2.2. Специальные режимы взаимного признания для отдельных профессий

Наряду с рассмотренным выше общим режимом, который может применяться к любым видам профессиональной деятельности, в законодательстве ЕС действует большое количество специальных правил, которые регулируют взаимное признание для конкретных профессий.

- закреплённые в Директиве 2005/36/ЕС;

- закреплённые в отдельных актах.

Более важной является классификация с точки зрения условий признания квалификации. В этой связи предлагаем подразделить специальные режимы на

- автоматические;

- неавтоматические (сходные с общим режимом).

Исходя из этой последней классификации, обратимся к рассмотрению каждого режима в отдельности.

Режимы автоматического признания

Начнём рассмотрение с автоматических режимов, которые закреплены в Директиве 2005/36/ЕС, предлагаем рассматривать данные режимы в трех аспектах:

- автоматическое признание на основе профессионального опыта в сфере промышленной и торговой деятельности, деятельности ремесленников (гл. II «Признание профессионального опыта» разд. III «Свобода учреждения» Директивы 2005/36/ЕС);

- автоматическое признание квалификаций на основе координации минимальных требований к образованию для отдельных профессий (гл. III «Признание на основе координации минимальных требований к образованию»

разд. III «Свобода учреждения» Директивы 2005/36/ЕС - профессии,

предусмотренные бывшими секторными директивами);

- автоматическое признание на основе общих принципов обучения (новая гл.

Признание квалификаций профессий в областях торговли, промышленности или бизнеса (виды деятельности указаны в приложении IV «Деятельность, относящаяся к категориям профессионального опыта»). Данный вид автоматического признания основан на профессиональном опыте. Ст. 16 «Требования к профессиональному опыту» устанавливает автоматический режим признания профессионального опыта для видов деятельности приложения IV (данные виды деятельности были рассмотрены в § 1 настоящей главы): «Если в каком-либо государстве-члене ЕС доступ к любому из видов деятельности, перечисленных в приложении IV, и их осуществление основаны на обладании общими, коммерческими или профессиональными знаниями и навыками, это государство-член ЕС должно признать предшествующее осуществление данной деятельности в любом другом государстве-члене ЕС достаточным доказательством таких знаний и навыков».

Приложение VII «Документы и свидетельства, которые могут быть востребованы в соответствии со статьей 50 (1)» устанавливает право

компетентных инстанций принимающего государства-члена ЕС потребовать от заявителя предоставить свидетельство, касающееся содержания и продолжительности деятельности, выданного компетентным органом государства-члена происхождения (документарного подтверждения). Например, в Великобритании такой документ определен как сертификат об опыте (англ. Certificate of Experience). На сайте NARIC Великобритании (специальные информационные сети, облегчающие передачу информации для академического и профессионального признания, см. § 3 гл. 1) отмечается, что если профессия не регулируется в Великобритании, а лицо переезжает в государство-член, где профессия регулируется, оно может потребовать сертификат об опыте. Это

применимо для граждан ЕС, имеющих опыт работы в Великобритании в сфере торговли или ремесла (виды деятельности приложения IV). Сертификат об опыте — это документ, в котором подробно описываются опыт работы и квалификация по конкретной профессии в Великобритании.

соответствующего европейского государства, который подает заявку в ECCTIS Limited^{[267] [268]} для выдачи такого сертификата в отношении соответствующей деятельности и удовлетворяется ECCTIS Limited в отношении соответствующего опыта и полученной в Соединенном Королевстве квалификации .

Итак, если лицо желает осуществлять деятельность, указанную в перечнях приложения IV, оно может воспользоваться автоматическим признанием своей квалификации на основе профессионального опыта, при этом профессиональный опыт должен соответствовать предусмотренным в Директиве 2005/36/ЕС условиям, а компетентный орган принимающего государства-члена проверяет представленные документы на соответствие этим условиям.

В зависимости от деятельности, которую лицо планирует осуществить, применяются условия признания профессионального опыта ст. 17 «Виды деятельности, упомянутые в перечне I приложения IV», ст. 18 «Виды деятельности, упомянутые в перечне II приложения IV» или ст. 19 «Виды деятельности, упомянутые в перечне III приложения IV» Директивы 2005/36/ЕС. Директива определяет продолжительность опыта в зависимости от вида деятельности (перечень I, II или III) и может также предусматривает требования о наличии предварительной, документарно удостоверенной подготовки (ст. 18 «Виды деятельности, упомянутые в перечне II приложения IV»).

Рассмотрим детальнее на примере деятельности, связанной с эстетикой, входящей в перечень III приложения IV Директивы 2005/36/ЕС, и регламентирующуюся ст. 19 «Виды деятельности, упомянутые в перечне TTT приложения IV» Директивы 2005/36/ЕС.

Деятельность парикмахера, входящая в перечень I приложения IV, регулируется ст. 17«Виды деятельности, упомянутые в перечне I приложения IV», устанавливающей, что, если лицо имеет профессиональной опыт минимальной продолжительностью в три года, это само по себе не дает возможности воспользоваться автоматическим признанием. Для этого также необходимо подтвердить предварительную подготовку сроком не менее трех лет, которая признана доказать, осуществление деятельности в качестве парикмахера.

Автоматическим признанием можно также воспользоваться, если лицо имеет профессиональный опыт минимальной продолжительностью в шесть лет в качестве самозанятого или в качестве руководителя на предприятии, в области парикмахерской деятельности или опыт продолжительностью в четыре года, если ему предшествуют как минимум два года признанной подготовки.

Если деятельность, которую лицо собирается осуществить в принимающем государстве-члене, входит в приложение IV Директивы 2005/36/ЕС, но не отвечает условиям автоматического признания на основе профессионального опыта, применяются правила общего режима признания. В этой связи возникают не только отмеченные в рамах данного режима проблемы, но и дополнительные сложности, связанные с отсутствием гармонизации требований на уровне ЕС в вопросе получения сертификата, удостоверяющего профессиональный опыт (последнее применимо и к признанию опыта в рамках автоматического режима) и регулируемого и нерегулируемого профессионального опыта.

Автоматическое признание квалификации, основанное на координации минимальных требований к обучению. Данный режим, установленный гл. III «Признание на основе координации минимальных требований к образованию», применяется для профессий, для которых минимальные условия обучения были согласованы на уровне ЕС (секторные профессии): врач, медсестра, отвечающая за общий уход, дантист, ветеринар, акушер, фармацевт и архитектор.

Так, Директива 2005/36/ЕС сохранила (после кодификации, рассмотренных в предыдущей главе директив) деление на базовую и специальную медицинскую подготовку для врачей и установила следующие периоды их продолжительности:

- не менее шести лет учебы или 5500 часов теоретического и практического обучения под наблюдением университета, или специалиста по медицинской подготовки, от трех до пяти лет теоретической подготовки в университете или медицинской клинической больнице, или учреждении медицинской помощи - для базовой медицинской подготовки (ст. 24 «Базовое медицинское образование» Директива 2005/36/ЕС);

- шесть месяцев на постоянной основе под надзором компетентных органов в официально предназначенном для этих целей стационарном лечебном учреждении - для специальной подготовки (ст. 28 «Специальная подготовка в области общей медицинской практики» Директива 2005/36/ЕС).

Подготовка медсестёр общего ухода должна включать, по меньшей мере, три года обучения или 4600 часов теоретической и клинической подготовки, продолжительность теоретического обучения составляет по меньшей мере одну треть от минимальной продолжительности обучения, а продолжительность клинического обучения составляет по меньшей мере одну вторую от минимальной продолжительности обучения (ст. 31 «Подготовка медицинских сестёр общего ухода» Директивы 2005/36/ЕС).

Подготовка дантиста должна включать в общей сложности пять лет очного теоретического и практического исследования, содержащего описанную в Директиве программу (ст. 34 «Базовое стоматологическое образование» Директива 2005/36/ЕС).

Подготовка ветеринарных врачей должна включать в общей сложности пять лет очного теоретического и практического обучения в университете или ином высшем учебном заведении, обеспечивающем обучение эквивалентного уровня, или под руководством университета при условии, что исследовательская программа не ниже, чем предусмотрено Директивой 2005/36/ЕС (ст.

Подготовка акушеров должна включать:

- специальное очное образование акушера, охватывающее, три года теоретического и практического обучения с освоением программы, приведенной в приложении V «Признание на основе координации минимальных требований к образованию» или

- специальное очное образование в качестве акушера в течение 18, охватывающее учебную программу приложения V, которое не является эквивалентом подготовки медицинских сестёр общего профиля.

Квалификации фармацевта должно соответствовать обучение продолжительностью не менее пяти лет, в том числе не менее четырех лет очного теоретического и практического обучения в университете или в эквивалентном высшем учебном заведении, или под надзором университета и шесть месяцев стажировки в аптеке или в больнице под наблюдением фармацевтического отдела этой больницы. Такое обучение должно включает в себя описанную в Директиве 2005/36/ЕС программу (ст. 44 «Подготовка фармацевтов»).

Последняя профессия, рассматриваемого режима признания - это профессия архитектора. Обучение архитектора должно включать в общей сложности не менее четырех лет очного обучения или обучения в течении шести лет, три из которых осуществлялись на постоянной основе, в университете или сопоставимом учебном заведения. Такое обучение должно привести к успешной сдаче экзамена на университетском уровне (ст. 46 «Подготовка архитекторов»).

