2.1. Общий режим взаимного признания

Общий режим предназначен для того, чтобы гражданам, имеющим право практиковать профессию в одном государстве-члене, не могли отказать в практике деятельности в другом государстве-члене, на том основании, что их формальная квалификация не принимается в этом государстве. На практике это означает, что доступ к профессии или её осуществление регулируется принимающей стороной. С этой целью государство-член должно разрешать заявителю доступ к соответствующей профессии на том же основании, что и своим гражданам. При этом программы обучения, с помощью которых лица из разных государств-членов готовятся к определённой регулируемой профессии, в принципе имеют равную юридическую силу, если квалификация подтверждает уровень обучения, по меньшей мере, эквивалентный, уровню, который требуется в принимающем государстве-члене. Для того, чтобы квалификации государств- членов ЕС считались равными (эквивалентными), европейские институты установили правила, содействующие взаимному признанию профессиональной квалификации, полученной в одном из государств-членов ЕС^[221]. В этой связи роль Директивы 2005/36/ЕС заключается в обеспечении того, чтобы существовали чёткие правила взаимного признания профессиональных квалификаций^[222]. Такие правила образуют общий режим профессионального признания. Удовлетворение квалификации требованиям, необходимым для осуществления регулируемой профессии, означает её эквивалентность.

Условия признания, установленные в Директиве 2005/36/ЕС в рамках общего режима, не являются конкретизированными, многое оставлено на усмотрение государств-членов ЕС. Положения об общем режиме посвящены преимущественно критериям сопоставления квалификаций для цели их эквивалентности. Так, помимо ст. 11 «Уровни квалификации», ст. 13 «Условия признания» закрепляет требования к аттестационным свидетельствам о компетенции или документам о формальном образовании.

ЕС, назначенной в соответствии с законодательством такого государства-члена, и должны удостоверять, что их обладатель подготовлен к осуществлению деятельности по данной профессии.

В разделе I «Общие положения» (в частности, в ст. 4 «Результаты признания и частичный доступ»), разделе III «Свобода учреждения», гл. IV «Общие положения по учреждению» и разделе IV «Детальные правила осуществления профессиональной деятельности» содержатся некоторые положения, касающиеся процедурных аспектов признания, однако в целом этот вопрос оставлен на усмотрение государств-членов ЕС и детально не прописан в Директиве 2005/36/ЕС, поэтому, с учётом положений национальных актов государств-членов ЕС, мы предлагаем подразделить процедуру признания на следующие этапы:

1. обращение к компетентному органу и подача заявки;

2. проверка уровней квалификации и рассмотрение заявки о предоставлении права на осуществление деятельности по регулируемой профессии;

3. принятие решения.

Первый этап. Для признания своей квалификации в рамках общего режима заинтересованное лицо («заявитель» по терминологии Директивы 2005/36/ЕС) должно обратиться к компетентному органу государства-члена, где оно желает осуществлять профессиональную деятельность. К компетентным органам, как правило, относятся соответствующие министерства, однако это может быть профессиональная ассоциация или агентство, которым министерство делегировало полномочия в сфере профессионального признания. Понятие компетентного органа не определено Директивой 2005/36/ЕС, национальные нормы также не всегда точны в их определении. Например, Закон о признании определенных образовательных и профессиональных квалификаций Дании^[223] устанавливает порядок подачи заявки и процедуру признания, в том числе в отношении временного и периодического предоставления услуг и признания стажировок. Исполнительный приказ о признании образовательных и профессиональных квалификаций Дании^{[224] [225]} закрепляет положения о рамках и процедурах временного поиска работы, признании квалификаций, полученных в третьих странах. Оба акта не конкретизируют понятие компетентного органа.

Дж. Сильвест определяет компетентные органы как государственные или частные лица на уровне государств-членов, которым поручено осуществлять

225

процессы признания для заявителей, желающих получить признание . Существует множество компетентных органов для каждой профессии в каждом государстве-члене (государства-члены назначают один или несколько компетентных органов). Разнообразие органов и неясность их компетенции (особенно в федеративных государствах) создает бюрократические трудности и непонимание при реализации профессионального признания.

