§ 2. Современные концепции экологической безопасности

В последнее время появилось много теоретических и эмпирических исследований, посвященных разработке концепции экологической безопасности. Как известно, концепция - это система взглядов на ту или иную проблему.

Мы согласны с предпринимаемой критикой свойственной традиционной концепции безопасности ориентации на государство-нацию как основной субъект обеспечения безопасности¹. Справедливо подчеркивается важность анализа не только на национальном, но и на других уровнях - индивидуальном и глобальном^{[XV] [XVI]. Конкурентному поведению государств в традиционной модели безопасности необходимо противопоставить кооперацию государств как лучшую стратегию противодействия новым вызовам, включенным в новую концепцию. Трансграничный характер проблем экологического кризиса разрушил “священные” границы государственного суверенитета, и неправительственные, и межправительственные организации также стали проводниками сотрудничества государств в данной области.}

Таким образом, мы выступаем против анализа исключительно “национальной*’ экологической безопасности в пользу рассмотрения также “глобальной” или “всеобъемлющей” экологической безопасности и “’экологической безопасности индивидов”.

По нашему мнению, необходимо акцентировать внимание и на взаимодействии системы “человек и природа”¹. Наш подход к концепции экологической безопасности основывается и на том, что угрозы безопасности в XXI веке проистекают из конкурентного характера взаимодействия человека и природы. Поэтому свои исследования надо посвящать и таким проблемам, как распространение болезней, вызванных микроорганизмами; генетическая инженерия.

Можно заметить два отличительных признака такого подхода: наличие парадоксов и важность аксиологического элемента при решении проблем. Парадоксы возникают в самых различных сферах: предполагается решение экологических проблем совместными усилиями, но в тоже время сохраняется конкуренция в системе. Такова, например, конкуренция между homo sapiens и другими видами, между человеческой активностью и сохранением экосистем, человеком, другими видами с одной стороны и микроорганизмами - с другой. В целом, решение экологических проблем видится не в последнюю очередь и в разработке новых технологий. Однако их использование вновь приводит к деградации окружающей среды.

Мы являются пропонентами важности аксиологического элемента в преодолении экологического кризиса - на необходимость смены экономической парадигмы развития, в настоящее время доминирующей, на экологическую парадигму.

Можно искать содержание понятия экологической безопасности и в установлении причинной связи между экологическим стрессом и конфликтом. Любопытно, что в начале дебатов сама концепция экологической безопасности даже не упоминалась. Позже такое понимание экологической безопасности стало доминирующим в западной литературе¹.

На наш взгляд, экологический стресс может стать причиной внутреннего или международного конфликта и, таким образом, представлять ' собой угрозу безопасности.

Подход отличает обстоятельство, что теоретические выводы в данном случае основывались на эмпирических исследованиях. Большинство таких исследований проводилось в развивающихся странах и странах с переходной экономикой^{[XVII] [XVIII].}

Сначала, по нашему мнению, надо изучать отдельные случаи возникновения конфликтов из-за ухудшения качества окружающей среды ^или дефицита природных ресурсов, таких, например, как вода, лес, плодородная почва. Затем провести типологию “экологических” конфликтов. Далее формулировать теоретические выводы о причинной связи между экологическим стрессом и конфликтом.

ь Среди исследователей, изучающих связь между деградацией окружающей среды и эскалацией конфликта, особо стоит выделить Томаса

Хомера-Диксона (университет Торонто)^[XIX]. В начале работы над проектом группа Т. Хомера-Диксона выдвинула гипотезу, что связь между деградацией окружающей среды и эскалацией или инициализацией конфликта происходит через социальные изменения. Именно они приводят к международному конфликту. Экологические изменения выступают как вероятная, но не необходимая причина возникновения конфликта. В 1991 году Т. Хомер-Диксон выделил другие факторы, которые влияют на причинную связь между деградацией окружающей среды и конфликтом: этнические, классовые, религиозные, политические - легитимность режима.