После поправок 2013 г. в Директиву 2005/36/ЕС академическая подготовка архитектора была дополнена профессиональным опытом под руководством квалифицированных специалистов. Теперь минимальная продолжительность архитектурного обучения должна составлять не менее шести лет: «либо, по крайней мере, четыре года очного обучения в учреждении университетского уровня и, по меньшей мере, два года оплачиваемой стажировки или, по крайней мере, пять лет дневного обучения в учреждении университетского уровня, дополненной одним годом оплачиваемой стажировки» (п. b ст. 46 «Подготовка архитекторов» Директивы 2005/36/ЕС).

Врач, медсестра, отвечающая за общий уход, дантист, ветеринар и фармацевт должны обладать квалификацией, предусмотренной соответствующим государством-членом в приложении V «Признание на основе координации минимальных требований к образованию» к Директиве 2005/36/БС. Эта квалификация должна свидетельствовать о подготовке, которая соответствует минимальным требованиям к обучению, установленным Директивой 2005/36/ ЕС. Обычно это происходит, если обучение началось после контрольной даты, указанной в приложении V к Директиве 2005/36/ЕС и соответствующем государстве-члене. Например: лицо является итальянским врачом с официальной квалификацией «Attestato di formazione specifica in medicina generale» и получило эту квалификацию после 31 декабря 1994 г. (п. 5.1.4 приложение V); эта квалификация подтверждает подготовку, которая соответствует Директиве, поэтому лицо получает автоматическое признание.

Когда квалификация свидетельствует об учебном курсе, который начался до контрольной даты, указанной в приложении V, и это обучение не соответствует минимальным требованиям к обучению, лицо получает автоматическое признание, если предоставляет аттестацию от государства-члена ЕС, что оно эффективно и законно занималось профессией, о которой идет речь, по меньшей мере, три года подряд в течение пяти лет до выдачи аттестации. Однако если квалификация входит в одно из приложений, касающихся приобретенных прав, исключительно для соответствующих профессий (например, квалификация, полученная в бывшей Югославии или в бывшей ГДР и т. д.), лицо должно удовлетворять условиям в отношении профессионального опыта, чтобы воспользоваться автоматическим признанием.

Итак, если квалификация лица подпадает под правила автоматического признания, то компетентный орган принимающего государства-члена не может проверять обучение и запрашивать документацию с указанием содержания проведенного обучения. Официальная документация, необходимая для подтверждения соответствия квалификации минимальным условиям обучения, приведена в приложении V Директивы 2005/36/ЕС. Когда лицо представляет соответствующую документацию, принимающие государства-члены должны предоставить гражданам другого государства-члена доступ к практике своей профессии свободно и на тех же условиях, что и их граждане. Обладатели указанных квалификаций могут практиковать свою профессию в любом государстве-члене после прохождения относительно короткого процесса признания.

Если квалификация была присвоена в стране, не входящей в ЕС (в т.ч. в России), но уже получила первоначальное признание в другом государстве-члене, и государство-член свидетельствует о том, что лицо занималось этой профессией в течение, как минимум, трех лет на своей территории, признание квалификации не является автоматическим, а подпадает под общий режим признания. Когда лицо не может получить автоматическое признание, оно также подпадает под общий режим профессионального признания. А если признание не подпадает под общие правила, лицо имеет право признать свою квалификацию вне Директивы 2005/36/ЕС, на основании ст. 49 ДФЕС (этот способ был рассмотрен нами в § 2 настоящей главы).

Автоматическое признание не означает, что признание не требуется. Несмотря на то, что автоматический режим является более эффективным, чем общий, он, на наш взгляд, не лишён недостатков. Так, в рамках гл. III «Признание на основе координации минимальных требований к образованию» разд. III «Свобода учреждения» Директивы 2005/36/ЕС государства-члены могут установить порядок, при котором в дополнение к официальным квалификационным документам лицо, отвечающее требованиям к образованию, должно предоставлять свидетельство, выданное ему компетентными инстанциями государства происхождения, подтверждающее, что данные официальные квалификационные документы являются входящими в сферу действия Директивы (приложение VII «Документы и свидетельства, которые могут быть востребованы в соответствии со статьей 50 (1)» Директивы 2005/36/ЕС). Государства-члены могут запросить определённый список документов и сертификатов как часть процесса признания. Проблемой является то, что не все государства-члены запрашивают и устанавливают одни и те же документы, некоторые государства- члены вовсе не указали дополнительную документацию, что существенно осложняет профессиональное признание. Приложение VII создаёт проблемы с дополнительной документацией при реализации признания.

Государства могут также предусматривать дополнительные требования не только в отношении документации, но и программ обучения. Суд ЕС в решении по делу CNOM v MSAS установил, что «Директива 2005/36/ЕС не должна толковаться как препятствующая установлению специализированного учебного курса по стоматологии. Она не исключает создания государством-членом специализированного учебного курса, название которого не указано в приложении V, будь то в области медицины или стоматологии. Такой специализированный курс может быть открыт как для лиц, которые прошли только базовый курс медицинской подготовки, так и для тех, кто завершил и подтвердил такие исследования в контексте основного курса стоматологической подготовки^[269].

Возможны также ситуации, когда государство - член изменило квалификацию на национальном уровне, но не передало данные для обновления приложения V «Признание на основе координации минимальных требований к образованию». В соответствии со ст. 21 «Принцип автоматического признания» государство-член уведомляет Комиссию ЕС о введении новых дипломов и изменений к ним, а Комиссия отвечает за фактическое обновление приложения. Если государство-член не уведомляет Комиссию об изменениях на своем уровне, они не включаются в приложение. Медленное обновление приложения приводит к увеличению признания в рамках общей системы, поскольку квалификация, которая не указана в приложении V, может быть признана только в рамках общей системы. Это также приводит к затруднению автоматического признания. Поэтому государствам-членам необходимо регулярно обновлять приложение. В этой связи возрастает роль информационного сотрудничества (ещё более важного в рамках неавтоматического режима признания).

Для признания в рамках специальных режимов мы считаем уместным выделить три режима информационного сотрудничества государств-членов:

- двустороннее сотрудничество между компетентными органами государств-членов;

- сотрудничество через специальные сети;

- сотрудничество через информационную систему внутреннего рынка (IMI).

Сотрудничество между компетентными органами государств-членов на

двусторонней основе может осуществляться по-разному, например, напрямую по телефону или электронной почте. Для улучшения координации между компетентными органами для отдельных профессий могут также создаваться специальные сети. Например, Европейская сеть компетентных органов архитекторов (англ. European Network of Architects’ Competent Authorities, далее - ENACA) работает для обеспечения хорошей связи между компетентными органами, цель ENACA - содействие административному сотрудничеству и реализация Директивы 2005/36/ЕС. Членство в ENACA открыто для любого центра сертификации архитекторов . ^[270]

Кроме того, профессиональная организация «Архитекторский совет Европы» (Architect's Council of Europe, далее — ACE) обеспечивает аналогичную основу для обмена информацией между компетентными органами. ACE состоит из организаций-членов, которые являются национальными представительными и профессиональными органами всех государств-членов, государств-кандидатов. Через них представляются интересы около 480 000 архитекторов. Основная функция ACE - следить за развитием событий на уровне ЕС, стремиться к повышению эффективности законодательства ЕС для архитекторов. Похожие информационные системы можно найти и для других профессий автоматического режима профессионального признания.

Сотрудничество через IMI было рассмотрено нами при анализе общего режима признания, в данном аспекте отметим только, что для специальных режимов профессионального признания ENACA и подобные специальные сети являются более предпочтительным, даже когда компетентные органы зарегистрированы в IMI. В этой связи следует рассмотреть необходимость усовершенствовать IMI по следующим направлениям:

- обязательное использование IMI для всех компетентных органов;

- использование IMI для более широкого круга вопросов, например, введение возможности постановки общих вопросов, не связанных с конкретными и отдельными случаями;

- улучшение технических функций и контроля во избежание потери данных.

Для упрощения обмена данными Директивой 2013/55/ЕС в

Директиву 2005/36/ЕС была введена Европейская карта специалиста (далее - ЕКС), которая представлена: Европейской профессиональной картой (далее - ЕПК) и Европейской профессиональной картой для оказания услуг на временной и нерегулярной основе. Ст. 4а «Европейская карта специалиста», ст. 4b «Заявление на выдачу европейской карты специалиста и создание файла IMI» и ^[271] ст. 4c «Европейская карта специалиста для оказания услуг на временной и нерегулярной основе» предусматривают возможность использования ЕКС для упрощения процесса профессионального признания в аспекте подтверждения эквивалентности квалификации для отдельных профессий общего и автоматического режима и предоставления услуг. ЕКС выдается компетентными органами и создается в рамках информационной системе внутреннего рынка. Государства-члены ЕС назначают компетентные органы для работы с файлами IMI и выдачи европейских карт специалиста. IMI также обеспечивает координацию органов и обмен информации между ними, что является существенным упрощением признания.

