2.4. Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе как региональный механизм в системе европейской безопасности

Масштабные перемены, происшедшие в международной системе, особенно на Европейском континенте, выдвинули на первый план проблемы безопасности. Речь идет как о ее теоретических аспектах, которые затрагивают необходимость переосмысления понятия самой безопасности и проблему источника современных угроз, так и о роли тех международных институтов, приоритетной задачей которых является укрепление безопасности.

- СБСЕ/ОБСЕ - единственная институциональная структура, объединяющая все государства в Европе, а также Канаду и США, в совместные структуры для обеспечения прав и свобод человека, демократии, верховенства права, безопасности и экономического сотрудничества;

- СБСЕ/ОБСЕ - единственный институт, создавший и развивший механизмы для предотвращения угрожающих безопасности конфликтов разного типа и способы управления ими на всем гигантском европейском пространстве [164].

Тем не менее, следует отметить, что главными для ОБСЕ было и остается исключение применения силы, ранее предупреждение конфликтов и урегулирование кризисов политическими средствами, принятие средств предотвращения конфликтов и мирное урегулирование споров. Именно такой подход закреплен в решении «Хельсинки-2», где сказано, что операции ОБСЕ по поддержанию мира не будут предусматривать принудительных действий, а последние рассматриваются как временная мера, пока не будет налажен надежный механизм своевременного предупреждения возникновения конфликтов и мирного урегулирования споров и разногласий.

Исходя из Главы VII Устава ООН ОБСЕ является межправительственной региональной организацией. Учредительным актом Организации является Хельсинский Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе в 1975 г. Этот документ закрепил широкий круг обязательств, касающихся принципов регулирующих взаимоотношения государств-участников, основы укрепления доверия между ними, уважение прав и свобод человека, а также сотрудничество в экономической, культурной, технической и научных отраслях [166]. Также к основополагающим документам Организации следует отнести: Хартию для новой Европы и Дополнительный документ к ней, принятые в Париже 1990 г.; Декларацию «Вызов времени перемен» и пакет решений по структуре и основным направлениям деятельности СБСЕ, принятые в Хельсинки в 1992 г. и другие.

Следует отметить, Что ОБСЕ сама по себе не имеет своего политического курса. Выступающие от ее имени руководящие органы, функциональные институты и отдельные должностные лица выражают или должны выражать консенсусное мнение 35 государств-участников. Помимо того, что ОБСЕ таким образом являлась и является до сих пор выражением демократических устремлений международного сообщества, на ее деятельность накладывают отпечаток и державные устремления отдельных так называемых «основных государств», к которым относят прежде всего США, Великобританию, Германию, Канаду, Италию, Францию, действующих через них транснациональные корпорации и международные финансовые группы. Как и в общемировом аспекте, так и региональном измерении в деятельности ОБСЕ сталкиваются глобальные тенденции построения демократического мультиполярного мира, в котором ОБСЕ играла бы системообразующую роль, и натоцентриская линия к монополярному американоцентрискому миру, в котором центральной осью международной безопасности и ее военностратегическим гарантом являлась бы НАТО при лидирующей в ней роли США.

Государства-члены НАТО, принимая участие в процессе СБСЕ на основе индивидуального членства, и, выдвигая свои предложения по широкому кругу вопросов, от действий, направленных на укрепление доверия, до обязательств в области прав человека, поддерживали процесс СБСЕ и играли значительную роль на всех важных этапах его развития от момента основания и до наших дней. Североатлантический альянс активно поддерживал решение о институционализации процесса СБСЕ в 1990 г. В 1991 г. на Римской встрече в верхах государства НАТО предложили дополнительные конкретные меры по укреплению будущей роли уже СБСЕ.

В Заключительном коммюнике, принятом на заседании Североатлантического совета на уровне министров иностранных дел 4 июня 1992 г. в Осло, государства-члены НАТО заявили, что они готовы поддерживать в каждом отдельном случае и соответственно действующим процедурам НАТО деятельность по поддержке мира, осуществляемую в рамках деятельности СБСЕ, предоставляя ресурсы, знания и опыт, которые имеет Атлантический альянс[169].

