§ 2. Полномочия юридических советников в свете требований международного гуманитарного права

В штабах американского командования всегда присутствует юридический советник (юрисконсульт, не зависящий от командира). Это - опытный юрист, компетентный в различных отраслях права (от военного до международного). Он способен оценить правовые последствия любых действий командира и таким образом подготовить их юридическую базу. Некоторые военные специалисты, комментируя этот институт военной юстиции США, считают его слишком теоретичным, далеким от реальности, так как, отдавая приказ,

командир сам действует в рамках приказа и руководствуется практической целесообразностью, то есть исходит из ситуации, которую юридическая норма не в состоянии учитывать.¹ С этим трудно спорить. Но справедлив ли такой подход к вооруженным силам правового государства, где каждый случай применения правительством вооруженной силы должен быть юридически обоснован?

Это не значит, что подготовку боевой операции нужно превращать в юридический спор. Но как важно для результата боевых действий осознание каждым военнослужащим, от командира до рядового, правоты (или хотя бы обоснованности) своих действий.

По мнению Ю.И. Мигачева, важным направлением деятельности юридической службы Министерства Обороны РФ должна стать правовая обоснованность боевых действий Вооруженных Сил России.^{[145] [146]}

В соответствии с Положением о юридической службе Вооруженных Сил Российской Федерации 1998 г., персонал юридической службы Вооруженных Сил РФ - юридические советники, начиная от помощника командира полка по правовой работе до начальника юридической службы Вооруженных Сил РФ, осуществляют правовое обеспечение деятельности органов военного управления, соединений, воинских частей, учреждений, военно-учебных заведений, предприятий и организаций министерства обороны, содействуя улучшению их деятельности при помощи правовых средств (ст.

Итак, согласно ст. 82 Дополнительного протокола I, главной задачей советника по МГП является консультирование военных командиров (начальников) по вопросу применения Женевских конвенций 1949 г. и Дополнительных протоколов 1977 г., относительно тех указаний, которые

командир должен дать в связи с применением норм МГП, а также о соответствующем обучении личного состава вооруженных сил по вопросу применения норм МГП на всех уровнях.

Одной из главных проблем, связанных с деятельностью юридических

советников, была и остается проблема их подчиненности командирам. По

мнению Л. Болонго, в подчиненности юридических советников вышестоящим

начальникам «заключается реальная опасность, хотя бы потому, что это

позволяет командирам пренебрегать их советами и тем самым парализовать их

деятельность».¹ Впрочем, далее автор справедливо замечает, что абсолютная

независимость также опасна, поскольку может отдалить юридических

советников от центров принятия решений в армии и тем самым свести на нет их 2

усилия.

Очевидно, что именно в военное время деятельность советников по МГП становится особенно нужной и даже необходимой. Ведь речь идет о том, чтобы, давая свои заключения по вопросам применения норм МГП, они могли бы предотвратить отдание противоречащих праву приказов. Советник высказывает мнение рекомендательного характера. Соответственно, его заключения носят консультативный, а не обязательный характер, однако командир, который обязан соблюдать нормы международного права и национальные законы, не может их игнорировать. Кроме того, как справедливо отмечает Р. Ремакль, любой приказ, явно способный «повлечь за собой совершение преступления или правонарушения», может быть оспорен его подчиненными.^{[147] [148] [149] Так что советник в таких ситуациях играет превентивную роль. Свои заключения советники дают либо по запросу командования, либо по своей собственной инициативе.}

Существует мнение, что юридический советник должен находиться в составе штаба не только во время войны, но и в мирное время. Сторонники

этого мнения считают, что особый статус юридического советника не приносит ему никаких преимуществ, а наоборот - изолирует его от военнослужащих и вызывает негативное отношение к инструкторам, которых он обучает.¹ Следует учитывать, однако, что юридический советник является помощником командира (начальника) по правовым вопросам, а командиру подчинен весь штаб.