Европейская карта специалиста — это электронное доказательство того, что лицо прошло административные проверки и его профессиональная квалификация была признана страной, в которой оно хочет работать (принимающей страной), или что лицо удовлетворяет условиям для временного предоставления услуг в этой стране (ст. 3 «Определения» Директивы 2005/36/ЕС).

Процедура выдачи Европейской карты специалиста установлена Исполнительным регламентом Комиссии (ЕС) 2015/983 от 24 июня 2015 г. о процедуре выдачи Европейской карты специалиста и применении механизма предупреждения Директивы 2005/36/ЕС^[272]. Государство-член ЕС предоставляет лицам, обладающим профессиональной квалификацией, возможность подать заявление на выдачу европейской карты специалиста посредством онлайн - инструмента, предусмотренного Комиссией, который автоматически создает файл IMI на конкретного заявителя. Регламент Комиссии 2015/983 закрепляет положения относительно компетентных органов, участвующих в процедуре EКС, необходимую для подачи заявки информацию, проверку подлинности и действительности документов, сроков рассмотрения и прочих процедурных моментов. EКС не заменяет традиционную процедуру признания Директивы 2005/36/ЕС, но предлагает более удобный вариант для граждан, желающих работать временно или постоянно в другой стране ЕС.

Европейская профессиональная карта для оказания услуг на временной и нерегулярной основе, применяемая в рамках ст. 7 «Предварительное декларирование в случае перемены поставщиком услуг места жительства» Директивы 2005/36/ЕС, может использоваться, если:

- лицо желает практиковать свою профессию в другой стране ЕС на временной или случайной основе (временная мобильность). Например, бельгийский агент по недвижимости хочет отправиться в Венгрию, чтобы помочь клиенту найти квартиру в Будапеште. Немецкий горный гид хочет работать во Франции во время насыщенного курортного сезона Шамони.

- лицо желает постоянно заниматься своей профессией (учреждение). Например, финская медсестра общего ухода хочет переехать со своей семьей в Швецию и практиковать там свою профессию. Польский фармацевт получил диплом в Г ермании и теперь хочет вернуться в Польшу и работать там в качестве фармацевта .

Если лицо получило свою квалификацию за пределами ЕС, оно может подать заявку на ЕПК, если квалификация уже была признана в одной стране ЕС, и лицо занималось своей профессией в течение как минимум 3 -х лет после её признания. ЕПК гарантирует безопасность предоставляемой лицом информации, т.к. кооперация органов и система IMI позволяют проверить данную информацию. Европейская профессиональная карта доступна с 18 января 2016 г. по пяти специальностям: медсестра общего ухода, физиотерапевт, фармацевт, агент по недвижимости и горный гид. Таким образом, она применима к некоторым профессиям не только автоматического, но и общего режима профессионального признания. В будущем она может быть распространена на другие профессии^{[273] [274].}

Несмотря на то, что ЕКС задумывалась как процессуальное упрощение, её оценки в европейской правовой доктрине не одинаковы. М. Бёрд справедливо отмечает, что ЕПК оптимальна не для всех профессий. Так, применительно к архитекторам она лишь дублирует существующее автоматическое признание. Другими словами, затраты на создание такой карты не оправданы. Кроме того, она должна постоянно обновляться, что представляет собой огромное

275

административное бремя .

Применительно к медсёстрам общего ухода использование ЕПС является весьма позитивным при условии её большей информативности. При определении профессиональной карты для медсестёр следует уделить большое внимание связи с базами данных компетентных органов, позволяющей видеть данные, зарегистрированные в принимающей стране. Такая информация облегчит процесс оценки, предоставив прямой доступ к обновленной информации о заявителе. В этой связи происходит смещение рабочей нагрузки от принимающего государства-члена к государству-члену происхождения, и если заявитель имеет ЕКС, принимающему государству не нужно проводить дополнительные расследования, прежде чем осуществить признание, что сокращает сроки признания^{[275] [276] [277].}

Получение необходимой документации для процесса признания является особой проблемой, если заявитель закончил свое образование несколько лет назад. В этом случае некоторые документы могут быть просто потеряны или очень трудно восстановимы. Другие проблемы связаны с необходимостью перевода документов, что может быть дорогостоящим для заявителя. Кроме того, имеются проблемы разницы в продолжительности обучения. Эти различия наиболее очевидны применительно к странам Восточной Европы, таким как Румыния, Болгария и Польша. Например, продолжительность обучения в одной из них составляет 2,000 часов, а в Италии - 5000 часов .

В рамках данного специального автоматического режима признание одних профессий является более эффективным, нежели других. Так, в отношении архитекторов согласно базе данных регулируемых профессий, в общей сложности принято 2.503 решения о признании квалификаций, её можно назвать высокомобильной. Кроме того, подавляющее большинство (2.480) этих решений были положительными и приняты в рамках автоматического режима признания. В целом для архитекторов, признающих квалификацию в рамках автоматического режима, процесс признания может занять от двух до четырех недель притом, что нормальная продолжительность составляет два-три месяца. В сложных случаях или когда государство-член ссылается на общий режим, процесс занимает больше времени. Однако эти случаи относительно редки и очень индивидуальны .

В основном проблемы обусловлены ролью национального законодательства при определении компетенции регулируемых профессий данного режима профессионального признания. Так, в решении по делу Hans Angerer Суд ЕС постановил, что «понятие архитектор, должно определяться в свете законодательства принимающего государства-члена и, следовательно, не требует, чтобы заявитель имел подготовку и опыт, который распространяется не только на техническую деятельность по планированию и наблюдению, но и также на творческую, градостроительную, экономическую и, возможно, историческую деятельность по сохранению зданий»^{[278] [279]. Тем не менее, большинство архитекторов, ищущих признание своей квалификации, с относительной легкостью могут получить его в системе автоматического признания.}

При рассмотрении профессии медсестры в целом следует различать медсестёр, отвечающих за общий уход, которые получают признание в рамках автоматического режима и специализированных медсестёр (например, в сфере педиатрии и психиатрии), которым необходимо использовать общий режим профессионального признания. Возможность использования автоматического режима также зависит от типа учебного курса.

Если лицо прошло полный курс обучения акушерства в течение как минимум двух лет или 3 600 часов, доступ к которым был обусловлен наличием официальной квалификации в качестве медсестры, отвечающей за общий уход, то оно получаете автоматическое признание. Лицо, обучающееся в качестве медсестры, отвечающей за общий уход и практикующее в качестве акушера в течение 18 месяцев, напротив не подпадает под автоматическое признание, если не имеет хотя бы одного года профессионального опыта. Наконец, если лицо прошло полный курс обучения акушерству в течение как минимум трех лет, доступ к которому не был обусловлен наличием диплома, сертификата или другого официального свидетельства квалификации об обучении в университете или высшем учебном заведении, оно не может воспользоваться автоматическим признанием, если не имеет двух лет профессионального опыта. Таким образом, в данном случае, возможен учёт профессионального опыта для автоматизации признания в случае расхождения в типе учебного курса.

По статистике, медсестры - высокопрофессиональная профессиональная группа по всей Европе. Согласно базе данных регулируемых профессий в общей сложности было принято 15,757 решений о признании. Кроме того, подавляющее большинство (10 409) этих решений были положительными и приняты в рамках автоматического режима признания. В общей системе было принято 2,2627 положительных решений, в то время как после успешного завершения адаптационных периодов или тестов на профессиональную пригодность было получено 808 признаний . Так же, как и у профессий архитекторов, наибольшие сложность связаны с необходимостью применения общего режима профессионального признания. В этих случаях задержка может произойти в первую очередь из-за того, что требуется время, чтобы определить, что квалификация не может быть автоматически признана, а во-вторых, из-за того, что процесс признания в рамках общей системы часто бывает более продолжительным. ^[280]

Отдельно следует рассмотреть языковую проблему. В соответствии с Директивой 2005/36/ЕС языковые требования не являются частью процесса профессионального признания. Государства-члены сталкиваются с проблемами в достижении правильного баланса между отсутствием языковых требований и обеспечением достаточности языковых навыков заявителей для обеспечения безопасной работы. Языковые требования (ст. 53 «Знание языков» Директивы 2005/36/ЕС) обычно не используется компетентными органами и не создают проблем для заявителей в процессе признания, но могут играть роль для способности заявителя получить работу после получения признания. Поэтому мы считаем, что этот вопрос требует более существенной регламентации на уровне ЕС, также как и предоставление информации контактными пунктами государств- членов ЕС, большинство из них предоставляют информацию о профессиональном признании на своем родном языке.

Автоматическое признание на основе общих принципов обучения. Введённые Директивой 2013/55/ЕС общие принципы обучения (англ. common training principles или исп. principios comunes de formation) заменили механизм общих платформ (понятие общих платформ было раскрыто в § 2 настоящей главы). Новый режим признания, установленный гл. IIIa «Автоматическое признание на основе общих принципов обучения» разд. III «Свобода учреждения», расширяет механизм автоматического признания для большего числа профессий через:

- общие рамки обучения (англ. common training framework или исп. marco comun de formacion, далее - ОРО), установленные ст. 49a «Общие рамки обучения» Директивы 2005/36/ЕС;

- общие доказательства обучения (англ. common training tests или исп. pruebas comunes de formacion, далее - ОДО), установленные ст. 49b «Общие доказательства обучения» Директивы 2005/36/ЕС.

