Процесс укрепления Межамериканской системы защиты прав человека

Американская конвенция и протоколы к ней, а также другие договоры, заключенные в рамках ОАГ по правам человека, Статут Комиссии и Правила Процедуры Комиссии дают сегодня Межамериканской комиссии по правам человека среди прочих функций право принимать жалобы от «любого человека или группы лиц или любой неправительственной организации, законно признанной в одном или нескольких государствах-членах ОАГ »^[232], против государства-члена ОАГ на нарушения прав и свобод человека, гарантированных Американской декларацией прав и обязанностей человека 1948 г., Американской конвенцией о правах человека и Протоколов к ней, Межамериканской конвенцией о предупреждении пыток и наказанию за них, Межамериканской конвенцией о насильственном исчезновении людей, Межамериканской конвенцией по предупреждению, пресечению и искоренению насилия против женщин, Межамериканской конвенцией о ликвидации всех форм дискриминации и нетерпимости и Межамериканской конвенцией о ликвидации расизма, расовой дискриминации и связанной с ней нетерпимостью.

В дополнение к подаче петиции или отдельно без петиции можно запросить Комиссию о вынесении временных мер, чтобы предотвратить неминуемый и непоправимый вред.

Осуществление функций и полномочий, предоставленных МКПЧ, не обошлось без споров. В то же время, как отмечалось выше, нагрузка на Комиссию постоянно растет. Это связано с тем, что переход во многих странах региона от диктаторских режимов к демократической форме правления в сочетании с ростом числа организаций гражданского общества и осведомленности о гарантиях и правах, согласно международному праву прав человека, привели к росту ожиданий потерпевших и их представителей и дали надежду, что Межамериканская комиссия может решить все системные нарушения прав человека, в том числе проблему насильственных исчезновений, насилия в отношении женщин и сексуальных меньшинств, демаркации исконных земель коренных народов, дискриминации, отсутствия надлежащей правовой процедуры и независимости в судебных органах, нападения на правозащитников и СМИ и другие проблемы, типичные для государств Западного полушария.

Деятельность Комиссии по мониторингу неоднократно подвергалась критике со стороны государств-членов ОАГ. Ряд государств, которые прошли путь от военного режима или иной формы недемократического правления к более открытому и демократическому обществу, настаивают на том, чтобы Межамериканская комиссия применяла более гибкие подходы при мониторинге. Другие члены ОАГ неоднократно заявляли о политической мотивированности или двойных стандартах в деятельности Комиссии. Наконец, часть государств выражает обеспокоенность тем, что сроки рассмотрения дел Комиссией выходят за разумные пределы. Дела рассматриваются спустя годы после нарушений прав человека, о которых идет речь в поданном заявлении.

Ярким примером служит дело Victor Manuel Isaza Uribe and Family v. Colombia^[233]. Комиссии потребовалось 20 лет, чтобы признать эту жалобу приемлемой. Длительные сроки рассмотрения жалоб вызывают тревогу у большинства государств.

Проанализировав практику Комиссии, мы пришли к выводу о том, что начиная с 2007 г. Комиссии требуется в среднем 4 года для решения вопроса о приемлемости жалобы и около 7 лет для вынесения временных мер или заключения соглашения о дружеском урегулировании.

Низкая пропускная способность Комиссии, по нашему мнению, является серьезным препятствием на пути эффективной работы этого органа.

С одной стороны, Комиссия требует от государств соблюдать разумный срок судебного разбирательства, но, с другой стороны, подает государствам обратный пример. В свое время с аналогичной проблемой столкнулся Европейский суд по правам человека, который в настоящее время пытается повысить собственную пропускную способность за счет мер, сформулированных в документах Интерлакенского процесса^[234].

Не менее проблемными являются вопросы легитимности и качество принимаемых решений.

Свидетельства кризиса в данном случае, на наш взгляд, очевидны.

Реформа Межамериканской системы защиты прав человека началась 29 июня 2011 г. с создания Постоянным советом ОАГ Специальной рабочей группы^[235] для оценки накопленного опыта работы Межамериканской комиссии по правам человека с целью укрепления системы Межамериканской комиссии по правам человека. Рабочей группе было поручено выработать рекомендации, которые были представлены на заседании Постоянного совета ОАГ в 2012 г. Это была уже не первая попытка государств провести анализ Межамериканской системы защиты прав человека, однако, впервые их инициатива была поддержана Постоянным советом ОАГ. Одним из ключевых факторов, по нашему мнению, была реакция Бразилии на временные меры, вынесенные Межамериканской комиссией по правам человека и касающиеся коренного народа Kayapo в Belo Monte. 1 апреля 2011 г. МКПЧ вынесла решение о временных мерах для членов общин коренных народов бассейна р. Шингу в Пара (Бразилия), в котором требовало от Бразилии приостановить строительство плотины Белу Монте. В ответ на временные меры Бразилия отозвала своего представителя в ОАГ и кандидата на должность Комиссионера в МАКПЧ. А Венесуэла заморозила обязательные членские выплаты в ОАГ в размере 6 млн долл. США.

