1.2. Теоретико-методологические и концептуальные аспекты системы международной безопасности

В условиях становления и функционирования многополярного мира многосторонние механизмы международной безопасности выступают важнейшим инструментом предотвращения войн и вооруженных конфликтов.

Общеизвестным и не вызывающим возражений является положение о том, что обеспечение национальной безопасности, генезис, институционализация, защита и продвижение национальных интересов в сфере безопасности на международной арене - исключительная прерогатива государства. Как подчеркивал Г. Моргентау, "государственные интересы, определяемые как сила государственной мощи, являются ключом к пониманию сущности всей международной политики и объяснению характера политики отдельных государств" [44]. Интересы национальной безопасности выступают, таким образом, преимущественно как государственные интересы. В данном случае государство выступает автономным фактором, решая задачу, которая не может быть сведена к сумме частных интересов и устремлений.

Что касается самого предмета безопасности, то в процессе его анализа обычно выделяются четыре основные подхода к нему. Первый подход - национальная безопасность - предполагает защиту основных интересов конкретного государства. Второй подход - международная безопасность - обращает большее внимание на взаимосвязь безопасности одного государства с безопасностью других государств (коллективное использование вооруженной силы, международные институты и режимы безопасности). Третий подход - региональная безопасность - в принципе не отличается от второго, но подразумевает наличие наиболее эффективных систем безопасности в рамках конкретных географических регионов. Наконец, четвертое направление - глобальная безопасность – носит всеобъемлющий характер, отличается полипредметностью и полиобъектностью, и включает в себя, помимо военной безопасности, защиту гражданских прав, окружающей среды, экономического развития и пр.

Для более детального анализа рассматриваемых проблем представляется целесообразным рассмотрение целей, задач и функциональных особенностей трех моделей обеспечения многосторонней безопасности: коллективной безопасности (Collective Security), общей безопасности (Common Security) и безопасности на основе сотрудничества (Coperative Security), каждая из которых, однако, при наличии ряда общих черт, обладает отчетливо выраженной спецификой.

Первые шаги в направлении практической реализации идеи коллективной безопасности были сделаны на I и II Гаагских мирных конференциях в 1899 и 1907 гг., на которых были приняты конвенции о мирном разрешении международных столкновений. После первой мировой войны, с образованием в 1919 г. Лиги Наций и принятием ее Статута, можно было уже вполне определенно говорить о создании первой модели системы коллективной безопасности.

Правовая основа системы коллективной безопасности в рамках Лиги Наций была заложена как в самом Статуте Лиги (Преамбуле, статьях 10, 12, 13, 15), так и в принятых этой международной организацией до начала второй мировой войны документах: Женевском протоколе «О мирном урегулировании международных конфликтов» 1924 г. (в силу не вступил), Декларации «Об агрессивных войнах» 1927 г., Парижском пакте «Об отказе от войны в качестве орудия национальной политики» 1928 г., Лондонских конвенциях об определении агрессии 1933 г., двусторонних договорах СССР со своими соседями о нейтралитете и ненападении и др. [46].

Но практически, только лишь после окончания второй мировой войны и с образованием Организации Объединенных Наций, можно говорить, что эффективная система международной коллективной безопасности была создана.

В 1962 г. советский исследователь В.К. Собакин писал: «Коллективная безопасность, как гарантия мирного сосуществования государств противоположных систем предполагает, что между этими государствами может быть достигнуто соглашение относительно принципов и действий, направленных на обеспечение международного мира и безопасности. Само собой разумеется, что соглашение должно быть основано на принципах современного международного права и отражать объективную реальность современного мира» [48].

Таким образом, представляется, что концепция коллективной безопасности включает в себя следующие элементы:

- систему общепризнанных принципов и норм международного права, закрепленных в Уставе ООН, важнейшими из которых являются принципы равноправия государств; уважения суверенитета; запрещения применения силы или угрозы силой; разрешения международных споров исключительно мирными средствами; невмешательство во внутренние дела государства и др.;

- средства мирного разрешения споров;

- коллективные меры для предотвращения и устранения угрозы миру, нарушений мира и актов агрессии;

- коллективные меры по разоружению.

Коллективная безопасность представляет собой "идеальное решение проблемы применения закона в сообществе независимых наций". При этом система коллективной безопасности может функционировать лишь в том случае, если она действительно направлена против любой страны-агрессора, будь то противника или его союзника. Характерные особенности систем коллективной безопасности можно определить следующим образом:

- беспрецедентный масштаб универсальности, включая требования необходимых действий от каждого члена системы;

- автоматизм применения санкций в случае необходимости;

- приверженность членов системы статус-кво и отсутствие разногласий в понимании агрессии и необходимости реагировать на нее.

Американский дипломат Д. Гудби полагает, что модель коллективной безопасности, основывается на четырех исходных положениях:

-- следует поощрять выработку правил поведения между государствами, как молчаливо признанных, так и гласных;

-- эти правила должны уважаться и их соблюдение нужно обеспечивать;

-- действия по такому обеспечению соблюдения должны пользоваться признанием их законности на основе широкой международной договоренности; подобные действия обычно должны осуществляться межгосударственными коалициями или многосторонними организациями "[49].