В то время как общие платформы предлагали только возможность согласования компенсационных мер, общие принципы обучения позволяют специалистам быть освобождёнными от компенсационных мер в целом. Кроме того, условиям общих принципов обучения не так сложно соответствовать, нежели требованиям общих платформ. Хотя общие принципы обучения не заменяют национальных учебных программ, специалисты с квалификацией в рамках данного режима будут приобретать те же преимущества, что и специалисты, для которых согласованы минимальные требования к обучению.

Квалификации, полученные в рамках данного режима, должны быть

-1-/^281

автоматически признаны в государствах-членах ЕС .

Первой рассматриваемой формой общих принципов обучения являются ОРО. В ст. 49а Директивы 2005/36/ЕС общие рамки обучения определены как единая совокупность минимальных знаний, навыков и компетенций, необходимых для осуществления определенной профессии.

Акт правительства Г ибралтара от 26 ноября 2009 г. определяет общие рамки обучения как общий набор минимальных знаний, навыков и компетенций, необходимых для достижения определенной профессии^{[281] [282].}

Рассмотренный нами ранее Британский регламент от 17 декабря 2015 г. определяет ОРО как общий набор минимальных знаний, навыков и компетенций, необходимых для достижения профессии, которая дает право на получение квалификации, полученной в рамках этой общей учебной базы, для автоматического признания в соответствующем европейском государстве (п. 64. «Общие рамки обучения»).

Основной целью ОРО является внедрение большего автоматизма в признании квалификаций частично охваченных общей системой. В этой связи государство-член ЕС должно признавать на своей территории свидетельства, подтверждающие приобретённые на основе ОРО квалификации (речь идёт о регулируемых профессиях), в качестве официальных квалификационных документов. В данном контексте квалификация рассматривается как

свидетельство, удостоверяющее приобретение знаний и навыков в соответствии с ОРО.

Акт правительства Гибралтара (гл. 4, п. 64) устанавливает, что если профессионал желает получить доступ к профессии, которая регулируется в Гибралтаре, то контактные пункты и соответствующие компетентные органы могут запросить доказательства профессиональной квалификации, полученные на основе общих рамок обучения, при условии, что ОРО удовлетворяют условиям, изложенным в Директиве 2006/36/ЕС (ст. 49а). К ним относятся:

- ОРО позволяет осуществлять свободу передвижения большему числу профессионалов;

- профессия, к которой применяется ОРО, является регулируемой, или образование и подготовка, ведущие к профессии, регулируются не менее чем в

283

одной трети государств-членов Европейского экономического пространства (далее - ЕЭП);

- общий набор знаний, навыков и компетенций сочетает знания, навыки и компетенции, необходимые в системах образования и обучения, применимых, по крайней мере, в одном из государств ЕЭП; при этом не имеет значения были ли приобретены знания, навыки и компетенции в рамках общего учебного курса в университете или высшем учебном заведении или в рамках курса профессиональной подготовки;

- ОРО должны основываться на уровнях Европейской рамки квалификации, определенных в Приложении II к Рекомендации Европейского парламента и Совета от 23 апреля 2008 г. о создании Европейской рамки квалификаций для обучения на протяжении всей жизни ;

- соответствующая профессия не охвачена другим ОРО и не подлежит автоматическому признанию в рамках иного режима;

- ОРО были подготовлены в соответствии с прозрачной процедурой; ^{[283] [284]}

- ОРО разрешают гражданам государств-членов ЕЭП получить профессиональную квалификацию без предварительного обязательного участия в какой-либо профессиональной организации или регистрации в такой организации.

Данные требования одинаково имплементированы всеми государствами- членами ЕС. Исключением является случаи, когда:

- отсутствуют учебные заведения, предлагающие такую подготовку для соответствующей профессии;

- введение ОРО негативно повлияет на организацию системы образования и профессиональной подготовки; или

- между ОРО и требуемым обучением существуют вопросы, которые влекут за собой серьезные риски для государственной политики, общественной безопасности, общественного здоровья или для безопасности получателей услуг или защиты окружающей среды.

Британский регламент также предусматривает, что компетентный орган, устанавливающий ОРО в соответствии со статьей 49a Директивы 2006/36/ЕС, уведомляет Государственного секретаря с целью информирования Комиссии и других соответствующих европейских государств о национальных квалификациях и титулах, соответствующих ОРО. То же установлено в отношении Гибралтара и других государствах-членах ЕС.

Общие рамки обучения схожи с механизмами академического признания, в частности, с рамкой квалификаций для Европейского пространства высшего образования, однако они не затрагивают законодательства государств-членов. Отсутствие у ЕС полномочий в области образования не позволяет полноценно решить вопрос гармонизации образовательных программ на уровне ЕС и эквивалентности систем образования и полученных в их рамках квалификаций, что затрудняет экономическую мобильность физических лиц. Целесообразно предложить передать ЕС полномочия в образовательной сфере.

Второй формой общих принципов обучения являются общие доказательства обучения - это стандартизированный тест на профессиональную пригодность, доступный в государствах-членах ЕС для обладателей определенных

профессиональных квалификаций. Прохождение такого теста в государстве-члене ЕС дает обладателям определенных профессиональных квалификаций право осуществлять деятельность по соответствующей профессии в любом принимающем государстве-члене ЕС на тех же условиях, которые установлены для обладателей профессиональных квалификаций, приобретенных в таком государстве-члене ЕС.

Акт правительства Гибралтара (гл. 4, п. 65) определяет ОДО как стандартизованный тест на профессиональную пригодность, доступный в Гибралтаре и государствах ЕЭП, установленный для обладателей определенной профессиональной квалификации и дающий право лицу осуществлять профессию в Гибралтаре на тех же условиях, что и британские граждане.

В Испании Королевский указ 581/2017 от 20 ноября 2013 г. в ст. 67 определяет ОДО как стандартный тест на пригодность, доступный во всех государствах-членах и предназначенный для лиц, имеющих определенную профессиональную квалификацию. Определение таких доказательств в государстве-члене дает возможность лицу с определенной профессиональной квалификацией практиковать профессию в любом принимающем государстве- члене-члене на тех же условиях, что и лица, получившие профессиональные квалификации в этом государстве-члене^[285]. Таким образом, нормативные акты государств-членов ЕС дают идентичные Директиве 2005/36/ЕС определения. То же применимо и к условиям ОДО, к ним относятся:

- профессия является регулируемой или образование и обучение, ведущие к получению этой профессии, являются регулируемыми, как минимум, в одной трети государств-членов ЕС;

- тест позволяет большему числу специалистов перемещаться между государствами-членами ЕС и ЕЭП;

- надлежащий процесс принятия;

- возможны для граждан любого государства-члена ЕС.

Ст. 49b Директивы 2005/36/ЕС также устанавливает, что государство-член ЕС освобождается от обязательства по введению ОДО, если:

- соответствующая профессия не регулируется на территории такого государства;

- содержание теста не приведет к значительному снижению серьезных рисков для здоровья населения или безопасности получателей услуг;

- содержание теста сделает доступ к профессии в значительной степени менее привлекательным по сравнению с национальными требованиями.

В настоящее время все государства - члены ЕС имплементировали поправки к Директиве 2005/36/ЕС и воспроизводят её положения в части условий и общих принципов обучения. Из описанного выше целесообразно заключить неопределённость в процедуре реализации нового механизма и отсутствие какой- либо детализации. Так, в положениях Директивы не указано, кто уполномочен составлять ОДО (компетентные органы) и процесс их реализации. В целом вопросы определения ОРО и ОДО оставлены на усмотрение государств-членов (Директива прописывает общие критерии). На данном этапе представляется затруднительным оценить эффективность общих принципов обучения ввиду того, что новый механизм автоматического признания был введён в действие недавно. Однако установление нового режима профессионального признания свидетельствует о возврате к автоматическому режиму, отходу от общего и поиску новых механизмов профессионального признания.

К автоматическому режиму признания, предусмотренному специальными актами, мы предлагаем отнести следующие профессии:

- Моряки;

- Страховые посредники;

- Операторы автомобильных перевозок;

- Судоводители для перевозки грузов и пассажиров внутренними водными путями.

Моряки. Директива 2001/25/EC Европейского парламента и Совета от 4 апреля 2001 г. о минимальном уровне подготовки моряков (далее - Директива 2001/25/ЕС) устанавливала специальный режим признания профессиональных квалификаций для моряков и положения о субсидиарном применении Директивы 89/48/ЕЭС и Директивы 92/51/ЕС (об общем режиме профессионального признания) в случае невозможности признания квалификации в рамках Директивы 2001/25/ЕС.

В 2005 г. принимаются не только Директива 2005/36/ЕС, объединяющая действующие на тот монет (за некоторыми, указанными в § 1 исключениями) секторные директивы и директивы общего режима признания, но и Директива 2005/45/Европейского Парламента и Совета от 7 сентября 2005 г. о взаимном признании сертификатов моряков в странах ЕС и о внесении изменений в Директиву 2001/25/EC (Директива 2005/45/ЕС), устанавливавшая, что каждое государство-член признает сертификаты государств-членов ЕС или сертификаты, выданные третьими странами, основываясь на сопоставимости уровней квалификации (ст. 2 «Определения», ст. 3 «Признание сертификатов и ст. 4 «Поправки к Директиве 2001/25/EC»). Директива 2005/45/ЕС была основана на международных конвенциях по морскому праву и требованиях директив общего режима профессионального признания, что делало признание моряков неавтоматическим.