Вопрос о прикомандировании юридических советников к органам командования и управления различных уровней обсуждается в доктрине МГП. Дело в том, что ст. 82 Дополнительного протокола I не определяет уровень органов командования и управления, к которым должны прикомандировываться юридические советники. По словам Г. Морица, в настоящее время ни одна страна, за исключением Швейцарии, не назначала юридических советников при штабах ниже уровня дивизии.^{[150] [151] В ФРГ юридические советники были прикомандированы ко всем военным штабам и учреждениям от дивизии и}

I

выше, а с 1970 г. - к начальникам штабов родов войск и заместителю начальника штаба федеральных вооруженных сил. Подобная система принята в Нидерландах и Бельгии. В Италии и Швеции допускается возможность прикомандирования юридических советников к штабам на уровне бригад, если отсутствует возможность контакта с командованием дивизии. В Швейцарии юридические советники уже работают на бригадном уровне?

В соответствии с вышеуказанным Наставлением по международному гуманитарному праву для Вооруженных Сил РФ, помощник командира соединения (воинской части) по правовой работе в период вооруженного конфликта, являясь юридическим советником по вопросам применения норм международного гуманитарного права, обязан: 1) готовить по указанию

командира правовые заключения о соответствии нормам МГП разрабатываемых проектов боевых и других документов. При установлении несоответствия этих документов нормам МГП докладывать об этом командиру с представлением при необходимости своего заключения в письменном виде; 2) давать рекомендации с соответствующими разъяснениями командованию и другим должностным лицам по вопросам применения норм МГП; 3) проводить по указанию командира инструктивные (методические) занятия с офицерским составом, участвовать в проверке знаний норм МГП и умения их применять в боевой обстановке; 4) по поручению командира осуществлять контроль за соблюдением воинскими частями (подразделениями) норм МГП; в случае их нарушений немедленно докладывать об этом командиру и по его указанию организовывать проведение административного расследования (разбирательства); 5) осуществлять регистрацию и анализ нарушений МГП, совершаемых противником; 6) осуществлять правовое обеспечение работы командования соединения (воинской части) по вопросам обращения с военнопленными и задержанными гражданскими лицами; 7) осуществлять правовое обеспечение рассмотрения поступающих от гражданского населения жалоб и исков, связанных с действиями личного состава при ■ выполнении поставленных задач; 8) осуществлять правовое обеспечение взаимодействия командования соединения (воинской части) в районах боевых действий либо на оккупированной территории с местной администрацией, с представителями Международного Комитета Красного Креста, национальных обществ Красного Креста (Красного Полумесяца), другими организациями, выполняющими гуманитарные функции в интересах жертв вооруженных конфликтов.^[152]

Выполняя положения ст. 82 Дополнительного протокола I, ФРГ, например, приняла ряд правовых мер, направленных на закрепление

полномочий юридических советников в боевых уставах.¹ В командно-штабных учениях обязательно участвуют юридические советники, которые анализируют планы операции с точки зрения МГП. Более того, с учетом норм права и положений оперативного искусства немецкие военные юристы разработали «оперативное право» (Operational Law), которое детально регламентирует применение военной силы в мирное время, переходный период от мира к войне и в военное время.

«Оперативное право» уже более 25 лет развивается и в США. В соответствии с распоряжением Конгресса США 1975 г,, там издан ряд правовых документов, реализующих нормы международного гуманитарного права. В Бельгии после ратификации Дополнительных протоколов в 1986 г, была создана Межправительственная комиссия по гуманитарному праву во главе с Председателем Комиссии Совета Министров по проблемам национальной обороны. В числе принятых мер был Закон о борьбе с серьезными нарушениями Женевских конвенций и Дополнительных протоколов к ним. В Швейцарии на основе Закона 1987 г. был разработан ряд наставлений и инструкций для командного состава Вооруженных Сил, а также утверждена Программа обучения швейцарских военнослужащих праву войны.^{[153] [154] [155]}

Д. Гийемет считает, что для выполнения положений норм МГП в принципе достаточно наличия военных командиров, обладающих глубокими знаниями в данной области? Напомним, однако, что нормативная база МГП постоянно совершенствуется, поэтому командирам, на которых возложены другие задачи, скорее всего будет трудно своевременно реагировать на изменения норм МГП. Признавая необходимость юридического советника в вооруженных силах, следует рассмотреть вопрос о том, каким должен быть