13 декабря 2011 г. Рабочая группа утвердила отчет для предоставления на рассмотрение Постоянным Советом ОАГ^[236].

Цель реформы, завершившейся в 2013 г., заключалась в совершенствовании механизмов Комиссии для эффективной реализации МКПЧ своего мандата по поощрению и защите прав человека в Северной и Южной Америке. В 20112012 гг. была разработана концепция реформы Межамериканской системы, выявлены основные проблемы, требующие решения, и предложены пути преодоления существующих сложностей.

Программа реформы охватывала 3 ключевых вопроса: изменение Правил процедуры Комиссии, разработку плана возможных изменений Стратегического плана МКПЧ и плана изменений в работе Комиссии. Реформа коснулась порядка рассмотрения индивидуальных жалоб, временных мер, мониторинга ситуации с правами человека в регионе, продвижения и содействия защите прав человека в государствах ОАГ.

Результатом проведенной работы стало принятие 18 марта 2013 г. новых Правил Процедуры Комиссии и внесение дополнений в Стратегический план Комиссии.

Реформа, завершившаяся принятием Генеральной Ассамблеей ОАГ Резолюции AG/RES.1 (XLIV-E/13) 22 марта 2013 г.^[237], оказалась, по мнению автора данного исследования, мало эффективной. Важно отметить, что реформа не коснулась таких насущных проблем, как неучастие в Американской конвенции целого ряда государств региона, неисполнение рекомендаций Межамериканской комиссии, систематической нехватки финансирования, необходимого для эффективной реализации Межамериканской комиссией и МСПЧ своих мандатов.

Меры, направленные на повышение эффективности работы Комиссии, носили фрагментарный и локальный характер. Комплексной реорганизации работы этого органа не произошло. При этом шагов по продолжению реформы контрольных органов Американской конвенции 1969 г. не предпринимается, и фактически процесс «укрепления Межамериканской системы» превратился в борь- бу МКПЧ с попытками урезать полномочия Комиссии. Венесуэла денонсировала Конвенцию в сентябре 2012 г., хотя конфликт между Венесуэлой и МКПЧ продолжался с 2002 г., когда в ходе попытки государственного переворота в Венесуэле Комиссия де-факто признала переходное правительство во главе с Педро Кармоной^[238].

Обширность функций и полномочий в сочетании с ограниченными ресурсами заставляют Комиссию устанавливать для себя приоритетные страны мониторинга, категории дел и темы исследований. Давление на Комиссию со стороны участников процесса часто усугубляет ситуацию. Заявители и их представители рассматривают МКПЧ как орган, целью деятельности которого является восстановление нарушенных прав через рассмотрение жалоб. Государства, со своей стороны, полагают, что основная задача Комиссии - продвижение прав человека в регионе через процедуру мониторинга и формирования межамериканских стандартов в области прав человека. На этом фоне функция Комиссии по рассмотрению индивидуальных жалоб часто воспринимается государствами как излишнее обременение, поэтому государства-члены ОАГ недостаточно серьезно относятся к деятельности Комиссии в этой области.

«Страновые» доклады, которые готовятся по итогам визита экспертов Комиссии в государство, являются одним из основных направлений деятельности Комиссии. Однако и в этой сфере существуют проблемы.

Как отмечалось выше, начиная с 1961 г. Комиссия совершила 94 поездки на места в дополнение ко многим рабочим встречам отдельных членов Комиссии с представителями государств.

На деятельность Комиссии оказывает сильное влияние то, что Комиссия не является постоянно действующим органом, а работает в сессионном порядке, собираясь 3 раза в год. Как показывает практика, члены Комиссии фактически живут и работают в разных государствах региона, совмещая работу в Комиссии с профессиональной деятельностью в других учреждениях.

В рамках МКПЧ члены Комиссии разделены по странам мониторинга и специальным процедурам.

Специальные докладчики преимущественно занимаются отдельными группами населения, которые считаются особо уязвимыми в регионе. В 2014 г. действовали мандаты специальных докладчиков по следующим направлениям: коренные народы; правозащитники; лица, содержащиеся под стражей; лиц африканского происхождения; женщины, дети, трудящиеся-мигранты и ЛГБТИ (лесбиянки, геи, бисексуалы, транссексуалы и интерсексуалы). Специальный докладчик по вопросу о свободе выражения мнения официально является членом Комиссии, но избирается Комиссией из числа претендентов на эту должность.