Согласно Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. одной из обязанностей государства по обеспечению безопасности на море является принятие мер, необходимых для того, чтобы судовые команды «обладали соответствующей квалификацией» . Обучение и подготовка моряков, поддержание их минимального уровня подготовки являются важной проблемой. В этой связи, устанавливая стандарты квалификации, государства-члены ЕС ^{[286] [287] [288] обязаны придерживаться общепринятых международных правил, в том числе в случае экономической мобильности. После реформирования Директивой 2005/36/ ЕС общего режима, Директива 2005/45/ЕС, потребовала соответствующей коррекции, установленный ею режим профессионального признания не мог обеспечить стандартизованный уровень подготовки моряков.}

В 2008 г. ЕС обновил нормативную базу по признанию профессиональных квалификаций моряков, приняв Директиву 2008/106/EC о минимальном уровне подготовки моряков (Директива 2008/106/ЕС), включающую в законодательство ЕС Конвенцию о подготовке и дипломировании моряков и несении вахты (Конвенция ПДНВ). Целью принятия Директивы 2008/106/ЕС было перенести в законодательство ЕС международные стандарты и обеспечить, чтобы все моряки, работающие на борту судов ЕС, обладали уровнем компетентности, по меньшей мере, эквивалентным требованиям, установленным Конвенцией ПДНВ. Аналогичной цели служит и Директива 2012/35/ЕС Европейского парламента и

Л OQ

Совета от 21 ноября 2012 г. о внесении изменений в Директиву 2008/106/ЕС (далее - Директива 2012/35/ЕС), вносящая изменения, соответствующие последним поправками к Конвенции о стандартах. Что касается Директивы 2005/36/ЕС, то она субсидиарно применяться к признанию квалификаций моряков в соответствии с п. 5 преамбулы Директивы 2008/106/ЕС в случае невозможности признания в рамках специально установленного ей режима.

Директива 2008/106/ЕС устанавливает, что государства-члены ЕС принимают меры, чтобы моряки, проходящие службу на мореходных судах под флагом государства-члена ЕС, обладали как минимум тем уровнем профессиональной подготовки, который требуется положениями Конвенции ПДНВ и Приложением I «Требования к обучению Конвенции ПДНВ», отражённые в ст. 3» этой Директивы, а также имели соответствующий сертификат (ст. 3 «Обучение и сертификация»).

В соответствии с положениями ст. 16 «Разрешение» Директивы 2008/106/ЕС признание может носить и индивидуальный характер: в ^[289] обстоятельствах исключительной необходимости компетентные органы вправе, если подобное, по их мнению, не будет представлять опасности для людей, собственности и окружающей среды, выдать разрешение, позволяющее отдельно взятому моряку служить на судне в течение установленного периода времени, не превышающего шести месяцев, в должности, на которую у указанного лица нет надлежащего сертификата. Подобное возможно при условии, что лицо, получившее разрешение, обладает надлежащей квалификацией для осуществления работы в вакантной позиции с соблюдением требований компетентных органов в области безопасности.

Важной особенностью Директивы 2008/106/ЕС является то, что она в ст. 19 «Признание сертификатов» устанавливает возможность признания государствами-членами сертификатов квалификаций моряков граждан третьих стран, соответствующих требованиям Конвенции ПДНВ. Хотя такое признание нельзя назвать в полной мере автоматическим, Директивой предусматриваются процедуры и общие критерии для признания государствами-членами ЕС сертификатов, выданных третьими странами, на основе профессиональной подготовки и сертификационных требований, согласованных в рамках Конвенции ПДНВ.

Еврокомиссия при содействии Европейского агентства по безопасности на море^[290] и возможном участии любого заинтересованного государства-члена ЕС осуществляет сбор необходимой информации и проводит оценку систем профессиональной подготовки и сертификации третьих страны, в отношении которой был подан запрос о признании. В соответствии со ст. 8 «Предотвращение мошенничества и других противоправных действий» Директивы 2008/106/ЕС подобное осуществляется в целях проверки соответствия рассматриваемой страны требованиям Конвенции ПДНВ, а также контроля принятия соответствующих мер по предотвращению мошенничества, связанного с сертификатами.

Опыт использования международных норм для облегчения гармонизации национальных систем образования государств-членов ЕС и третьих стран может быть использован для других профессий. Например, квалификационные стандарты Болонского процесса и его механизмы, в том числе Лиссабонская конвенция (§ 2 гл. 1 настоящей диссертации), могут быть положены в основу упрощения признания квалификаций граждан третьих стран (участниц этого процесса) в ЕС, установлении единого режима признания независимо от страны, в которой испрашивается признание.

Страховые посредники. Директива 2002/92/ EС Европейского Парламента и Совета от 9 декабря 2002 г. о страховом посредничестве^[291] (далее - Директива 2002/92/ЕС) устанавливала, что все лица, осуществляющие посредничество в страховании или перестраховании, должны были быть зарегистрированы в своем государстве-члене на основе ряда конкретных минимальных требований, включая: обладание соответствующими знаниями и навыками, хорошую репутацию, наличие страхового возмещения или любой другой сопоставимой гарантии, достаточный финансовый потенциал для защиты клиентов (ст. 4 «Профессиональные требования»).

Особенность данной Директивы состояла в том, что она устанавливала профессиональные требования к регистрации, которые должно гарантировать государство происхождения. Все физические лица или компании,

осуществляющие посредничество в страховании или перестраховании, должны были зарегистрироваться в своем родном государстве на основе этих требований — применялась система регистрации. Ст. 6 «Уведомление об учреждении и предоставлении услуг в государствах-членах ЕС» Директивы 2002/92/ЕС устанавливала, что страховые посредники, которые регистрируются в одном государстве-члене ЕС, могут предоставлять услуги или учреждаться в другом государстве-члене ЕС. Директива 2002/92/ЕС объединяла право на учреждение и оказание услуг и устанавливала правила для осуществления страхового и перестраховочного посредничества гражданами и юридическими лицами ЕС (ст. 1 «Область применения»). Условия регистрации были более широкие, чем требования к уровню образования и профессиональным навыкам (например, хорошая репутация или владение страховым возмещением).

Директива 2002/92/ЕС не регламентировала в полной мере признание профессиональных квалификаций для целей учреждения и предоставления услуг. В этой связи 20 января 2016 г. была принята новая директива по страхованию - Директива (ЕС) 2016/97 Европейского парламента и Совета от 20 января 2016 г. о страховании, изменяющая Директиву по страховому посредничеству (Директива (ЕС) 2016/97). Пункт 35 её преамбулы содержит положение о том, что «в целях усиления трансграничной торговли следует ввести принципы, регулирующие взаимное признание знаний и способностей страховых посредников». Директива (ЕС) 2016/97 проводит гармонизацию требований к профессиональным знаниям.

Новая Директива охватывает всю цепочку дистрибуции, включая страховщиков. Её действие не распространяется на лиц с иной профессиональной деятельностью, таких как: налоговые эксперты, бухгалтеры или юристы, которые предоставляют консультации по вопросам страхового покрытия на нерегулярной основе в ходе своей профессиональной деятельности, а также не распространяется на предоставление информации о страховых продуктах и на лиц, осуществляющих дистрибуцию страховых услуг на дополнительной основе.

Ст. 6 «Осуществление свободы учреждения» Директивы (ЕС) 2016/97 закрепляет, что осуществление деятельности в соответствии с принципом свободы учреждения включает гарантии государства-члена ЕС в отношении того, что все посредники в области страхования, перестрахования или дополнительного страхования, желающие воспользоваться правом свободы учреждения, должны сообщить об этом компетентным органам своего государства-члена ЕС и предоставить необходимую информацию, а именно: имя, адрес, регистрационный номер, государство-член, на территории которого посредник планирует осуществлять деятельность, соответствующие классы страхования, адрес в принимающем государстве-члене, из которого могут быть получены документы.

Директива (ЕС) 2016/97 в ст. 10 «Профессиональные и организационные требования» устанавливает необходимость регистрации для посредников в области страхования, перестрахования и дополнительного страхования, а также гарантию наличия соответствующих знаний и навыков, необходимых для надлежащего выполнения задач и обязанностей, соответствие требованиям о постоянной профессиональной переподготовке. Реализация экономической мобильности в данном случае основана на гармонизации требований к квалификации и регистрации.

Особо следует отметить, что Директива (ЕС) 2016/97 закрепляет положения о создании единого информационного пункта, который предоставляет доступ к своим регистрам для страховых, перестраховых и вспомогательных страховых посредников. В ст. 3 «Регистрация» Директивы (ЕС) 2016/97 установлено, что Европейское страховое профессиональное пенсионное управление (англ. European

л ол

Insurance and Occupational Pensions Authority (EIOPA)) должно создавать, публиковать и поддерживать единую электронную базу данных, содержащую отчет о каждом страховом, перестраховом и вспомогательном страховом посреднике, который уведомил о намерении осуществить свободу учреждения или предоставления услуг. Государства-члены, в свою очередь, должны своевременно предоставлять соответствующую информацию EIOPA. База данных должна предоставлять гиперссылку на каждый соответствующий компетентный орган в каждом государстве-члене и каждый компетентный орган каждого государства-члена должен предоставлять на своем веб-сайте гиперссылку на эту базу данных.