Среди других проектов, посвященных причинной связи между деградацией окружающей среды и возникновением конфликта, можно выделить “Проект по изучению окружающей среды и конфликтов” (ENCOP), проводимый Швейцарским фондом исследования мира (Swiss Peace Foundation) и Цюрихским Центром по изучению проблем безопасности (Zurich Center for Security Studies). В качестве примера здесь можно назвать и исследование, проведенное под эгидой Комитета НАТО по проблемам современного общества (КПСО): “Окружающая среда и безопасность в международном контексте”².

Причинная связь между дефицитом или истощением природных ресурсов, деградацией окружающей среды и инициализацией внутригосударственного конфликта является более устойчивой.

государства противостоять данным трудностям. Внутренние конфликт подобного рода могут способствовать фрагментации государства или, наоборот, установлению в нем авторитарного режима.

Некоторые отдельные случаи, однако, подтвердили гипотезу о связи между существованием экологических проблем и началом международного конфликта. В данных случаях источником конфликта выступали природные ресурсы.

Выводы, сделанные при исследовании причинной связи между экологическим стрессом и конфликтом, должны убедить военных стратегов в необходимости рассмотрения экологического стресса как дополнительной угрозы стабильности государства^[XX]. Специфика применения данных теоретических выводов заключается в их включении в стратегические разработки.

Предлагаемая нами ниже типология “экологических” конфликтов основана на результатах упомянутых выше проектов Т. Хомера-Диксона и ENCOP. “Экологически-индуцированныс” конфликты бывают следующих видов: этно-политические; миграционные; конфликты, связанные с международными ресурсами; конфликты, возникающие из-за экологических проблем глобального характера.

Рассмотрим этно-подшцаески.е_______ конфликта» Экологическая и

этническая дискриминация наблюдается во многих случаях. Конфликты возникают потому, что две или более этнические группы делят один экологический регион, который страдает от экологического стресса; или потому, что этнические группы зависят от двух соседних регионов с разной степенью продуктивности. В первом случае конфликты начинаются из-за того, что одна или более этнические группы имеют ограниченный доступ к необходимым ресурсам.

Миграционные конфликты, рассматриваемые в проекте, базировались либо на внутренней миграции, миграции с пересечением границ государств, или миграции, связанной с демографическими причинами. Когда мигранты или беженцы пересекают государственные границы добровольно, поселяются около границ или в городах третьего государства, они нередко страдают в социальном отношении и представляют собой потенциальный источник политического конфликта. Несмотря на то, что в Управлении Верховного комиссара ООН по делам беженцев термин “экологический беженец” отвергается, Верховный комиссар ООН по делам беженцев Садако Агата выразила понимание связи между миграцией и экологической дискриминацией.

Конфликты, связанные с международными ресурсами характеризуются проблемами использования ресурсов. Они вызваны ассиметрической зависимостью от количества или качества ресурса (например, пресной или морской воды или рыбных ресурсов). Вероятность эскалации конфликта зависит от особой комбинации сопутствующих факторов. Если данные факторы - благоприятные, такие конфликты могут разрешаться кооперативно.

Экологические проблемы глобального характера нельзя рассматривать как основные причины возникновения конфликта. Их влияние на конфликтную потенциальную ситуацию зависит от региональных условий, в том числе и экологических. Существует возможность эскалации глобальных экологических конфликтов в будущем. Причем надо отметить, что такие конфликты будут, скорее всего, происходить между индустриально развитыми и развивающимися странами.

В целом, мы заключили, что существует необходимость изучения существующих конфликтов и условий их возникновения с тем, чтобы совершенствовать существующие процедуры разрешения международных споров и предотвращения конфликтов.

В последнее время можно условно выделить следующую тенденцию при рассмотрении экологической безопасности, - появление многочисленных официальных документов не юридического характера и доклады неправительственных организаций: заявления политиков,

концепции развития какой-либо отрасли и т.