Согласно установленной процедуры, член Комиссии во время сессий встречается с сотрудниками аппарата, чтобы обсудить дела, касающиеся стран или тематического вопроса, за которое он/она несет ответственность, для определения приоритетов и получения информации о проблемах. На практике эти встречи представляют собой короткие брифинги, продолжительность которых не позволяет обсудить все необходимые вопросы. Фактически члены Комиссии и Секретариат из-за нехватки времени не имеют возможности обсудить вопросы, касающиеся петиций во время сессий и между сессиями Межамериканской комиссии.

Статья 40 Американской конвенции гласит: «Секретариатское обслуживание Комиссии осуществляется соответствующим специализированным подразделением Г енерального секретариата Организации. Это подразделение обеспечивается ресурсами, необходимыми для выполнения функций, возлагаемых на него Комиссией»^[240]. Генеральный секретарь ОАГ назначает Исполнительного секретаря. Другими словами, Секретариат не является структурным подразделением МКПЧ и функционирует в соответствии с общей политикой ОАГ, в том числе касающейся набора на службу, продвижения по службе и увольнения.

Стоит отметить, что подобный порядок существует в рамках Совета Европы и Африканского Союза, что не может не вызывать удивление.

Функции Исполнительного секретариата обширны: подготовка проектов докладов, резолюций, исследований и выполнение любой другой работы, возложенной на МКПЧ или его Председателя. Секретариат получает и обрабатывает корреспонденцию, петиции, жалобы и сообщения, запрашивает информацию у сторон. Исполнительный секретарь назначается для координации работы Секретариата, подготовки проекта бюджета и программы работы, подготовки доклада Комиссии о деятельности Секретариата, который озвучивается в начале каждой сессии, а также для исполнения решений Комиссии и Председателя. На практике члены Секретариата, особенно Исполнительный секретарь, выступают от имени Комиссии на конференциях, встречах и в интервью с прессой, участвуют в семинарах, встречаются с правительствами и гражданским обществом. Самое главное, как подробно описано ниже, Секретариат имеет почти исключительное право по обработке и подготовке решений в отношении поступивших петиций и дел и выступлений перед судом.

Секретариат состоит из различных подразделений. Отдел регистрации, созданный в 2007 г., осуществляет первичное изучение петиций. «Группа защиты» обрабатывает все запросы относительно временных мер. «Судебная группа» отвечает за судебные разбирательства в Межамериканском суде. Другие служащие относятся к одной из 4 региональных групп и несут ответственность за государства в своем регионе, в том числе обработку петиций и подготовку проектов отчетов.

Г осударства разделены на следующие группы:

1) Андские государства (2 секции);

2) государства Южного конуса;

3) государства Мезоамерики;

4) государства, где официальными языками являются английский, французский и португальский. В эту группу входят Бразилия, Канада, Соединенные Штаты Америки, Г аити, Суринам и государства-члены ОАГ, расположенные в Карибском регионе, в которых государственным языком является английский.

Данная структура Секретариата представляется малоэффективной. Во- первых, организационная структура предполагает, что каждый сотрудник должен обладать достаточной квалификацией, чтобы оценить петицию на предмет наличия нарушения прав человек, закрепленных в Американской декларации или договоре, и поданной против страны из определенной региональной группы.

По нашему мнению, более целесообразным и эффективным представляется деление сотрудников по специализации: конкретным правам человека. Во- вторых, разделение по географическому критерию способствует формированию у сотрудников положительного или отрицательного мнения о конкретных государствах своей группы, что может выражаться в субъективной оценке поступающих обращений, которые впоследствии находят свое отражение в докладах, представляемых членам Комиссии.

Цель группы «Дружественного урегулирования» состоит в расширении практики заключения мировых соглашений, поскольку это позволяет снизить общее число дел, находящихся в производстве Комиссии и, следовательно, в перспективе избежать возможного направления дела в Межамериканский суд. Дружественное урегулирование - более эффективное средство достижения результата^[241], это позволяет уменьшить время, необходимое для рассмотрения каждого дела.

В 2010 г. было проведено исследование, которое показало, что мировые соглашения выполняются в 2 раза чаще, нежели решения Межамериканского суда, и в 5 раз чаще по сравнению с решениями Межамериканской комиссии^[242].

Однако создание группы «Дружественного урегулирования» в изначально запланированном виде было затруднено из-за отсутствия средств, что не позволило сформировать состав группы из высококвалифицированных юристов. Вместо этого часть действующих сотрудников Секретариата была переведена во вновь созданную группу.

Проблемы Секретариата усугубляются практикой заключения краткосрочных контрактов. В случае нехватки персонала Секретариат использует консультантов, в частности, при подготовке тематических докладов. С одной стороны, это позитивная практика, которая позволяет Секретариату сосредоточиться на петициях. Вместе с тем отсутствие прозрачности в процедуре приема на работу и отбора кандидатов, а также взаимодействия между консультантом и МКПЧ снижает эффективность работы Секретариата. При этом МКПЧ полностью исключена из процесса формирования Секретариата, а значит, не имеет возможности проверить квалификацию претендента.

