§2 Право на индивидуальное обращение в межгосударственные контрольные органы по защите прав человека: вопросы универсального механизма.
Примеры, рассматриваемые в контексте права на индивидуальное обращение в межгосударственные органы и относящиеся к контрольным
’Казанский П.Е. Введение в курс международного права.
Одесса. 1901 С.257,258.органам «treaty bodies», касаются трех договоров в рамках Организации Объединенных Наций, которые предусматривают возможность индивидов обратиться в международные органы для защиты своих прав. Выбор характеризуемых договоров обусловлен тем, что их можно отнести к универсальным международным нормам, регламентирующим тот комплекс прав и свобод человека, который в большинстве случаев подвергается нарушениям со стороны властей. Международные органы, созданные в рамках этих договоров функционируют достаточно долго и их деятельность вызывает положительные отклики в сообществе государств.
1. Факультативный протокол №1 к Международному пакту о гражданских и политических правах 1966 года установил, что отдельные лица, сделавшие заявление о том, что в отношении них были нарушены какие-либо из прав, перечисленных в Пакте, могут передать письменные сообщения на рассмотрение в Комитет по правам человека (ст.2).
В состав Комитета по правам человека, созданного в 1977 году в соответствии со ст. 28 Пакта, входят восемнадцать граждан от государств- участников Пакта. Члены Комитета избираются тайным голосованием, сроком на четыре года; они должны обладать высокими моральными качествами и признанной компетенцией в области прав человека, “причем принимается во внимание полезность участия нескольких лиц, обладающих юридическим опытом” (п.2 ст.28). Как члены Комитета они выступают в своем личном качестве, а не как представители государства. При вступлении в должность члены Комитета делают торжественное заявление о том, что будут исполнять свои обязанности беспристрастно и добросовестно.
Первый этап рассмотрения сообщения заключается в оценке его приемлемости.
При получении Комитетом жалобы, Комитет, рабочая группа или специальный докладчик могут запросить от автора, а затем - у государства дополнительную информацию. Иногда Комитет может просить и опредоставлении государством временных мер защиты с целью предотвращения невосполнимого ущерба жертве.1
Одно из оснований неприемлемости жалобы относится к злоупотреблению правом на предоставление сообщений, или несовместимость с положениями Пакта (ст.З Факультативного протокола). Комитет чаше всего использует вторую формулу - например, в деле №53/1979 (К.Б. против Норвегии), Комитет ответил, что «право на обладание собственностью не охраняется Международным пактом о гражданских и политических правах»?
Оценивая исчерпание индивидом всех средств правовой защиты, Комитет требует детального указания на то, какие средства были использованы и доступны петиционеру, и насколько они были эффективны.
В вопросе о том, какой процедурой должно рассматриваться дело индивида, для признания его неприемлемым по данному основанию, Комитет дал несколько специальных разъяснений:
1) не препятствует рассмотрению вопроса его обсуждение в рамках процедуры «1503», где индивидуальная жалоба служит лишь свидетельством грубых и массовых нарушений прав человека.5
2) не является вопросом, рассмотренным в соответствии с другой международной процедурой (п.2 ст.5 Факультативного протокола) изучение межгосударственной организацией ситуации по правам человека в данной
‘Такая ситуация возникла, например, в отношении приговоренных к смертной казни на Ямайке. См. подробнее: Дело Пратт и Морган против Ямайки // Доклад Комитета по правам человека. Генеральная Ассамблея: ООН. Сорок четвертая сессия. 1989. С.228.
2Цит. по: Мюллерсон Р.А. Права человека: идеи, нормы, реальность. М„ 1991. С.107.
3См.: Human Rights Committee. Selected Decisions. 1983. Vol.l. P.17.
стране, или проблем прав человека глобального характера, или процедура в рамках международной неправительственной организации.1
Только после того, как жалоба будет признана отвечающей всем необходимым требованиям, Комитет рассмотрит ее по существу.