Директива (ЕС) 2016/97 содержит обязанность государств-членов по обеспечению беспрепятственного доступа общественности через единый информационный пункт к данным о зарегистрированных страховых и перестраховых посредниках, соответствующих органах государств-членов ЕС, которыми они зарегистрированы, и государствах-членах, в которых они ведут ^[292] бизнес. Директива также предусматривает надлежащие и эффективные альтернативные процедуры разрешения споров для внесудебного возмещения, в частности, через сеть FIN-NET.

Таким образом, Директива (ЕС) 2016/97 не только особым образом гармонизирует требования профессиональной квалификации и регистрации (смещая проверку в государство происхождения), но и решает процедурные и информационные вопросы профессионального признания для осуществления деятельности посредников в области страхования, перестрахования и дополнительного страхования.

Оператор автомобильных перевозок. Изначально вопрос признания их квалификации регулировался Директивой Совета 96/26/ЕС от 29 апреля 1996 г. о допуске к осуществлению деятельности оператора автомобильных перевозок и оператора автомобильного пассажирского транспорта, о взаимном признании дипломов, сертификатов и других доказательств официальной квалификации, призванных облегчить для этих операторов право на свободу учреждения в национальных и международных транспортных операциях . Данный акт устанавливал минимальные требования по допуску к профессиональной деятельности оператора автомобильных перевозок и взаимному признанию необходимых для такой деятельности документов.

Практическая оценка применения указанной Директивы в проекте Регламента Европейского парламента и Совета, устанавливающего общие правила, касающиеся условий, которые должны соблюдаться для реализации деятельности оператора автомобильного транспорта^{[293] [294], показывала, что Директива непоследовательно применялась государствами-членами ЕС, а это приводило к негативным последствиям, в частности, недобросовестной конкуренции, отсутствию прозрачности и низкому уровню профессиональной квалификации. В 2009 г. принимается Регламент (ЕС) № 1071/2009 Европейского парламента и Совета от 21 октября 2009 г., устанавливающий общие правила относительно условий, которые должны соблюдаться для осуществления профессиональной деятельности оператора автомобильных перевозок, отменяющий Директиву 96/26/ ЕС (Регламент (ЕС) 1071/2009), устанавливающий два способа получения допуска к профессиональной деятельности оператора автомобильных перевозок:}

- первый — сдача письменного экзамена при удовлетворении требованиям, изложенным в Регламенте (ЕС) 1071/2009. В соответствии со ст. 8 «Условия, связанные с требованием профессиональной компетентности» Регламента (ЕС) 1071/2009, лицо, обладающее необходимыми знаниями, перечисленным в части I приложения I «Список предметов ст. 8» Регламента, для подтверждения знаний сдаёт обязательный письменный экзамен. По решению государства-члена ЕС письменный экзамен может дополняться устным собеседованием. Государствочлен ЕС может освободить лиц, имеющих документ, подтверждающий высшее или техническое образование, выданный этим государством, от сдачи экзаменов по предметам, перечисленным в приложении I Регламента, если указанный документ подтверждает знание предметов в полном объеме.

- второй — наличие сертификата, выданного государственным органом или учреждением и являющегося доказательством профессиональной квалификации. Он должен соответствовать установленному в приложении III «Модель сертификата профессиональной компетентности» Регламента (ЕС) 1071/2009 образцу и обладать степенями защиты, установленным в приложении II «Особенности безопасности сертификата профессиональной компетентности» и приложении III Регламента (ЕС) 1071/2009, а также скрепляться печатью выдавшего его государственного органа или учреждения. Такие сертификаты в соответствии со ст. 21 «Сертификаты профессиональной компетентности» должны приниматься всеми государствами- членами ЕС в качестве достаточного доказательства профессиональной квалификации.

Сертификат является упрощением признания, способствующим её автоматизации с точки зрения оценки, однако он не тождественен Европейской карте специалиста, рассмотренной нами в данном параграфе. Сертификат является единой унифицированной документарной формой доказательства квалификации, подтверждающей квалификации и автоматизирующей признание профессиональной деятельности оператора автомобильных перевозок.

Ст. 19 «Сертификаты хорошей репутации и эквивалентные ему документы» Регламента (ЕС) 1071/2009 предусматривает также признание сертификатов о хорошей репутации. К таковым относится выписка из судебного акта, или если это невозможно, равнозначный документ, выданный уполномоченным судебным или административным органом государства-члена ЕС, в котором транспортный менеджер или другое соответствующее лицо имеют свое место постоянного пребывания. Ст. 20 «Сертификаты, касающиеся финансового положения» устанавливает, что если государство-член ЕС налагает на своих граждан определенные требования, относящиеся к финансовой обеспеченности, то такое государство должно принимать в качестве достаточного доказательства для граждан других государств-членов ЕС сертификат, выданный уполномоченным органом, в котором лицо подтверждает свою финансовую обеспеченность. Указанный сертификат относится к конкретным сведениям, которые должны приниматься во внимание другим государством-членом ЕС. Из описанного выше следует, что оценка специалиста включает не только квалификацию, но и другие необходимые для соответствующей деятельности детали. В этом оценка деятельности оператора автомобильных перевозок схожа с деятельностью страхового посредника.

Что касается особенностей процедуры и информационного обмена, то Регламент (ЕС) 1071/2009 закрепляет, что государство-член ЕС обязано вести национальный электронный реестр предприятий автомобильного транспорта, которым уполномоченным органом выдано разрешение на осуществление профессиональной деятельности оператора автомобильных перевозок. Сведения, содержащиеся в реестре, должны обрабатываться уполномоченным на то государственным органом, а соответствующие сведения из реестра должны предоставляться по запросу уполномоченных органов государств-членов ЕС. В данном аспекте, тем не менее, так и не конкретизировано понятие компетентного органа и пунктов получения информации, что затрудняет получения информации мигрантами. В п. 1 ст. 16 «Национальные электронные регистры» Регламента (ЕС) 1071/2009предусматривается, что «каждое государство-член должно вести национальный электронный реестр предприятий автомобильного транспорта». Данные, содержащиеся в реестре, должны обрабатываться под контролем государственного органа, назначенного для этой цели. Эти данные должны быть доступны всем компетентным органам соответствующего государства-члена. Следует отметить, что ряд государств не в полной мере реализовали данное положение.

Л Q C

В решении по делу Comissao Europeia contra Republica Portuguesa португальская администрация не распределила полномочия между тремя национальными органами, задействованными в этой системе, а именно: Autoridade Nacional de Seguranfa Rodoviaria (Национальный орган по безопасности дорожного движения), Autoridade para as Condifoes do Trabalho (Управление по вопросам занятости) и Direfao-Geral da Administrafao da Justifa (Г енеральный директорат по вопросам отправления правосудия). Соответственно, национальный реестр не только не существовал, но и не предоставлял необходимые компетентным органам данные. Из этого следует, что португальское государство не выполнило ст. 16 Регламента (ЕС) 1071/2009.

Аналогичная проблема коснулась и Чешской Республики. Еврокомиссия в своём иске против Чешской республики указала, что Чешская Республика к 30 июня 2015 г. не создала национальный электронный реестр предприятий автомобильного транспорта и не связывала его с национальными электронными реестрами других государств-членов, как это предусмотрено в ст. 16 Регламента (ЕС) 1071/2009^{[295] [296]. Таким образом, проблема создания системы обмена информацией в соответствии со ст. 16 является основным проблемным моментом Регламента (ЕС) 1071/2009 ЕС[297].}

Специальный режим признания квалификаций операторов автомобильных перевозок является уникальным среди других режимов профессионального признания, потому что установлен Регламентом - актом прямого действия, что способствует большей гармонизации его процедурных и документарных аспектов. Следует рассмотреть возможность такой регламентации профессионального признания и для других профессий. В настоящее время схожий механизм регламентации стал использоваться и для ещё одного специального режима автоматического признания - признания квалификаций судоводителей для перевозки грузов и пассажиров внутренними водным путями.

Судоводители. На настоящем этапе признание квалификаций

судоводителей претерпевает реформирование. Директива (ЕС) 2017/2397 Европейского парламента и Совета от 12 декабря 2017 года о признании профессиональной квалификации во внутреннем судоходстве (Директива (ЕС) 2017/2397) отменила Директиву Совета 91/672/ЕЭС от 16 декабря 1991 г. о взаимном признании национальных удостоверений судоводителей для перевозки грузов и пассажиров внутренними водными путями и Директиву Совета 96/50/EC от 23 июля 1996 г. о согласовании условий получения национальных удостоверений судоводителей для перевозки грузов и пассажиров внутренними водными путями. Ст. 4 «Об обязанности наличия аттестата сертификации Союза в качестве члена экипажа палубы» Директивы (ЕС) 2017/2397 установила, что государства-члены должны обеспечить, чтобы члены палубного экипажа внутреннего водного сообщения имели либо свидетельство квалификации Союза, выданного в соответствии со ст. 11 «Выдача и действительность сертификатов квалификации», либо сертификат, признанный в соответствии со ст. 10 «Признание».

