§ 2. Операции по поддержанию мира и применимость к ним норм МГП
В современных международных отношениях у государств отсутствует юридическая возможность разрешать свои споры путем вооруженных конфликтов. Устав ООН закрепляет в качестве универсального принципа запрещение применения силы1.
Пункт 4 статьи 2 Устава гласит: «Все члены Организации Объединенных Наций воздерживаются в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с Целями Объединенных Наций». Но остаются некоторые существенные исключения из этого универсального принципа запрета на применение силы. Признается правомерность вооруженных конфликтов в следующих случаях:1) в случае применения мер коллективной безопасности, предусмотренных в главе VII Устава ООН, которые могут применяться против государства, которое представляет угрозу миру и (или) международной безопасности. В соответствии со ст. 42 Устава ООН право решения на принятие мер, связанных с использованием вооруженных сил, принадлежит Совету Безопасности ООН и он «уполномочивается предпринимать такие действия воздушными, морскими или сухопутными силами, какие окажутся необходимыми для поддержания или восстановления международного мира и безопасности. Такие действия могут включать демонстрации, блокаду и другие операции воздушных, морских или сухопутных сил членов Организации».
С момента принятия Устава ООН Совет Безопасности инициировал три крупные военные операции по принуждению к миру2:
1 Постановке общей проблемы, затрагивающей соотношение норм, регулирующих взаимоотношения воюющих сторон — jus in bello и норм, касающихся регулирования использования силы и запрещения прибегать к силе - jus ad bellum, посвящено в настоящее время не одно фундаментальное исследование.
2 В данном случае, мы не затрагиваем многочисленные случаи использования вооруженной силы на основании решения Совета Безопасности ООН по поддержанию мира или разведению противоборствующих сторон с це лью предотвращения вооруженных столкновений.
110
— участие США и их союзников в Корее (резолюция СБ ООН 83 (1950) от 27 июня 1950 г.);
— действия антииракской коалиции по освобождению Кувейта (резолюция •I СБ ООН 678 (1990) от 29 ноября 1990 г.);
— действия сил НАТО в Боснии и Герцеговине (резолюции СБ ООН 816 (1993) от 31 марта 1993 г., 836 (1993) от 4 июня 1993 г.).
Относительная немногочисленность подобных операций при неизменно высоком количестве происходящих вооруженных конфликтов свидетельствует о достаточно неэффективном механизме принятия решений в СБ ООН, блокирующем использование силовой компоненты Организации. Как известно, согласование единой позиции именно при процедуре голосования в Совете Безопасности было и остается одной из сложных задач1. В этом отношении Э.Х. де Аречага утверждал: «признав за пятью постоянными членами Совета Безопасности право «вето», система безопасности Устава ООН с самого начала допустила существенное ограничение сферы своего действия, так как любая попытка применить санкции по отношению к любому постоянному члену Совета Безо-
«• 2
пасности заранее сознательно отвергается» . Таким образом, лишь исключительные обстоятельства при настоящем уровне организации международной системы станут основой для принятия решения.
2) в случае войны как средства законной самообороны и осуществления права государства на защиту против вооруженного нападения3.
По смыслу ст. 51 Устава ООН ничто в нем «ни в коей мере не затрагивает неотъемлемого пра- * ва на индивидуальную или коллективную самооборону, если произойдет воо-руженное нападение на члена Организации, до тех пор пока Совет Безопасности не примет мер, необходимых для поддержания международного мира и безопасности». Это же справедливо и в отношении действий третьих стран — право на коллективную самооборону4.
1 См.: Крылов СБ. Материалы к истории Организации Объединенных Наций. Вып. 1. — М. — Л.: Изд-во АН СССР, 1949. — C.16S.
2 Аречага Э.Х. де Современное международное право / Под ред. Г.И. Тункина. — М.: Прогресс, 1983. — С. 178.
3 См.: The current legal regulation of the use of force / Edited by A. Cassese. — Dordrecht: M. Nijhoff, Kluwer Academic Publishers, 1986. — P. 9-39.
4 См. подробнее: Хлестов О.Н., Медведева Д.О. Вооруженные конфликты и право на самооборону // Москов ский журнал международного права. — 2005. — №2. — С. 62-76; Скакунов Э.И Самооборона в международном праве. — М.: Международные отношения, 1973; Черниченко СВ. Теория международного права. В 2-х томах. Том 1: Современные теоретические проблемы. — М.: Издательство «НИМП», 1999. — С. 449-476.
Ill
3) в случае национально-освободительной войны, которая по существу представляет собой вооруженное столкновение как средство реализации права, вытекающего из принципа самоопределения народов, что делает правомерным
•' существование этого исключения из принципа запрета на применение силы в
международном праве.
В данном разделе нашего исследования мы обратим внимание на операции ООН по поддержанию мира1, которые по своей природе имеют принципиальные отличия от операций Организации на основании главы VII Устава ООН, санкционированных Советом Безопасности в случае угрозы миру, нарушения мира или акта агрессии. Некоторые авторы считают, что более приемлемым названием для описания различных операций, проводимых ООН, является термин «операции в пользу мира».
Б.Р. Тузмухамедов, склоняясь к данному варианту названия, опирается на употребление его в такой форме в Докладе Группы по операциям в пользу мира (Док. ООН А/55/305 — S/2000/8 от 21 августа 2000 года). При этом он отмечает, что « термин этот несовершенен и вызывает немало вопросов, однако он более приемлем для описания разнообразных и многокомпонентных операций, проводимых ООН в настоящее время, чем термин «операции в пользу мира«2. В связи с возможностью применения силовых мер в контексте операций по поддержанию мира нередко ставится вопрос о статусе персонала Организации, задействованного в подобного рода мероприятиях и применении норм международного гуманитарного права в этих случаях. Прежде чем определим статус участников миротворческих миссий рассмотрим*' терминологическую основу, применяемую для обозначения вмешательства сил
ООН в ситуации нарушения международного мира и безопасности.
1 Исследованию правовых проблем операций по поддержанию мира посвящено ряд фундаментальных работ. Среди них можно выделить: Александрова Э.С. ООН: объединенные действия по поддержанию мира. — М.: Международные отношения, 1978; Федоров В.Н. ООН и стратегия мира. — М.: Международные отношения, 1975; Кривчикова Э.С. Вооруженные силы ООН: международно-правовые вопросы. — М.: Международные отношения, 1965; The blue helmets: a review of United Nations peace-keeping. -3rd ed. — New York : UN, 1996.
2 Тузмухамедов Б.Р. Применимость международного гуманитарного права в условиях военных операций ООН в пользу мира // Российский ежегодник международного права. 2001. Специальный выпуск. — М., 2001. — С. 54. См. также: Тузмухамедов Б.Р. Некоторые правовые проблемы операций по поддержанию мира (взгляд исследо вателя с практическим опытом) // Московский журнал международного права. — 1999. —№1. — С. 70-72; Черни- ченко СВ. Теория международного права. В 2-х томах. Том 2: Старые и новые теоретические проблемы.