Признав жалобу приемлемой, Комитет направляет сообщение об этом заинтересованному государству с предложением предоставить письменные объяснения по существу вопроса, которые, том числе, могут свидетельствовать о принятии государством каких-либо мер. Государство предоставляет эту информацию в течение шести месяцев с момента получения уведомления Комитета. Сообщение рассматривается в закрытом заседании, где оценивается вся письменная информация, полученная от лица и заинтересованного государства-участника. На заседании присутствуют стороны, обладающие правом представлять свои письменные и устные замечания и представитель того государства-участника Пакта, чей случай рассматривается. Комитет рассматривает сообщение и при содействии Рабочей группы по сообщениям. Подобная группа создается на каждой сессии и не может состоять более чем из пяти членов Комитета.2Учитывая, что государство и индивид фактически не являются равными в возможностях предоставления доказательств, Комитет отметил, что автор сообщения должен аргументировать свои претензии конкретными фактами, а государство должно, в свою очередь, показать их несостоятельность.3
'См.: Human Rights Committee. Report. 1985. Annex. Para. 9-1.
2Механизм в области прав человека. Женева. Центр по правам человека.
•988. с.16.
3См.: Human Rights Committee. Report. 1982. Annex X. Para. 13.3; Human Rights Committee. Report. 1981. Annex. XIX. Para.2.3.
Документы, которые Комитет использует в своей работе, носят сугубо конфиденциальный характер. Приняв решение о том, было ли допущено нарушение Пакта, Комитет излагает его заинтересованным сторонам, то есть индивиду и государству. Постановления Комитета - «decisions» по индивидуальным петициям называются «соображениями или мнениями» (views, opinions), что уже из смысла английского термина указывает на право Комитета лишь высказывать «мнение». Вопрос о рекомендательном характере и не обязательности решений Комитета уже затрагивался в данной работе, в связи с чем, тем более важны некоторые примеры рассмотренных дел.
В деле 265/1987 А. Вуоланне против Финляндии в решении от 7 апреля 1989г. Комитет нашел, что невозможность судебного обжалования дисциплинарного взыскания в отношении военнослужащего срочной службы в виде 10-ти-дневного содержания на гауптвахте нарушает п.4 ст.9 Пакта, который предусматривает, что каждому, кто лишен свободы вследствие ареста или содержания под стражей, принадлежит право разбирательства его дела в суде. Комитет рекомендовал Финляндии принять эффективные меры с целью исправления правонарушения и по обеспечению того, чтобы подобные нарушения не имели места в будущем.[92]
В ноте №2489 от 27 июля 1989г. Постоянное представительство Финляндии при Организации Объединенных Наций сообщило, что в ближайшее время в Парламент будет внесен законопроект, изменяющий противоречащее Пакту законодательство.[93]
Ряд стран информировали Комитет об изменении аналогичного (то есть противоречащего Пакту) законодательства - например, Канада, Маврикий,
Нидерланды и др. В ряде случаев были освобождены заключенные (например, по делу Боланос против Эквадора постановление Комитета было принято в июле 1989г., а через два месяца Комитет узнал, что Боланос освобожден, как того требовал Комитет[94]).
Некоторые государства достаточно своеобразно реагируют на рекомендации Комитета - так, не согласившись с его мнением о том, что имело место нарушение Пакта, Нидерланды, «из уважения к Комитету», выплатили жертве компенсацию.[95]
Подобные примеры демонстрируют, несмотря на положения Протокола, определенную юридическую и политическую значимость постановлений Комитета. Наблюдается прямая связь между развитостью правовой системы государства и эффективностью индивидуальных жалоб в международные органы.
Выполнение государствами постановлений Комитета свидетельствует о юридической возможности таких органов обеспечить уже сейчас, а также в будущем, права и свободы отдельной личности. И хотя деятельность международных органов оценивается в качестве индикатора, выявляющего недостатки в функционировании правовой системы, нельзя отрицать объективных фактов - даже «соображения» Комитета по правам человека являются для некоторых государств юридическим основанием для внесения изменений в законодательство и правоприменительную практику.
Тексты окончательных решений предаются гласности, а свое мнение Комитет включает, в соответствии с Протоколом, в ежегодный открытый доклад о своей деятельности Генеральной Ассамблее ООН. Кроме того, все мнения, сообщающие о допущенных нарушениях прав человека и объявляющие их неприемлемыми, а также некоторые предварительные рекомендации Комитет публикует в сборнике “Отдельных постановлений Комитета по правам человека в рамках Факультативного протокола”.1
2. Конвенция против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания предусматривает аналогичную процедуру рассмотрения жалоб.