Ганс Моргентау один из виднейших теоретиков реализма в американской политологии, писал, что «организующий принцип коллективной безопасности заключается в уважении морального и юридического обязательства рассматривать нападение любого государства на какого-либо члена союза, как нападение на всех членов союза». Моргентау разъясняет, что «союз», о котором он говорит, является «универсальным союзом против потенциального агрессора» [50]. На принцип универсальности обычно ссылаются для проведения различия между коллективной безопасностью, провозглашенной системой ООН, и системой коллективной обороны наподобие НАТО.

Условия, необходимые для функционирования системы коллективной безопасности, считал Моргентау, вряд ли существовали на практике. Модель коллективной безопасности, как он полагал, требовала готовности применить в случае необходимости военную силу в конфликтах, в которых для большинства участников «универсального союза» не было легко различимой прямой угрозы. Более того, с точки зрения Моргентау, модель коллективной безопасности идентифицировалась с защитой стасу-кво, и эту точку зрения разделяет большинство исследователей последнего времени [51]. В эпоху, когда статус-кво оспаривается на каждом шагу, все еще актуальным является суждение Э.Г. Карра: «Те немногие люди, которые действительно желают «мирового государства» и «коллективной безопасности», и те, кто думает, что желают этого, имеют в виду разные и сами по себе несовместимые вещи» [52].

Безусловно, Карр был прав, считая, что толкование коллективной безопасности имеет множество оттенков, даже принимая во внимание только ее военный компонент.

Следует иметь в виду, что проблемы создания и функционирования систем коллективной безопасности заключаются, прежде всего, в том, что теория коллективной безопасности носит нормативный, а не дескриптивный характер: она предписывает, как государства - члены системы должны реагировать на агрессию, но не описывает, что происходит при этом в действительности.

Далее, как представляется, существует проблема коллективного действия (collective action problem), которая состоит в том, что создание систем коллективной безопасности, особенно в мирное время, побуждает многие государства пользоваться преимуществами участия в них, не неся соответствующих затрат (в прямом и переносном смысле). Подобные затраты многим государствам просто не под силу. Очевидная проблема заключается и в том, что реакция на агрессию в рамках системы коллективной безопасности неизбежно замедляется. Хотя теория коллективной безопасности и предусматривает меры превентивной дипломатии в урегулировании назревающего конфликта, механизм военного реагирования на акт агрессии в рамках системы не отработан. В отличие от военных союзов, для членов которых общий противник четко определен, существуют заранее разработанные планы мобилизации и развертывания вооруженных сил и пр. - участники системы коллективной безопасности нуждаются в дополнительном времени для координации своих усилий по отражению агрессии. По мнению некоторых юристов и политологов, упор на коллективные действия по отражению агрессии принижает значение одностороннего реагирования на агрессию, которое может быть менее мощным, но более оперативным. Преимущества многосторонности - большая мощь при меньшей гибкости. С этой точки зрения, эффективность военных союзов находится где-то посредине. Некоторые специалисты считают даже, что автоматическое реагирование на агрессию в рамках системы коллективной безопасности, само по себе может способствовать эскалации конфликтов и перерастанию малых войн в большие.

Преимущества систем коллективной безопасности заключаются не только в том, что они более эффективно противостоят агрессии, но и в том, что они в целом укрепляют международное сотрудничество и доверие (тем самым, делая агрессию менее вероятной). В рамках системы коллективной безопасности сотрудничество бывает часто более выгодно государствам, чем соперничество. Коллективная безопасность не только меняет поведение стран-акторов на международной арене, способы реализации их национальных интересов, но и способствует корректировке самих интересов в сторону большего учета интересов других.

Расширительное толкование целей и задач систем коллективной безопасности подчеркивает их нормативный характер. Как отмечала бывший госсекретарь США М. Олбрайт, "любое государство в рамках региональной или международной системы, совершающее акт агрессии, угрожающее миру или грубо попирающее принципы цивилизованного поведения, является нарушителем норм системы коллективной безопасности". По ее мнению, только система коллективной безопасности способна ответить на такие вызовы нашего времени, как распространение оружия массового уничтожения, этнические и региональные конфликты, экономические катаклизмы, массовые потоки беженцев, нарушения прав человека, природные катастрофы и беспрецедентная гибель мирного населения в ходе военных действий [53].

Следует отметить, что модель коллективной безопасности не должна предназначаться для сохранения статус-кво. Любая стратегия сотрудничества, основанная на модели коллективной безопасности, была бы обречена на провал, если бы сохранение статус-кво воспринималась как главная задача. Хельсинский Заключительный акт 1975 года – основополагающая Хартия ОБСЕ – провозгласил принцип нерушимости границ. Однако в Заключительном акте было заявлено, также, что границы государств могут быть изменены мирным путем и посредством договоренности. Вместе с тем этот документ сделал права человека в каждом государстве – участнике ОБСЕ делом, касающимся всех подписавших его стран. В конечном счете Заключительный акт, содействовал тому, чтобы покончить с разделением Европы, и таким образом, стал одним из величайших концептуальных вызовов нашего времени принципу статус-кво.

Следует указать, что по территориальному признаку различают два вида системы международной коллективной безопасности: универсальную и региональную.