— М.: Издательство «НИМП», 1999. — С. 472-480.112
С момента проведения первой операции Организации Объединенных Наций в 1948 году1 были учреждены 60 операций ООН по поддержанию мира. В настоящее время ООН осуществляет 16 операций. Численность военного пер-
•'. сонала и гражданских полицейских, служащих в миссиях составляет 67 392 че-
ловек. Общее число погибших за период с 1948 года по 31 июля 2005 года2 при исполнении служебных обязанностей в составе миротворческих миссий ООН составило 1997 человек. В докладе Генерального секретаря ООН на 59-й сессии «Осуществление Декларации тысячелетия Организации Объединенных Наций» от 27 августа 2004 года3 отмечено, что в 2004 году резко возрос спрос на миротворческие усилия ООН. В начале года ООН осуществляла управление 13 миротворческими операциями и деятельностью 15 специальных политических миссий. В последующие шесть месяцев Организации потребовалось расширить масштабы своей миротворческой операции в Кот-д'Ивуаре и развернуть новые миссии одновременно в Гаити и Бурунди. По просьбе Совета Безопасности или с учетом оперативных потребностей, она занималась также планированием крупных новых или расширенных операций в Ираке и Судане. При этом приво-дятся следующие масштабы операций: «В начале 2004 года в миротворческих операциях Организации Объединенных Наций было задействовано 45 000 солдат и офицеров из состава воинских контингентов, 4500 гражданских полицейских, 2000 военных наблюдателей и около 8500 международных и местных гражданских сотрудников. В рамках пяти вышеупомянутых новых или возможных миссий4 планируется дополнительно задействовать для проведения
т миротворческих операций примерно 27 000 солдат и офицеров из состава воин-
ских контингентов, 2500 гражданских полицейских, 1300 военных наблюдателей и 6000 международных и местных гражданских сотрудников, в результате чего бюджет миротворческих операций на 2004 — 2005 годы увеличится примерно на 2 млрд.
долл. США».1 В 1948 году был создан Орган Организации Объединенных Наций по наблюдению за выполнением условий перемирия на Ближнем Востоке (ОНВУП).
1 г Данные приведены с официального сайта ООН по состоянию на 30.04.2005 г. (источник DPI/1634/Rev.45).
Термин «военный персонал» означает, в соответствующих случаях, военных наблюдателей и (или) военнослужащих. В число погибших включены погибшие военнослужащие, гражданские полицейские и гражданский международный и местный персонал.
3 См.: Док. ООН А/59/282 от 27 августа 2004 г.
4 С марта 2005 года начала действовать миссия ООН в Судане. Численность, задействованного на 30 апреля 2005 года, персонала составила: военнослужащие — 50; гражданская полиция — 12; международный граждан ский персонал — 309; гражданский персонал — 317; добровольцы ООН — 20.
113
В соответствии с современной практикой операции по поддержанию ме ждународного мира и безопасности можно сгруппировать в четыре основные категории: •' — миротворчество (peacemaking);
- поддержание мира (peace-keeping);
- миростроительство (peace-building);
- принуждение к миру (peace-enforcement).
В докладе Генерального секретаря ООН «Повестка дня для мира» от 17 июня 1992 года1 разновидностям миротворческих акций Организации было дано точное определение. Рассмотрим некоторые из них.
1. Поддержание мира означает обеспечение присутствия ООН в кон кретном регионе, которое санкционируется Советом Безопасности с согласия правительства принимающей страны, а обычно — и с согласия других вовлечен ных сторон. В состав этих операций может входить как военный и полицейских персонал, так и гражданский. Операции могут принимать форму миссий воен ных наблюдателей, сил по поддержанию мира или представлять собой сочета ние тех и других2. В состав миссий военных наблюдателей входят невооружен ные офицеры, занимающиеся обычно наблюдением за выполнением того или иного соглашения или условий прекращения огня. Солдаты, действующие в со ставе сил по поддержанию мира, вооружены, однако в большинстве случаев могут применять оружие только в порядке самообороны. В 1988 году силы ООН по поддержанию мира получили Нобелевскую премию мира, что свиде-
*' тельствует о признании их существенной роли в деле содействия и обеспечения
международного мира и безопасности.
2. Превентивная дипломатия означает действия, направленные на пре дупреждение возникновения споров между сторонами, недопущение перерас тания существующих споров в конфликты после их возникновения или ограни чение масштабов конфликтов после их возникновения3. В соответствии с резо-
1 См.: Док. ООН А/47/277 — S/24111 от 17 июня 1992 г.
2 Черниченко СВ. подчеркивает, что коллективные вооруженные меры по поддержанию и восстановлению международного мира и безопасности могут осуществляться только по решению Совета Безопасности и долж ны носить институциональный характер. См.: Черниченко СВ. Указ. соч. Т.1. — С. 293-297.
3 См.: Ясносокирский Ю.А. Миротворчество: некоторые концептуальные аспекты политического урегулирова ния конфликтов и кризисных ситуаций // Московский журнал международного права. — 1998. — №3. — С. 47.
114
люцией Генеральной Ассамблеи A/Res/47/120 от 18 декабря 1992 г. превентивная дипломатия может потребовать таких мер, как укрепление доверия, раннее предупреждение, установление фактов и другие меры, при осуществлении ко-
*' торых следует надлежащим образом сочетать консультации с государствами-
членами, тактичность, конфиденциальность и объективность. Организация Объединенных Наций внимательно следит за политическими событиями в мире, выявляя угрозы международному миру и безопасности, для того чтобы у Совета Безопасности была возможность предпринять превентивные меры или содействовать таковым. Посланники и специальные представители Генерального секретаря занимаются в разных уголках земного шара превентивной дипломатией и посредничеством, чтобы содействовать примирению конфликтующих сторон. Во многих случаях эта работа ведется в сотрудничестве с региональными организациями.
3. Миротворчество означает использование дипломатических средств для побуждения конфликтующих сторон к прекращению боевых действий и вступлению в переговоры о мирном разрешении их спора. Организация Объе-диненных Наций предлагает различные средства, позволяющие сдерживать и улаживать конфликты и рассматривать их первопричины. Совет Безопасности может рекомендовать пути урегулирования спора или поручать Генеральному секретарю выступать посредником. Генеральный секретарь может выступать с дипломатическими инициативами, направленными на поощрение и обеспечение продолжения переговоров. Генеральный секретарь ООН играет одну из
*' ключевых ролей в миротворчестве как лично, так и путем направления специ-
альных посланников или миссий для решения конкретных задач, например проведения переговоров или установления фактов. Согласно Уставу, он имеет право доводить до сведения Совета Безопасности о любых вопросах, которые, как представляется, угрожают международному миру и безопасности.
Примером данной разновидности операций ООН могут послужить собы-
», тия в феврале 1998 года, когда после консультаций с членами Совета Безопас-
ности Генеральный секретарь Кофи Аннан посетил Багдад и ему удалось уладить спор с Ираком по поводу инспекций вооружений, который угрожал привести к возобновлению военных действий против этой страны.
115
4. Миростроительство означает действия, направленные на предотвра щение вспышки насилия между странами и народами после ликвидации кон фликта или конфликтной ситуации. Направления этой деятельности включают
* обеспечение военной безопасности, установление законности и правопорядка,
соблюдение прав человека, проведение выборов, организацию местного управления, здравоохранение, образование и восстановление. Примером подобных акций может послужить ситуация в Центральноафриканской Республике в марте 2003 года и в Гвинее-Бисау в сентябре 2003 года, где Отделение Организации Объединенных Наций по поддержке миростроительства в Центральноафриканской Республике и Отделение Организации Объединенных Наций по поддержке миростроительства в Гвинее-Бисау сосредоточили внимание на восстановлении и укреплении конституционного порядка в странах посредством мирных политических переходных процессов. ЮНОГБИС содействовало успешному проведению выборов в законодательные органы в марте 2004 года, а ОООНПМЦАР способствовало созданию консультативного механизма в составе представителей переходного правительства, политических лидеров и граж-данского общества.
5. Принуждение к миру означает применение принудительных мер для поддержания или восстановления международного мира и безопасности на ос новании главы VII Устава Организации Объединенных Наций по решению Со вет Безопасности. Диапазон таких мер варьируется от экономических санкций до международных военных акций.
•* В дальнейшем в 1995 году в Дополнении к «Повестке дня для мира«1 бы-
ли выделены разнообразные стратегии ООН для осуществления контроля и регулирования конфликтов как международного, так и немеждународного характера:
- превентивная дипломатия (preventive diplomacy);
- миротворчество (peacemaking);
«, - поддержание мира (peace-keeping);
- постконфликтное миростроительство (post-conflict peace-building);
1 См.: Док. ООН A/50/60-S/1995/1 от 3 января 1995 г; Бутрос-Гали Б. Повестка дня для мира, — 2-е изд. — Нью-Йорк, 1995.