С 10 октября по 2 декабря 1994 г. в Будапеште проходила Пятая конференция, посвященная анализу деятельности СБСЕ, которая закончилась встречей в верхах 5-6 января. На этой встрече присутствовал Генеральный секретарь НАТО Вилли Клас. В своем обращении к руководителям стран СБСЕ он подчеркнул, что НАТО готова передать в распоряжение СБСЕ свои ресурсы и опыт, чтобы обеспечить выполнение задач, связанных с поддержанием мира и урегулированием кризисов, как это уже делал Атлантический альянс для ООН [170].

На этой встрече СБСЕ был переименован в Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) и получил статус международной организации, что означало повышение эффективности этой организации и ее институций [171].

2-3 декабря 1996 г. в столице Португалии Лиссабоне состоялась встреча на высшем уровне государств-членов ОБСЕ. Она, убедительно показала, что государства-члены ОБСЕ рассматривают эту организацию, как важный и неделимый элемент строительства новой архитектуры безопасности в Европе. Плодотворным на этой встрече было участие делегации Украины, которую возглавлял Президент Л.Д. Кучма.

Этот форум проложил курс действий ОБСЕ в XXI век. Декларация саммита в этой связи провозглашает: «Поскольку мы приближаемся к новому столетию, тем более становится важным, как никогда, чтобы мы построили вместе новый регион ОБСЕ, где все наши государства и индивидуумы почувствовали бы себя в безопасности» [172].

Политический документ, утвержденный участниками встречи ОБСЕ, состоит из двух частей – Декларации Лиссабонского саммита и Лиссабонской Декларации о модели общей и всеобъемлющей безопасности в Европе XXI века [173].

Декларация Лиссабонского саммита определяла задания Организации в области безопасности на 1997-1998 г. При этом был позитивно оценен вклад ОБСЕ в миротворческие усилия международного сообщества в Боснии и Герцеговине.

В декларации было акцентировано внимание на важности развития взаимоотношений с разного рода субрегиональными и трансграничными инициативами с целью как можно полного утверждения крепкого мира, стабильности и добрососедских отношений.

Следует отметить, что Лиссабонская декларация о модели общей и всеобъемлющей безопасности для Европы XXI века так же, как общеполитическая Декларация саммита, в целом, соответствует внешнеполитическим интересам Украины. В свое время МИД Украины была разработана широкая Позиционная платформа «Внесок України до дискусії щодо моделі загальної і всеохоплюючої безпеки для Європи.», которая была распространена среди делегаций государств-членов ОБСЕ в Вене. Документ получил позитивный отклик и понимание среди участников переговоров. Ряд его положений в той или иной форме вошли в Декларацию саммита. К ним, например, непосредственно относятся, идея о том, что главным условием существования новой системы безопасности, должно быть тесное взаимодействие и сотрудничество наиболее авторитетных организаций безопасности континента – ОБСЕ, НАТО, ЕС, ЗЕС, Совета Европы при соответствующем участии ООН и, что реализация этого требует достижения соответствующих договоренностей между ОБСЕ и данными организациями. Украина является автором принципиально важного положения декларации, в котором говорится, что «в рамках ОБСЕ ни одно государство, организация или объединение не могут иметь более весомой ответственности по поддержанию мира и стабильности в регионе ОБСЕ, или рассматривать любую часть региона ОБСЕ как сферу своего влияния» [174].

По предложению Украины в декларацию вошло положение о том, что присутствие иностранных войск на территории государства-члена ОБСЕ возможно только в том случае, если оно соответствует международному праву, свободно высказанному соглашению государства-хозяина, или соответствующему решению Совета Безопасности ООН.