Комитет против пыток, созданный в 1987 году в соответствии со ст. 17 Конвенции, состоит из десяти экспертов, обладающих высокими моральными качествами и признанной компетенцией в области прав человека. Состав экспертов избирается государствами-участниками Конвенции на четыре года тайным голосованием, с соблюдением правила справедливого географического распределения мест и целесообразности участия нескольких лиц, имеющих юридический опыт (п.1 ст. 17). Эксперты выступают в своем личном качестве.
К середине 1998 года участниками Конвенции были 105 государств, 41 из которых признали компетенцию Комитета против пыток в соответствии со ст.ст. 21 и 22, то есть право Комитета рассматривать сообщения, поступающие от отдельных лиц или направляемые от их имени. Оговорка СССР в отношении ст. 20 и признание компетенции Комитета против пыток было сделано в Постановлении Верховного Совета СССР от 5 июля 1991г. Вся работа Комитета носит конфиденциальный характер (п.5 ст.20).
В настоящее время разрабатывается дополнительный протокол к Конвенции, предусматривающий превентивную систему постоянных посещений экспертами мест заключения.
Как уже упоминалось, в этой процедуре необходимо соблюдение тех же двух условий: во-первых, государство-участник должно признавать процедуру
Комитета против пыток и, во-вторых, жалобу можно подавать, если она не была удовлетворена в собственном государстве.
Только при признании жалобы приемлемой (условия приемлемости аналогичны тем, которые существуют в Комитете по правам человека), Комитет приступает к ее рассмотрению и направляет сообщение государству - предполагаемому нарушителю, которое в течение шести месяцев представляет Комитету “письменные объяснения или заявления, уточняющие вопрос и любые меры, которые могли быть приняты этим государством” (ст.22.3). В отличие от иных контрольных органов, Комитет против пыток запрашивает информацию не только от заинтересованного государства, но и от «специализированных учреждений, заинтересованных органов ООН, межправительственных региональных организаций и неправительственных организаций с консультативным статусом при ЭКОСОС» (правило Процедуры 621).Жалоба лица рассматривается на закрытом заседании, после чего Комитет сообщает свое мнение заинтересованному государству и заявителю.
Комитет обязан предоставлять Генеральной Ассамблее ООН и государствам-участникам ежегодные отчеты о своей деятельности в соответствии со ст.24 Конвенции, но после консультации с государством- участником, в отчет Комитет может включить краткую информацию о результатах работы по жалобе индивида (п.5 ст.20).
3.Третья процедура, регламентирующая возможность индивидуального обращения за защитой, предусмотрена Международной Конвенцией о ликвидации всех форм расовой дискриминации, участниками которой на май 1998 года являются 150 государств. Комитет по ликвидации расовой дискриминации учрежден в 1970 году, в соответствии со ст.8 Конвенции.
'Генеральная Ассамблея-. Официальные отчеты. Сорок третья сессия. Доп. 46/А/43/46/. Нью-Йорк. 1988.
Он состоит из восемнадцати экспертов, избираемых странами-участницами Конвенции из числа своих граждан, тайным голосованием на четыре года.
Первое заседание Комитета состоялось 19 января 1970 года и с тех пор летом и весной проводятся ежегодные сессии.
В соответствии с ч.2 Конвенции (ст. 14) Комитет обязан получать и рассматривать сообщения от отдельных лиц либо групп лиц, заявляющих о нарушениях его или их прав, изложенных в Конвенции. Рассмотрение жалобы становится возможным, если лицо - направитель жалобы, является лицом, находящимся под юрисдикцией государства-участника Конвенции, которое признает Факультативную процедуру рассмотрения жалоб, и если лицо без успеха пыталось решить свои проблемы в собственной стране. Заявления должны быть депонированы соответствующим государством-участником у Генерального Секретаря ООН, который препровождает их копии остальным государствам-участникам.
В отличие от других рассмотренных процедур, Конвенция по ликвидации всех форм расовой дискриминации предусматривает создание в государстве- участнике, чей гражданин сообщает о нарушении своих прав в соответствии с конвенцией, органа в рамках национально-правовой системы, компетентного принимать и рассматривать петиции такого рода (п.2 ст. 14). Но если петиционер неудовлетворен действиями органа, он имеет право в течение шести месяцев передать данный вопрос в Комитет.
После того, как заявитель передал жалобу в Комитет, последний направляет в адрес заинтересованного государства сообщение, на которое государство обязано ответить в течение трех месяцев, предоставив все сведения, освещающие этот вопрос и меры, которые могли быть приняты этим государством.
