (Office of Water (OW)) [92, С. 211].

Агентство проводит экологическую оценку, исследования и образование. Оно несет ответственность за поддержание и обеспечение соблюдения национальных стандартов в различных природоохранных законов, консультации с

государственными, племенными и местными органами власти. Также Агенство имеет право выдавать некоторые разрешений, проводить мониторинг. Полномочия также включает в себя штрафы, санкции и другие меры. Агентство также работает с отраслями всех уровней власти в самых разнообразных добровольных программах по профилактике загрязнения и усилия по сохранению энергии.

Агентство осуществляет систематический контроль за загрязнением окружающей среды и снижение этого загрязнения при помощи исследований, мониторинга, установления и применения нормативов загрязнения. В дополнение к др. видам деятельности Агентство координирует и поддерживает научноисследовательские работы и проводимые органами государственной власти штатов, местными властями, частными и общественными группами, отдельными лицами и образовательными учреждениями мероприятия, направленные против загрязнения окружающей среды. Агентство также активно сотрудничает с другими федеральными структурами по вопросам, касающимся влияния их деятельности на окружающую среду. Особой обязанностью Агентства является публикация заключений о несоответствии того или иного предложения интересам здравоохранения, благосостояния или охраны окружающей среды.

В числе программ Агентства - программы контроля за чистотой воздуха, использованием отходов, воды, опасных материалов, а также токсичных веществ. Деятельность в области контроля за чистотой воздуха включает разработку общенациональных программ, технической политики, регулирование загрязнения воздуха, разработку нац. нормативов качества воздуха, нормативов выбросов для новых стационарных источников энергоносителей, а также нормативы выбросов опасных веществ. Связанными с ними видами деятельности являются изучение, выявление и регулирование источников шума и методов контроля за ним;

техническое содействие штатам и агентствам, имеющим программы защиты от радиации; реализация общенациональных программ надзора и инспектирования для измерения уровня радиации в окружающей среде.

Деятельность Агентства в области контроля за качеством воды включает координированные мероприятия по восстановлению водных ресурсов. В функции этой программы входят разработка общенациональных программ, технической политики, регулирование мероприятий по контролю за загрязнением и подачей воды, разработка нормативов качества воды и директив в данной области, техническое руководство деятельностью региональных мероприятий в области водоохранной деятельности, разработка программ технической помощи и передачи технологий, обеспечение подготовки специалистов для контроля за качеством воды, анализ, руководство и нормативы захоронения опасных отходов, техническая помощь в разработке мероприятий по использованию отходов, управление этими мероприятиями и их осуществление, а также анализ добычи энергии из твердых отходов.

Программы по токсичным веществам включают разработку общенациональной стратегии контроля зегии контроля за токсичными веществами, определение критериев оценки химических веществ, установление нормативов для проведения испытаний с химическими веществами, правила и механизмы отраслевой отчетности, регулирование контроля материалов, признанных опасными для человека или окружающей среды, а также оценку возможных опасностей последствий применения новых химикатов и при необходимости установление ограничений в этой сфере. Агентство также координирует деятельность др. структур по оценке и контролю за токсичными веществами в соответствии с Законом о контроле над токсичными веществами.

Помимо Агентства одним из основныз органов осуществляющую деятельность в области радиационной безопасности являеться Комиссиия по атомной энергии США.

Комиссия по атомной энергии США (КАЭ, United States Atomic Energy Commission, AEC) - правительственная организация, учреждённая Конгрессом США после Второй мировой войны для содействия и контроля за развитием ядерной отрасли, в том числе научно-исследовательной деятельности, в мирное время [93, С. 58]. 1 августа 1946 года президент Гарри Трумэн подписал Закон об атомной энергии («Закон Макмагома»), переводящий контроль над атомной энергетикой оти военных институтов к гражданским. Закон вступил в силу 1 яноваря 1947 года. Комиссия была расформирована в соответствии с «Законом о реорганизации энергетики» 1974 года, её функции были переданы двум новым организациям: Управлению энергетических исследований и разработок и Комиссии по ядерному регулированию [93, С. 59].

Закон отражал стремление США сохранить монополию на использование атомной энергии и определял в качестве закрытых сведений любую информацию, относящуюся к производству или использованию расщепляющихся материалов.

Запрет на обмен информацией с другими странами распространялся как на военные, так и на мирные применения атомной энергии и включал в т. ч. запрет на обмен такой информацией с союзными государствами.

Закон запрещал передачу расщепляющегося материала любому лицу вне юрисдикции США, какому бы то ни было иностранному правительству или лицу, находящемуся в США, чьи действия могут принести вред обороноспособности и безопасности государства (Раздел 5d); запрещал обмениваться информацией, касающейся использования атомной энергии в промышленных целях, до тех пор, пока Конгресс не объявит о том, что созданы эффективные и готовые к осуществлению международные гарантии против использования атомной энергии в разрушительных целях. Закон ввел понятие информации для ограниченного пользования, под которой понимается любая информация, касающаяся производства и использования ядерного оружия (ЯО), производства расщепляющихся материалов, использования расщепляющихся материалов для производства энергии.

