Производство по индивидуальным жалобам в Межамериканской комиссии по правам человека

Межамериканская комиссия была наделена полномочием рассматривать жалобы в 1965 г.^{[202] [203]. Существуют два правовых основания подачи жалоб в органы Межамериканской системы защиты прав человека.}

Первое основание касается государств, которые не ратифицировали Конвенцию. Комиссия рассматривает конкретные индивидуальные петиции на нарушение прав человека, закреп-ленных в Американской декларации.

Второе основание заключается в том, что Конвенция дает Межамериканской Комиссии и, при определенных условиях, Американскому Суду право рассматривать индивидуальные и межгосударственные заявления^[204] о предполагаемых нарушениях Конвенции^[205]. Юрисдикция Комиссии по рассмотрению индивидуальных жалоб не требует специального признания со стороны государств. Механизм для рассмотрения индивидуальных жалоб в Декларации и механизм Конвенции имеют небольшие различия, но их процедуры схожи. Комиссия в 2013 г. получила 2061 жалобу^[206], в 2011 г. - 1650 жалоб и планирует получить порядка 2250 жалоб в 2015 г.^[207], в то время как в 2007 г. было получено 1456 жалоб, а в 1997 г. - 435 жалоб^[208].

По нашему мнению, процесс рассмотрения жалоб можно разделить на несколько этапов.

Первый этап - рассмотрение жалобы на предмет приемлемости. Комиссия обрабатывает индивидуальную жалобу, поданную любым лицом, группой лиц или неправительственной организацией, зарегистрированной по крайней мере в одном из государств-членов ОАГ^[209]. Чтобы удовлетворять условиям приемлемости, жалоба должна соответствовать юрисдикционным и формальным требованиям. Юрисдикционные требования относятся к юрисдикции Комиссии ratione materiae, temporis, loci и personae.

Формальные требования регламентированы в ст. 47 Американской конвенции и касаются непосредственно самой петиции. В основном они заключаются в следующем: внутренние средства правовой защиты должны быть исчерпаны в соответствии с общепризнанными принципами международного права, петиция должна быть подана в течение 6 месяцев с даты уведомления жертвы об окончательном решении национального органа, жалоба не должна быть аналогична ранее рассмотренной Комиссией или другой международной организацией и не должна находиться на рассмотрении в другом международном судебном органе.

В «случае крайней опасности и срочности при необходимости избежать непоправимого вреда лицу»^[210] Комиссия и Суд может применить временные меры^[211].

Во-первых, Комиссия может назначить временные меры (меры защиты) в отношении государств, не являющихся участниками Конвенции, или госу- дарств-участников Конвенции, которые не признали юрисдикцию Суда.

Во-вторых, государствам-участникам Конвенции, которые признали юрисдикцию Суда по рассмотрению споров, Суд имеет право предписывать временные меры по делам, которые уже находятся на рассмотрении по его собственной инициативе или по просьбе одной из сторон.

По тем делам, которые находятся на рассмотрении Комиссией и еще не переданы в Суд, только Комиссия может потребовать, чтобы Суд предписал временные меры^[212].

Юридическая обязательность силы защитных мер по просьбе Комиссии является спорной, так как право Комиссии потребовать принятия таких мер основывается лишь на своих собственных Правилах Процедуры. Однако право принимать временные меры Американским судом закреплено в Межамериканской конвенции защиты прав человека. Суд также подтвердил обязательный характер «своих» временных мер в своей судебной практике. Как Комиссия, так и Суд используют этот механизм в качестве альтернативного механизма обеспечения и защиты прав человека в Америке, и он стал своего рода судебной гарантией^[213]. В 2013 г. Судом и Комиссией было получено 400 запросов о принятии временных мер, из них было удовлетворено 26, больше всего в отношении Чили (5), Гаити (4) и Мексики (3)^[214]. В 2010 г. было получено 375 запросов о принятии временных мер, из них было удовлетворено 68, больше всего в отношении Колумбии (17), Гондураса (14) и Мексики (13)^[215]. Большая часть временных мер (78%) касалась случаев рассмотрения дел Комиссией и запрашивались у Комиссии.

В 2014 г. Судом и Комиссией было получено 504 запроса о принятии временных мер. Это самое большое количество за всю историю существования Комиссии.