При рассмотрении интересующего нас вопроса надо обратить внимание на все более заметно усиливающуюся в современном мире тенденцию к учреждению правительственных агентств и новых государственных должностей, связанных с обеспечением экологической безопасности. Поэтому сфера наших научных интересов - и сравнительный анализ деятельности сходных структур в разных странах^{[XXI] [XXII].}

Кроме того, необходимо отметить большое значение обеспечения экологической безопасности при планировании и осуществлении военной деятельности^[XXIII]. Отчасти этой проблеме появящено диссертационное исследование Л. В. Кукушкиной “Взаимосвязь проблем экологической безопасности и разоружения”. В одной из глав своей работы она отдельно рассматривает экологические последствия военной деятельности в мирное время^[XXIV].

В современной мире реализовался еще один интересный подход к исследуемым проблемам: существуют возможность использования ресурсов разведывательных служб для целей обеспечения экологической безопасности. Здесь можно выделить два направления: возможность использования сбора информации, в том числе и для целей обеспечения экологической безопасности; и возможность использования людских ресурсов. Последнее предполагает, что аналитики и оперативные работники секретных служб тренируются для рассмотрения экологического стресса как потенциальной угрозы стабильности режима¹.

Наблюдается актуализация вопроса: должны ли вооруженные силы и секретные службы принимать участие в различных миссиях по предотвращению или ликвидации последствий экологических катастроф^{[XXV] [XXVI]? Такая постановка вопроса, естественно, предполагает анализ практики подобного рода участия.}

Проблемы обеспечения экологической безопасности надо рассматривать в свете отношений развивающихся стран, стран с переходной экономикой и развитых стран^[XXVII].

В сообществе теоретиков международных отношений члены этого сообщества являются приверженцами разных теорий международных отношений^[XXVIII]. И концепцию экологической безопасности каждый из этих ученых видит в свете своих взглядов на международные отношения в целом. Некоторые защищают идею либерального международного порядка с суверенными государствами-нациями, рыночной экономикой, другие считают, что такой международный порядок приводит к установлению негативных ценностей и практике.

Последняя группа, в свою очередь, также неоднородна, однако все же есть нечто общее, что объединяет всех ученых. Это убежденность в том, что существующие экономические отношения и политика неизбежно приведут к экологическому кризису. И даже, если они противоречат друг другу во взглядах на будущее, они одновременно дополняют и обогащают саму концепцию экологической безопасности.

На более фундаментальном уровне дебаты ведутся об образе, который требуется для экологической безопасности: сильный, технократически управляемый или тоже сильный, но более демократичный образ?

Таким образом, мнения по поводу экологической безопасности варьируются: одни авторы придерживаются позиций сохраиеігия

существующего положения вещей в устройстве международного сообщества, управляемого элитой развитых стран, другие - выступают за фундаментальные перемены. Между двумя крайностями лежит точка зрения о необходимости при сохранении status quo фундаментальных постепенных перемен, которые достигаются путем демократизации.

Необходимо изучать и внутригосударственный подход к концепции экологической безопасности. Естественно, что позиции должны базироваться в первую очередь на национальной безопасности, что предопределено целями и задачами данных исследований. В рамках такого подхода надо анализировать концепции национальной безопасности государств, конституции, законы, регулирующие отношения по обеспечению безопасности, иные правовые акты, имеющие отношение к регулированию экологически безопасной деятельности; выделяются виды безопасности, обозначенные как составные части национальной безопасности, объекты безопасности; формулируются национальные интересы, цели государственной политики (национальные цели), угрозы национальным целям; опасные для человека и окружающей среды факторы, источники экологической опасности, каналы распространения экологической опасности (природные и антропогенные).

При таком “внутригосударственном” взгляде на экологическую безопасность различаются следующие подходы к обеспечению экологической безопасности. Это оборонительный - укрепление экологической безопасности путем уменьшения уязвимости отечественных экосистем от внешних воздействий; адаптивный - усиление приспосабливаемое™ экосистем к внешним изменениям; кооперативный - сотрудничество для устранения опасности воздействия на окружающую среду.

