§1. Право на индивидуальное обращение в межгосударственные органы.

Впервые коллективные меры по обеспечению международных гарантий защиты статуса личности, как уже упоминалось, были предусмотрены в договорах, заключенных под эгидой Лиги Наций в период 1919-1939гг.

Соглашения затрагивали вопросы борьбы с работорговлей, зашиты прав человека в период вооруженных конфликтов, защиты национальных меньшинств, включая возможности национально-культурного развития, религиозных вероисповеданий, изучения родного языка и обеспечения автономии.'

Важными элементами в этом механизме, впоследствии частично воспринятыми современным международным правом, были попытки создания системы контроля за соблюдением международно-правовых обязательств государств, который должен был осуществляться не только ими, но и специальным международным органом. Особенно значимым для становления межгосударственного механизма защиты прав человека стало закрепление права частных лиц, принадлежащих к национальным или религиозным меньшинствам, обращаться с жалобами непосредственно в Совет Лиги Наций, который был обязан рассматривать их?

'Humphrey J.P. International protection of Human Rights // Annals of the American Academy of Political and Social Science.- 1948. Jun. P. 15-21.

²Cm.: Stone G. International Guarantees of Minority Rights. L., 1932. P.273- 280.

Кроме того, Соглашением между Германией и Польшей 1922г. о третейском суде для Верхней Силезии в целях разрешения национальных конфликтов и защиты прав меньшинств было предусмотрено создание специальных органов - смешанной комиссии и третейского суда, в которые частные лица также имели доступ.

Возможность подачи индивидуальной жалобы в международный орган непосредственно явилась принципиально новым элементом в международном праве. Определенные попытки реализации индивидуальных прав существовали и ранее - например, Гаагское соглашение о создании Международной призовой палаты 1907г., Договор о Центральноамериканском суде 1907г.

Правозащитный механизм в отношении меньшинств в классическом международном праве, хотя и устанавливал возможность обращений населения в международные органы, ограничивал ее сугубо специфическим режимом как по предмету регулирования, так и по кругу субъектов. Кроме того, указанные соглашения гарантировали небольшую категорию личных прав, да и число подписавших их государств не позволяет говорить о возможностях широкого применения этих правомочий.

Право на индивидуальные обращения воспринималось учеными неоднозначно.

Например, Г. Лаутерпахт рассматривал право индивидуальных жалоб в качестве неотъемлемого как по отношению к государству гражданства, так и ко всему международному сообществу. Он настаивал на идее Международного Суда (которую, правда, ранее отрицал) в области прав человека и даже считал, что суд сможет пересматривать судебные решения и законодательные акты

’Бекназар-Юзбашев Т.Б. Права человека и международное право. М. 1996. С.22-25.

государственных органов.

П. Дрост, анализируя вопросы имплементации, разделял ее на внутригосударственную и международную. Международная имплементация, по его мнению, носит судебный и несудебный характер. В международной имплементации Дрост выделяет межгосударственную, или непрямую имплементацию, когда только государства могут принять участие в процедуре, и частную - прямую имплементацию, предусматривающую правомочие индивидов на обращение в международные органы. В качестве таких органов Дрост называет специализированные (не главные) органы Организации Объединенных Наций.^{[74] [75] А. Робертсон, анализируя вопросы претворения в жизнь межгосударственных отношений на национальном уровне, определял меры содействия осуществлению международных договоров со стороны международного сообщества как международную гарантию прав отдельных граждан.[76]}

М. Московитц также настаивал на ограничении государственного суверенитета, предлагая идею наднациональных органов, наблюдающих за отношениями между государствами и их гражданами^[77].

В рамках теории имплементации некоторые западные авторы поддерживали необходимость права на индивидуальную петицию (обращение)^[78] - в рамках любой международной процедуры, которая может быть создана, совершенно необходимо, чтобы каждый пострадавший индивид имел непосредственное право петиции или жалобы в создаваемые органы.^[79]

Оценивая эти концепции, Б.Г. Манов считал внимание западных авторов к индивидуальным жалобам преувеличенным и основанным на противопоставлении индивида и государства. По его мнению, такой подход «явно противоречит принципу государственного суверенитета».^[80]

В основном отрицательная позиция не столько по отношению к праву на индивидуальное обращение, сколько к его эффективности была свойственна отечественной науке.