По нашему мнению, структура, состав и функционирование системы МКПЧ порождают две проблемы: эффективности и легитимности. Неэффективность означает, что растут сроки рассмотрения жалоб на фоне увеличения разрыва между числом поданных и рассмотренных петиций, тем самым процесс замедляется. Отсутствие легитимности является результатом малого реального участия МКПЧ в рассматриваемых делах. Комиссия, в среднем, не тратит более часа на обсуждение дела, в значительной степени опираясь на утвержденный Секретариатом проект.

Статья 26 Правил процедуры Комиссии говорит о том, что Секретариат отвечает за изучение и первичную обработку петиций, поданных в Комиссию. Только если Секретариат имеет какие-либо сомнения насчет того, соответствует ли петиция требованиям, изложенным в ст. 28, требуется проведение консультации с Комиссией.

Исследование, проведенное группой специалистов Техасского университета в 2011 г., показало, что только 10-13% новых петиций проходят отбор Секретариатом и признаются приемлемыми^[243]. Иными словами, до 90% всех петиций, направленных в МКПЧ, были отклонены без какого-либо участия Комиссии. По нашему мнению, порочной практикой является то, что заявитель в большинстве случаев не информируется о причине признания жалобы неприемлемой. То есть вместо того, чтобы объяснить заявителю или его представителю допущенную ошибку, Комиссия косвенно способствует росту числа неприемлемых жалоб.

После того как петиция оказывается среди 10-13% приемлемых жалоб, Секретариат указывает дату принятия решения о приемлемости и посылает подтверждение заявителю. Адвокаты истцов жалуются, что даже отправка подтверждения занимает много месяцев, а иногда и лет, создавая тем самым неопределенность, была ли петиция потеряна или она еще не рассмотрена. Г осу- дарства выражают недовольство, в том числе и в Межамериканском суде, что первичная обработка длится настолько долго, что тем самым нарушает их право на защиту.

Петиции должны рассматриваться в хронологическом порядке в зависимости от даты подачи, но Комиссия может ускорить обработку в соответствии с условиями, изложенными в ст. 29 Правил процедуры Комиссии. Список этих условий существенно расширился в 2013 г. после пересмотра Правил процедуры Комиссии. На самом деле, условий для ускоренного рассмотрения настолько много, что большинство петиций подпадает под один из них, а некоторые петиции - даже под несколько. Условия ускоренного рассмотрения включают следующие: если со временем рассмотрение петиции потеряет смысл или перестает быть целесообразным, например, когда предполагаемая жертва - ребенок, пожилой человек или неизлечимо больной; когда в отношении заявителя может быть применена смертная казнь; когда предполагаемые жертвы - лица, лишенные свободы; когда государство формально заявляет о своем намерении заключить мировое соглашение; когда рассмотрение петиции может предотвратить систематические нарушения прав человека или когда необходимо изменение законодательства или практики государств, тем самым избегая повторяющихся петиций.

На практике первичная обработка петиции перед отправкой в государство- ответчик может занять до 2 лет. Кроме того, этот срок постоянно увеличивается. Для решения этой проблемы Секретариат предложил в 2014 г., чтобы первоначальная обработка петиций проводилась группой стажеров, утверждаемых ОАГ. При этом стажеры не обязаны должны иметь юридическую подготовку^[244].

Некоторые члены Комиссии поднимают вопрос о том, почему они не могут ознакомиться с поступающими петициями, в том числе на этапе предварительной экспертизы. Секретариат, как правило, ссылается на то, что стоимость копирования, рассылки и перевода документов очень велика и отсутствуют необходимые компьютерные ресурсы^[245]. Отсутствие прямого доступа членов Комиссии ко всем делам и рассмотрению поступающих документов на начальном этапе и в некоторых случаях последующих этапах позволяет сделать вывод о низком уровне информированности экспертов Комиссии о деталях дел, которые они должны рассматривать.

В процессе рассмотрения петиций или после подачи специального запроса МКПЧ в соответствии со ст. 25 Правил процедуры Комиссии может по собственной инициативе или по просьбе одной из сторон просить государство принять временные меры в связи с неотложной ситуацией, создающей угрозу причинения непоправимого вреда лицам или нарушения прав человека, послужившего основанием для обращения в Межамериканскую комиссию.