Универсальная система коллективной безопасности базируется на положениях Устава ООН и включает средства мирного разрешения споров (п.3 ст.2, Глава VI), запрещение применения силы или угрозы силой (п.4 ст.2), совместные действия (превентивного и принудительного характера) в случае акта агрессии (Глава VII) и меры по разоружению (ст. ст. 11, 26, 47). В соответствии с уставом ООН главная ответственность за поддержание международного мира и безопасности в рамках универсальной системы коллективной безопасности возложена на Совет Безопасности ООН, правомочный принимать решения о применении превентивных и принудительных действий вплоть до создания многонациональных вооруженных сил. [54].

Большое значение для понимания международно-правовой природы коллективной системы безопасности имеют Декларации и Резолюции, принятые Генеральной Ассамблеей ООН, они являются своеобразным коллективным толкованием п.4 ст. 2 Устава ООН и оказывают влияние на развитие как кодифицированного (договорного), так и обычного международного права в сфере международной безопасности. В частности, Декларация «О принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН» 1970 г., идентифицирует следующие конкретные действия, которые запрещены в соответствии с п.4 ст. 2 Устава ООН:

- агрессивные войны;

- угроза силы или применение силы с целью нарушения существующих международных границ (включая демаркационные линии такие, как линии перемирия, установленные в международном соглашении или соответствующие ему, стороной которого является данное государство или которое это государство обязано соблюдать на каком либо ином основании [55]) или с целью разрешения международных споров;

- репрессалии с использованием силы;

- использование силы с целью лишить народы их права на самоопределение и независимость;

- организация, подстрекательство, помощь или участие во внутреннем конфликте или террористическом акте на территории другого государства [56].

После многолетних дискуссий Генеральная Ассамблея в 1974 г. приняла определение агрессии [57]. Этот документ имеет большое значение не только в том смысле, что он устанавливает категории действий, являющихся «преступлением против мира». Он важен также и с точки зрения дальнейшей разработки положений п.4 ст.2 Устава ООН, которая явно имела целью объявить агрессию вне закона. Определение агрессии призывает все государства воздерживать от любых актов агрессии и заявляет, что применение вооруженной силы первым любым государством в нарушении Устава ООН, является доказательством акта агрессии, хотя Совет Безопасности может прийти к другому выводу, если это диктуется конкретными обстоятельствами.

В 1987 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Декларацию «Об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой или его применении в международных отношениях» [58]. В то время как большинство статей этого документа просто дублируют положения других резолюций Генеральной Ассамблеи, некоторые его пункты расширяют сферу общего запрета применения силы. Декларация 1987 г. определяет, что никакие соображения не могут быть приведены в оправдание угрозы силой или применения силы в нарушение Устава ООН.

Хотя эти декларации Генеральной Ассамблеи носят рекомендательный и своеобразный инструктивный характер, они не содержат четких указаний, относящихся к запрещению применения силы. Международный суд ООН рассматривал и вынес решение о неправомерности применения силы в трех случаях. В деле о проливе Корфу (1949 г.) Международный суд установил, что британская операция по разминированию в проливе Корфу, предпринятая без разрешения албанского правительства, была неправомерным актом «политики силы». В деле о дипломатическом и консульском персонале США в Тегеране - как незаконное «вооруженное нападение» и оккупацию здания посольства и содержание американских дипломатов и других лиц в качестве заложников как неправомерное «применение силы». Рассмотрение Международным судом вопроса применения силы в деле Никарагуа против США в 1986 г., стало заметной вехой в рассмотрении этой категории международных споров. Кроме подробного рассмотрения Судом вопросов самообороны, Международный суд в этом деле нашел, что в трех специфических случаях применение силы запрещено, и что в международном праве нет права на интервенцию. В частности, суд установил:

- нет права на интервенцию одного государства против другого на том основании, что последнее избрало определенную идеологическую или политическую систему;

- нет общего права на интервенцию в целях поддержки оппозиции в другом государстве;

- применение силы не является приемлемым методом контроля или обеспечения уважения к правам человека [59].

Представляется, что этот перечень возможных неправомерных актов применения силы показывает, с одной стороны, динамичный характер права международной безопасности как отрасли международного права, которая претерпела изменения с момента принятия Устава ООН, а с другой, - он свидетельствует о неясностях, до сих пор имеющихся в этой сфере. Следует иметь в виду, что реальная проверка этих запретов может иметь место только при применении ответных мер на неправомерное применение силы и концентрируется главным образом, вокруг права на самооборону.

Вторая категория касается возможного применения силы в ответ на приглашение властями другого государства, в силу гуманитарных соображений, или против незаконных режимов. Третье исключение концентрируется вокруг вопросов обеспечения коллективной безопасности, что может привести к применению силы в качестве коллективной самообороны, или к необходимости выполнения решений Совета Безопасности, которые уполномочивают государства применить силу в международных отношениях.

На наш взгляд, проблема заключается в следующем: право на индивидуальную и коллективную самооборону не должно толковаться так узко, как это иногда делается при текстуальном толковании ст. 51 Устава ООН, однако, оно не должно пониматься также беспредельно широко, как это допускают некоторые амбициозные интерпретации обычного права на самооборону. Например, бывший юридический советник Государственного департамента США А. Сойфер писал, что в случае, если принцип неприменения силы был применим «таким образом, что исключало бы любое использование силы с любой целью, международное право служило бы ограждению террористов от любого контроля и наказания" [60]. А американский юрист – международник Дж. Мур пытался доказать, что «право индивидуальной и коллективной самообороны закрепленное в ст. 51 Устава ООН применимо как в случае «тайного» или непрямого вооруженного нападения, так и в случае открытого вторжения» [61].