Подобного взгляда придерживаются Г.И. Тункин, Н.В. Витрук, С.В. Черниченко, Б.Г. Манов и др? Однако, как полагает Б. Петранов «критика метода рассмотрения индивидуальных жалоб в межгосударственных органах обычно основана на возможности злоупотреблений и его якобы неэффективности. Эти доводы являются скорее политическими и идеологическими, нежели юридическими. Вместе с тем существует мнение, что предоставление гражданам государства права обращаться непосредственно в международные органы ведет к признанию в какой-то форме международной правосубъектности индивида, к разрыву объективных границ между сферами действия международного и внутригосударственного права».^[81]

Р.А. Мюллерсон писал, что «до последнего времени существовало резко отрицательное отношение СССР к жалобам индивидов в международные органы. Советские авторы поэтому чаще всего просто игнорировали эти вопросы, а нередко разоблачали их как изобретение буржуазии, имеющее целью завуалировать нарушение прав человека в западных странах или как попытки вмешательства во внутренние дела государства».^[82]

Вообще, оценки права на индивидуальное обращение международников Российской Федерации в большей степени сводятся к его роли в связи с полномочиями межгосударственных контрольных органов по правам человека.

«Даже при отсутствии прямого действия норм международных соглашений в отношении населения стран-участниц, - пишет В.И. Зубрилин, - не существует юридико-технических препятствий для того, чтобы признать право индивидов подавать в международный контрольный орган сообщения или жалобы ... Отсутствие таких препятствий связано с тем, что в рассматриваемых случаях изучение международным органом сообщений индивидов имеет целью не принятие обязательного для государств решения в отношении данного конкретного случая, а получение им дополнительной достоверной информации о реальном соблюдении международных соглашений по правам человека в той

или иной стране».^[83]

Правда, он добавляет, что не исключает желательности принятия государством мер не только с целью выполнения впредь своих обязательств, но и восстановления нарушенных прав конкретного индивида^[84], но судя по всему, реальной подобную перспективу не считает.

Еще более категоричен в своем мнении о бессмысленности права на индивидуальную петицию Б. Петранов: «Вряд ли кто-нибудь станет утверждать, что путем рассмотрения индивидуальных жалоб возможно радикальное улучшение ситуации с правами человека в определенной стране. Не является случайностью то, что в рамках конкретной деятельности в области прав человека ни один международный орган не может в действительности принимать решения, направленные на прямое восстановление нарушенных прав индивида. Конкретных способов эффективного восстановления в правах не предусмотрено даже в Европейской конвенции по правам человека»?

Подобные точки зрения противоречат не только мнению многих международников и совершенно не основаны на фактических данных и глубоком изучении этого вопроса, но и не согласуются с действующей нормативной регламентацией. Проведенный ниже анализ свидетельствует о конкретных возможностях процедур рассмотрения индивидуальных петиций, причем не только в применении к европейскому механизму, но и к универсальным контрольным органам по защите прав человека.

С принятием Конституции 1993г. право на индивидуальную петицию или, как оно сформулировано в Конституции, право на обращение в межгосударственные органы, имеет законодательное закрепление^[85]: «каждый вправе в соответствии с международными договорами Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты» (ч.З ст.46). Российская Конституция является первым в международном сообществе основным законом, который официально устанавливает это право.

До этого оно вытекало из норм международных договоров, регламентирующих создание контрольных органов по защите прав человека и права этих органов рассматривать сообщения от частных лиц.

«Право на обращение в межгосударственные органы, - как отмечает I'.В. Игнатенко, - не относится к категории абсолютных прав, имманентно свойственных индивиду (право на жизнь, право на свободу и личную неприкосновенность и т. п.), поскольку его «ввод в действие» обусловлен наличием определенных международных договоров»^[86]

В настоящее время, несмотря на то, что процедура обращений предусмотрена соответствующими международными договорами и, в принципе, не может быть изменена или дополнена российским

законодательством, необходимо все же уточнение некоторых моментов.

Прежде всего, речь идет об условии исчерпанности всех внутренних средств правовой защиты в своем государстве перед подачей индивидуальной жалобы в международный орган (кстати, этот критерий воспроизведен в Конституции РФ). На вопрос о том, что же считать исчерпанием всех внутренних средств, можно встретить ответы с прямыми указаниями - «гражданин должен обратиться в местный (районный) суд с иском к государственному органу, указав при этом, какое конкретно нарушено положение... о гражданских правах и свободах. Если местный суд не удовлетворит жалобу гражданина, то далее необходимо повторно обратиться в вышестоящие суды РФ вплоть до Верховного Суда.