Расценивая перспективы пополнения НАТО новыми членами, как объективный процесс, и поэтому, не имея против этого принципиальных противоречий, Украина, учитывая негативную позицию России к процессу расширения НАТО и возможные в связи с этим осложнения, выразила ряд предложений направленных на то, чтобы отвести от себя угрозу попасть в так, называемую «буферную зону», чтобы этот процесс проходил безболезненно и содействовал укреплению безопасности и стабильности в Европе.

Именно поэтому Украина предложила и отстояла идею не размещения ядерного оружия на территории государств Центральной и Восточной Европы - новых членов НАТО. Как известно, это предложение постепенно внедряется в жизнь. Министры иностранных дел НАТО на своей встрече 10 декабря 1996 г. заявили о том, что государства-члены «не имеют ни намерений, ни планов размещать ядерное оружие на территории новых членов, как и потребности в изменении любого аспекта дислокации ядерного оружия или ядерной политики НАТО, и не видят необходимости делать это в будущем».

Необходимо сказать о том, что Украина приложила немало усилий к проведению своего предложения о предоставлении ведущими европейскими и трансатлантическими организациями дополнительных гарантий безопасности государствам, которые не являются участниками структур коллективной обороны, и не могут в данный момент к ним присоединиться. В результате соответствующих мер со стороны делегации Украины на подготовительной встрече ОБСЕ, в декларации среди обязательств, которые взяли на себя участники саммита, было указано, что они будут «придавать важное значение заботам всех государств-членов о безопасности, независимо от того, входят ли они в военные структуры или нет» [175].

Начиная с Совещания в Хельсинки (июль 1992 г.) [176] и до заседания Совета в Будапеште (декабрь 1994 г.) СБСЕ/ОБСЕ осуществило важную деятельность на постсоветском пространстве. Включение бывших советских республик в состав СБСЕ/ОБСЕ означало изменения не только в составе Совещания, но и в практике его функционирования. В то же время участие этих новых государств, на территории которых имели место вооруженные конфликты или этническая напряженность, чреватая новыми конфликтами, послужило "стимулом" для создания и развития структур превентивной дипломатии в рамках Совещания. Открытые и латентные конфликты на постсоветском пространстве побудили рассматривать его в качестве региона повышенного риска во всей евроатлантической зоне [177]. Отсюда объективно возникает необходимость создания и запуска механизма по выявлению ситуаций высокого риска, способного обеспечить стабильность в регионе, предотвратить кризис или управлять им. Поэтому можно утверждать, что существует процесс длительного взаимодействия между, с одной стороны, регионом как источником проблем и опасных ситуаций и, с другой - СБСЕ/ОБСЕ как институтом, обеспечивающим механизмы предотвращения и контроля этих проблем и ситуаций [178].

Уделяя особое внимание обеспечению безопасности СБСЕ/ОБСЕ в качестве общеевропейской организации, наделенной функциями превентивной дипломатии, применяло различные инструменты по раннему выявлению ситуаций, способных перерасти в конфликт, по их предупреждению и по управлению кризисом в постсоветском пространстве, превратившись таким образом в подлинную "лабораторию" опыта и проверки превентивной дипломатии в эру после "холодной войны". В качестве примеров можно привести разрешение проблем СБСЕ/ОБСЕ с помощью этих дипломатических методов, в государствах Балтии, Грузии, Молдове, Таджикистане, Нагорном Карабахе, Чечне, Украине. Например, касательно Украины, используя инструменты раннего оповещения и управления кризисом, СБСЕ/ОБСЕ приняло решение о создании своей миссии на Украине [179]. Она была направлена туда в ноябре 1994 г. и имела двоякую задачу. Прежде всего, ей надлежало оказать поддержку группе экспертов СБСЕ/ОБСЕ по конституционным и экономическим аспектам разрешения проблемы Автономной Республики Крым. С другой стороны, она должна была собирать информацию о положении дел с правами национальных меньшинств, проживающих в этой республике. Со своей стороны Верховный комиссар СБСЕ/ОБСЕ по делам национальных меньшинств нанес визит на Украину, проведя там ряд встреч с государственными руководителями, региональными лидерами и представителями меньшинств. Результатом этих консультаций стала рекомендация Верховного комиссара о необходимости принятия мер, способных успокоить русское население Крыма, внушить ему мысль о том, что его страхи в отношении политики "украинизации" несостоятельны [180]. В рамках такого подхода в мае 1995 г. в Локарно (Швейцария) был организован "круглый стол" между представителями сторон, где рассматривался будущий статус Крыма как автономной территории в составе Украины.