объем его знаний, чтобы он мог эффективнее применять Женевские конвенции и Дополнительный протокол I. В ст. 82 Дополнительного протокола I говорится о том, что юридические советники должны давать военным командирам советы по поводу применения норм Женевских конвенций и Протокола I. Тем самым определяется минимальный уровень знаний юридических советников — нормы МГП. Однако существует мнение, согласно которому юридические советники могут работать как «юристы-универсалы», к которым каждый военнослужащий может обратиться в ситуациях, требующих юридического вмешательства (уголовного, военно-правового или другого характера)? Мы считаем, что для профессиональной деятельности юридического советника необходим такой уровень знаний, который бы сочетал знания в области МГП и национального военного права.

В некоторых странах юридические советники - это офицеры, имеющие академическую юридическую подготовку, которые постоянно находятся на службе в вооруженных силах в качестве юридических советников при командирах, участвуя также в военных судебных процессах и других дисциплинарных разбирательствах в качестве судей.^{[156] [157] В этих случаях юридический советник должен быть сведущим в самых разных вопросах, касающихся международного права: от правовых норм, регулирующих методы и средства ведения боевых действий (МГП) до норм других отраслей международного права (в частности норм, касающихся борьбы с международными преступлениями). Наряду с этим советники должны также знать внутригосударственное право, поскольку они могут столкнуться с юридическими проблемами, относящимися к вопросам военного права.}

Опасность, которую таит в себе подобный комплекс видов деятельности, заключается в том, что в итоге юридические советники могут быть настолько

вовлечены в проблемы, связанные с внутренним правом, что вопросы, относящиеся к МГП, будут отставлены в сторону, так как слишком мало времени останется на то, чтобы заниматься проблемами соблюдения Женевских конвенций и Протоколов. Нам представляется, что во избежание такой опасности в том, что касается МГП, эффективным решением могло бы стать наличие в армейских структурах как юридических советников, специализирующихся на международном праве, так и лиц, которые будут заниматься исключительно внутригосударственным правом. К примеру, в канадской армии существует должность начальника правового отдела, который занимается вопросами МГП, а также должность начальника правового отдела, деятельность которого посвящена правам человека. В Вооруженных Силах Канады есть также другие службы, которые занимаются вопросами иных отраслей права?

Возникает вопрос, какие же функции возлагаются на юридических советников в мирное время и в период вооруженных конфликтов с точки зрения МГП?

В настоящее время практически не существует юридических или литературных источников, в которых были бы четко разработаны функциональные обязанности юридических советников. На наш взгляд, наиболее полно обязанности юридических советников изложены профессором И.И. Котляровым. По его мнению, на юридических советников могли бы быть возложены следующие обязанности:

1) В мирное время: изучать нормы МГП и пропагандировать их в органах военного управления, соединениях, воинских частях и других структурах; распространять среди личного состава нормативные источники, отдельные положения норм Мт в зависимости от должностного положения военнослужащих; проводить по месту службы в соответствующих воинских организационных структурах занятия по Ml II в системе общегосударственной

¹ См.: Гийемет Д. Указ, сочинение. -С. 19

подготовки; участвовать в разработке тематических программ по изучению а военно-учебных заведениях МГП, а также в системе общественно- государственной подготовки; систематизировать нормы МГП, непосредственно относящиеся к войскам (силам), в штате которых состоит юридический советник; вести учет требований норм Mill при разработке инструкций, положений, наставлений, уставов, проектов законодательных актов и решений Правительства РФ; разрабатывать учебные пособия, методики по МГЦ в мирное время и в период вооруженных конфликтов; участвовать в организации и проведении командно-штабных и оперативно-тактических учений, деловых игр, тактических занятий с целью отработки методики применения норм Ml 11. Консультировать в процессе этих мероприятий командиров (начальников) по гуманитарным вопросам; осуществлять юридический контроль за соответствием Ml IX законодательству РФ проектов приказов (директив), издаваемых командирами (начальниками).