Так, в Германии система образования находится в основном в компетенции земель, а признание иностранных квалификаций, а также образовательных кредитов и степеней осуществляется Центром по иностранному образованию на Конференции министерств земель по образованию. Некоторые профессии и/или типы подготовки подчиняются федеральному законодательству, а другие регулируются законодательством земель. Признание, в свою очередь, также может осуществляться федеральными органами и органами земель, применимое право и процедуры признания могут отличаться в пределах одной профессии. Например, в отношении медицинской профессии апробация врачей общей практики подчиняется федеральному законодательству, а апробация медицинских специалистов регулируется на уровне земель и осуществляется местными медицинскими ассоциациями. Признание иностранных квалификаций, выданных в соответствии с федеральными законами, является обязательным для всей страны. Признание, регулируемое актами земель, является обязательным только для этой земли. Система признания в Германии является весьма тяжелой для понимания и практической реализации^{[226] [227] [228]}.

Аналогичная ситуация имеет место в Бельгии. Полномочия по признанию иностранных квалификаций разделяются между субъектами федерации, в этой связи применяются различные системы соответственно тому, где лицо добивается признания: фламандском, французском или немецком сообществе.

В законодательстве Испании для её автономных областей приняты отдельные акты, регламентирующие процедуру признания. Так в Стране Басков принят Декрет 211/2015 от 10 ноября 2015г, устанавливающий в автономном сообществе страны Басков организацию и порядок оценки и аккредитации профессиональных компетенций, приобретенных через опыт работы или неформальные средства обучения .

В Нидерландах система является более централизованной и существуют национальные экспертные центры для международных оценок: Национальный контактный пункт для профессионального признания Nuffic (National Contact Point for Professional Recognition) и Информационный центр экспертизы для оценки международных удостоверений (The Information Centre of Expertise for

International Credential Evaluation) в качестве центрального офиса, где могут быть

228

представлены все заявки на аттестацию .

Ещё одной проблемой в этой связи является смежность компетентных органов академического и профессионального признания или, наоборот, их дифференциированность. Например, в Австрии процедура признания академической квалификации может быть результатом «нострификации», требующей оценки определенных частей учебной программы в австрийском университете. Это ставит иностранную степень в контекст австрийской системы образования. В случае профессиональной квалификации Министерство экономики, семьи и молодежи оценивает эквивалентность профессиональной квалификации, в то время как нострификация академических дипломов осуществляется университетами по общим стандартам, установленным Министерством науки и исследований. Министерство образования, искусства и культуры отвечает за оценку дипломов об окончании школы, а Министерство здравоохранения отвечает за признание квалификаций в некоторых профессиях

229

здравоохранения .

В Дании одно агентство - Датское агентство по университету и интернационализации (Danish Agency for University and Internationalization), отвечает за оценку учетных данных иностранных граждан как для целей трудоустройства на датский рынок труда, так и для продолжения образования и обучения. Тем не менее, в зависимости от цели признания применяются разные процедуры. Оценки для целей общей занятости могут быть рекомендательными или обязательными. Сертификаты таких оценок могут использоваться как соискателем, так и потенциальным работодателем для оценки соответствия личности требованиям для конкретной должности.

Анализ национальных норм и информации, предоставленной контактными пунктами, созданными в государствах - членах ЕС для разъяснения процедуры признания , а также центров помощи, созданных в соответствии со ст. 57b «Центры помощи» и ст. 57a «Процедуры, осуществляемые посредством электронных средств связи» Директивы 2005/36/ЕС, позволяет сделать выводы, что после того как, лицо определило компетентный орган для реализации признания, оно подаёт заявку. Перечень необходимых документов, прилагаемых к заявке, зависит от страны и типа профессии. Обычно требуются следующие документы: заявка (как правило, на языке принимающей страны), заверенная копия диплома и приложения к диплому. Могут также потребоваться дополнительные документы, подтверждающие наличие одного или более ^{[229] [230] периодов практической подготовки, наличие профессионального опыта, медицинская страховка и др. Возможно, потребуется перевод основных документов на язык принимающей страны.}

Ответственный за проверку квалификации компетентный орган сначала проверяет, получена ли она в государстве-члене, регулирующем профессию. Поскольку в ЕС признаются квалификации регулируемых профессий (см. §1 настоящей главы), то первое, что следует знать лицу, перемещающемуся в другое государство для целей учреждения, является ли профессия, которую оно собирается осуществлять регулируемой, т.е. необходимо ли признание для допуска к ней. Чтобы узнать, регулируется ли профессия в принимающем государстве-члене, лицо можете обратиться к контактному пункту этого государства. Директива 2005/36/ЕС в ст. Ст. 57 «Центральный онлайн-доступ к информации» устанавливает, что государства-члены ЕС гарантируют, что необходимая информация должна быть в режиме онлайн через единые контактные пункты. Центр также может отослать заявителя к соответствующим компетентным органам и обеспечить его общей информацией о процедуре

231

признания .