В настоящее время, как представляется, государствам, их региональным объединениям и всему мировому сообществу следует уделить главное и основное внимание новым и достаточно сложным аспектам права самообороны в условиях господства права.

Думается, что применение права на самооборону все же должно происходить в рамках ст. 51 Устава ООН. Однако не подлежит сомнению и то, что и в будущем могут встречаться случаи, когда опасения правительства какого-либо государства по поводу внешней угрозы его национальной безопасности будут настолько серьезными, что правовые соображения будут играть лишь вторичную роль. В частности, одним из наиболее сложных и противоречивых вопросов в этой области, на наш взгляд, является вопрос о так называемом праве на превентивную или предупреждающую самооборону.

Действительно, если сухопутные силы концентрируются у границ потенциальной жертвы с ясным намерением начать атаку или военно-морские силы, имея враждебные намерения, приближаются к берегам другого государства, можно с полным основанием сделать вывод о том, что вооруженное нападение начато.

Такая правовая конструкция вытекает, среди прочего, из характеристик современных военно-технических систем, включая системы раннего оповещения. В этом случае речь не идет о превентивной или предупреждающей самообороне, т.к. наступление уже начато, но только нападавшие войска или оружие, выпущенное ими, еще не достигли своих целей. По этому поводу американский профессор Р. Гарднер совершенно правильно отмечает, «что было бы опасно, если мировое сообщество позволило применение вооруженной силы в одностороннем порядке в ответ на любое развертывание войск или модернизацию некоторых вооружений. В то же время нельзя требовать, чтобы государство сидело, как подсадная утка и ждало, пока бомбы начнут взрываться. Когда атака начата, хотя атакующий еще не достиг территории государства-жертвы, ответные вооруженные меры могут быть предприняты» [62].

Следует учитывать, что одной из опасностей широкого толкования превентивной самообороны может быть то, что оно не уделяет достаточно внимания необходимости исчерпания мирных средств разрешения международных кризисов. Ссылки на превентивную самооборону также могут служить предлогом для достижения других целей государств, таких как, например, свержение правительства соседнего государства.

В случае, если государство «А» применяет вооруженную силу в предвидении неминуемого вооруженного нападения со стороны государства «Б», на государство «А» ложится тяжелое бремя доказывания необходимости своих действий и оно должно предъявить эти доказательства Совету Безопасности ООН немедленно. Любое государство, ссылающееся на право превентивной самообороны, должно нести ответственность за свои действия.

Думается, что такие жесткие ограничения, налагаемые на превентивную самооборону, важны для всех государств, но особенно для США и России. Мощные в военном отношении державы немного теряют и могут значительно приобрести, ссылаясь на превентивную самооборону в сомнительных случаях. У них достаточно силы для достижения ограниченных целей быстро и без опасностей быть наказанными за это. Однако в таком случае, международное право, а, в конце концов, и благополучие самих мощных государств, пострадают.

Вместе с тем, нельзя не учитывать мнение, складывающееся в последние годы в мировом сообществе о том, что ссылки на самооборону вышли из под контроля. В случаях различных угроз, включая угрозы со стороны международных террористов и торговцев наркотиками, государства склоны использовать вооруженную силу против других правительств под флагом права на самооборону. Поэтому необходимы «правовые тормоза» для того, чтобы государства не слишком легко могли использовать силу, ссылаясь при этом в оправдание своих действий на право на самооборону. Думается, что по этому вопросу можно предложить довольно простое правило: чем более сомнительны ссылки конкретного государства на самооборону, тем выше должны быть требования к нему для получения коллективного одобрения его действий со стороны Совета Безопасности ООН [63].

Полагаем, что эти сложные вопросы можно разрешить на основе Устава ООН, используя при этом традиционные принципы необходимости, пропорциональности и немедленности, добавляя, однако, необходимость учета характеристик современного вооружения. Несомненно, требуется разработка совокупности правил, которые учитывали бы технологические возможности и угрозу со стороны новых вооружений. Ведь право не дает никаких указаний, насчет того, каким образом можно оценивать угрозу со стороны так называемых «умных» вооружений и сложных систем, используемых как для контроля над ними, так и для их уничтожения.

Кроме того, представляется, что по мере того, как различные этнические группы и национальные меньшинства требуют политической независимости и создания национальных государств (пример, чеченский вопрос, проблема Косова) либо борются за автономию в рамках существующих государств, международное право должно развивать договорные нормы относительно запрета возможного насилия против таких народов. Следует задуматься над вопросом, с какого момента отдельное государство или мировое сообщество может оказать военную помощь или даже вмешаться по просьбе этнической группы, против которой применяется вооруженная сила или иные репрессии со стороны властей патриманиального государства. Хотя эти вопросы и выходят за пределы традиционного понимания коллективной самообороны, которая обычно возникает в межгосударственных отношениях, представляется, что в определенных случаях право коллективной самообороны должно применяться и в отношении этнических групп или меньшинств, являющихся объектом внутренней агрессии. В то же время принципы суверенитета и невмешательства во внутренние дела государства указывают на то, что в этих деликтных случаях необходимы коллективные меры (либо Совета Безопасности ООН, либо соответствующих региональных организаций), которые способны решить вопрос о формах оказания помощи таким группам.