Другим важным результатом принятия Конгрессом данного закона стала передача работ в ядерной области в США от военных гражданским органам (вопреки желаниям военного руководства). Закон учредил Комиссию по атомной энергии, ответственную за развитие как мирной, так и военной составляющих атомного комплекса: организацию и проведение научных исследований, контроль над производством, перемещением и использованием расщепляющихся материалов и оборудования по их производству, контроль над распространением соответствующей научно-технической информации. Таким образом, все работы, ранее осуществлявшиеся в рамках Манхэттенского проекта, были переданы в ведение вновь созданной Комиссии. В соответствии с Законом также создавался Совместный комитет по атомной энергии (Joint Committee on Atomic Energy) в составе девяти членов Сената и девяти членов Палаты представителей.

Потеряв монополию на ЯО после ядерного испытания СССР 1949 г. и термоядерного испытания СССР 1953 г., США были вынуждены пересмотреть свою политику в области секретности исследований в ядерной сфере. В августе 1954 г. президентом США был подписан Закон «Об атомной энергии 1954 г.», который разрешил международное сотрудничество в целях развития мирного применения атомной энергии (в декабре 1953 г. президентом США Д. Эйзенхауэром был выдвинут план «Атомы для мира»), а также частную собственность на ядерные установки [94, С. 31].

Помимо этих органов существуют Бюро управления земель. Службы национальных парков, Служба охраны рыб и диких животных. Геологическое наблюдение, Бюро рекламации (водохозяйственной мелиорации) - в структуре Министерства внутренних дел; Служба охраны почв, Служба леса - в структуре Министерства сельского хозяйства; Национальная океаническая н атмосферная администрация (НОДА) в Министерстве торговли, включающая Службу морских рыбных ресурсов и Отдел управления береговой зоной; Береговая охрана

Министерства транспорта; Атомная регулирующая комиссия, Управление земель н природных ресурсов в системе Министерства юстиции США [95, С. 115]. Все эти органы действуют помимо Совета по качеству окружающей среды Администрации Президента США и Агентства по охране окружающей среды. Таким образом, в Соединенных Штатах Америки пока что не существует консолидированной системы государственного экологического управления, которая бы наилучшим образом отвечала принципу единства природы.

Каждая страна разрабатывает свою системы государственного регулирования в области атомной промышленности и обеспечения ее безопасности. Но во всех трех случаях, мы видим определенные проблемы.

Во всех трех странах, анализ рассмотренных системы управления показывает сформированую правовую и административную основу контроля за состоянием окружающей среды от радиактивного загрязнения. Это регулирование представляется комплексным, однако на практике встречаются противоречия между интересами экономики и окружающей среды, которое создает сложности в законодательных предписаниях и обеспечении соблюдения законов.

В этой связи, проведенный анализ законодательства и практики Казахстана, России и США показал, что существующая система мер государственного управления и контроля за охраной окружающей среды от радиоактивного загрязнения в Республике Казахстан является несовершенной.

Реформа 2014 года исполнительных органов власти привела к тому, что в рамках одного министерства сосредоточены функции управления и использования радиоактивными вещества и функция контроля за соблюдением экологических нормативов при разведке, добычи и использовании радиоактивных веществ. При этом хозяйственные интересы (финансовые, стабильного функционирования производства, выплата налогов) становится приоритетными по отношению к экологическим интересам. Это приводит к значительному снижению уровни экологической безопасности в стране.

Изучение мирового опыта, особенно опыта экологического управления в рамках деятельности МАГАТЭ, а также от радиоактивного загрязнения в США и России показал, что в данных странах в системе государственного управления в сфере охраны окружающей среды от радиоактивного загрязнения строго соблюдается принцип разделения экономических и экологических интересов.

Поэтому в целях обеспечения экологической безопасности РК, соблюдения необходимого уровня охраны окружающей среды от радиоактивного воздействия считаем необходимым создание специализированного Министерства охраны окружающей среды, в ведении которого должен находиться радиационный контроль и надзор за состоянием окружающей среды.

Кроме того, Анализ современной структуры Правительства РК показывает, что в настоящее время в Казахстане нет специального органа, на который бы возлагались функции экологического контроля и надзора. Предполагалось, что надзор за состоянием окружающей среды, в том числе и функции превентивного контроля за радиоактивными выбросами и загрязнением будет возложено на комитеты Министерства энергии РК, что, наш взгляд не принесет должного эффекта. Перед Министерством энергетики, прежде всего, ставится проблема развития энергетической промышленности, и в первую очередь, атомноэнергетического сектора. Соответственно, дилемма между экономическими интересами и решением экологических проблем будет стоять постоянно перед заинтересованным государственным органом. И не факт, что принимаемые государственные решения будут отдавать приоритет защите окружающей среды.

В это связи, в целях обеспечения экологической безопасности РК, соблюдения необходимого уровня охраны окружающей среды от радиоактивного воздействия считаем необходимым создание специализированного Министерства охраны окружающей среды, в ведении которого должен находиться радиационный контроль и надзор.

2.2