Ст. 10 содержит положения о том, что любое свидетельство квалификации Союза (ст. 4 «Обязательство по наличию аттестата о сертификации Союза в качестве члена экипажа палубы» и ст. 5 «Обязательство по выдаче сертификата о квалификации для отдельных операций»), а также любые служебные книжки или журналы регистрации (ст. 22 «Оценка компетенций для конкретных рисков»), которые были выданы компетентными органами в соответствии с Директивой (ЕС) 2017/2397, действительны во всех государствах-членах ЕС. Данная статья также предусматривает возможность признания сертификатов, выданных в соответствии с национальными правилами третьей страны, если онЬ идентиченs требованиям Директивы. Любое государство-член может представить Еврокомиссии запрос на признание сертификатов, служебных книжек или журналов, выпущенных её органами. Запрос должен сопровождаться всей информацией, необходимой для определения того, соответствуют ли такие документы требованиям Директивы.

Ст. 11 Директивы (ЕС) 2017/2397 устанавливает, что государства-члены должны обеспечить, чтобы заявители на сертификат квалификации Союза в качестве члена палубного экипажа и свидетельство об аттестации Союза на конкретные операции предоставляли: доказательства, что они отвечают минимальным требованиям Приложения I «Минимальные требования к возрасту, административное соответствие, компетентность и навигационное время», что они соответствуют стандартам медицинской пригодности. Государства-члены выдают свидетельство квалификации Союза после проверки подлинности и действительности документов, предоставленных заявителями.

Возможно также проведение экзамена для удостоверения компетенции (подобно Регламенту (ЕС) 1071/2009). Ст. 17 «Оценка компетенций» Директивы (ЕС) 2017/2397 устанавливает, что демонстрация соответствия стандартам компетентности включает в себя практический экзамен для получения свидетельства о квалификации Союза как судоводителя; конкретное разрешение на плавание с помощью радара, Сертификат об аттестации Союза в качестве эксперта по сжиженному природному газу, квалификационный аттестат Союза в качестве эксперта по пассажирским перевозкам. Директива (ЕС) 2017/2397 в ст. 20 «Оценка компетенций для конкретных рисков» также предусмотрела возможность установления для судоводителей дополнительных требований, в тех случаях, когда государства-члены считают это необходимым для обеспечения безопасности.

Что касается процедуры, то ст. 26 «Компетентные органы» Директивы (ЕС) 2017/2397 конкретизирует органы, участвующие в процессе выдачи сертификата, проведения экзамена и оценке компетенции. Например, государства-члены назначают, компетентные органы по организации и контролю экзамена, по утверждению программы обучения и по приостановлению и отзыву сертификатов, а также книжки служебной записи и журналов регистрации.

Директива (ЕС) 2017/2397 подобно Регламенту (ЕС) 1071/2009 гармонизирует формальные и материальные требования для квалификаций судоводителей, а также устанавливает процедуру выдачи этих сертификатов, критерии их оценки, предусматривает возможность признания документов из третьих стран.

Неавтоматический режим признания

К неавтоматическому режиму признания, предусмотренному специальными актами, мы предлагаем отнести следующие профессии:

- Адвокаты;

- Лица, занимающиеся торговлей и распределением токсичных продуктов;

- Аудиторы.

Адвокаты. Признание квалификаций адвокатов для осуществления свободы предоставления услуг и учреждения регламентируется разными актами:

- Директива 98/5/EC Европейского парламента и Совета от 16 февраля 1998 г. об облегчении адвокатской практики на постоянной основе в государстве-члене, отличном от того, в котором была получена квалификация (Директива 98/5/EC), направлена на облечение свободы учреждения;

- Директива Совета 77/249/E3C от 22 марта 1977 г. об упрощении

осуществления адвокатами свободы предоставления услуг (далее - Директива 77/249/ЕЭС) направлена на облегчение свободы предоставления услуг.

В данном параграфе внимание будет сосредоточено на признании квалификаций адвокатов в рамках свободы учреждения. В 1989 г. адвокатов объединили с другими профессиями в Директиве 89/48/ЕЭС об общей системе, выделив их в категорию «регулируемых профессий. Им было дано право учреждать в стране пребывания постоянное дело и предоставлена возможность использовать местные наименования. В 1998 г. реализация адвокатами свободы учреждения стала регулироваться Директивой 98/5/ЕС, направленной на упрощение осуществления деятельности адвоката на постоянной основе в государстве-члене ином, чем то, в котором была приобретена профессиональная квалификация.

Директива 98/5/ЕС направлена именно на признание квалификации адвокатов. Деятельность нотариусов в соответствии со ст. 2(4) «Сфера применения» Директивы 2005/36/ЕС включена в сферу её действия, за исключением нотариусов, которые назначены на должность официальным актом правительства. В этой связи Суд ЕС уточнил сферу действия Директивы 2005/36/ЕС в следующих аспектах:

- государства-члены должны быть в состоянии ввести необходимые тесты на профессиональную пригодность для того, чтобы избежать какой-либо дискриминации в национальном отборе и назначении нотариусов;

- нотариусы не должны иметь дела и осуществлять мероприятия, которые требуют проверки подлинности печатью принимающего государства-члена^{[298] [299].}

Таким образом, Директива 2005/36/ЕС применяется к нотариусам, за исключением случаев работы с подлинными документами и видами деятельности, требующими удостоверения печатью принимающего государства-члена. Директива также не применяется к нотариусам, которые назначены на должность официальным актом правительства, что отмечено в иске Freitas Европейскому

парламенту и Совету^[300].

Возвращаясь к признанию квалификаций адвокатов, следует отметить, что после кодификации в 2005 г. директив общей системы, Директива 2005/36/ЕС стала применяться к адвокатам через призму положений Директивы 98/5/ЕС как специального акта для признания квалификаций адвоката. Директива 98/5/ЕС применяется как к индивидуально практикующим адвокатам (в качестве предпринимателей, т.е. в рамках свободы учреждения), так и к адвокатам, работающим в качестве наемных работников (ст. 1 «Область применения и определения»). Поскольку Директива 98/5/ЕС является специальным актом, регламентирующим признание адвокатов, то её положения превалирую над тем, что закреплено в Директиве 2005/36/ЕС.

Директива 98/5/ЕС не устанавливает автоматический режим признания, а предусмотренный ей неавтоматический режим не идентичен тому, что установлено Директивой 2005/36/ЕС. Ст. 8 «Оплачиваемая деятельность» Директивы 98/5/ЕС устанавливает, что адвокат, зарегистрированный в принимающем государстве-члене в соответствии с его домашним профессиональным титулом, может практиковать в качестве наёмного адвоката у другого адвоката, ассоциации или юридической фирмы, государственного или частного предприятия в той степени, в которой принимающее государство-член разрешило практику по используемому в этом государстве титулу.

Осуществлению деятельности адвоката предшествует регистрация в компетентном органе государства. Адвокат, который желает практиковать в каком-либо государстве-члене, отличном от того, в котором он получил свою профессиональную квалификацию, регистрируется в компетентном органе этого государства. Компетентный орган принимающего государства-члена регистрирует адвоката при предъявлении свидетельства, подтверждающего его регистрацию в компетентном органе государства-члена происхождения (ст. 3 «Регистрация в компетентном органе»). Предварительная регистрация в данном аспекте похожа с тем, что было отмечено в отношении страховых посредников. Однако в положениях о регистрации адвокатов нет условий оценки свидетельства о регистрации в государстве-члене происхождения. Директива 98/5/ЕС не устанавливает чётких критериев оценки квалификации заявителя. В этой связи в решении по делу Wilson Суд ЕС отмечает, что профессиональное звание государства происхождения не может быть предметом предварительного изучения, в том числе в аспекте владения языками принимающего государства-

301

члена

В соответствии с Директивой 98/5/ЕС адвокат может осуществлять деятельность в принимающем государстве-члене под титулом своего или принимающего государства. Применительно ко второму случаю ст. 10 «Адвокатская практика под титулом принимающего государства-члена» устанавливает: «адвокат, практикующий в течение, по меньшей мере, трех лет в соответствии с титулом государства происхождения в принимающем государстве- члене по законодательству этого государства, включая законодательство ЕС, с целью получения допуска к профессии адвоката в принимающем государстве - члене, освобождаются от условий, изложенных в ст. 4 (1) (b) Директивы 89/48/ЕЭС». Адвокат должен предоставить компетентному органу принимающего государства доказательство осуществления деятельности в течение как минимум трех лет.

Признание квалификации адвоката для осуществления деятельности под титулом своего государства подпадает под общий режим профессионального признания Директивы 2005/36/ЕС, п. 42 её преамбулы закрепляет применение Директивы 2005/36/ЕС для признания документов о профессиональной квалификации адвоката. В решении по делу Ebert Суд ЕС установил, что ^[301]

Директива 89/48/ЕЭС об общем режиме (ныне кодифицированная Директивой 2005/36/ЕС) и Директива 98/5/ЕС дополняют друг друга, устанавливая два способа, с помощью которых адвокаты государств-членов ЕС могут получить доступ к профессии адвоката в принимающем государстве-члене под профессиональным званием этого государства-члена . В решении по делу Jakubowska v Maneggia Суд ЕС также отмечает, что адвокат может осуществлять

303

свою деятельность под титулом своего или принимающего государства .