Поскольку число петиций, поданных в Комиссию, растет каждый год, растет и количество запросов относительно временных мер: с 265 в 2005 г. до 504 в 2014 г. В течение нескольких лет Комиссия назначила больше временных мер, чем любой другой международный орган по правам человека. Комиссия вынесла решения о временных мерах 53 раза в 1998 г. и в начале 1999 г., 60 раз в 1999 г. и в начале 2000 г., 52 раза в течение остальной части 2000 г. и 54 раза в 2001 г., что в общей сложности составляет 219 временных мер за 4 года. В отличие от предыдущих лет, МКПЧ вынесла всего 26 решений о временных мерах в 2013 г., наименьшее количество за последние 15 лет, и всего 33 решения о временных мерах в 2014 г. По нашему мнению, это стало следствием кампании, которую развернула Бразилия против МКПЧ в период с 2011 по 2013 г. Недовольство Бразилии вызвали временные меры по вопросу коренных племен Kay- apo в Belo Monte. 1 апреля 2011 г. МКПЧ вынесла решение о временных мерах для членов общин коренных народов бассейна р. Шингу в Пара, Бразилия. Запрос был основан на утверждениях, что жизнь и физическая неприкосновенность заявителей находятся под угрозой из-за строительства гидроэлектростанции Белу Монте. Межамериканская комиссия просила, чтобы Бразилия немедленно приостановила процесс лицензирования проекта ГЭС Белу Монте и прекратила любые строительные работы до тех пор, пока государство не проведет свободные, честные и добросовестные консультации с коренным населением с целью достижения компромисса; не гарантирует и не предоставит коренным общинам доступ к социальному анализу проекта и экологическим последствиям реализации проекта в доступном формате, в том числе с переводом на соответствующие языки коренных народов; не примет меры по защите жизни и физической неприкосновенности представителей коренных народов, проживающих в добровольной изоляции в районе бассейна р. Шингу, чтобы предотвратить распространение болезней и эпидемий среди коренного населения. Последнее включает в себя как заболевания, полученные из-за массового притока людей в регионе, так и обострения передачи заболеваний, связанных с водой, таких как малярия. Как следствие получения запроса, государство отозвала своего посла в ОАГ и представителя в МКПЧ и приостановила выплату членских взносов. После этого Бразилия присоединилось к другим государствам, критикующим МКПЧ, в том числе в связи с процессом укрепления Комиссии.

Временные меры могут применяться как в отношении одного человека, так и в отношении группы, включающей большое количество людей. Межамериканская комиссия считает большим достижением института временных мер возможность применять временные меры в отношении группы лиц^[246]. При этом точное число лиц в группе, на которое распространяются временные меры, не всегда можно установить.

Например, 4 июня 2001 г. МКПЧ вынесла решение о временных мерах в отношении Кими Домико, Ульдарико Домико, Аргел Домико, Онорио Домико, Адольфо Домико, Теофан Домико, Мариано Maйоре, Делио Домико, Фреди Домико и других членов племени Эмбера Катио - коренного населения Альто Сину, которые были похищены из главного города племени и соседних районов. Комиссия требовала от государства в срочном порядке предпринять шаги, необходимые для выяснения местонахождения этих лиц, а также защиты их жизни и принять меры, необходимые для защиты других членов племени Эмбера Катио коренного населения Альто Сину, провести расследование и наказать тех, кто несет ответственность за нападения, совершенные на общину^[247].

Таким образом, временные меры дают возможность защитить большее количество людей, нежели в решении по конкретному делу. Однако государства возражали Комиссии, полагая, что невозможно защитить людей, число которых не определено и/или личности которых трудно идентифицируемы. В 2013 г. в Правила Процедуры Комиссии были внесены изменения касательно этого вопроса, и теперь «временные меры могут защищать отдельных лиц или группу лиц, так как они могут быть определены их географическим расположением или членством в общине, объединении людей, сообществе или организации»^[248].

Хотя Комиссия придерживается позиции, изложенной выше, Межамериканский суд по правам человека - сторонник узкого толкования соответствующего положения Правил Процедуры Комиссии применительно к ситуации, когда Комиссия обращается с просьбой о принятии временных мер. Межамериканский суд настаивает на том, чтобы были известны конкретные лица до предоставления запрошенных мер. В августе в 2014 г. в связи с делом Haitians and Haitian- origin Dominicans v. Dominican Republic^[249] Межамериканский Суд заявил, что считает необходимым установить личности тех, кто находится в опасности. В противном случае не представляется возможным вынести решение о временных мерах.

В дополнение к изложенному, в соответствии с новыми Правилами Процедуры Комиссии, решение о временных мерах должно быть вынесено на основании мотивированного постановления с опубликованием голосования членов Комиссии и с установлением порядка для продления временных мер. Новое правило также указывает, что решение Межамериканского суда об отказе в предоставлении обеспечительных мер будет иметь эффект прекращения и в отношении мер, вынесенных МКПЧ ранее.