Наконец, следует определить соотношение между коллективной самообороной и коллективной безопасностью. Во время конфликта 1990-1991 гг. в районе Персидского залива, активно дискутировался вопрос о соотношении этих понятий. США и Великобритания придерживались мнения, что вооруженные действия с целью обеспечения экономических санкций против Ирака или выдворения Ирака из оккупированного Кувейта возможны, в соответствии с принципом коллективной самообороны, в любое время. Таким образом, как только Кувейт потребовал бы оказать ему военную помощь, войска антииракской коалиции могли бы начать военные действия на территории Кувейта и Ирака в любой момент без специального решения Совета Безопасности [64].

Представляется, что такое понимание неотъемлемого права на коллективную самооборону продемонстрировало тенденцию недооценки возможностей системы коллективной безопасности, которая была бы задействована в то время в рамках ООН. Конфликт в районе Персидского залива убедительно показал, что право самообороны не существует в вакууме.

Если система коллективной безопасности функционирует в ординарных условиях в соответствии с гл. VII Устава ООН, одностороннее или даже многостороннее осуществление права на самооборону может отрицательно сказаться на процедурах, предпринимаемых Советом Безопасности ООН с целью разрешения кризиса. Такие действия также противоречили бы целям коллективной безопасности. В случаях позитивного функционирования системы коллективной безопасности, меры по коллективной самообороне должны предприниматься в пределах, определяемых Советом Безопасности до тех пор, пока этот орган не заблокирован правом вето или не способен иным образом ответственно урегулировать данный кризис.

Понятно, что определение того момента, когда исчерпаны возможности усилий в рамках системы обеспечения коллективной безопасности, весьма субъективно, но в международном праве, и в том числе в Уставе ООН, существуют многие положения, требующие субъективной оценки, однако это не означает, что международное право или система коллективной безопасности не способны функционировать.

Представляется, что существенное влияние на эти процессы могут и должны оказать повышение роли региональных организаций в деле поддержания международного мира и безопасности. Юридические нормы и процедуры, предусмотренные в гл. VIII Устава ООН (ст. 52-54), рассматривают региональные организации в качестве важного звена в деле разрешения международных споров и вооруженных конфликтов, как путем использования ими мирных средств (переговоры, посредничество и т. д.), так и с помощью использования ими силовых методов в случае, если Совет Безопасности уполномочит принятие таких мер региональной организацией.

В этом аспекте представляет интерес роль региональных организаций в системе международной безопасности. Ст.52 Устава ООН устанавливает: «1. Настоящий Устав ни в коей мере не препятствует существованию региональных соглашений или органов для разрешения таких вопросов, относящихся к поддержанию международного мира и безопасности, которые являются подходящими для региональных действий, при условии, что такие соглашения или органы и их деятельность совместимы с Целями и Принципами Организации. 2. Члены Организации, заключившие такие соглашения или составляющие такие органы, должны приложить все свои усилия для достижения мирного разрешения местных споров при помощи таких региональных соглашений или таких региональных органов до передачи этих споров в Совет Безопасности. …» [65].

Таким образом, международные органы или, иначе, международные организации вполне могут быть наделены в силу их учредительных актов функциями и полномочиями относящимися к поддержанию международного мира и безопасности, в частности и в особенности функциями и полномочиями мирного разрешения местных споров, как это следует из п. 2 ст. 52 Устава ООН. Однако такие международные организации, должны отвечать определенным критериям, вытекающим из положений ст. 52 Устава ООН.

Во-первых, эти организации должны носить широкий региональный характер, т.е. объединять в своем составе все или подавляющее большинство государств данного географического региона.

Во-вторых, региональная организация должна быть наделена полномочиями по мирному разрешению «местных споров». Слово местный в данном случае не может означать ничего иного, как спор между государствами – участниками данной организации, ибо присвоить себе компетенцию разрешения споров между государствами – участниками и любым третьим государством означало бы для данной организации претензию подменить собой всемирную организацию по поддержанию международного мира и безопасности в лице ООН.

Слово «местный» не означает, в частности, что речь идет о спорах, продолжение которых не составляет угрозы международному миру и безопасности, ибо компетенция расследовать любой спор, в том числе «местный», или любую ситуацию для определения того, не может ли продолжение этого спора или ситуации угрожать поддержанию международного мира и безопасности, принадлежит Совету Безопасности в соответствие со ст.34 Устава ООН.

В итоге под местными спорами в соответствии со ст. 52 Устава ООН следует понимать любые споры между государствами – участниками данного регионального органа (организации).

Однако обязанность государства – участника региональной организации разрешать свой спор с другим государством-участником с помощью этой региональной организации не может, очевидно, рассматриваться ни как абсолютная, ни как приоритетная. Если оба государства – стороны местного спора свободны от обязательств разрешать свой спор, прежде всего, с помощью данной региональной организации, т.е. учредительный акт региональной организации такого обязательства не предусматривает, то они свободны избрать любое средство разрешения этого спора по своему выбору в соответствии с Уставом ООН и международным правом. Если же они связаны между собой двусторонним или многосторонним обязательством разрешить при определенных условиях свой спор с помощью обязательной юрисдикции определенного международного органа – арбитража, специального международного суда или международного суда ООН, то очевидно, приоритет разбирательства спора должен принадлежать органу такой обязательной юрисдикции.