Комитет обязан предоставлять ежегодный доклад, в который он включает резюме таких сообщений и в случаях необходимости, краткое изложение объяснений и заявлений заинтересованных лиц (п.8 ст. 14).
В двух случаях Комитетом было установлено нарушение Конвенции. Оба раза речь шла о Нидерландах: первый случай касался турчанки, заявившей о дискриминации по месту работы, а другой - семьи марокканцев, которой отказали в субсидируемом жилье. На период публикации1 этих данных еще не была установлена процедура, обеспечивающая получение от правительств мнений о рекомендациях по жалобам, а потому автор не располагает информацией о конкретных действиях государств.
К маю 1998 года Факультативная процедура была признана двадцатью четырьмя государствами, Российская Федерация входит в это число с 1991 года, когда компетенция Комитета по ликвидации расовой дискриминации была признана Постановлением Верховного Совета СССР от 5 июля 1991г.
В 1970 году резолюцией Экономического и Социального Совета ООН была санкционирована процедура “1503”, в соответствии с которой жалобами на нарушение прав человека занимается Комиссия по правам человека (этот орган не относится к созданным на основании универсальных международных договоров, а является так называемым политическим органом, состоящим из представителей государств, но его практика во многом сходна с ними и играет важную роль в международном правозащитном механизме).
Сама Комиссия была создана Экономическим и Социальным Советом в 1946 году. Она является главным органом по правам человека и занимается любыми проблемами, связанными с этими вопросами. В первоначальном ее составе было 18 членов, и основным занятием Комиссии было подготовка основных документов по правам человека: Всеобщей декларации 1948г.,
'Левин Л. Права человека. Вопросы и ответы. ЮНЕСКО. 1996. С. 150.
Международных пактов 1966г. и Факультативного протокола к Пакту о гражданских и политических правах. В настоящее время Комиссия состоит из 43 представителей государств-членов. Срок их полномочий три года. В составе Комиссии работает несколько вспомогательных органов.
В соответствии в процедурой “1503” копия жалобы от физического лица направляется правительству, гражданином чьей страны она была подана. Фамилия лица не указывается, за исключением варианта, когда петиционер сам не возражает против этого. Одновременно составляется резюме, в конфиденциальном порядке направляемое в Комиссию по правам человека и в Подкомиссию по предупреждению дискриминации и защите меньшинств.
Подкомиссия по предупреждению дискриминации и защите меньшинств была учреждена в 1947 году на первой сессии Комиссии по правам человека. Основные цели Подкомиссии, относящиеся к защите прав и свобод личности, состоят в проведении исследований ( в том числе на основании Всеобщей декларации прав человека) и даче рекомендаций Комиссии о предотвращении дискриминации любого рода в отношении прав человека; защите расовых, религиозных, национальных и языковых меньшинств.[96]
Подкомиссия состоит из 26 членов, избираемых на четыре года. Государства-участники ООН предлагают кандидатуры в состав Подкомиссии, из числа которых избирают экспертов, выступающих в своем личном качестве.
В составе Подкомиссии учреждено три рабочих группы, собирающиеся перед каждой сессией: по сообщениям, касающимся систематических, документально подтвержденных грубых нарушениях прав человека; по вопросу рабства, рассматривающая ситуации, связанные с рабством, работорговлей, сходные с рабством, эксплуатацией детского труда и проституции третьими
лицами; по вопросам коренного населения, занимающаяся защитой их прав.
Сообщения о нарушениях прав человека и объяснения правительств рассматриваются на закрытых заседаниях рабочей группы Подкомиссии. Жалобы, в отношении которых устанавливается подтверждение фактов систематических нарушений прав человека, отправляются непосредственно в Подкомиссию, которая, в свою очередь, может передать эти данные в Комиссию. Комиссия с помощью рабочей группы принимает решение о тщательном изучении ситуации либо назначении специального комитета, либо докладчика для сообщения вопроса. Все вопросы, разумеется, рассматриваются сугубо конфиденциально. По некоторым вопросам Экономический и Социальный Совет может разрешить открытую процедуру, но, государства, участвующие на закрытых заседаниях Комиссии, объявляются обязательно.
Подкомиссия может учреждать и специальные сессионные рабочие группы для рассмотрения конкретных вопросов. Например, в процессе работы Подкомиссии, создавались - Сессионная группа по содействию всеобщему принятию документов по правам человека; Сессионная рабочая группа по вопросам задержания и тюремного заключения; Сессионная группа по вопросу о лицах, подвергаемых задержанию на основании психических заболеваний .