116
- разоружение (disarmament);
- санкции (sanctions);
- вынужденное примирение (enforcement action).
т) Среди мирных и военных средств миротворческой деятельности ООН осо-
бое значение имеет принципиальное различие между поддержанием мира и принуждением к миру. Операции по поддержанию мира Уставом ООН прямо не предусмотрены. Они появились в качестве ответной стратегии Совета Безопасности на такие ситуации, в которых применение мирных средств разрешения разногласий между конфликтующими сторонами не оказало нужного эффекта или потерпело неудачу, а применение силы согласно главы VII Устава оказалось невозможным. Такая разновидность операций основывается на трех взаимосвязанных принципах:
1) согласие участвующих в конфликте сторон на проведение операций по поддержанию мира;
2) нейтральность и беспристрастность;
3) минимальное применение силы, в основном в целях самообороны. Принципы беспристрастности и нейтралитета имеют основополагающее
значение для сил, участвующих в миротворческих операциях. В годы «холодной войны» одним из видимых выражений их соблюдения являлось неучастие в таких операциях великих держав, соседних стран, а также других государств, имевших свой интерес в зоне конфликта. В современных условиях следование названным принципам предполагает согласованное участие всех стран мирово-
" го сообщества и выработку ими решения на основе консенсуса. Только так объ-
единенная акция миротворцев будет восприниматься как достоверный и убедительный инструмент на пути поддержания международного мира и безопасности.
В последние годы в ходе проведения многочисленных операций по поддержанию мира все эти принципы подверглись новой интерпретации1. Расши-
•■ рение мандата таких операций с целью обеспечить защиту и уважение к гума-
нитарным операциям по сути скрывает стремление обойтись без согласия госу-
1 См.: The evolution of UN peacekeeping : case studies and comparative analysis / Edited by William J. Durch. — New York: St. Martin's Press, 1993; Prototypes of peacemaking : the first forty years of the United Nations / Compiled and written by Mary Allsebrook. — Harlow: Longman, 1986; Regional Peacekeeping in Post-Cold Era / H. McCoubrey, J. Morris, Kluwer Law International, 2000.
117
дарств или сторон, находящихся в конфликте. Разрешение применять силу не только в случае самообороны, но и в иных ситуациях, а именно для защиты гражданского населения и гуманитарных поставок, нередко несовместимо с •< желанием сохранить беспристрастность, что также противоречит принципу не-
применения силы. В то же время пределы применения силы в подобных ситуация остаются крайне неопределенными, что наравне с недостаточной численностью миротворческих сил приводит к негативным последствиям. В частности, миссии ООН «оказались бессильны перед лицом массового уничтожения гражданского населения в бывшей Югославии или во время геноцида в Руанде«1. В этой связи в ООН утверждается мнение, что миротворческая деятельность не требует обязательного согласия всех заинтересованных сторон. Кроме этого, в последнее время некоторые аналитики полагают оправданным применение «голубыми касками» не только стрелкового, но и других видов оружия, в том числе тяжелого, как с целью повышения эффективности проводимых операций, так и с позиции собственной безопасности. Все эти изменения в характере миротворческих акций ООН и, прежде всего, в вопросе применения силы миротворцами, непосредственно влияют на применимость норм международного гуманитарного права, поэтому рассмотрим процесс эволюционирования операций по поддержанию и восстановлению мира более подробно.
Первые операции по поддержанию мира характеризовали следующие особенности:
- учреждение чрезвычайных вооруженных сил ООН. Формирование их '•' происходило за счет национальных контингентов путем подписания соглаше ний между соответствующими государствами-членами ООН, предоставляю щими эти контингенты, и Генеральным секретарем. Примером этого может по служить образование чрезвычайных войск ООН, созданные после вооруженной агрессии Израиля, Великобритании и Франции, против Египта на Чрезвычай ной сессии Генеральной Ассамблеи, которые обеспечили вывод войск агрессо-
•■ ров и патрулировали израильско-палестинскую демаркационную линию;
- финансирование операций производилось исключительно из бюджета ООН;
1 См.: Буше-Соланье Ф. Практический словарь гуманитарного права. — М.: Издательство «МИК», 2004. — С. 334.
118
- командующий избирался на Генеральной Ассамблеи ООН;
- войска подчинялись Генеральной Ассамблеи и Генеральному секретарю ООН.
«I - роль Совета Безопасности ООН была крайне незначительна при прове-
дении операций (противостояние в период «холодной войны» двух государств-участников — США и СССР, входящих в состав Совета Безопасности ООН, не позволяло эффективно его использовать при проведении миротворческих операций)1.
По мнению ряда ученых, «операция по поддержанию мира — это операция военного или полувоенного характера, в ходе которой не ведется военных действий». Эти операции осуществляются с согласия государств, на территории которых они проводятся, и в их задачи входит миротворчество, а не принуждение к миру. В этом случае руководить такими операциями может не только Совет Безопасности, а, например, Генеральный секретарь ООН2. По данному вопросу в середине XX века не раз возникали острые дискуссии. Суть его заключалась в том, что операции по поддержанию мира должны относиться к исклю-чительной компетенции Совета Безопасности ООН. Международный Суд ограничил исключительную компетенцию Совета Безопасности ООН только проведением принудительных действий в соответствии с Главой VII Устава3. До сегодняшнего времени многие юристы не поддерживают такую точку зрения. СВ. Черниченко приводит по этому поводу следующие рассуждения: «Устав ООН, однако, содержит положения которые позволяют считать, что принуди-
1 •' тельные меры (включая меры с использованием вооруженных сил) охватывают
и превентивные действия (меры). Действия и меры в этих случаях по смыслу Устава означают одно и то же. В п. 5 ст. 2, ст. 5, ст. 50 Устава говорится о превентивных и принудительных мерах (действиях). В одних случаях выражение «принудительные меры (действия)» имеет узкий смысл, означая действия по подавлению актов агрессии и восстановлению международного мира и безо-
1 См.: Андреев В.А. Современные стратегии реформирования Совета Безопасности ООН. — Казань: ЦИТ, 2002. -С. 111-112.
2 Большинство западных стран и, в первую очередь, США поддерживало концепцию подконтрольности операций по поддержанию мира Генеральному секретарю, а не Совету Безопасности ООН. Подробнее см.: Со ветский Союз и Организация Объединенных Наций. — М.: Издательство «Наука», 1981. — С. 42.
3 См.: консультативные заключения Международного Суда ООН: ICJ Reports, 1962. — Р. 71.; ICJ Reports, 1962, - Р. 164-165.
119
пасности, в других — широкий, охватывая и превентивные действия, то есть ме ры, направленные на поддержание международного мира и безопасности. Пре вентивные меры (действия) с использованием вооруженных сил явно входят в щ, понятие мер, связанных с использованием вооруженных сил, о которых идет
речь в ст. 42 Главы VII Устава ООН«1. Такая позиция была поддержана большинством членов Генеральной Ассамблеи ООН.
Со временем, так называемые операции по поддержанию мира «первого поколения», приобрели следующие характерные признаки:
— обязательно требовалось согласие на проведение операции страны- пребывания;
—несмотря на представленную Международным Судом возможность соз дания миротворческих контингентов Генеральной Ассамблеей, учреждаться эти контингента стали Советом Безопасности ООН, однако четкой правовой осно вы операции так и не приобрели;
—финансирование осуществлялось на добровольной основе;
—большинство инициированных ООН операций было связано, в основ- ном, с процессом деколонизации и, как следствие, с проблемами недостаточно эффективного руководства и слабостью политических режимов на территориях новых деколонизированных стран;
—основной целью операций было, прежде всего, прекращение конфликта путем его временной приостановки.
Действия участников таких операций сводилось, в основном, к двум ви- •' дам: «препятствовать сторонам, находящимся в конфликте, воевать, располо-
жившись между ними, и наблюдать за соблюдением приказа о прекращении огня. Такая несложная роль «Голубых касок» в период конфликтов международного характера действительно соответствует той ничтожной степени свободы, которой располагала ООН в период «холодной войны«2.