В-третьих, в соответствии со ст. 52 Устава ООН цели, принципы и деятельность регионального органа (организации) в сфере поддержания международного мира и безопасности должны быть совместимы с Целями и Принципами ООН», т.е. не только не противоречить последним, но в своей основе с ними совпадать. И это должно быть так или иначе подтверждено ООН путем признания данного объединения государств в качестве региональной организации, что и имеет место на практике. В свою очередь региональная организация, состоящая преимущественно или только из членов ООН, так или иначе, должна исходить из наличия связи своей деятельности в сфере поддержания международного мира и безопасности с главной ответственностью за это, возложенной на ООН всеми ее членами.

В результате региональные органы выступают в качестве как бы вспомогательных органов ООН в сфере поддержания международного мира и безопасности. Именно поэтому ст.54 Устава ООН предусматривает, что Совет Безопасности должен быть всегда информирован о действиях, предпринятых или намечаемых региональными организациями для поддержания международного мира. И будучи, таким образом, информированным, Совет Безопасности в состоянии «поощрять развитие применения мирного разрешения местных споров» при помощи региональных организаций [66].

При таком толковании и применении ст. 52 Устава ООН, образование и деятельность региональных организаций вполне вписывается в систему коллективной безопасности, предусмотренную уставом ООН.

В последние годы мировое сообщество все чаще сталкивается с вооруженными конфликтами нового поколения – внутренними вооруженными конфликтами, происходящими в пределах территории одного государства. В международном праве они получили наименование вооруженных конфликтов немеждународного характера (ВКНМХ) [67]. При чем такие внутренние конфликты сегодня уже преобладают среди всех вооруженных столкновений на нашей планете. В конфликтах нового поколения, даже если установлено, что они представляют угрозу международному миру и безопасности, трудно, а то и вообще не возможно установить носителя такой угрозы. Стороны внутреннего вооруженного конфликта, как справедливо отмечает проф. С.В. Черниченко, «не являются ни агрессорами, ни носителями, так сказать умышленной угрозы международному миру и безопасности» [68]. Более того, по крайней мере на ранней стадии своего развития такие внутренние вооруженные конфликты могут и не составлять угрозы международному миру и безопасности, составляя нарушение лишь внутреннего мира в государстве, на территории которого они происходят.

Одной из наиболее важных задач, как в международном праве, так и в международной практике, является необходимость для ООН и региональных структур коллективной безопасности найти решение, в том числе и военное, проблем государств, в которых сепаратистские силы борются за независимость. Следует указать, что право, а тем более практика, не достигли нужного равновесия в этом сложном вопросе, и многие решения в каждом конкретном случае зависят не только и не столько от общих правил, сколько от конкретных фактических обстоятельств. В этом случае является проблематичным разрешение целого ряда вопросов. Например, с какого момента сепаратистская группа, выступающая с оружием против правительства своей страны, достигает положения движения за самоопределение? Может ли иностранное государство оказывать военную помощь силам, которые борются за восстановление утерянной в прошлом независимости? В случае, когда вооруженная борьба сепаратистской группы осложнена гуманитарным кризисом (который сам по себе может служить поводом для коллективного ответа с целью прекращения этого кризиса), может ли интервенция решать проблемы самоопределения или сепаратизма либо она должна ограничиваться только гуманитарными целями?

Концепция общей безопасности предусматривает подход к проблемам безопасности на основе взаимности и отказа от конфронтации; в ее основе лежит базисная посылка о преобладании общих интересов над индивидуальными. Кроме того, следует учитывать, что концепция общей безопасности на практике выступает скорее как свод принципов, разработанных в области философии политики, нежели структурно-институционализированная система региональной безопасности. При этом базисные принципы общей безопасности включают в себя:

- отказ от использования военной силы как способа урегулирования международных конфликтов, и применение ее, исключительно в целях самообороны;

- отказ от традиционной стратегии достижения военного преимущества над другими государствами;

- признание того, что безопасность государства не должна зависеть от уровня военной мощи;

- признание сокращения вооруженных сил и вооружения базовым принципом общей безопасности.

Концепция общей безопасности утвердилась как альтернативная традиционным представлениям о роли вооруженной силы в решении международных проблем, с осознанием бессмысленности и губительных последствий возможного применения ядерного оружия. С середины 80-х годов ХХ века она стала неотъемлемым элементом общеевропейского процесса «разрядки» международной напряженности, философской основой Хельсинкского акта и других важных документов и договоренностей, касающихся европейской безопасности. "Наша альтернатива - общая безопасность, - подчеркивал один из родоначальников концепции премьер-министр Швеции У. Пальме. - Нельзя надеяться на победу в ядерной войне, страдания и разрушения будут общими для обеих сторон. Они смогут выжить только вместе. Нужно стремиться к безопасности не против соперника, а вместе с ним. Международная безопасность должна покоиться на приверженности общему выживанию, а не на угрозе взаимного уничтожения" [69].