Несмотря на наличие контактных пунктов на сайте Еврокомиссии и отсылки к соответствующим нормам государств-членов, у заявителей возникают трудности в доступе информации. Так, в Дании, опрос, проведенный в 2010 г., показал, что высококвалифицированные мигранты испытывают трудности с доступом к информации о датских нормативных актах, в том числе о признании квалификаций, из-за отсутствия актов в английской языковой версии^{[231] [232] [233]}.

В Германии с 2008 г. существует интернет-портал, который обеспечивает структурированный обзор процедур признания для различных профессий, а также перечисляет ответственные учреждения и информацию о соответствующих консультационных услугах . В 2011 г. был создан интернет-портал IQ Netzwerk

Integration durch Qualifizierung для предоставления онлайн-консультаций, а в контексте Федерального закона о признании иностранных квалификаций, информационный портал , предоставляющий информацию о процедуре признания для нерегулируемых профессий. В то время как другие порталы работают на немецком языке, последний предоставляет информацию на английском^{[234] [235] [236] [237] [238]}.

В Испании каждая автономная область имеет свой веб-сайт, все сайты, включая сайт основного контактного пункта - Министерства образования,

237

культуры и спорта существует только в испанской версии, что затрудняет ознакомление с правовыми источниками не только отдельных областей, но и Испании в целом.

Недостаточная осведомленность работодателей о функционировании и результатах процедур признания является серьезной проблемой. Так, специалист в области трудовой миграции А. Шустер отмечает, что недостаточная информационная осведомленность в отношении экономической мобильности в Дании ведёт к серьезной потере трудовых ресурсов .

Что касается признания для нерегулируемых профессий, то этот вопрос не регламентируется нормами ЕС и как, правило, для таких профессий признание не требуется, однако в национальных нормах можно найти некоторые правила по данному вопросу. Федеральный закон о признании иностранных квалификаций Г ермании среди прочего закрепляет положения о процедуре признания нерегулируемых профессий. Таким образом, на уровне ЕС следует не просто регламентировать вопрос перечня регулируемых профессий, но установить запрет признания нерегулируемых профессий.

Если профессия является регулируемой в принимающей стране, но не регулируется в стране заявителя, от него могут потребовать подтвердить наличие соответствующего практического опыта в данной профессии. В этой связи, ст. 13 «Условия признания» Директивы 2005/36/ЕС предусматривает право на доступ к профессии и деятельность по ней в случае, если лицо осуществляло деятельность по профессии в течение одного года на основе полной занятости или в течение эквивалентного периода на основе частичной занятости в течение 10 лет в любом другом государстве-члене ЕС, не регулирующем данную профессию, при условии обладания одним или несколькими свидетельствами компетенции или документами о формальном образовании, выданными государством-членом ЕС, не регулирующем данную профессию. Если лицо не может предоставить подтверждение этому или если такой опыт отсутствует, компетентный орган имеет право не применять правила Директивы 2005/36/ЕС к заявке для признания.

Доступ к процедурам признания обусловлен не только информацией, но и продолжительностью и стоимостью. В Г ермании плата за процедуру варьируется в соответствии с положениями исполнительного органа на уровне земель. В настоящее время земли разрабатывают соглашение о структуре платы за обработку, предусматривающее нижние и верхние пределы. В Нидерландах стоимость процедуры варьируется в зависимости от целей признания. Таким образом, данный вопрос пока также не получил регламентации на уровне ЕС.