С течением времени характер проводимых ООН миротворческих миссий », стал меняться. Развитие понятия «право на гуманитарное вмешательство» вне-
1 Черниченко СВ. Правовое обоснование операций по поддержанию мира // Российский ежегодник международного права. — СПб., 1999. — С. 331.
2 Буше-Сольнье Ф. Указ. соч. — С. 332.
120
ело значительные коррективы в осуществлении операций по поддержанию мира:
- гуманитарные проблемы в мире, нередко стали рассматриваться как •> угроза миру и международной безопасности, оправдывая тем самым военное
вмешательство в гуманитарных целях на основании главы VII Устава ООН;
- применение силы стало выходить за рамки ранее принятых случаев са мообороны и приобрело принудительный характер;
- ООН делегировала применение силы национальным контингентам, от носящимся либо к коалиции ad hoc, либо к региональной организации. Организация не осуществляет прямого командования над такими операциями.
Современная ситуация, характеризуемая наличием определенного правого вакуума в отношении регламентации операций по поддержанию мира ведет к различным злоупотреблениям, а, зачастую, к прямым нарушениям норм международного права, и в первую очередь, — Устава ООН. Поскольку «вопрос об операциях ООН по поддержанию мира является одним из главных во всей деятельности Организации Объединенных Наций» , — сложившаяся ситуация от-сутствия должного правового регулирования безусловно требует скорейшего разрешения. В рамках ООН уже ведется работа в этом направлении. Заслуживающими особого внимания являются результаты работы Группы по операциям Организации Объединенных Наций в пользу мира под руководством специального советника Генерального секретаря ООН Лахдара Брахими. В августе 2000 года в Совет Безопасности и на Генеральную Ассамблею этой Группой был
*' представлен доклад, содержащий анализ современной ситуации вокруг осуще-
ствления операций по поддержанию мира ООН и дающий целый комплекс практических рекомендаций в отношении превентивных действий, стратегии осуществления миростроительства (бюджет, управление, использование национальных правоохранительных элементов и др.), доктрина и стратегии поддержания мира (профессионализм миротворцев, четкость и ясность мандатов в
* процессе развертывания), информационно-стратегический анализ (создание
специального информационной подразделения), вопросы временной гражданской администрации (в том числе введение в действие временного правового
1 Барышев А.П. Стратегия США в отношениях ООН как организации по поддержанию международного мира и безопасности 1945-1974 гг.: Дис.... докт. ист. наук. — М., 1974. — С. 345.
121
поля при учреждении временной администрации — уголовных, административных кодексов и др.), руководство миссиями (методология отбора руководящего персонала и вопросы взаимодействия с ним), материально-техническое обеспе-
т< чение миссий и др.1 Несмотря на то, что в докладе была предложена серия кон-
кретных и практических рекомендаций по проведению операций в пользу мира, вопросы применения норм МГП к силам ООН в нем не рассматривались. Единственное, на что Группа по операциям Организации Объединенных Наций в пользу мира акцентировала внимание, — важность обучения военного, полицейского и другого гражданского персонала нормам международного гуманитарного права. В этой связи Группа дала высокую оценку бюллетеню Генерального секретаря ООН «Соблюдение силами Организации Объединенных Наций норм международного гуманитарного права» от б августа 1999 года (ST/SGB/1999/13)2.
Инициативы России в исследовании вопросов, связанных с осуществлением операций по поддержанию мира в рамках ООН, заслуживают самого пристального внимания и требуют реализации. В 1998 году Российская Федерация представила рабочий документ «Основные элементы правовых основ операций по поддержанию мира в контексте гл. VI Устава Организации Объединенных Наций«3, в котором изложила свое видение правовой регламентации современных миротворческих операций. Целью этого предложения является совершенствование операций ООН по поддержанию мира путем выработки правовой основы этих операций. Среди элементов правовой основы опера-
*' ций по поддержанию мира в документе, в частности, отмечены:
- четкое определение мандата операций по поддержанию мира, в том чис ле оказание гуманитарной помощи;
- установление пределов в отношении права миротворцев на самооборону при одновременном усилении их защиты;
- анализ механизма распределения ответственности между ООН и пре- » доставившими персонал государствами за ущерб, нанесенный в ходе операций
по поддержанию мира;
1 См.: Док. ООН A/55/305-S/2000/809 от 21 августа 2000 г.
2 См.: там же, параграф 39.
3 См.: Док. ООН A/AC.182/L.89/Add.2 от 27 января 1998 года.
122
— четкое определение базовых принципов операций, включая принципы нейтральности, беспристрастности и невмешательства во внутренние дела государств, являющихся сторонами в конфликте.
Не менее важным для совершенствования нормативной основы деятельности ООН является еще один рабочий документ, предложенный Российской Федерацией Специальному комитету по Уставу в 1998 году «Об основных условиях и критериях введения санкций и других принудительных мер и их осуществлении«1. Этот документ направлен на разработку четких критериев введения, применения и отмены санкций в целях создания надлежащей правовой базы для принятия решений по такого рода вопросам. На основе этого документа возможна разработка нормативного акта об основных принципах операций ООН по поддержанию мира. В Уставе ООН нет норм, непосредственно регулирующих военные операции и посвященных деятельности, не относящейся напрямую ни к средствам мирного урегулирования споров, ни к принудительным действиям в случае угрозы или нарушения международного мира и безопасности. Точка зрения, что операции по поддержанию мира и есть те самые меры, которые Совет Безопасности уполномочен предпринять в соответствии со ст. 42 Устава ООН, разделяется представителями далеко не всех государств, но даже и те, которые считают операции по поддержанию мира явлением, вполне вписывающимся в современный текст Устава, поддерживают мнение о целесообразности разработки свода принципов Операции по поддержанию мира.
Нередко заинтересованные государства противятся использованию своих вооруженных сил в конфликтах нового типа. Исправлению ситуации призвана служить инициатива ООН о создании системы резервных ресурсов, которые могут быть полностью или частично развернуты в любой точке земного шара по просьбе Генерального секретаря в согласованные сроки для выполнения задач ООН, определенных Советом Безопасности. Эти ресурсы могут предостав- ляться государствами (на оговоренных определенными условиями) в виде отдельных военнослужащих или воинских формирований, гражданской полиции, специального персонала (военного и гражданского) и услуг, а также материа-
1 См.: Док. ООН A/AC.182/L.100 от 30 января 1998 года.
123
лов и оборудования. Эти ресурсы держатся «в резерве» в своих странах, где они проходят подготовку к выполнению конкретных задач и функций в соответствии с руководящими принципами ООН. Резервные ресурсы используются лишь для операций по поддержанию мира, санкционированных Советом Безопасности. Государства-члены сохраняют полную ответственность за них, пока они находятся у себя в стране. В период назначения в состав операций по поддержанию мира персонал, предоставленный участвующими государствами-членами, остается на национальной службе, но функционирует под командованием ООН1.
Обобщая опыт ООН в проведении военных операций по поддержанию мира, можно выделить ряд основных аспектов, характеризующих эти акции: а) в качестве основного и важного предварительного условия необходимо согласие сторон в конфликте на развертывание сил ООН по поддержанию мира; б) поддержание мира не может быть навязано сторонам в конфликте; в) международное сообщество посредством Совета Безопасности оказывает поддержку проведению операций, учреждает силы и определяет их мандат; г) государства-члены ООН предоставляют воинские контингента на добровольной основе, на приемлемых для сторон условиях; д) операции по поддержанию мира осуществляются под общим наблюдением Генерального Секретаря, полномочия которого вытекают из мандата, предоставленного Советом Безопасности; е) в качестве ключевого условия, рассматриваемого как залог успешности и эффективности проведения операций, выступает невмешательство во внутренние дела страны, в которой развернуты силы; ж) минимизация применения силы — в большинстве операций приоритет отдается группам вооруженных наблюдателей; з) проведение операций финансируется международным сообществом.