Общепризнанно, что угрозы международной безопасности и стабильности возникают не столько в результате роста мощи отдельных держав, сколько при наличии международного окружения, создающего возможности для безнаказанного провокационного поведения со стороны этих держав.

Следует указать, что концепция общей безопасности получила за последние годы развитие в трудах и юристов и политологов. Некоторые специалисты, например, группа экспертов, выступившая в качестве авторов доклада «Этап за глобальным. Либеральный национализм во внешней политике России» оперирует в этой сфере понятием нормативной системы международных отношений, которая, по их мнению, базируется на определенном кодексе поведения государств в рамках мирового сообщества, взвешенного подхода к конфликтным ситуациям и новым вызовам международной безопасности и стабильности. Как подчеркивается, подобная система преследует цель преодолеть стихийно сложившееся мирорегулирование, традиционно основанное на силовых параметрах государств и коалиций, внести в него элемент всеобщего договора, осознанного баланса устремлений и самоограничений, обусловленных всеобщим интересом в стабильности и совершенствовании единой системы. Идея взаимной безопасности государств, отмечают далее авторы доклада, - это проекция во внешний мир внутреннего способа разрешения конфликтов, характерного для реформистского, демократического общества. У демократического государства нет моральной мотивации для экспансии, образования какого-то центра силы, который диктовал бы другим народам, как им надо обустраивать свою жизнь. Утверждению либеральной демократии сопутствовал естественный конец колониализма и начало попыток создать международную коллективную безопасность. Нормативная система международных отношений утверждается постепенно, втягивая в себя те сферы международной деятельности, те государства и регионы, которые по своим ценностным параметрам уже готовы к ее восприятию. Какой-то, возможно, весьма длительный период она будет сосуществовать с международной практикой, традиционно ориентированной на силовые параметры. Для создания структур, гарантирующих соблюдение вышеописанных норм международного поведения, могут быть использованы существующие международные институты и механизмы, однако, все они имеют, по меньшей мере, два существенных недостатка: во-первых, они были изначально приспособлены к условиям жесткой биполярной конфронтации; во-вторых, они отличаются неразвитостью или крайней бюрократизацией их институциональной базы для международных операций [70].

Концепция безопасности на основе сотрудничества во многом сходна с концепцией общей безопасности. Безопасность на основе сотрудничества часто определяется как дипломатическое сотрудничество между государствами в области обеспечения безопасности [71]. В то время как традиционные концепции баланса сил рассматривают в основном возможные действия государств в условиях военной конфронтации, концепция Cooperative Security акцентирует внимание на роли превентивной дипломатии и мер военно-политического доверия, т.е. налаживания регулярных каналов межгосударственного диалога по вопросам безопасности, выработки механизма консультаций и принятия решений и пр. Таким образом, если в рамках системы коллективной безопасности государства объединяются против общего возможного (или действительного) агрессора, то концепция безопасности на основе сотрудничества исходит из принципа общего участия, при котором наличие формальных институтов является необязательным, а поддержание неформального диалога представляется более уместным и эффективным.

Следует учитывать, что с точки зрения военного планирования безопасность на основе сотрудничества также предполагает упор не на подготовку противодействия угрозам (сдерживания агрессии), а на разработку превентивных мероприятий, резко снижающих вероятность вооруженного конфликта и потенциальные, разрушительные последствия его развязывания, особенно в смысле возможного применения оружия массового уничтожения (ОМУ).

В заключение, следует отметить, что к настоящему времени существующая система международной безопасности оказалась неспособной ответить на новые вызовы, в связи с чем появились новые концепции обеспечения международной и региональной безопасности. Так, например, А. Загорский, в своей статье "Модели европейской безопасности" утверждает, что "демонстрацией провала попыток обеспечить европейскую стабильность на основе баланса сил стали две мировые войны в XX веке. Поэтому возврат к балансу сил воспринимается сегодня подавляющим большинством экспертов и политиков как наихудший из возможных вариантов" [72]. В указанной статье рассматриваются различные перспективные модели европейской безопасности, и делается вывод о том, что " объективные процессы в Европе выводят на другой вариант: расширение Западного сообщества безопасности за счет вступления в ЕС и НАТО новых членов при одновременном развитии институтов кооперативной безопасности в рамках ОБСЕ, а также в условиях институционализации сотрудничества России с основными западными организациями в Европе: ЕС, ЗЕС, НАТО. Это - не иерархическая, а плюралистическая концепция европейской безопасности" [73].

Вместе с тем, следует иметь в виду, что иерархическая концепция международной безопасности также имеет своих сторонников. Критика неспособности ООН и ОБСЕ обеспечить мир и стабильность приводит не только к выводу о том, что эти организации не только менее эффективны в силовом плане, чем, например, НАТО, но и о срочной необходимости реформирования этих организаций. Речь идет, прежде всего, о том, что применение силы для обеспечения международной безопасности необходимо, но сила эта должна быть "неперсонифицированной", независимой не только от сторон конфликта, но и от других государств. Согласно этой концепции, необходима мощная и независимая надгосударственная сила, способная обеспечить соблюдение изложенных выше принципов.