Как отмечалось выше, после того, как петиция зарегистрирована и направлена государству, ответ государство должно направить в течение 3 месяцев с даты получения. Этот срок почти никогда не соблюдается^[250]. Правила Процедуры предусматривают увеличение срока на 4 месяца по просьбе государства. На практике происходит следующее: стороны обмениваются ответами иногда на протяжении многих лет, прежде чем петиция будет считаться готовой для принятия решения о ее приемлемости. Удивительно, что никакая информация не предоставляется автоматически членам Комиссии, «страновым» докладчикам или соответствующим тематическим докладчикам. Такая информация предоставляется только на основании запроса.

В 2009 г. поправками к Правилам процедуры Комиссии предусмотрено создание Рабочей группы по вопросу о приемлемости. Данные положения сохранились в период реформы 2013 г. и отражены в ст. 35 Правил процедуры Комиссии. Рабочая группа, как предполагается, будет состоять из 3 или более членов Комиссии, которые должны будут изучать в период между сессиями петиции на предмет допустимости и давать рекомендации на пленарном заседании. Однако есть разумные основания полагать, что такая группа никогда не будет создана. Вместо этого Секретариат готовит проекты докладов по вопросу о приемлемости и неприемлемости для представления на пленарном заседании во время очередных сессий. Очевидно, что у Комиссии недостаточно времени, чтобы внимательно изучить решения Секретариата о приемлемости и по существу петиций. А в случае, когда член Комиссии не согласен с выводами Секретариата, приходится сталкиваться с сильным сопротивлением сотрудников Секретариата, чтобы изменить уже сделанные Секретариатом выводы по петиции.

Под большой вопрос в этой связи ставится легитимность и правильность решений, потому что члены Комиссии крайне редко получают оригиналы петиций, им не дают копии заявлений и доказательств, чтобы оценить их самостоятельно. Они получают проекты распоряжений, подготовленные сотрудниками (или стажерами) в Секретариате. Часто Комиссия получает эти документы день в день или самое раннее - за несколько дней до обсуждения запланированного дела. Причина обычно состоит в том, что переводы не выполняются в сроки. Переводы - это постоянная проблема не только по причине времени, а также и с точки зрения качества перевода.

Контрольным механизмом Американской конвенции 1969 г. широко применяется принцип jura novit curia - «суд знает закон», что существенно облегчает процедуру для заявителя. Суть этого принципа состоит в том, что Суд и судьи вольны сами выбирать, какие законы следует применить для решения рассматриваемого спора. Даже при отсутствии или наличии ссылки от заинтересованных сторон на относящиеся к рассматриваемому делу законы, Суд независимо ни от кого определяет, какие законы должны быть применены для решения рассматриваемого спора.

По мнению ряда ученых, применение этого принципа представляет собой правовой аспект справедливости, потому что он гарантирует, что сторона не проиграет дело лишь из-за неправильной ссылки на норму Закона^[251]. Справедливость применения указанного принципа также обуславливается тем, что Суд может указать на права и, соответственно, на нарушение этих прав, на которые заявитель не сослался.

Европейский суд по правам человека рассмотрел более 10 000 дел с момента своего создания. ЕСПЧ редко применяет принцип jura novit curia, хотя признает, что он может, в принципе, это сделать^[252]. В своей практике ЕСПЧ сослался на принцип jura novit curia только в 32 случаях, многие ссылки найдены в особых мнениях судей^[253] или решениях о признании жалоб неприемле- мыми^[254].

Другие ссылки относятся к решениям национальных судов^[255] и к моментам, когда заявители хотят избежать требований Европейского суда относительно исчерпания внутренних средств защиты^[256].

Европейский суд по правам человека придерживается мнения, что нет необходимости рассматривать иные нарушения, нежели те, которые указаны заявителем. Например, Европейский суд по правам человека усматривает нарушение права на защиту от бесчеловечного или унижающего достоинства обращения или право на свободу выражения мнения, однако он самостоятельно не усматривает нарушения права на защиту от дискриминации^[257] и делает это только в случае, если стороной предоставляются ссылки и достаточные доказательства.

Практика Межамериканской комиссии и Межамериканского суда кардинально отличается от практики Европейского суда по правам человека относительно применения принципа jura novit curia. Г одовой отчет Комиссии за 2006 г. показывает, что из 56 петиций на стадии определения приемлемости Комиссия в 48% петиций использовала принцип jura novit curia. В 2010 г. Комиссия в 38 случаях из 74 использовала принцип jura novit curia, что составляет уже более 50% от общего числа поданных жалоб.

Масштабная практика применения данного принципа Комиссией обусловлена рядом причин.