Такой подход к проведению «операции по поддержанию мира» обусловил следующие традиционные формы их проведения:
- помощь в поддержании права и порядка в стране, которая просила об этом, если международный мир и безопасность в регионе поставлены под угро зу;
— наблюдение за обстановкой на одной или по обе стороны границы;
1 См.: Морозов Г.И. К вопросу об основах правопорядка в международных отношениях // Московский журнал международного права. — 1998. — №4. — С. 258-272.
124
—установление факта вмешательства извне во внутренние дела государ ства-члена ООН и расследование заявлений, жалоб относительно такого вмешательства;
—наблюдение или надзор на линии прекращения огня;
—миссия посредничества и урегулирования;
—миссии, связанные с расследованием или наблюдением с целью выясне ния фактической ситуации.
В связи с последними событиями на международной арене не все авторы позитивно относятся к операциям по поддержанию и восстановлению мира в том виде, в котором они в настоящее время существуют. Так, Э.Ж. Каравалье считает, что «с учетом объективной ситуации в мире превентивные и принудительные меры ООН, с применением вооруженной силы, способны привести лишь к интернационализации конфликта, затяжным и кровопролитным боевым действиям, резкому осложнению международной обстановки, росту напряженности и подозрительности. Если же потенциальному агрессору удастся опереться на внешнюю помощь и поддержку, эти меры приобретут характер ограниченной мировой войны«1. Схожую точку зрения высказывает и Ф. Буше-Соланье: «Миротворческие операции третьего поколения подорвали авторитет ООН и явились причиной приостановки деятельности по поддержанию и защите мира и безопасности. Эпизоды в Сребрянице и в Руанде ясно показали, что солдаты миротворческих войск не способны выполнять свою защитную функ-цию, несмотря на право применять силу» . Выводы Американской ассоциации содействия ООН в рамках проекта реорганизации управления и системы принятия решений ООН подтверждают эти точки зрения: «политическая структура и процесс принятия решений ООН не всегда способствовали осуществлению ее усилий по поддержанию мира. Будучи почти всемирным межправительственным образованием, ООН чаще лишь реагировала на кризисы, а не предотвращала их возникновение, вступая в действие, как правило, уже после того, как отношения между двумя сторонами успевали приобрести необратимый характер, а использование всех других средств не давало нужных результатов. Слу-
1 Каравалье Э.Ж. Проблемы повышения эффективности Совета Безопасности ООН в разрешении международных конфликтов: Дис.... канд. юрид. наук. — М., 1996.— С. 165-166.
2 Буше-Сольнье Ф. Указ. соч. — С. 334.
125
чаи обращения международного сообщества к помощи ООН на ранних ступенях конфликта, более благоприятных для проведения эффективной превентивной дипломатии, весьма редки равным образом, тенденция, которая становится все более характерной для Генеральной Ассамблеи и Совета Безопасности, — выносить поспешные оценки по спорным вопросам, касающимся, в частности, Ближнего Востока, Южной Африки и Центральной Америки, — существенным образом ограничивают возможность ООН выступать затем в роли посредника в данных регионах«1.
Следует подчеркнуть, что, несмотря на то, что в случае отказа от мирных средств в разрешении споров Устав ООН предусматривает проведение прину-дительных мер. В частности, в последние годы Совет Безопасности начинает более широко интерпретировать содержащееся в Уставе ООН понятие «угроза миру», дающее право применять принудительные действия. В 1993 году Совет Безопасности принял решение о применении принудительных мер против Ливии, правда, без использования оружия. Действия международного сообщества в Персидском заливе, явились первым опытом демонстрации возможностей мирового сообщества выступить согласованно и санкционировать проведение операций по установлению мира принуждением с использованием вооруженных сил2.
Можно также отметить явную тенденцию, которая заключается во все более частом применении Советом Безопасности ООН вооруженных сил не только в межгосударственных конфликтах, но и в конфликтах немеждународного характера. Проявление этой тенденции находит свое отражение в статистике ООН. В частности, в 1988 году из пяти операций по поддержанию мира четыре были связаны с войнами между государствами и лишь одна (20% от общего числа) — с конфликтами внутри государства. Из 21 операции, развернутой за прошедшее с этого момента время, с войнами между государствами были связаны только 8, в то время как 13 (62%) были связаны с конфликтами внутри го- сударства, хотя некоторые из них, особенно в бывшей Югославии, также имели некоторые межгосударственные аспекты. Из 11 операций, развернутых в 1992 года, все, за исключением двух (82%), связаны с конфликтами внутри госу-
1 Организация Объединенных Наций в будущем. — М.: ИНИОН АН СССР, 1988. — С. 10.
1 См.: Жданов Ю.Н. Принудительные меры в международном праве. — М.: Диалог-МГУ, 1998, — С. 250.
126
дарств1. Конечно, это является прямым следствием общего развития международной обстановки в сфере вооруженной борьбы, в которой в последнее время преобладают исключительно вооруженные конфликты немеждународного ха- рактера.
Принуждение к миру является единственной и крайней чрезвычайной мерой на пути любой угрозы миру, любого нарушения мира или акта агрессии. Оно не является универсальным средством и с его помощью можно добиться только ограниченных результатов. Использование силы нередко бывает той ценой, которую оно вынуждено платить за свою прежнюю неспособность предотвратить конфликт и уладить его иными средствами.
Отличие операций по принуждению к миру от других миротворческих усилий, осуществляемых под эгидой ООН, на практике выглядит подчас достаточно условным. Как было отмечено выше, в операциях по поддержанию и восстановлению мира применение оружия теперь интерпретируется в новом свете, поскольку далеко выходит за пределы типичных случаев самообороны миротворцев. Однако их главной отличительной чертой является правовое ос-нование их учреждения, так как они осуществляются с санкций Совета Безопасности ООН и без согласия конфликтующих сторон, с целью принуждения к безусловному выполнению решений международного сообщества. В самих же миротворческих военных операциях речь идет не о ведении классических боевых действий, а о подавлении воли противника к действиям, о его нейтрализации, то есть о миротворческих акциях. При этом силы ООН должны хорошо знать, применять и уважать нормы международного гуманитарного права. Случаи применение принудительных мер на практике в соответствии с главой VII Устава ООН редки, по сравнению с общим числом миротворческих операций ООН. Принудительные меры применялись, в частности, во время вооруженного конфликта в Персидском Заливе, Сомали, Руанде, Гаити, Боснии и Герцеговине, Албании, при этом Совет Безопасности ООН санкционировал их приме- нение в соответствии со ст. 42 Устава в крайне редких случаях.
Военные операции ООН выступают в качестве важнейшей составной части всеобъемлющего процесса мирного урегулирования. Развертывание воин-
1 См: UN peacekeeping: 50 years, 1948-1998. — New York: UN, 1998. — P. 75-83.
127
ских контингентов направлено на то, чтобы предотвратить начало или возоб новление военных действий, а также поставить под контроль локальные вспышки возможного конфликта. В тоже время применение силы может: т- — создать обстановку для проведения гуманитарных операций;
—содействовать созданию условий, необходимых для урегулирования конфликта;
—оказаться единственным способом положить конец геноциду или вос препятствовать гибели населения целой страны.
На сложившейся международной практике основано и военное право России. В статье 17 Военной доктрины Российской Федерации, утвержденной Указом Президента РФ от 21 апреля 2000 года № 7061, определяются основные задачи Вооруженных Сил Российской Федерации в операциях по поддержанию и восстановлению мира2:
—разъединение вооруженных группировок конфликтующих сторон;
—обеспечение условий для доставки гуманитарной помощи гражданскому населению и его эвакуации из зоны конфликта;
—блокирование района конфликта в целях обеспечения выполнения санк ций, принятых международным сообществом;
— создание предпосылок для политического урегулирования. Проблема применимости норм международного гуманитарного права к
операциям по поддержанию мира3 возникает с момента учреждения Организации Объединенных Наций и обостряется к концу 80-х годов, когда мандат на
1 Текст Указа опубликован в «Российской газете» от 25 апреля 2000 г. № 80; в Собрании законодательства Рос сийской Федерации от 24 апреля 2000 г., № 17, ст. 1852.