Анализируя содержание Директивы 98/5/ЕС, мы можем выделить два способа признания квалификации адвоката:

- общий режим (Директива2005/36/ЕС);

- адвокатская практика в соответствии с положениями Директивы 98/5/ЕС (в данном аспекте речь идет о признании практики профессии в принимающем государстве).

В соответствии со ст. 4 «Практика в соответствии с профессиональным титулом государства происхождения» Директивы 98/5/ЕС, адвокат, практикующий в принимающем государстве-члене в соответствии с профессиональным титулом своего государства, может признать квалификацию в соответствии с Директивой 89/48/ЕЭС. Поскольку в настоящее время данный акт утратил силу, а п. 14 преамбулы Директивы 2005/36/ЕС устанавливает неизменность механизма признания, установленного Директивой 89/48/ЕЭС и Директивой 92/51/ЕЭС, то адвокат, практикующий в принимающем государстве- члене под титулом своего государства должен отвечать уровням, установленным Директивой 2005/36/ЕС для общего режима профессионального признания.

Таким образом, профессиональное признание квалификации адвоката в рамках свободы учреждения может осуществляться для лиц, осуществляющих деятельность под титулом своего и принимающего государства-члена, для первого и второго случая возможно признание в рамках неавтоматического режима признания. В случае осуществления деятельности под титулом ^{[302] [303] принимающего государства возможно признание на основании опыта, после практики под титулом государства происхождения. Несмотря на наличие возможности упрощения признания под титулом принимающего государства, признание основано на общем режиме, как первоочередной основе для допуска к профессиональной практике.}

Признание опыта для профессий, связанных с работой с токсичными продуктами, установлено Директивой 74/556/E3C от 4 июня 1974 г. о переходных мерах в отношении деятельности, торговли и распределении токсичных продуктов и деятельности, влекущей профессиональное использование таких продуктов, включая деятельность посредников (Директива 74/556/ЕЭС) и Директивой Совета 74/557/E3C от 4 июня 1974 г. о свободе учреждения и свободе предоставления услуг в отношении деятельности самозанятых лиц и посредников, занимающихся торговлей и распределением токсичных продуктов (Директива 74/557/Е3С).

Данный вид деятельности не подпал под автоматическое признание в рамках Директивы 2005/36/ЕС, а сохранил особый режим регламентации, который будет рассматриваться как неавтоматический. Следует отметить, что в период принятия директив, регламентирующих признание квалификаций для профессий, связанных с работой с токсичными продуктами, признание профессионального опыта не рассматривалось как автоматическое. После принятия Директивы 1999/42/ЕС (данный акт был рассмотрен в § 2 гл. 1) профессиональный опыт стал учитываться для признания в рамках общего режима, однако профессии, связанные с работой с токсичными продуктами, не вошли в Директиву 1999/42/ЕС и не были кодифицированы Директивой 2005/36/ЕС, закрепившей признание профессионального в качестве автоматического режима признания.

То же можно заключить и из положений ст. 5 Директивы 74/556/ЕЭС, предусматривающей возможность частичного признания опыта для профессий, связанных с работой с токсичными продуктами: «Если государство происхождения разрешает занятие только деятельностью, связанной с распространением токсичных продуктов, или деятельностью, связанной с профессиональным использованием таких продуктов, или исключает некоторые токсичные продукты из этих видов деятельности, принимающее государство-член может применить те же ограничения на своей территории». Из этого положения следует, что лицо может реализовывать свою квалификацию в той части, которая позволена ему государством происхождения. Поскольку положение Директивы 2005/36/ЕС о частичном признании, рассмотренное нами в рамках общего режима признания, не применимо к специалистам, профессиональные квалификации которых были автоматически признаны (ст. 4f «Частичный доступ» Директивы 2005/36/ЕС), то установление аналогичного положения для профессий, связанных с работой с токсичными продуктами свидетельствует о его неавтоматическом характере.

Директива 74/557/ЕЭС дополняет регламентацию требований в отношении лиц, занятых с токсичными продуктами. Ст. 7 предусматривает, что если государство - член требует от своих собственных граждан, желающих осуществлять регулируемую в сфере торговли и распределения токсичных продуктов, деятельность, доказательство хорошей репутации и доказательство того, что они ранее не были объявлены банкротами, то, государство может сделать это и в отношении граждан других государств - членов. В качестве достаточных доказательств оно должно рассматривать выписку из «судебной записи» или эквивалентного документа, выданного компетентным судебным или административным органом в государстве-члене происхождения.

Аудиторы. Директива 2006/43/ЕС Европейского парламента и Совета от 17 мая 2006 г. об обязательном аудите годовой и консолидированной бухгалтерской отчетности (Директива 2006/43/ЕС) в ст. 6 «Образовательные квалификации» устанавливает, что физическое лицо может быть управомочено осуществлять аудит после достижения им высшего или эквивалентного уровня образования, последующего завершения курса теоретической подготовки, прохождения практической стажировки и сдачи экзамена на профессиональную компетентность. Лицо, сдавшее экзамен в высшем образовательном учреждении или приравненном к нему заведении, или обладающее университетской степенью или приравненной к ней квалификацией, может быть освобождено от проверки теоретических знаний по дисциплинам, относительно которых состоялся указанный экзамен (ст. 9 «Изъятия» Директивы 2006/43/ЕС). К этой же ситуации относится лицо, прошедшее практическую стажировку и аттестованное путем сдачи экзамена или присвоения диплома.

Директива 2006/43/ЕС в ст. 11 «Квалификация через многолетний практический опыт» предусматривает также, что государство-член ЕС может утвердить квалификацию, не соответствующую условиям признания, если лицо в течение 15 лет осуществляло профессиональную деятельность, что позволило ему приобрести достаточный опыт в сфере финансов, права и бухгалтерского дела, а также сдало экзамен на профессиональную компетентность.

Подобно Директиве 2008/106/EC о минимальном уровне подготовки моряков Директива 2006/43/ЕС в ст. 44 «Утверждение аудиторов из третьих стран» закрепляет рычаги признания квалификаций аудиторов из третьих стран. «Компетентные органы государств-членов ЕС вправе утвердить аудитора из третьей страны в качестве уполномоченного аудитора, если указанное лицо соответствует требованиям, изложенным в статьях Директивы 2006/43/ЕС».

Особенностью Директивы 2006/43/ЕС является то, что она не принята чисто для профессионального признания. Положения о гармонизации направлены в большей степени на бухгалтерскую отчётность и аудит. Директива не гармонизирует квалификационные требования для аудиторов, не предусматривает каких - либо специальных положений относительно процедурных механизмов признания и способах передачи информации.

Подводя итог настоящему параграфу, мы можем сделать следующие выводы:

Законодательство ЕС устанавливает целый спектр режимов признания для отдельных профессий. Данные режимы можно разделить на автоматические и неавтоматические. Автоматическое признание было установлено не только Директивой 2005/36/ЕС, но и отдельными актами. Режимы автоматического признания являются наиболее просто реализуемыми. Наиболее продуманными и в юридическом плане совершенными являются Директива (ЕС) 2017/2397, устанавливающая положения по детальной регламентации профессионального признания квалификаций судоводителей для перевозки грузов и пассажиров внутренними водным путями и Регламент (ЕС) 1071/2009, устанавливающий единые формальные и материальные требования для операторов автомобильных перевозок. Такая гармонизация может быть взята за основу для дальнейшего реформирования системы профессионального признания.

Отсутствие у ЕС полномочий в сфере образования создает ряд трудностей для дальнейшей гармонизации профессионального признания, приводит к разрозненности режимов признания, основывающихся на отдельных аспектах признаваемых квалификаций. Так, не все из рассмотренных режимов признания предусматривают признание профессионального опыта и образования, для регулируемой профессии. В частности, признание квалификации моряка не предусматривает требований к профессиональному опыту, а основано на образовательных стандартах. Неодинаково решен вопрос и в отношении свободы, для облегчения которой реализуется признание. В данном аспекте применительно к морякам не регламентируется свобода учреждения или предоставления услуг, в отличие от адвокатов и специальных профессий Директивы 2005/36/ ЕС.

Режимы признания для отдельных профессий, предусмотренные специализированными актами, отличаются автоматизмом, степенью регламентации и способом закрепления (регламент или директива, единым актом или несколькими). Некоторые режимы (например, признание для моряков) предусматривают возможность признания квалификаций граждан третьих стран. Не един их подход и в процедурных аспектах, ряд актов предусматривает отдельные сети информационного сотрудничества.

Разнообразие в регламентации отдельных профессий показывает преимущества одних способов закрепления перед другими (так, признание, установленное регламентом, эффективнее осуществимо на практике, чем признание, установленное директивой) и одновременно создаёт практические трудности. Так, в случае невозможности реализовать признание в рамках специального акта предусматривается возможность сделать это при помощи общего режима Директивы 2005/36/ЕС. Однако взаимное замещение актов не всегда прямо предусмотрено, что ещё больше усложняет профессиональное признание. В этой связи существующие режимы профессионального признания для отдельных профессий нуждаются в дальнейшей консолидации.