Во-первых, многие потенциальные заявители могут быть не знакомы с порядком обращения в контрольные органы Американской конвенции 1969 г. и не иметь адвоката. В таких случаях в петиции заявителю может быть сложно понять, какое именно право в Американской декларации или другом договоре нарушено в его случае^[258]. Ни Конвенция^[259], ни Правила Процедуры Комиссии^[260] не требуют от заявителя ссылки на конкретные права, которые могут быть нарушены или нарушены, определение конкретного права становится задачей Комиссии^[261].

Во-вторых, использование принципа jura novit curia отражает широкий взгляд Комиссии на свою роль и задачи по мониторингу и обеспечению соблюдения прав человека в Америке. В отличие от договорных органов по правам человека системы Организации Объединенных Наций, Межамериканская система не требует периодической отчетности государств. Система рассмотрения петиций является одним из основных средств, с помощью которых Комиссии становится известно о нарушениях в области прав человека, происходящих в государствах-членах ОАГ, и она может рекомендовать им принять не только меры по возмещению для жертв, но и меры по недопущению повторения нарушений.

В-третьих, фактор, способствующий широкому применению принципа jura novit curia, вызывает негативное мнение Комиссии и Межамериканского суда относительно судебных систем многих стран полушария. В 2006 и 2010 г. Комиссия, используя принцип jura novit curia, регулярно дополняла перечень нарушений прав человека, на которые ссылался заявитель: нарушения ст. 8 АКПЧ (Право на справедливый суд^[262]) и ст. 25 (Право на судебную защиту^[263]). МКПЧ максимально лояльно относится к вопросу приемлемости петиций по критерию исчерпания национальных средств правовой защиты.

В-четвертых, можно сделать вывод, что Комиссия стремится по возможности оказать содействие заявителю, чьи возможности по сравнению с государством существенно ниже. Например, в случаях насильственных исчезновений и пыток, как правило, государством нарушаются одни и те же права человека. Независимо от прав, на нарушение которых ссылается заявитель применительно к делам о насильственных исчезновениях, Комиссия выработала общую практику включения в число нарушенных ст. 1-5, 7, 8 и 25 АКПЧ, а также ст. 1 и 3 Межамериканской конвенции о насильственном исчезновении людей^[264].

Еще одним из вариантов использования принципа jura novit curia является добавление нарушенного права или обязанности из других Межамериканских договоров по правам человека, если заявитель не сослался на них. В отличие, например, от системы Организации Объединенных Наций, Межамериканская система действует, имея единую Комиссию по мониторингу для всех своих договоров, а не создает отдельный договорный орган для каждого крупного договора. Этой практике дал старт Межамериканский суд по правам человека в деле Heliodoro-Portugal v. Panama, в котором ни представители Комиссии, ни представители заявителя не включили в петицию ссылку на Межамериканскую конвенцию о насильственном исчезновении лиц^[265], которую ратифицировала Панама в феврале 1996 г., а опирались исключительно на правила, закрепленные в Американской конвенцией о правах человека 1969 г. Ссылаясь на принцип jura novit curia, Межамериканский суд решил рассматривать дело не только по правилам ст. 7 Американской конвенции, но и с учетом положений Межамериканской конвенции о насильственном исчезновении лиц. После данной инициативы Межамериканского суда в делах, связанных с исчезновениями, пытками или насилием в отношении женщин, МКПЧ начала в своей практике добавлять конкретные специальные договоры по этим темам^[266].

Межамериканский суд не допускает предоставления новых доказательств и фактов после того, как дело было передано в Межамериканский суд. Но Межамериканский суд считает, что заявители могут заявлять о новых нарушениях прав, потому что «они являются носителями всех прав, изложенных в Американской конвенции, и чтобы не допустить необоснованных ограничений на их право быть субъектами международного права по правам человека»^[267].

Решение проблем эффективности и легитимности требует особых мер. Проблему легитимности можно решить путем более активного включения членов Комиссии в рассмотрение дела на ранних этапах и дать сторонам большее количество времени для выступления перед Комиссией. Хотя такие меры, принимаемые без учета проблемы эффективности, могут привести к увеличению задержек.

На наш взгляд, наиболее радикальное решение - это передать все производство по петициям в отношении государств-участников Конвенции в Межамериканский суд, оставляя Комиссии полномочия по контролю над странами, не являющимися сторонами Конвенции. Таким образом, Комиссия смогла бы сосредоточить еще большее внимание на том, что, по нашему мнению, она делает лучше всего: подготовке «страновых» и тематических докладов, работе с грубыми и систематическими нарушениями прав человека, поездкам на места (визиты «in loco»/on-site) и мероприятиям по продвижению прав человека, в том числе формированию стандартов прав человека в регионе. Такое изменение увеличило бы нагрузку на Межамериканский суд, но сократило бы срок рассмотрения петиций и укрепило бы сильные стороны каждого из органов. В предложенной системе у Комиссии осталось бы право участвовать в делах в Межамериканском суде, чтобы охарактеризовать текущую ситуацию в стране и делать рекомендации о мерах, которые необходимо принять.