Вряд ли можно согласиться с подобным мнением, особенно учитывая тот факт, что судебная зашита не только не является единственным средством правовой защиты в России, которое необходимо исчерпать, но и не имеется в виду международными договорами в качестве обшеобязателььной.

Более обоснованную позицию на этот счет занимают Б. Манов, А. Манов и К. Москаленко.

Отмечая, что различные фактические и юридические ситуации предполагают применение неодинаковых механизмов защиты; что режим работы многих правозащитных учреждений работает в различном временном режиме, в том числе и в таком, что быстрое рассмотрение вопроса бывает просто недоступно, они предлагают следующее:

«Нельзя превращать в абсолютный принцип необходимость ожидания индивидом решений всех надзорных инстанций, тем более, что принесение протеста является прерогативой не заявителя, а соответствующего должностного лица».

Правда не ясно, что имеется в виду под утверждением, что «возможно, в практике работы Комитета с обращениями российских граждан будут выработаны иные стандарты».¹ Думается в подобных случаях лучше отказаться от привычного представления о том, что Россию «аршином общим не измерить», и следовать прямым указаниям правовых норм.

Если в индивидуальном сообщении ставятся вопросы нарушения конституционных прав и свобод вследствие действия определенных законов, обращение в международные органы по защите прав человека может последовать только после обращения в Конституционный Суд РФ.

Подобное предложение, безусловно, обоснованно и, кроме того, процедура индивидуальных обращений в Конституционный Суд России вообще носит достаточно специфичный характер, а потому она должна рассматриваться отдельно.

В случае, если «обращение касается п.”а” ч.З ст.2 (обязательства государства по обеспечению эффективных средств правовой защиты и др.); ч.1 ст. 14 (право на справедливое и публичное разбирательство дела компетентным, независимым и беспристрастным судом) или (и) ч.5 ст. 14 (право на пересмотр осуждения и приговора вышестоящей судебной инстанцией согласно закону) Международного пакта о гражданских и политических правах, исчерпанность внутренних средств правовой защиты определяется надзорными правилами общего судопроизводства с учетом решений Конституционного Суда РФ (например, постановления Конституционного Суда РФ по делу о проверке конституционности п.5 ч.2 ст.371; ч.З ст.374; п.4 ч.2 ст.384 УПК РСФСР».

Это требование, учитывая важность указанных правовых норм, требует того, чтобы были предусмотрены некоторые особенности в регулировании, но, с другой стороны, намечается явное противоречие с первым предложением.

В вопросе исчерпания всех доступных внутренних средств правовой защиты необходимо затронуть еще один аспект. Сам перечень “внутригосударственных средств правовой защиты” устанавливается национальным правом государства самостоятельно и в каждом конкретном случае предполагает обращение к определенному органу правовой защиты.

Не совсем ясна ситуация, когда это правило может не применяться.

Дело в том, что международные договоры, устанавливающие подобную норму, формулируют ее различным образом - правило о необходимости исчерпания всех внутренних средств не действует в случаях, когда применение таких средств:

1 “неоправданно затягивается” (п.2 “Ь” ст.5 Факультативного протокола к Пакту о гражданских и политических правах);

2 “чрезмерно затягивается” (п.7 “а” ст. 14 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации);

3. “неоправданно затягивается или вряд ли окажет эффективную помощь лицу, являющемуся жертвой..” (п.5 “Ь” ст.22 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания).

Что понимать под “неоправданным” или “чрезмерным” затягиванием в юридическом смысле? Является ли это несоблюдением сроков рассмотрения спора или дачи ответа на жалобу либо нежеланием судебного или административного органа рассматривать сложные правовые проблемы?

Безусловно, нарушение процессуальных сроков в любой ситуации служит основанием для прямого обращения в международный орган. Что касается второго случая, то для индивида он может означать тупик в рассмотрении его проблемы, поскольку внешне рассмотрение вопроса выглядит соответствующим правовым нормам, а доказать “неоправданное затягивание”, которое длится годами, если оно выражается в своеобразном “перекидывании” спора, например, из первой судебной инстанции во вторую и обратно, практически невозможно.