Каждая рабочая группа представляет на заключение Подкомиссии доклады, по некоторым из которых она принимает свои собственные резолюции и решения. Для остальных вопросов ею разрабатываются проекты резолюций и решений для Комиссии по правам человека и Экономического и Социального Совета ООН и для Комиссии - доклады о работе каждой сессии.
Контрольные органы в области прав человека, созданные на основе международных универсальных договоров (“treaty bodies”) и Процедура “1503” функционируют уже длительное время, а потому опыт их работы позволяет сделать определенные выводы и, возможно, практические предложения.
Достаточное время на основе правил, принятых комитетами и конвенционных норм, рассмотрение всех сообщений о нарушениях прав человека проходило лишь с учетом сведений, предоставленных сторонами. Постепенно члены комитетов пришли к выводу, что государства-участники, в большинстве случаев, стараются преподнести информацию в более выгодном свете, чем есть на самом деле.
Учитывая этот опыт, Комитет против пыток внес в 62 Правило процедуры* положение о том, что он может предложить “специализированным учреждениям, заинтересованным органам ООН, межправительственным региональным организациям и неправительственным организациям с консультативным статусом при ЭКОСОС представлять ему информацию, документацию и письменные заявления, относящиеся к деятельности Комитета”.
Серьезную проблему в рассмотрении сообщений о нарушениях прав человека создает тот факт, что государства - предполагаемые нарушители постоянно нарушают сроки, в течение которых они должны предоставить информацию в международные органы. Постоянные напоминания, посылаемые в их адрес не приводили к положительным результатам. Решение в отношении межгосударственных сообщений было найдено Комитетом по ликвидации расовой дискриминации на своей 39 сессии. Комитет ввел новую процедуру, призванную обсуждать положение в стране, руководствуясь последним докладом государства.[97] [98] Подобные изменения в характере процедуры можно было бы использовать и для рассмотрения индивидуальных сообщений, но с привлечением независимых экспертов, способных осветить ситуацию, если этого не желает заинтересованное государство. Наиболее серьезная причина недостаточной эффективности работы конвенционных органов и Процедуры “ 1503” состоит в том, что данные органы наделены правом выносить в адрес государств лишь “общие замечания” или “общие рекомендации”. Например, п.4 ст.40 Пакта указывает, что Комитет по правам человека правомочен делать «соображения» только “общего порядка”. Однако, хотя вынесение общих рекомендаций существенно снижает эффект от выполнения межгосударственными органами своих функций, можно говорить о конкретной практике изменения внутригосударственного права с учетом рекомендаций контрольных органов, возмещении жертве ущерба либо восстановления ее в правах. Рассмазривая индивидуальные сообщения контрольные органы высказывают свое мнение относительно соответствия международно-правовым нормам национальных законов, юридической практики в государстве, действий или бездействия государственных органов в области реализации и защиты прав человека. Такие рекомендации имеют общий характер и распространяются на все аналогичные случаи. Данные факты свидетельствуют об определенной юридической и политической значимости данных процедур, особенно для собственно заявителей. Учитывая уже имеющиеся результаты, необходимо внести некоторые изменения в Процедуру и практику комитетов, расширив их возможности, придав постановлениям обязательную силу, хотя бы в определенных аспектах (например, обеспечению жертве справедливого удовлетворения).
Еще по теме §2 Право на индивидуальное обращение в межгосударственные контрольные органы по защите прав человека: вопросы универсального механизма.:
- Содержание
- ВВЕДЕНИЕ
- §1. Некоторые теоретические аспекты контрольного механизма по защите прав человека.
- §2. Функции и полномочия международных органов по защите прав человека (система Организации Объединенных Наций и органы, созданные на основе многосторонних конвенций).
- §1. Право на индивидуальное обращение в межгосударственные органы.
- §2 Право на индивидуальное обращение в межгосударственные контрольные органы по защите прав человека: вопросы универсального механизма.
- ЗАКЛЮЧЕНИЕ
- Введение
- § 3.1.3. Специальные контрольные процедуры в отношении права на охрану здоровья
- Эволюция норм международной защиты прав человека4*
- § 2.3. Деятельность контрольно-надзорных органов по обеспечению качества закона и прав человека