2 См. также: Хлестов О.Н. Закон России об участии в операциях по поддержанию мира // Московский журнал международного права. — 1995. — №3. — С. 220-225; Котляров И.И. МГП и вооруженные силы России // Московский журнал международного права. — 1998. — №4. — С. 114-127.
3 Изучению этой проблемы посвящено немало работ. Среди них: Тузмухамедов Б.Р. Применимость междуна родного гуманитарного права в условиях военных операций ООН в пользу мира // Российский ежегодник международного права. Специальный выпуск. 2001. — СПб., 2001. — С. 54-73; Тузмухамедов Б.Р. Международ ное гуманитарное право и международные военные операции по поддержанию и восстановлению мира // Мос ковский журнал международного права. Спецвыпуск, 1999. — С. 84-88; Emanuelli С. Les actions militaires de 1'Organisation des Nations Unies et le droit international humanitaire. Editions Wilson et Lafleur. Montreal, 1995; Greenwood C. International Humanitarian Law and United Nations Military Operations / Yearbook of International Humanitarian Law. Vol.1., 1998; Бувье А. Конвенция о безопасности персонала Организации Объединенных Наций и связанного с ней персонала: изложение и анализ // Международный журнал Красного Креста. — 1996. — №8. — С. 778-811; Шрага Д., Заклин Р. Применимость международного гуманитарного права к операциям Организации Объединенных Наций по поддержанию мира: понятийные, правовые и практические вопросы // Симпозиум по вопросам гуманитарной деятельности и осушествления операций по поддержанию мира. Жене ва, 22-24 июня 1994 г. Отчет под ред. Умеша Палванкара. — Москва: МККК, 1995.
128
проведение операций значительно расширяет список задач, стоящих перед миротворцами. Речь уже идет не столько о стабилизации ситуации — препятствовать сторонам, находящимся в конфликте вести вооруженную борьбу, распо-
4* ложившись между ними и наблюдать за соблюдением приказа о прекращении
огня, как это было свойственно классическим операциям по поддержанию мира (операции «первого поколения»), сколько о вмешательстве сил ООН в конфликт с применением принудительных мер с целью его политического урегулирования. А. Бувье отмечает, что вопрос о применимости международного гуманитарного права к вооруженным силам ООН «в течение нескольких десятков лет (...) представлял в основном теоретический интерес: операции в сущности были немногочисленными, с очень ограниченным мандатом и практически исключали применение силы; поэтому объективно ситуации, в которых могло бы или должно было применяться гуманитарное право, возникали редко. Однако после окончания холодной войны... операции по поддержанию мира стали более многочисленными, разнообразными и в то же время особенно сложными. Поскольку применение силы в рамках таких операций значительно участилось, стало невозможным и далее избегать решения вопроса о применимости международного гуманитарного права«1.
Организация Объединенных Наций длительное время отказывалась применять нормы права вооруженных конфликтов, ссылаясь на тот факт, что она не является участником Женевских конвенций 1949 года. Действительно, обращаясь к основным источникам международного гуманитарного права, мы ни-
* где не найдем положения о возможности участия в них международного учре-
ждения. По смыслу Конвенций участвовать в них могут Высокие Договаривающиеся Стороны, которыми являются суверенные государства. Термин «Высокая Договаривающаяся Сторона» следует понимать как «участник» согласно пункту 1 ж статьи 2 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 года, то есть «государство, которое согласилось на обязательность
«, для него договора и для которого договор находится в силе». Это выражение
имеет одинаковое значение и одинаковую сферу применения во всех случаях
1 Бувье А. Указ. соч. — С. 792-793.
129
его употребления в этих документах1. Дополнительные протоколы I и II к Женевским конвенциям 1949 г. также не предусматривают возможность участия в них международной организации. Однако Э. Давид предусматривает такую возможность: «На сегодняшний день мы не знаем примеров официального присоединения международной организации к какому-либо договорному документу права вооруженных конфликтов, однако возможность все же существует для конвенций, чье исполнение рассматривается гибко, поскольку часть 3 статьи 2, общей для всех четырех Женевских конвенций 1949 г., предусматривает, что воюющая держава, не являющаяся участницей этих Конвенций, все же может быть связанной в отношении других государств-участников, если она просто «признает и применяет их положения«2. В данном случае, на наш взгляд, речь идет все же о применении норм обычного международного гуманитарного права, значительная часть норм которых содержится и в международных договорах3. Возникает также закономерный вопрос, распространяют ли свое действие нормы международного гуманитарного права на Организацию Объединенных Наций в связи с тем обстоятельством, что большинство ее членов подписали Женевские конвенции 1949 года. По поводу этого Ф. Буше-Соланье пишет: «Всемирная организация пользуется международной правосубъектностью. Это означает, что ООН, вмешиваясь в ситуации вооруженного конфликта, выступает как в роли международного управомоченного субъекта, так и субъекта правоотношений, предусмотренных Гуманитарным Правом. ООН, в отличие от государств-членов, не подписывала документы Гуманитарного Права и по техни- ческим причинам часто заявляла свое несогласие с ними: из-за невозможности выполнения некоторых конкретных положений, в частности, касающихся военнопленных или уголовного наказания серьезных правонарушений«4. Д. Шинд-лер предлагает применять по аналогии нормы правопреемства государств в со-
1 См.: Комментарий к Дополнительному протоколу к Женевским конвенциям от 12 августа 1949 года, касающемуся защиты жертв вооруженных конфликтов немеждународного характера (Протокол II). - М.:МККК, 1998. — С. 24-25.
2 См. Давид Э. Указ. соч. — С. 164.
3 По инициативе участников 26-й Международной конференции МККК, прошедшей в декабре 1995 года, было проведено исследование существующих норм обычного международного права, чтобы способствовать их более широкому применению на практике. В результате исследования было установлено, что 159 обычных норм ме ждународного гуманитарного права применимы к случаям вооруженного конфликта международного характе ра, 149 — к случаям немеждународного характера. Информация представлена на официальном сайте МККК - www.icrc.org/Web/ms/siterus0.ns№tml/6ALGQ5.
4 Буше-Сольнье Ф. Указ. соч. — С. 335.
130
ответствии со ст. 31 Венской конвенции о правопреемстве государств в отно шении договоров от 23 августа 1978 года: «Когда два или несколько государств объединяются и тем самым образуют одно государство-преемник, любой дого- * вор, находящийся в силе в момент правопреемства государств в отношении
любого из них, продолжает находиться в силе в отношении этого государства-преемника». Таким образом, по рассуждениям Д. Шиндлера, если государства, являющиеся участниками договоров по международному гуманитарному праву, создают международную организацию и если последняя участвует в этом качестве в вооруженном конфликте, она также должна быть связана такими соглашениями . Из этого следует, что проблема применимости норм МГП тесным образом взаимосвязана со способностью международной организации иметь права и нести обязанности международного характера. Ф. Буше-Сольнье, в свою очередь, связывает соблюдение МГП силами ООН с ответственность Организации за проводимые ею операции: «Миротворческие операции под командованием ООН, будучи вспомогательным образованием, международной правосубъектности лишены. Так как ООН несет ответственность за любые дейст-вия таких миссий, их участники обязаны соблюдать все обязательства Объединенных Наций, особенно в области Гуманитарного Права«2.
Таким образом, аргументы, выдвигаемые Организацией против применения права вооруженных конфликтов преимущественно можно объединить в три группы:
а) Женевские конвенции 1949 года и иные документы международного •' гуманитарного права не предусматривают участия в них международных орга низаций;
б) ООН не раз заявляла, что операции по поддержанию мира не являются принудительными акциями, в связи с чем она не может быть приравнена к «воюющей стороне»;
в) ООН по своей сути не может нести определенные обязанности и иметь «, некоторые права, установленные в документах международного гуманитарного
См.: Schindler D. UN Forces and International Humanitarian Law. — Dordrecht: Martinus Nijhoff, 1984. — P. 528. 2 Буше-Сольнье Ф. Указ. соч. — С. 336. См также: The handbook of Humanitarian Law in Armed Conflicts / Ed. By D. Fleck. — London: Oxford University Press, 1995. — P. 39-40.