В связи с этим, наиболее удачной представляется формулировка, которая позволяет избежать очевидно бесполезных попыток разрешения вопроса, например, в тех случаях, когда суды испытывают воздействие местных властей.

В итоге состояние нормативной регламентации права на обращение с жалобой в межгосударственные органы в России дает основания для вывода, что «российское нормотворчество ориентированное на обеспечение права на обращение в соответствии с предписанием ч.З ст.46 Конституции РФ, находится пока в эмбриональном состоянии, на уровне пожеланий и инициатив. Пожалуй, в первостепенном решении нуждается конституционная формула об исчерпании внутригосударственных средств правовой защиты. Мне кажется актуальной разработка федерального закона, регламентирующего все аспекты реализации права на обращение в межгосударственные органы. В конституционном воплощении оно предстает лишь как субъективное правомочие личности, с которым никак не соотносится полномочия и обязательства компетентных органов государства».¹

'Игнатенко Г.В. Указ. соч. С.67.

При рассмотрении вопросов обращения индивида в межгосударственные органы целесообразно кратко остановиться на проблеме международной правосубъектности физического лица.

Международное право исторически сложилось как межгосударственное право, каковым и является в настоящее время. Но на сегодняшний день тенденция развития международных отношений такова, что государства все чаще принимают нормы, адресованные неправительственным организациям и индивидам. Причем, если ранее международные нормы применялись к физическим лицам опосредованно, с помощью норм национального права, то в настоящее время растет число международно-правовых документов, имеющих прямое действие. Такие договоры не только наделяют физических лиц новыми правами и обязанностями, но и дают им возможность требовать от собственных государств их соблюдения. Наконец, индивид правомочен обращаться в международные органы за защитой своих прав.

Вопрос о международной правосубъектности индивидов является одним из наиболее спорных в юридической науке. Согласно теории права субъектом права считается лицо, участвующее или способное участвовать в правоотношении. Правовые отношения отличаются от других волевых отношений наличием у их сторон юридических прав и юридических обязанностей, установленных нормами права. Эти стороны правоотношений мы и называем “субъектами правоотношений”.

Субъект правоотношений - обязательный их элемент, поскольку правомочие, право - всегда чье-либо право, а юридическая обязанность - всегда чья-либо обязанность.

Принадлежащее личности или коллективному образованию, как участнику конкретного общественного отношения, право называется субъективным правом. Этому праву противостоит субъективная обязанность, то есть долженствование определенного поведения у другого лица. Общественное отношение, стороны в котором связаны между собой правом и обязанностью, именуется правоотношением.

“Субъект права” и “субъект правоотношения” - не тождественные понятия, хотя в литературе их часто соединяют.^[87] Субъект правоотношения - это субъект права, реализующий свое правовое содержание.

С.С. Алексеев определяет субъекта права, как “лицо, обладающее правосубъектностью, то есть лицо потенциально (вообше) способное быть участником правоотношения. А субъект правоотношения, - продолжает он, - это реальный участник данных правоотношений”.^{[88] [89] Это суждение можно считать развитием идеи Р.О. Халфиной? Таким образом, все граждане обладают процессуальной правоспособностью, то есть являются субъектами процессуального права, но лишь немногие из них реализуют ее.}

Индивид может быть участником правоотношений будучи наделен право- и дееспособностью. Если присутствует только правоспособность, то индивид будет являться субъектом права, но не правоотношения. С момента рождения человек обладает правоспособностью, а при достижении определенного возраста становится дееспособным. Тогда он может стать реальным участником правоотношений.

Все эти выводы справедливы как для внутригосударственного, так и для международного права, поскольку понятие правоотношения для них

тождественно.

В доктрине международного права в отношении правосубъектности физического лица получили распространение три теории:

1 Субъектами международного права являются только государства, нации и народы, борющиеся за независимость, международные межправительственные организации и государственно-подобные образования;

2) субъектами международного права являются только индивиды;

3) государства и международные межправительственные организации являются основными субъектами, а юридические и физические лица обладают определенными международными правомочиями.