2) В военное время: консультировать командиров по вопросам применения норм МГП в период ведения военных действий; участвовать в разработке нормативных документов, определяющих порядок боевого применения подразделений соответствующих войск (сил) с учетом требований Mi l I; участвовать в разработке и заключении соглашений между воюющими сторонами и нейтральной державой об интернировании военнопленных на территорию нейтральной державы до прекращения военных действий, а также соглашений о безопасности полетов санитарных летательных аппаратов, об объявлении необороняемых местностей, о статусе демилитаризованных зон, о прекращении огня для оказания помощи раненым и больным на поле боя, захоронении погибших и умерших, об уголовном преследовании лиц, совершивших серьезные нарушения МГП, и т.д.; содействовать работе Международной комиссии по установлению фактов, представляющих собою серьезные нарушения Ml 11; консультировать командование по вопросам, связанным с задержанием лиц в период вооруженного конфликта, установления

их статуса; участвовать в установлении контактов командования, ведении переговоров с представителями международных организаций (межправительственных, неправительственных); рассматривать проекты договоров, касающихся аренды, обеспечения войск (сил) продовольствием, промышленными товарами в государстве пребывания; разрешать вопросы, связанные с причинением ущерба войсками (силами) на территории страны пребывания, а также вреда, причиненного вооруженным силам; взаимодействовать по указанию командира (начальника) с гражданскими государственными и общественными организациями (включая национальные организации Красного Креста и Красного Полумесяца), подразделениями гражданской обороны, а также с медицинскими учреждениями; оказывать юридическую помощи командирам (начальникам) по вопросам проведения дознания и административных расследований в связи с совершением нарушений военнослужащими норм Mill; обобщать нарушения МГП, совершенные военнослужащими, и разрабатывать предложения командирам (начальникам) по их пресечению, осуществлению мер по предупреждению противоправных деяний личным составом в период ведения военных действий; распространять нормативные источники, инструкции, памятки и другие материалы, с целью изучения военнослужащими всех категорий Mill и обеспечения профилактических мероприятий по предупреждению нарушения гуманитарных норм; консультировать военнопленных, интернированных лиц по вопросам, касающимся обеспечения их правового статуса.’

Юридические советники должны быть в равной степени хорошо информированы как о разработке планов военных операций и их осуществлении, так и о программах обучения и, в случае необходимости, должны быть готовы представить альтернативные решения.

Ст. 82 Дополнительного протокола I не устанавливает статус юридического советника: должен он быть военнослужащим или гражданским

’ См.: Котляров И.И. Международное право и вооруженные конфликты. -С. 67-70

лицом. Поэтому статус юридического советника определяется каждым государством самостоятельно. Некоторые страны, например ФРГ, возложили соответствующие функции на гражданских служащих, приписанных к Министерству обороны, в то время как другие, в том числе Нидерланды и Швейцария, поручили их военнослужащим, прошедшим специальную подготовку. Как бы то ни было, согласно Женевским конвенциям и Дополнительному протоколу I, в случае вооруженного конфликта советнику надлежит придать статус военнослужащего.

В доктрине международного гуманитарного права обсуждается также вопрос о том, из числа каких лиц - военнослужащих или гражданских - должны назначаться юридические советники?

Получив специальную подготовку и проходя военную службу в определенной части или штабе, юридические советники должны работать постоянно, то есть как в мирное время, так и в период вооруженных конфликтов.

Для наиболее успешного взаимодействия необходимо доверие военного командира к юридическому советнику. Как справедливо заметил Д. Гийемет, «сам факт присутствия юридического советника не сможет обеспечить большую защиту солдатам. Но если к его знаниям относятся с уважением, его голос будет иметь значение»?

Четкие и слаженные действия командиров (начальников) и военных юристов - юридических советников в мирное время и в период вооруженных конфликтов способствовали бы более эффективному выполнению задач, стоящих перед войсками (силами), обеспечению защиты гражданского населения, законных участников вооруженных конфликтов, пресечению нарушений норм Ml II.

¹ См. об этом: Пре Ж. Статья 82. Юридические советники в вооруженных силах. Комментарий /Z Юридические советники в вооруженных силах. -М.: МККК, 1999. -С. 106-107; Ремакль Р. Указ, сочинение. -С. 60-62

² См.: Гийемет Д. Указ, сочинение. -С. 16