Принято считать, что обеспечение экологической безопасности связано с тремя видами угроз: экологической агрессией, угрозой национальной безопасности за счет внешних экологических проблем, воздействием на национальную безопасность внутренних экологических проблем. Некоторые исследователи (например, Н.Н. Моисеев, В. В. Александров и С. С. Поспелов) решали проблему обеспечения экологической безопасности, применяя методы теории сложных систем и программно-целевого управления ’. В отдельных трудах, например, Д. В. Зувайте ^{[XXIX] [XXX], описывается построение многоуровневой системы целей (“пирамиды целей”) социально- экономического развития общества. В такую систему включены и природоохранные элементы.}

В ряде организаций Российской Федерации (РФ) в рамках НИР проводилось исследование роли и места экологической безопасности в иерархической структуре национальных целей и жизненно-важных интересов России. Разработки, в которых использовались методы системотехники и программно-целевого управления, проходили в несколько этапов и включали в себя построение иерархической структуры системы безопасности России, выявление и конкретизацию национальных целей и жизненно-важных интересов России, определение степени приоритетности обеспечения экологической безопасности, многокритериальную оценку направлений обеспечения безопасности России. В результате полученных данных была построена автоматизированная система определения важности целей и средств достижения национальных целей и средств их достижения, которая позволяет определить приоритет экологической безопасности как составной части национальной безопасности.

В соответствии со ст. 1 Закона РФ “О безопасности” от 5 марта 1992 года под безопасностью подразумевается состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внутренних и внешних угроз. Здесь же определяется, что личность, общество и государство являются основными объектами безопасности (ст. 1).

Концепция национальной безопасности России содержится в Указе Президента РФ от 17.12.97 г. № 1300. Совет Федерации Постановлением от 08.08.97г. №326-СФ поручил Комитету по конституционному

законодательству и судебно-правовым вопросам и Комитету по вопросам безопасности и обороны рассмотреть вопрос о разработке проекта Федерального Закона “Об основах государственной политики в области национальной безопасности”.

Исполняющий обязанности Президента Российской Федерации В. В. Путин подписал Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. № 24 “О Концепции национальной безопасности Российской Федерации” о внесении изменений и дополнений в Концепцию национальной безопасности РФ, утвержденную Указом Президента Российской Федерации от 17 декабря 1997 г. N 1300 ”Об утверждении Концепции национальной безопасности Российской Федерации". В Указе Президента от 10.01.2000 г. установлены следующие дефиниции:

1. Концепция национальной безопасности Российской Федерации определяется как система взглядов на обеспечение в Российской Федерации безопасности личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз во всех сферах жизнедеятельности. В Концепции сформулированы важнейшие направления государственной политики Российской Федерации.

2. Под национальной безопасностью Российской Федерации понимается безопасность ее многонационального народа как носителя суверенитета и единственного источника власти в Российской Федерации.

Анализ Закона “О безопасности”, Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ “Об укреплении Российского государства” 1994 г., Указа Президента РФ от 19.09.97 г. № 1037 позволяет выделить следующие виды безопасности, обозначенные как составные части национальной безопасности России: государственная; конституционная; международная; оборонная (военная); экономическая; общественная; экологическая; жизни населения; информационная.

Важным составным элементом национальной безопасности является экологическая безопасность. Понятие “экологическая безопасность” можно рассматривать как “состояние защищенности” объекта (личности, населения, территории, промышленного или природного объекта) от угроз со стороны загрязненных природных объектов; и как “состояние объекта” (природного или техногенного), при котором отсутствует угроза окружающей природной среде со стороны этого объекта.

Термин “обеспечение экологической безопасности” употребляется в национальном законодательстве, в законопроектах. Конституция Российской Федерации относит к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов “охрану окружающей среды и обеспечение экологической безопасности” (п. “д” ч. 1 ст. 72). В ноябре 1995 года принят Федеральный Закон “Об экологической безопасности”^[XXXI] (Президентом РФ не подписан). Термин “экологическая безопасность” часто встречается в терминологии руководителей высших органов власти^[XXXII]. Число законодательных и иных нормативных актов, в которых встречается термин или его комбинации, достаточно велико.