131 права, по сравнению с государствами1.
По своей природе международные организации, являясь производными субъектами международного права, способны иметь права и нести обязанности,
»> вытекающие их международного права. Однако, следует отметить, что их объ-
ем меньше, чем совокупность прав и обязанностей государства. Часть этих прав и обязанностей, непосредственно вытекающих из международного гуманитарного права, находит свое подтверждение, в частности, в резолюциях Института международного права и инструкциях Генерального секретаря ООН вооруженным силам ООН. И.Н. Арцибасов приводит в качестве примера ответ Генерального секретаря ООН на письмо МККК от 8 ноября 1962 года, в котором отмечается, что «вооруженные силы ООН, участвующие в какой-либо акции, применяют настолько скрупулезно, насколько это возможно, принципы международных конвенций«2. Другим характерным примером, используемым многими авторами3, является положение, содержащееся в преамбуле к резолюции о равенстве применения норм права войны к сторонам, участвующим в вооруженном конфликте, принятой Институтом международного права в 1963 году: «Обязанности, имеющие целью ограничить ужасы войны и предписанные воюющим (...) действующими конвенциями, общими принципами права и нормами международного обычного права (...) распространяются на действия, предпринимаемые Организацией Объединенных Наций». В 1971 году Институтом была принята другая резолюция об условиях применения гуманитарных норм, относящихся к вооруженным конфликтам: «Нормы гуманитарного харак-
*' тера, производные от права вооруженных конфликтов, автоматически приме-
няются к ООН и должны соблюдаться при всех обстоятельствах силами ООН там, где они вводятся в действие» (ст. 2). В 1975 году Институт международного права распространил это положение и на нормы права вооруженных конфликтов, не носящих определенно гуманитарного характера: «Нормы, относящиеся к вооруженным конфликтам, даже если они не носят специфически гу-
#. манитарного характера, применяются к военным действиям, в которых участ-
1 Вышеприведенные группы аргументов А. Бувье разделяет в зависимости от характера: юридического (а), по литического (б), практического (в).
2 Арцибасов И.Н., Егоров С.А. Указ. соч. — С. 23.
3 См.: Котляров И.И. Международное право и вооруженные конфликты. — М.: Московский университет МВД России, 2003. — С. 25; Давид Э. Указ. соч. — С. 159.
132 вуют силы Организации Объединенных Наций«1.
Активную позицию в решение вопроса о применимости международного гуманитарного права занимает Международный Комитет Красного Креста. Так,
»• 10 ноября 1961 года МККК направил государствам-участникам Женевских
конвенций 1949 г. меморандум, в котором рекомендовал обеспечить применение Конвенций силами, предоставленными в распоряжение ООН2. В принятой в 1965 г. в Вене на XX Международной конференции Красного Креста резолюции № 25 «Применение Женевских конвенций чрезвычайными вооруженными силами ООН» указывается на необходимость «принятия соответствующих соглашений, которые обеспечили бы соблюдение вооруженными силами, представленными в распоряжение ООН, норм Женевских конвенций и распространение защиты, предоставляемой этими Конвенциями, на указанные вооруженные силы» и «принятие органами власти, несущими ответственность за контин-генты, всех мер, необходимых для предотвращения и пресечения нарушений означаемых Конвенцией«3.
Первоначально при проведении первых операций по поддержанию мира на Ближнем Востоке (ЧВСООН I: ноябрь 1956 г. — июнь 1967 г.), в Конго (ОНУК: июль 1960 г. — июнь 1964 г.), на Кипре (ВСООНК: март 1964 г. — н.в.), в Ливане (ВСООНЛ: март 1978 г. — н.в.)4 Организация Объединенных Наций заявляла о соблюдении и уважении «принципов и духа» конвенций, применимых к личному составу вооруженных сил. В статье 43 Устава сил ООН в Конго, как и в статье 40 Устава на Кипре содержатся тождественные положения:
•' «Члены личного состава Сил обязаны соблюдать принципы и дух международ-
ных конвенций общего характера, относящихся к ведению военных действий» (Doc. UN ST/SGB/ONUC/1). Речь идет, в частности, о Женевских конвенциях 1949 года, Дополнительных протоколах 1977 года и Гаагской конвенции 1954 года о защите культурных ценностей в случае вооруженного конфликта. Впоследствии было разработано «Типовое соглашение о статусе сил, участвующих
* в операциях по поддержанию мира», заключаемое между ООН и государства-
1 См.: Давид Э. Указ. соч. — С. 160.
2 См.: Palwankar U. Applicability of International Humanitarian Law to the United Peacekeeping Forces // International Review of the Red Cross. — 1993. — № 295. — P. 245-259.
3 Revue international de la Croix-Rouge. — 1965. — №563. — P. 541.
4 См.: United Nations peacekeeping, 1946-1967: documents and commentary / Rosalyn Higgins. — London, New York: Oxford University Press, 1969-1981. Vol I: The Middle East; vol II: Asia; vol III: Africa; vol IV: Europe (1946-1979).
133
ми-членами1, предоставляющими личный состав для операций по поддержанию мира, где также указывалось на соблюдении этого положения. При учреждении современных операций с государством, на территории которого разворачи-
•< ваются силы ООН по подержанию мира, заключается соглашение о статусе сил
ООН (Status-of — forces agreement), где также предписывается силам ООН соблюдать не только «принципы и дух конвенций», но и «принципы и нормы» международных конвенций, касающихся поведения военнослужащих2. По мнению А. Бувье все возрастающее число авторов склоняется к точки зрения, что «положения международного гуманитарного права (или же, по меньшей мере, его обычные нормы) применимы, и, следовательно, их необходимо соблюдать с того момента, как войска ООН фактически прибегнут к использованию силы. Если по некоторым причинам, связанным со структурой или полномочиями Организации Объединенных Наций, не представляется возможным обеспечить соблюдение норм международного гуманитарного права в полном объеме, то необходимо обеспечить их выполнение mutatis mutandis«3. Исходя из принципа равенства воющих сторон, применение права вооруженных конфликтов к орга-низованным вооруженным формированиям должно осуществляться «без какого-либо неблагоприятного различия, основанного на характере или происхождении вооруженного конфликта», законности применения силы или на причинах, выдвигаемых сторонами, находящимися в конфликте4.
Не все авторы полностью разделяют эту точку зрения. И.И. Котляров пишет: «Думается, что нормы международного гуманитарного права должны
*' применяться вне зависимости от того, вызываются ли действия сил ООН «по-
требностями самозащиты» (включая операции НАТО «по заказу ООН»), или они представляют собой активные принудительные действия. Что касается «голубых касок», оказавшихся в плену, то на них, на наш взгляд, должны распространяться нормы международного права, которые устанавливают наиболее привилегированный статус, но не менее благоприятный по гуманным сообра-
»• жениям, чем тот, который определяется нормами международного гуманитар-
1 См.: Док. ООН А/46/185 от 23 мая 1991 года.
2 См.: Риникер А. Соблюдение международного гуманитарного права силами ООН. Некоторые замечания по поводу Бюллетеня Генерального секретаря ООН от 6 августа 1999 // Международный журнал Красного Креста. 1999: Сборник статей / Пер. с англ. и фр. — М.: МККК, 2001. — С. 279.
3 Бувье А. Указ. соч. — С. 794.
4 См.: абзац 5 Преамбулы Дополнительного протокола 11977 года.