На втором этапе Комиссия рассматривает петиции, признанные приемлемыми. Комиссия должна проверить факты, заявленные в петиции, и собрать необходимую информацию, в том числе от правительства и жертв. Для этого Комиссия может проводить слушания в ходе регулярных заседаний (88 слушаний было организовано в 2010 г., что вызывает удивление; регулярно с 2006 г. ежегодное количество таких слушаний уменьшалось: в 2006 г. - 120 слушаний, в 2007 г. - 105, в 2008 г. - 93, в 2009 г. - 89, в 2010 г. - 88) или даже расследования на месте с согласия этого государства.

В любой момент во время производства по делу стороны могут урегулировать спор, поэтому комиссия «должна предоставить себя в распоряжение заинтересованных сторон с целью достижения дружественного урегулирования на основе уважения прав человека, признанных в настоящей Конвенции»^[218]. Если стороны урегулируют дело, комиссия готовит доклад с описанием фактов и возможных путей урегулирования и держит под контролем осуществление и соблюдение соглашения между сторонами. В 2013 г. под эгидой Комиссии было заключено 6 соглашений о дружеском урегулировании между заявителями и государствами.

На третьем этапе если стороны не могут прийти к дружескому соглашению, Комиссия составляет предварительный доклад по существу, в котором оцениваются «аргументы, доказательства, представленные сторонами, и информация, полученная в ходе слушаний и расследований на месте»^[219], и изложены выводы и (при необходимости) рекомендации Комиссии.

На четвертом этапе Комиссия рассматривает доводы сторон в случае, если спор не был решен в течение 3 месяцев с момента получения отчета госу- дарством. На данный момент Комиссия должна передать все случаи «несогласия» в Суд, если государство-участник Конвенции признал юрисдикцию Суда по рассмотрению споров или если Комиссия не примет иного решения абсолютным большинством голосов.

Для решения в случаях, когда дело не передается в Суд либо потому что государство не является участником Конвенции, либо потому что государствоучастник Конвенции не признал юрисдикцию Суда по рассмотрению споров, Комиссия может принять решение «абсолютным большинством голосов своих членов с изложением своего мнения и выводов по вопросам, представленным на ее рассмотрение», и когда она считает, что Конвенция была нарушена, Комиссия «делает соответствующие рекомендации и устанавливает срок, в течение которого государство должно предпринять меры, которые возложены на него, чтобы исправить ситуацию»^[221]. После истечения этого срока Комиссия «должна оценить соответствие действий государства своими рекомендациям» и «принять решение путем голосования абсолютным большинством голосов своих членов, приняло ли государство адекватные меры и стоит ли публиковать свой доклад»^[222].

Юридическая сила докладов Комиссии, в частности, принятых в соответствии со ст. 51 Конвенции, содержащих положения о нарушении Конвенции, является дискуссионной^[223]. Пока трудно утверждать, что такой доклад юридически обязательный. В решении Суда эти отчеты могут быть рассмотрены в ка- честве «авторитетного правового определения», связанного с выполнением обязательств государства^[224].

Оценка выполнения рекомендаций Комиссии, содержащихся в ее докладах, указывает, например, что в 2007 г.

На пятом (заключительном) этапе, который касается только государств - участников Конвенции, признается юрисдикция Суда по рассмотрению споров и вступает в действие, когда Комиссия или государство передает ему дело. По состоянию на 1 мая 2015 г. 21 государство-участник признало юрисдикцию Суда^[226].

В 2014 г. Комиссия передала 19 дел в Межамериканский суд, в 2013 г. - 11 дел, в 2010 г. - 16 дел, в 2007 г. - 14 дел, в 2003 г. - 15 дел. Наибольшее количество дел было передано в 2011 г. - 23. Данное количество дел, переданных Суду, является наибольшим за последние 20 лет^[227]. Важно отметить, что вне зависимости от того, сколько жалоб Комиссия ни получала бы, как уже было отмечено выше, количество жалоб, полученных Комиссией в 2014 г., было в 2 раза больше, нежели в 2003 г. В Суд она передает приблизительно одинаковое количество жалоб. Этот вопрос будет раскрыт нами далее. Только государства- члены или Комиссия может передать дело в Суд^[228].

Жертвы и заявители не имеют право передавать дело в Суд. Тем не менее Суд изменил свои правила процедуры в сфере предоставления жертвам процессуальных прав в Суде^[229]. На последнем этапе межамериканской процедуры Комиссия действует в большей степени в качестве государственного обвинителя (Ministerio Publico)^[230], чем в качестве судьи или стороны по делу. Конвенция предусматривает, что Комиссия «должна появиться по всем делам в суде»^[231].

2.4.