Следует отметить, что в большинстве случаев СБСЕ/ОБСЕ действовала и использовала различные инструменты выявления и предупреждения кризисов и управления ими. Так, например, политические консультации дополнялись деятельностью наблюдательных миссий, а последняя - работой Верховного комиссара СБСЕ/ОБСЕ по делам национальных меньшинств, которая поддерживалась инфраструктурой Бюро демократических институтов и прав человека [181].

Необходимо также добавить, что опыт последних лет свидетельствует о том, что институты ОБСЕ не располагают военной силой или другими подобными инструментами. Она опирается лишь на свой собственный престиж, убеждая стороны прекратить конфликт [182].

Исходя из выше изложенного, следует отметить следующее:

-- во-первых, структуры превентивной дипломатии характеризуются множественностью и разнообразием. Это объясняется стремлением СБСЕ/ОБСЕ контролировать конфликт на всех его этапах, начиная от его латентного состояния и до крайнего проявления (использования силы), включая прохождение кризисной ситуации. Все это позволяет говорить о структуре, которая имеет до двадцати различных форм действия, применение которых возможно на различных уровнях конфликта. Отсюда, в порядке прогноза, можно обозначить две вероятные тенденции: одну позитивную, которая опирается на гибкость множественных и разнообразных механизмов, способных приспособиться к любой ситуации; другую - негативную, проистекающую из запутанности и неэффективности в силу сложности созданной СБСЕ машины;

-- во-вторых, с точки зрения используемого метода механизмы СБСЕ/ОБСЕ характеризуются своей двойственностью. Так, можно говорить об оригинальных инструментах, подобных институту Верховного комиссара СБСЕ/ОБСЕ по делам национальных меньшинств, но также и о том, что "ничто не ново в этом мире". Иными словами, СБСЕ/ОБСЕ воспроизводит, но в меньшем масштабе, методы, уже опробованные другими международными организациями (в особенности ООН). В качестве примера сошлемся на технологию, используемую наблюдательными миссиями;

-- в-третьих, рассмотренные здесь инструменты имеют двоякое происхождение. Одни из них родились благодаря формализации методов превентивной дипломатии (Хельсинки II). Другие, напротив, являются образчиком непрерывности развития СБСЕ/ОБСЕ со времен "холодной войны", "неформального" характера встреч по контролю, которые сохраняют живым прежний дух СБСЕ/ОБСЕ. В этом плане можно отметить, что Будапештская встреча в декабре 1994 г. определила стимулирующие ограничения для тех акций, которые впоследствии были предприняты СБСЕ/ОБСЕ в Чечне.

Касательно применения упомянутых инструментов в постсоветском пространстве, следует отметить что его наиболее активным миротворческим инструментом стал Верховный комиссар по делам национальных меньшинств. Об этом свидетельствуют попытки решения проблем русского меньшинства на Украине или же языковых проблем в Эстонии и Латвии.

На саммите ОБСЕ 19 ноября 1999 г. в Стамбуле была принята Хартия европейской безопасности. Если следовать тому определению, которое дал этому поистине уникальному документу российский министр иностранных дел И. Иванов, на общеевропейском форуме фактически была одобрена Конституция для новой Европы [183]. Главам государств и правительств государств - участников стамбульской встречи удалось зафиксировать общее понимание вызовов, с которыми сталкивается Европа на пороге третьего тысячелетия, основ деятельности ОБСЕ, договориться о совместных действиях, направленных на упрочение мира и стабильности, защиту прав человека на пространстве ОБСЕ. Принципиальное значение в этих аспектах имеет подтверждение в документах встречи в Стамбуле приверженности государств - участников ОБСЕ Уставу Организации Объединенных Наций, Заключительному акту Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, последующим документам, принятым в рамках ОБСЕ. Было подтверждено, что примат международного права должен оставаться краеугольным камнем построения новой системы безопасности в Европе. Это тем более важно в условиях, когда в ходе агрессии НАТО против Союзной Республики Югославии Европа столкнулась с грубейшими нарушениями Устава ООН, общепризнанных принципов и норм международного права.