Более консервативное предложение, которое позволит повысить эффективность Межамериканской системы, заключается в следующем: Комиссия продолжает делать первичную обработку и выносить решения относительно приемлемости петиций и передавать их в Межамериканский суд для принятия решения по существу. Это уменьшило бы время, необходимое для принятия решения по существу, сохраняя при этом важную роль Комиссии во всех делах и петициях, представленных в Комиссию, гарантируя тем самым, что Комиссия остается в курсе всех нарушений прав человека в Западном полушарии. Основным недостатком первого предложения является то, что это не решает проблему неэффективности обработки петиций, а просто передает эту функцию из одного органа в другой в рамках одной системы. Вместе с тем оба эти предложения имеют существенный потенциал для сокращения времени на обработку петиций и дел, так как не будет двойного рассмотрения дел по существу сначала Комиссией, а затем Судом.

Если рассмотрение всех петиций оставлять в рамках Комиссии, очевидно, что необходимы реформы для их обработки в кратчайшие сроки. В связи с этим первичная обработка может включать в себя систему приоритетности дел, однако более совершенную, чем существующая система выявления приоритетных дел, под которые в современном понимании подпадают практически все дела. Больше внимания следует уделять делам, которые затрагивают аналогичные вопросы, связанные с одним и тем же государством (повторяющиеся случаи). В дальнейшем необходимо их дополнительно делить на те дела, которые поднимают новые вопросы, необходимые для рассмотрения, и те, по которым уже создан прецедент. Далее выявленные дела можно было бы рассматривать вместе, а не каждое по отдельности. Они будут готовиться к рассмотрению с коротким описанием, рассматриваться без слушаний и решаться с помощью 3 или 4 членов Комиссии, собранных в отдельную группу. На основе опыта работы такой системы можно предположить, что за сутки можно будет рассмотреть до 100 дел. Такая система существует во многих национальных судах и является эффективным и оперативным способом справиться с повторяющимися делами, в которых не затрагиваются новые вопросы права.

Повторяющиеся дела, связанные с одним и тем же государством, но при этом в которых затрагиваются новые аспекты защиты прав человека, могут быть рассмотрены в соответствии с процедурой «пилотных» постановлений, похожей на ту, которая применяется Европейским судом по правам человека, или путем объединения их в одно производство.

Дела, в которых затрагиваются новые аспекты защиты прав человека, по которым Комиссия не высказала свою позицию, должны рассматриваться на пленарном заседании Комиссии, до которого у каждого члена Комиссии должны быть материалы по делу и объяснения сторон. Но чтобы эффективно рассматривать дела, Комиссия должна работать на постоянной основе, а не в сессионном режиме. Однако отсутствует политическая воля и консенсус среди членов ОАГ в этом вопросе. По крайней мере для повышения авторитета и эффективности Председатель Комиссии должен стать постоянно действующим органом, а Исполнительный секретарь должен выполнять скорее административную функцию. Это изменение должно сопровождаться тщательным отбором в Председатели Комиссии и требует пересмотра Правил Процедуры, чтобы более подробно описать полномочия Председателя Комиссии.

Внутренняя структура Секретариата тоже должна быть пересмотрена в сторону разделения групп экспертов по тематическим направлениям, а не по географическому положению. Также важно задействовать в данном процессе тематических и «страновых» докладчиков.

Другой предлагаемый нами вариант - разделить персонал на членов Комиссии, т.е. у каждого члена Комиссии был бы свой определенный персонал, который бы работал с ним.

Все зарегистрированные петиции и все документы, в том числе объяснения сторон, должны быть отправлены соответствующему докладчику в рамках Комиссии. Это потребует гораздо большего бюджета на перевод и электронные базы данных всех материалов. Это также потребует большей вовлеченности членов Комиссии, что приведет к увеличению расходов. Однако дальнейшая реформа явно необходима. Существующая система обработки обращений не отвечает реальным потребностям Комиссии и сторон. Слишком много времени тратится на принятия решений о приемлемости петиций и рассмотрение дел по существу. Это ставит под сомнение справедливость вынесенных впоследствии решений по делам, особенно когда отсутствуют подтвержденные факты. С течением времени такие дела превращаются в рассказ о том, что случилось много лет назад. Жертвы сексуального насилия, убийств и других нападений оказываются в самом невыгодном положении из-за отсутствия улик и отсутствия адекватного расследования в государстве.

Несмотря на множество проблем, которые испытывает Межамериканская система и, в частности, Комиссия, в таких условиях удается разработать уникальную практику, которая является эффективной и помогает защищать права в Западном полушарии.