Применение вооруженной силы того или иного государства или организации, даже при условии получения мандата Совета Безопасности ООН, может способствовать разрастанию конфликта и превращению миротворческой операции в вооруженный конфликт между государствами. С другой стороны, перспектива реформирования ООН и создания "неперсонифицированой" силы целиком зависит от наличия решимости и готовности всех государств-членов мирового сообщества к таким переменам и в настоящее время представляется весьма отдаленной перспективой.

Ярким свидетельством отсутствия такой единой решимости государств является снижение роли ООН в координировании военных операций в Югославии. Ведь НАТО нарушило Устав ООН, предприняв военную акцию в Югославии без санкции Совета Безопасности ООН, и страны-члены НАТО даже не высказывали предложения о такой акции в Совете Безопасности. Таким образом, представляется, что военная акция НАТО подпадает под определение агрессии, принятое Генеральной ассамблеей ООН в 1974 году.

Вместе с тем, следует признать и то, что государства - члены НАТО, в свою очередь, правомерно полагают, что "действия Белграда в Косово нельзя рассматривать как внутреннее дело" [74]. Представитель США, в оправдание действий НАТО, сослался на то, что в резолюциях 1199 и 1203 Совет Безопасности ООН признал, что ситуация в Косово представляет собой угрозу международному миру и безопасности в регионе. Причем, было указано, что в резолюции 1199 Совет Безопасности ООН признает, что имели место "интенсивные вооруженные столкновения в Косово и, в частности, чрезмерное и неизбирательное применение силы сербскими силами безопасности и югославской армией, что привело к многочисленным жертвам среди гражданского населения и, по оценке Генерального секретаря, к перемещению более 230 000 человек из их родных мест". Поэтому, участники военной акции НАТО полагают, что, прежде всего, она предназначалась для устранения угрозы гуманитарной катастрофы в районе Косово и была реализована в русле международных установлений ООН.

Действительно, как в нынешнем, так и в предыдущих докладах действующего Председателя ОБСЕ указывается на то, что ни власти СРЮ, ни Освободительная Армия Косова в полной мере не выполняли положения резолюции 1160 (1998) Совета Безопасности (от 31 марта 1998 года) и 1199 (1998) (от 23 сентября 1998 года); эти стороны в полной мере не соблюдали и дополнительные положения, изложенные в соглашениях, заключенных между ОБСЕ и СРЮ от 16 октября 1998 года и НАТО и СРЮ от 25 декабря 1998 года [75].

Следует также отметить, что как страны НАТО, так и Россия при разрешении Косовского кризиса руководствовались своими частными внутриполитическими, внешнеполитическими, экономическими и военными интересами, а не принципами международного права, что не могло не сказаться на результатах их действий. Неспособность ООН поддерживать мир и стабильность возникает от непонимания государствами, прежде всего постоянными членами Совета Безопасности, той огромной ответственности, которая лежит на них, и того факта, что эту ответственность не с кем разделить и не на кого переложить.

Исходя из выше изложенного, можно сделать следующие выводы:

-- анализ предмета безопасности позволяет выделить четыре основные подхода: первый подход - национальная безопасность - предполагает защиту основных интересов конкретного государства; второй подход - международная безопасность - обращает большее внимание на взаимосвязь безопасности одного государства с безопасностью других государств (коллективное использование вооруженной силы, международные институты и режимы безопасности); третий подход - региональная безопасность - подразумевает наличие наиболее эффективных систем безопасности в рамках конкретных географических регионов; четвертый - глобальная безопасность – носит всеобъемлющий характер, отличается полипредметностью и полиобъектностью, и включает в себя, помимо военной безопасности, защиту гражданских прав, окружающей среды, экономического развития и пр;

-- региональная безопасность представляет собой систему, элементы которой связаны между собой как по вертикали (национальная, региональная, международная безопасность), так и по горизонтали (военная, политическая, экономическая, экологическая, гуманитарная и пр. безопасность);

-- в повестке дня мирового сообщества стоит вопрос о выработке нового механизма взаимодействия ООН с региональными структурами безопасности и военно-политическими союзами, которые могли бы содействовать Организации Объединенных Наций в выполнении поставленных перед ней задач. Международные организации могут быть наделены в силу их учредительных актов функциями и полномочиями, относящимися к поддержанию международного мира и безопасности, в частности и в особенности функциями и полномочиями мирного разрешения местных споров, как это следует из п. 2 ст. 52 Устава ООН. Однако такие международные организации, должны отвечать определенным критериям, вытекающим из положений ст. 52 Устава ООН;

-- на основании положений главы VIII Устава ООН региональные организации выступают в качестве вспомогательных органов ООН в сфере поддержания международного мира и безопасности. Именно поэтому ст.54 Устава ООН предусматривает, что Совет Безопасности должен быть всегда информирован о действиях, предпринятых или намечаемых региональными организациями для поддержания международного мира. И будучи, таким образом, информированным, Совет Безопасности в состоянии «поощрять развитие применения мирного разрешения местных споров» при помощи региональных организаций;

-- в соответствие со ст. 52 Устава ООН цели, принципы и деятельность региональных организаций в сфере поддержания международного мира и безопасности должны быть совместимы с целями и принципами ООН, т.е. не только не противоречить последним, но в своей основе с ними совпадать. При таком толковании и применении ст. 52 Устава ООН, образование и деятельность региональных организаций вполне вписывается в систему коллективной безопасности, предусмотренную уставом ООН.