Традиционной и наиболее давней по времени позицией является первая. Большинство учебников по международному праву, изданных до середины 90х годов придерживались именно этой точки зрения (например, учебники под редакцией Ф.И. Кожевникова, Н.Т. Благовой, Г.И. Тункина, Курс международного права в шести томах). Подобная позиция присутствует у многих западных международников - Р. Редслоб, Дж.Шварценбергер и др. В своем “Курсе международного права” Д. Анцилотти пишет, что “нормы обычного права и соглашения, которые, по-видимости, возлагают обязанности на отдельных лиц, на самом деле возлагают на государство обязанности воспрещать и наказывать определенные действия индивидов или же уполномочивают его к этому, когда в противном случае это было бы запрещено... Разумеется, международный спор может иметь своим предметом интересы индивидов или групп индивидов... Но такого рода интересы приобретают значение в сфере международного правопорядка не иначе, как в виде обязанностей и взаимных притязаний государств, именно таков смысл этих правовых положений”.¹

С другой стороны, даже сторонники этого подхода высказывались об ограниченности однозначного мнения - Дж. Шварценбергер, например, в отношении Европейских сообществ, рассматривал индивидов как субъектов

международного права.¹

Вторая точка зрения характерна для теоретиков монистической доктрины - Г. Кельзена, Л. Дюги, Г. Краббе и др., и подвергается критике как с позиции традиционной теории, так и сторонниками третьей точки зрения.

Рассматривая уже упоминавшееся Соглашение между Германией и Польшей о третейском суде для Верхней Силезии 1922г., пакистанский международник Л. Тандон оценивает статус физического лица следующим образом: “Международное право относится прямо и к государствам, и к индивидам. В польско-германской конвенции 1922г. о Верхней Силезии индивидам был придан независимый статус самостоятельных истцов... даже против государств, гражданами которых они являлись... также разрешались споры между государствами и индивидами и в соответствии с Конвенцией 1965г. по урегулированию споров по инвестициям между государствами и гражданами других государств - вкладчиками инвестиций в это государство”. В этой же работе он отмечает, что индивид обладает некоторым количеством прав по международному праву, но его способность поддерживать их соблюдение очень ограничена.^[90]

В пользу наличия у физических лиц ограниченной международной правосубъектности высказывается много как отечественных, так и зарубежных ученых - Н.В. Захарова, Ю.А. Решетов, Р.А. Мюллерсон^[91],

Г. Лаугерпахт, П. Гугенхейм, А. Фердросс¹ и др.

Нельзя согласиться с теми авторами, которые утверждают, что “отнесение всех лиц международного сообщества к субъектам международного права, во- первых, отождествляет международное и внутригосударственное право; во- вторых, понятие международной правосубъектности теряет свою особенность и даже смысл”.² Подобное утверждение не отражает действительного положения вещей, ибо международная правосубъектность индивида определяется самим международным правом. Так, основные права и свободы личности закрепляют универсальные международные договоры. Ст.87 Устава ООН предусматривает право петиций в Совет но опеке. Ряд международных договоров предоставляет индивидам право обращения в международный судебный орган. Таким образом, “качество правосубъектности лицо приобретает вне зависимости от величины круга правоотношений, в которых оно участвует или можсг участвовать. Достаточно наличия одного такого правоотношения, чтобы приобрести качество правосубъектности”.³

Говоря о международно-правовом общении, П.Е. Казанский отмечал, что “субъектами этого общения являются как отдельные физические лица, так и лица юридические: государства и другие политические союзы и общества в специальном значении последнего слова, то есть союзы, преследующие одну какую-либо цель человеческого существования, или человеческой

деятельности”.¹

Международная правосубъектность индивида проявляется обычно в двух случаях:

1) наделение лиц в определенных ситуациях правами и обязанностями, но без признания за ними международной процессуальной правоспособности. Это касается сферы борьбы с преступностью, где индивид - субъект преступлений; права войны и защиты прав человека, где он может выступать и субъектом международных преступлений, и участником взаимоотношений с государством в вопросах гражданства, предоставления убежища и т. д.

2) предоставление физическим лицам на основе ряда международных договоров права непосредственного обращения в международные органы. Это могут быть как несудебные учреждения (например, право индивидуальных обращений в Комитет по правам человека и другие; право петиций по Уставу Международной Организации Труда и т. д ), так и судебные органы.

Возможно признание международной правосубъектности у лиц с особым статусом в международных межправительственных организациях (например, должностные лица или служащие) и в международных органах, где они выступают в личном качестве (судьи, арбитры и др.).