Второй этап включает проверку уровней квалификации и рассмотрение заявки о предоставлении права на осуществление деятельности по регулируемой профессии. Компетентный орган проверяет уровень квалификации регулируемой профессии в отношении критериев, установленных Директивой. В случае расхождения в уровнях квалификации возможно несколько вариантов:

Первый. Расхождение не является существенным. Например, если профессиональная квалификация, требуемая в принимающем государстве-члене, классифицируется как уровень «c», а профессиональная квалификация классифицируется как уровень «c» или уровень «b» - Директива применяется. ^[239]

Второй. Если квалификация классифицируется как уровень «а», Директива не применяется, поскольку разрыв в уровне между квалификацией государства происхождения и квалификацией принимающего государства слишком широк.

Третий. Если профессиональная квалификация, требуемая в принимающем государстве-члене, присуждается после четырехгодичного учебного курса и классифицируется как уровень «e». В этом случае компетентный орган не может отказаться признать квалификацию, если она классифицируется на уровне «e», «d» или «c», то есть до двух уровней ниже.

Профессии общего режима могут пониматься по-разному в государствах- членах ЕС, а это означает, что содержание учебных программ отличается, что осложняет признание. Разница в уровнях образования не означает невозможность признания. Существуют некоторые исключения, при которых возможно признание несоответствующей уровню квалификации. Ст. 12 «Идентичность подхода к квалификационным документам» Директивы 2005/36/ЕС

предусматривает, что профессиональная квалификация рассматривается как корреспондирующая в ситуации, когда:

- государство повышает уровень подготовки, необходимый для допуска к профессии и её осуществлению;

- заявитель, пройдя прежнюю подготовку, не отвечающую требованиям новой квалификации, приобретает права в силу законодательных, нормативных и административных положений государства пребывания.

В решении по делу Bobadilla^[240] Суд ЕС установил, что если компетентный орган выявляет существенные различия между обучением и национальной подготовкой, он должен проверить, не могут ли эти различия компенсироваться профессиональным опытом или любым дополнительным обучением. В этом отношении важно предоставить как можно больше информации.

В этой связи Дж. Сильвест рекомендует усилить роль национальных компетентных органов: «Необходимы центры сертификации, с которыми можно связаться для прояснения ситуации с регулируемой и нерегулируемой профессией, государствам - членам следует принять руководства о том, какие типы документации могут быть приняты в качестве достаточного доказательства профессиональной квалификации в тех случаях, когда государство происхождения не регулирует профессию». Это поможет сократить время обработки приложений и увеличит доверие между государствами-членами .

Разница в уровнях квалификации или несоответствие по содержанию могут быть компенсированы за счёт «компенсационных мер» (ст. 14 «Компенсационные меры» Директивы 2005/36/ЕС). К последним Директива 2005/36/ЕС относит период адаптации и тест на профессиональную пригодность.

Период адаптации есть осуществление какой-либо регулируемой профессии в принимающем государстве-члене ЕС на условиях ответственности квалифицированного представителя этой профессии. Такой период практики под наблюдением может сопровождаться дополнительной подготовкой и должен быть предметом оценки (ст. 3 «Определения» Директивы 2005/36/ЕС).

Правила, регламентирующие такой период адаптации и его оценку, а также статус наблюдаемого специалиста-мигранта, должны быть определены компетентной инстанцией принимающего государства-члена ЕС. Статус, присваиваемый в государстве-члене ЕС лицу, проходящему период практики под наблюдением, в частности, в вопросе права на проживание, а также его обязательств, социальных прав и льгот, денежных пособий и вознаграждения, также должен устанавливаться компетентными органами этого государства-члена ЕС в соответствии с действующими нормативными актами ЕС.

Тест на профессиональную пригодность определяется как тест, определяющий профессиональные знания, умения и компетенции претендента. Он проводится или признается компетентными органами принимающего государства-члена ЕС с целью оценки способности претендента к осуществлению регулируемой профессии в этом государстве-члене ЕС (ст. 3 Директивы 2005/36/ЕС). ^[241]

В целях обеспечения проведения такого тестирования компетентные инстанции государств-членов должны составить перечень дисциплин, которые по результатам сравнения с образованием и подготовкой, требующимися для данного государства-члена ЕС, не входят в диплом или иной официальный аттестационный документ, представленный претендентом. Тест на

профессиональную пригодность должен учитывать тот факт, что претендент является квалифицированным специалистом в собственном государстве-члене ЕС и должен охватывать те выбранные из перечня дисциплины, знание которых жизненно необходимо для осуществления деятельности по данной профессии в принимающем государстве-члене ЕС. Тест может также включать в себя знание профессиональных правил, применяющихся в отношении данной деятельности в принимающем государстве-члене ЕС. Детали проведения теста на

профессиональную пригодность, а также статус, присваиваемый принимающим государством-членом ЕС претенденту, желающему подготовиться к прохождению теста в этом государстве-члене ЕС, также должны устанавливаться компетентными инстанциями этого государства-члена ЕС (ст. 14

«Компенсационные меры» Директивы 2005/36/ЕС).