В числе работ, посвященных внутригосударственному обеспечению экологической безопасности, заметно выделяется монография Г. П. Серова². В ней подчеркивается связь экологической безопасности как составной части национальной безопасности России с оборонной, энергетической, промышленной, пожарной, информационной и иными видами безопасности, раскрываются механизмы возникновения экологической опасности, отмечается взаимообусловленность экологической безопасности личности, общества, государства и различных видов безопасности хозяйственно- производственных объектов, даются основные определения в сфере экологической безопасности. Автор анализирует внутригосударственный механизм правового регулирования экологической безопасности, функции предприятий-природопользователей, граждан и их объединений, финансовых посредников (банков, страховых организаций, фондов и т. д.) как участников деятельности по обеспечению экологической безопасности, выявляет особенности экономического и организационно-правового механизмов обеспечения экологической безопасности.

При всем многообразии существующих в отечественной и зарубежной литературе взглядов по данной проблематике представляют интерес предлагаемые Г.П. Серовым определения:

1. Экологическая безопасность личности, общества и государства - это “состояние защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства в процессе взаимодействия общества и природы от угроз со стороны природных объектов, естественные свойства которых изменены

путем загрязнения, засорения в результате либо антропогенной деятельности (при возникновении аварий, катастроф, при осуществлении длительной хозяйственной, оборонной и иных видов деятельности); либо преднамеренно (с целью экологических диверсий, экологической агрессии), либо природных явлений и стихийных бедствий, обусловленных уничтожением, порчей или истощением природных объектов".

2. Обеспечение экологической безопасности - “проведение комплекса мер организационно-правового, эколого-экономического, научно- методического, инженерно-технического, воспитательного и иного характера по нейтрализации угроз со стороны загрязненных природных объектов, то есть обеспечение их состояния, находясь в котором, они безопасны для населения, территорий, техногенных и природных (незагрязненных) объектов”.

3. Цель обеспечения экологической безопасности - “повышение защищенности личности в условиях углубляющегося экологического кризиса и усиливающегося негативного воздействия техногенной деятельности на природу”.

4. Система экологической безопасности - “организационно­функциональное объединение субъектов обеспечения безопасности, имеющих единую глобальную цель - поддержание требуемого уровня экологической безопасности объекта (территории, населения), согласованные локальные цели и выполняющих с использованием соответствующих экономико-правовых механизмов скоординированные задачи для достижения этих целей в условиях общих правовых, организационных, финансово- экономических, материальных, временных и иных ограничений”.

Проведенное исследование позволило автору этой работы не только выявить факт нормативного закрепления общей многоуровневой структуры безопасности (или этапов организации деятельности по обеспечению безопасности) (Приложение, рис. 1), но и составить каталог правовых нормативных актов РФ об экологической безопасности.

Проанализировав ведущиеся в РФ разработки систем экологической безопасности, он пришел к заключению, что существует три вида таких систем: федеральная (является подсистемой РСЧС - Российской системы предупреждения и действий в чрезвычайных ситуациях) (Приложение, рис.

2) , межрегиональная (Приложение, рис. 4) и региональная (Приложение, рис.

3) .

Подытоживая свою работу, Г. П. Серов делает вывод, что возникает ‘‘проблема создания самостоятельной научной дисциплины - теории экологической безопасности”.

Признавая практическую и научную значимость данного исследования и конструктивность вышеприведенных определений, мы, тем не менее, не разделяем его взгляд на "теорию экологической безопасности” как на самостоятельную научную дисциплину. Более того, мы не просматриваем в настоящее время тенденции возникновения такой дисциплины. Действительно, ученый убедительно показывает совершенствование регулирования экологической безопасности, однако о выделении этой отрасли научного знания в отдельную дисциплину говорить пока преждевременно.

В этой связи остановимся на мнении других исследователей, разделяющих “внутригосударственный подход” к концепции экологической безопасности. Особенно острые дебаты происходят среди ученых-юристов, занимающихся экологическим правом России.