134
ного права для законных участников вооруженных конфликтов«1. Концепция, предлагаемая автором, заслуживает позитивной оценки и совершенно очевидна его позиция в том, чтобы гарантировать специфическую защиту тех, кто рискуя
* своей жизнью воюет за дело мира. Однако, на наш взгляд, учитывая с какими
трудностями сталкивается международное сообщество в вопросе применения международного гуманитарного права в операциях по подержанию мира, а также отсутствием какого-либо юридически обязательного документа, регулирующего режим защиты личного состава вооруженных сил ООН (где персонал ООН участвует в качестве комбатантов), практически реализовать в настоящее время привилегированный статус персонала ООН при осуществлении принудительных мер окажется сложной задачей. С другой стороны, формально закрепить в праве вооруженных конфликтов статус военнослужащего сил ООН (а также тех, кто принимает непосредственное участие в вооруженном конфликте на стороне Организации), предоставив им больше прав, чем тем, кто им противостоит, значить опровергнуть один из принципов — равенство сторон перед международным гуманитарным правом.
Конвенция от 9 декабря 1994 года о безопасности персонала ООН и связанного с ней персонала внесла определенную ясность в проблему применения международного гуманитарного права к силам ООН. В исключающей оговорке (ст. 20) определяется: «Ничто в настоящей Конвенции не влияет на (...) применимость международного гуманитарного права (...) или на обязанность такого персонала соблюдать такое право и такие стандарты». Как мы видим, примени-
•' мость МГП в Конвенции выражена в прямой форме.
Одним из решающих моментов в разрешении вопроса о применении международного гуманитарного права к операциям по поддержанию мира стало опубликование первого постоянно действующего руководства для вооруженных сил ООН «Соблюдение международного гуманитарного права силами ООН» (Бюллетень Генерального секретаря ООН от 6 августа 1999 г.). Согласно
»,. п. 1.1. «Основополагающие принципы и нормы международного права (...)
применимы к мерам принуждения или к операциям по поддержанию мира, когда применение силы разрешено в порядке самообороны». Хотя положения до-
1 Котляров И.И. Указ. соч. — С. 24.
135
кумента носят рекомендательный характер, это, в полной мере, свидетельствует об изменении первоначальной позиции Организации к проблеме применимости норм международного гуманитарного права к операциям по поддержанию ми- »• ра. Теперь остается лишь закрепить это отношение в виде специального доку-
мента, содержащего международно-правовые нормы, которые будут регулировать взаимоотношения участников вооруженного противостояния в период операций ООН.
Следовательно, в настоящее время не вызывает сомнения тот факт, что право вооруженных конфликтов применимо к операциям ООН по поддержанию мира. Подтверждением этого, в частности, стало и общее мнение участников международного симпозиума, посвященного 50-й годовщине ООН (Женева, 19-21 октября 1995 года), в соответствии с которым все основные нормы поведения во время боевых действий должны соблюдаться солдатами, выступающими под флагом ООН .
Подводя итоги, сделаем следующие выводы:
Во-первых, с начала учреждения первых миротворческих миссий ООН операции по поддержанию мира претерпели значительные изменения. Причины таких изменений коренятся, прежде всего, в трансформации характера самой вооруженной борьбы. Наравне с доминирующим положением в мире конфлик тов немеждународного характера интенсивно увеличивается количество воо руженных столкновений, которые обладают признаками как международных, так и внутренних конфликтов. При этом перед силами ООН все чаще стали ста- •' вится задачи, которые предусматривают применение принудительных мер.
Мандат на проведение большинства современных операций по поддержанию мира предусматривает применение в случае необходимости насильственных действий, которые выходят за рамки классических случаев применения оружия для самообороны.
Во-вторых, недостаток правовой регламентации операций по поддержа-
% нию мира значительно снижает эффективность деятельности ООН. Решением
этой проблемы могла бы стать разработка и принятие специального норматив-
1 Организация Объединенных Наций и международное гуманитарное право. Труды международного симпозиума, посвященного 50-й годовщине Организации Объединенных Наций. Женева, 19-21 октября 1995 г. //МЖКК. — 1998. — №21. — С. 454-455.
136
ного акта об основных принципах операций по поддержанию мира. Реализацию данного документа, с нашей точки зрения, целесообразно провести в форме Протокола к Уставу ООН, либо Декларации, содержащей обобщенное толкова- ние уже принятых Организацией резолюций в развитие главы VII Устава ООН. Принятие поправки к Уставу ООН в виде дополнительной статьи об операциях по поддержанию мира менее предпочтительно, поскольку процедура ее принятия на основании гл. XVIII Устава сложна и связана с необходимостью достижения согласия между большим числом государств с разными политическими позициями и интересами. В документе, указанном выше, необходимо, дать определение операций по поддержанию мира в соответствии с особенностями со-временных вооруженных конфликтов, определить правила и процедуры, регламентирующие учреждение, осуществление и подчиненность операций, указать на применимость норм международного гуманитарного права к ОПМ, а также отразить другие смежные вопросы.
В-третьих, Организация Объединенных Наций как международная организация, являясь производным субъектом международного права, связана все-ми обязательствами, содержащимися в общепризнанных принципах и нормах международного права и Устава ООН. К тому же, не являясь участником ни Женевских конвенций 1949 года и Дополнительных протоколов к ним, ни других документов права вооруженных конфликтов, она должна руководствоваться в своей деятельности: а) нормами обычного международного гуманитарного права; б) основными принципами и нормами, содержащимися в основных меж- дународных договорах права вооруженных конфликтов.
В-четвертых, положения международного гуманитарного права применимы в условиях операций по поддержанию мира в тех случаях, когда силы ООН используют насильственные меры при выполнении своего мандата. При этом принципы и нормы международного гуманитарного права необходимо соблюдать с момента фактического использования вооруженной силы персоналом ООН. В этом случае необходимо также учитывать критерии масштабности и продолжительности применения насильственных мер.
Подавляющее большинство государств рассматривает миротворческую деятельность ООН в качестве одного из ключевых средств обеспечения между-
137
народной безопасности и региональной стабильности, выступает за укрепление центральной роли Организации в этой сфере. Оправданность такого подхода возможна лишь при условии существования ясной и лишенной двусмысленно- •, сти правовой базы, на основе которой учреждаются и действуют силы ООН по
поддержанию мира, активной модернизации миротворческого потенциала ООН, ее оснащения адекватными материальными и финансовыми ресурсами в целях повышения способности Организации к быстрому и эффективному развертыванию операций по поддержанию мира.
Однако при этом нельзя не отметить, что предпринимаемые миротворческими силами меры по восстановлению и поддержанию мира и безопасности находят всеобщее понимание. Нередко ставится под сомнение эффективность в условиях конфликтов «нового поколения» проводимых миротворческих операций, указывается на игнорирование и даже определенную враждебность одной региональной организации по отношению к другим международным организациям, стремящимся внести свой вклад в дело мира, критикуется и чрезмерный упор на применение военной силы.
Повышение спроса на миротворческие операции Организации Объеди ненных Наций в последние годы представляет собой вызов, который сопоста вим лишь с быстрым наращиванием масштабов и усложнением таких операций в 90-х годах. Много уроков было извлечено из успехов и неудач этого периода - уроков, которые мировое сообщество должно использовать, чтобы справиться с сегодняшними потребностями. Реформы и усовершенствования, которым ■•' подверглась система ООН за истекшие четыре года, свидетельствуют о при-
верженности международного сообщества приложению через Организацию Объединенных Наций эффективных усилий по решению сложных задач в сфере обеспечения международного мира и безопасности.
138
Еще по теме § 2. Операции по поддержанию мира и применимость к ним норм МГП:
- ОГЛАВЛЕНИЕ
- § 2. Операции по поддержанию мира и применимость к ним норм МГП
- § 3. Вмешательство сил ООН в вооруженные конфликты и проблемы применения норм МГП
- § 2. Конвенция о безопасности персонала ООН и ее взаимодействие с нормами МГП
- ЗАКЛЮЧЕНИЕ
- СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ И НОРМАТИВНЫХ ИСТОЧНИКОВ