Следует также отметить, отраженный в документах встречи ОБСЕ, комплексный подход к проблеме безопасности, включающий военно-политическую, экономическую и экологическую составляющие, человеческое измерение, борьбу с преступностью, терроризмом, коррупцией.

Ключевым аспектом европейской безопасности остается военно-политическое измерение. Результаты данного саммита позволяют надеяться на то, что подписание Соглашения об адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе, документа по мерам доверия и выработка Платформы безопасности, основанной на сотрудничестве, снизят опасность повторения широкомасштабных военных конфликтов в Европе и опасного наращивания вооружений.

Следует обратить особое внимание на несовместимость положений Хартии европейской безопасности о том, что ни на одну организацию не может быть возложена преимущественная ответственность за поддержание мира и стабильности в регионе ОБСЕ, с новой доктриной и действиями Организации Североатлантического договора. Представляется, что Хартия содержит элементы, представляющие собой новые шаги, средства и механизмы, увеличивающие роль ОБСЕ в качестве ключевого инструмента раннего предупреждения и предотвращения конфликтов, регулирования кризисов и постконфликтного становления.

В ходе Стамбульского саммита было достигнуто соглашение о шести новых функциональных типах деятельности ОБСЕ:

-- «Платформе безопасности основанной на сотрудничестве», цель которой состоит в том, чтобы укрепить сотрудничество между ОБСЕ и другими международными организациями и институтами и таким образом улучшить использование ресурсов международного сообщества;

-- развитие роли ОБСЕ в операциях по поддержанию мира;

-- создание команд быстрой экспертной помощи и взаимодействия, чтобы позволить ОБСЕ оперативно реагировать на просьбы о помощи, предлагать гражданскую и полицейскую экспертизу в конфликтных ситуациях, разрабатывать, прежде всего, гражданский компонент действий по поддержанию мира и приступить к решению проблем прежде, чем они достигнут в своем развитии кризисной стадии;

-- расширение возможностей ОБСЕ по оказанию помощи полиции, включая мониторинг полицейских операций, обучение и специальную подготовку полицейских сил, помощь в сохранении верховенстве закона;

-- учреждение Операционного центра в секретариате ОБСЕ в Вене, для обеспечения подготовки, планирования и быстрого развертывания деятельности ОБСЕ на местах;

-- учреждение подготовительного комитета при Постоянном совете ОБСЕ, для повышения эффективность процесса проведения политических консультаций [184].

Позитивно оценивая принятую в Стамбуле Хартию европейской безопасности, необходимо акцентировать внимание на первостепенное значение того, как положения этого документа будут претворяться в жизнь. Деятельность ОБСЕ, в том числе направление миссий, выполнение миротворческих и посреднических функций, должна осуществляться строго на основе принципа консенсуса, с согласия заинтересованных государств, при безусловном уважении их суверенитета

Международных институций в Европе не мало. Они полезны и необходимы для дела мира. Однако, как представляется: при построении новой системы европейской безопасности руководящим принципом должен быть такой: новые организации могут создаваться только тогда, когда существующие не могут выполнить новые задания. И в связи с этим следует обратить внимание на то, что деятельность существующих механизмов не очень успешна. И вклад в укрепление мира и безопасности часто выходит почти безрезультатным. Думается, этому есть следующие объяснения:

-- во-первых: необходимо иметь в виду, что обстоятельства, в связи, с которыми образовались данные институции, коренным образом изменились. Мир начал движение от «холодной войны» и определенной стабильности к эре, сущность которой еще не определена. Но что могут сделать в этих новых обстоятельствах международные организации? Одно из двух - остаться такими как они есть на данный момент, или осуществлять существенные изменения в своих целях, задачах, механизмах, функциях и сферах ответственности. Этот второй путь означает адаптацию к существующим мировым реалиям. Эти процессы, прежде всего затрагивают ООН. Похоже, что она активно обсуждает эту проблему. Здесь следует напомнить о важных предложениях, внесенных Президентом Украины Л. Кучмой на 50-ой сессии Генеральной Ассамблеи ООН. Он отметил, что «Главное для ООН сегодня - найти себя в новых условиях и идти тем путем, на который указывает реальные обстоятельства нашей жизни» [185];

-- во-вторых: Международные организации находятся под сильным влиянием большого разрыва, существующего между словами и конкретными делами государств-членов. В результате чего, эти организации не имеют в своем распоряжении достаточных ресурсов - материальных, финансовых и военных;

-- в-третьих: существует достаточно настораживающая тенденция в подходах определенных государств к безопасности. Они говорят о своей собственной безопасности, а в то же время проявляют безразличие к безопасности других, забывая, что реальный путь к обеспечению своей собственной безопасности как раз проходит через содействие безопасности соседей, партнеров. Следует отметить, что интересы национальной безопасности иногда могут вредить реализации международной безопасности, особенно, когда их провозглашают в шовинистической форме.

-- в-четвертых: международные организации создавались для того, чтобы проводить превентивную деятельность и разрешать конфликты, ослаблять напряженность между государствами, а не в их рамках. То, что мы наблюдаем в современном мире, - в большинстве своем, это не акты внешней агрессии, а внутренние конфликты, которые имеют опасные международные последствия. Следует отметить, что международные механизмы не готовы к эффективным действиям в таких, опасных ситуациях. Поэтому на вопрос, о том, каким способом можно согласовать основополагающий принцип невмешательства во внутренние дела государства с необходимостью урегулирования подобных нарушений мира, пока нет ответа.

Деятельность многих международных организаций убедительно показывает их чрезмерную бюрократизацию. Часто наблюдается, дублирование их функций и задач.

Поэтому необходимо сделать деятельность существующих институций более эффективной, стремиться к достижению их настоящей координации. Например, ООН и ОБСЕ доказали на практике, что они могут действовать достаточно плодотворно, что касается предотвращения конфликтов на начальном этапе. В то же время НАТО со своими военными возможностями доказывала свою эффективность путем принудительных действий.

Резюмируя, можно сделать следующие выводы:

-- учредительным актом Организации является Хельсинский Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе в 1975 г. В 1994 СБСЕ была переименована на ОБСЕ и получила статус межправительственной региональной организации;

-- ОБСЕ так и не преобразовалась в действенную международную организацию, так как до сих пор не создан сильный исполнительный механизм организации. Представляется, что от решения этой проблемы главным образом зависит будущее этой организации. В перспективе это может быть Европейский Совет Безопасности, или что-нибудь другое. Важным вопросом остается ее состав, функции и методы принятия и реализации решений. Думается, что Участие в этом механизме США, Великобритании, Франции, России и Германии должно быть реально обеспечено. Для других государств необходимо предусмотреть систему ротации;

-- на саммите ОБСЕ 19 ноября 1999 г. в Стамбуле была принята Хартия европейской безопасности. Следует обратить особое внимание на несовместимость положений Хартии европейской безопасности о том, что ни на одну организацию не может быть возложена преимущественная ответственность за поддержание мира и стабильности в регионе ОБСЕ, с новой доктриной и действиями Организации Североатлантического договора. Представляется, что Хартия содержит элементы, представляющие собой новые шаги, средства и механизмы, увеличивающие роль ОБСЕ в качестве ключевого инструмента раннего предупреждения и предотвращения конфликтов, регулирования кризисов и постконфликтного становления;