Так, Б. В. Ерофеев^[XXXIII] считает, что “важным составным элементом национальной безопасности является экологическая безопасность - совокупность свойств объектов Вооруженных Сил РФ, окружающей их среды обитания, и состояние организационных мер и технических средств.

обеспечивающих исключение или сведение к минимуму воздействие неблагоприятных экологических факторов деятельности Вооруженных Сил РФ на окружающую среду, население, личный состав и объекты Вооруженных сил РФ” Данное определение позволяет предположить, что подход Б. П. Ерофеева близок к упомянутой ранее позиции, при которой экологическая безопасность рассматривается в системе отношений “вооруженные силы - окружающая среда - население”.

По мнению Л. К. Голиченкова¹, как с юридической, так и с политической точек зрения, термины “экологическая безопасность” и “обеспечение экологической безопасности” являются легальными, становятся общеупотребительными. Однако ученый полагает, что термин “экологическая безопасность” для обозначения самостоятельной области законодательства, тем более в качестве термина, заменяющего собой термин “охрана окружающей природной среды”, не может быть применим. Он выдвигает следующие аргументы в защиту своих взглядов: а) большое число актов, содержащих рассматриваемый термин или его комбинации, по его мнению, объясняется формальными причинами, и прежде всего тем, что данный термин употреблен в Конституции РФ; б) по содержанию в подавляющем большинстве случаев он употребляется как взаимозаменяемый с термином “охрана окружающей природной среды¹* (что неверно) или в сочетании с этим термином (через союз “и” - как в Конституции РФ); в) с теоретической точки зрения существование такой отрасли законодательства (самостоятельной или комплексной), как “законодательство об экологической безопасности”, “серьезными учеными сегодня отрицается”. Такой же точки зрения придерживается М. М. Бринчук ^{[XXXIV] [XXXV].}

В цели данного диссертационного исследования не входит анализ российского законодательства, связанного с обеспечением экологической безопасности. Тем не менее, необходимо отметить неразрывную связь внутригосударственного и международно-правового механизма регулирования экологической безопасности.

Таким образом, из вышесказанного следует, что большинство ученых признает значимость экологических проблем в современном мире и приоритетный характер их решения. Более того, в международном сообществе экологические проблемы стали рассматриваться как угроза безопасности. Поэтому среди исследователей продолжается обсуждение содержания концепции экологической безопасности. Мы считаем, что различие взглядов на сущность данного понятия обусловлено комплексным характером данной проблемы, поскольку деятельность по обеспечению экологической безопасности многогранна. Столь же многогранно и правовое регулирование этой деятельности.

В последнее время возрастает интерес к концепции "международного режима”, как средству построения моделей взаимодействия государств или их поведения в конкретных ситуациях. Именно концепция режима позволяет выявить сущностные черты и специфические особенности правового регулирования тех или иных сфер отношений государств. Обычно в международно-правовой литературе “режим” совокупность или систему международно-правовых норм, призванных регулировать поведение государств или других субъектов права в тех или иных сферах международных отношений или применительно к определенным проблемам или ситуациям. Нормативная структура является важнейшим, но далеко не единственным компонентом международного режима. Понятие “международного режима ” должно охватывать именно правовые средства, воздействующие и определяющие поведение государств в конкретной области международных отношений, причем включать наряду с системой международно-правовых принципов и норм также положения рекомендательного характера, а также способы обеспечения их выполнения, в том числе институционные и иные механизмы функционирования режима¹. В данном контексте международная экологическая безопасность представляет собой международный режим, состоящий из согласованного комплекса норм, институтов, процедур и практики управления, которые вместе взятые, представляют собой “структуру” для всего спектра возможных правовых реакций на любую экологическую проблему, представляющую угрозу международной безопасности.

'Виноградов СВ., Жуком Э.Г. Международно-правовые режимы зашиты морской воздушной и космической среды: сравнительный аналнз//Междуиародное морское, воздушное и космическое право. М:ИГПЛН, 1992. - СС. 61-62.