Механизм признания общего режима характеризуется тем, что принимающая страна не может просто отказать кому-либо на основании недостаточности квалификации. Если сравнение выявляет существенные различия, то принимающая страна должна предложить претенденту выбор или между прохождением адаптационного периода, или тестом на профессиональную пригодность. Применение компенсационных мер на практике привело к злоупотреблению ими и полностью не решило проблемы различия в уровнях образования. С целью решения этой проблемы в ранее действовавшей ст. 15 «Упразднение компенсационных мер на основе общих платформ» Директивы 2005/36/ЕС (после поправок 2013 г. статья утратила силу) были приняты специальные общие платформы, (англ. common platforms) как возможность отказа от компенсационных мер.

В данной статье «общие платформы» были определены как набор критериев профессиональной квалификации, в целях компенсации существенных различий, которые были определены между требованиями к обучению, существующими в разных государствах-членах для данной профессии. Эти существенные различия следовало выявлять путем сопоставления продолжительности и содержания обучения не менее двух третей государств-членов, включая все государства- члены, которые регулировали эту профессию. Различия в содержании обучения могли быть связаны с существенными различиями в сфере профессиональной деятельности.

Общие платформы представлялись Еврокомиссии государствами-членами или профессиональными ассоциациями. Если Комиссия, консультируясь с государствами-членами, считала, что проект общей платформы облегчает взаимное признание профессиональной квалификации, она представляла проекты мер с целью их принятия. В тех случаях, когда профессиональная квалификация заявителя соответствовала критериям, установленным в общей платформе, принимающее государство-член отказывалось от применения компенсационных мер. Положения об общих платформах не затрагивали компетенцию государств- членов в определении профессиональной квалификации, а также содержании и организации их систем образования и профессиональной подготовки, что и сейчас является корнем различия при сопоставлении квалификаций в соответствии с уровнями признания.

Возвращаясь к компенсационным мерам, следует отметить, что регламентация вопроса реализации адаптационного периода и теста на профессиональную пригодность национальными нормами государств - членов ЕС порождает существенные разногласия в их применении. Отсутствие гармонизации на уровне ЕС по вопросу компенсационных мер и разнородность национальных норм в большинстве случаев делают невозможным их применение.

В комментарии Еврокомиссии к Директиве 2005/36/ЕС отмечено, что компенсационные меры является дорогостоящими и откладывают признание профессиональной квалификации. Они являются ресурсоемкими требованиями как для заявителя, так и для компетентных органов, которые должны их развивать^{[242] [243] [244]}. Так, в Дании, тест на профессиональную пригодность не используется, хотя и был разработан. Компетентным органам сложно создать тестовую систему, которая учитывает все индивидуальные аспекты для конкретных лиц, признающих квалификацию. Период адаптации также весьма ограничен на практике. Когда кандидат выбрал период адаптации, нужно найти практику, отражающую дефицит его образовании. Например, если заявитель хорошо не владеет датским, трудно найти должности для адаптационного периода - предварительное условие для работы часто заключается в том, что заявитель

243

владеет датским языком .

Тест на профессиональную пригодность в Испании, в отличие от Дании, доступен и используется на практике. Адаптационный период в Испании также доступен и используется на практике. Однако, учитывая количество заявителей и децентрализованное политико-территориальное устройство страны, период адаптации очень дорог для проведения. Так, управление сектором здравоохранения является компетенцией каждого автономного сообщества, что делает работу компетентных органов более сложной, поскольку период адаптации должен проходить именно в больницах, что требует большой координации с автономными областями Испании. Это не только дорого, но и трудоемко, поэтому Испания предпочитает внедрять систему, которая базируется на преимущественном использовании теста на профессиональную пригодность,

244

применимого ко всем случаям .

В Польше ситуация носит обратный характер, тест на профессиональную пригодность имеется, но на практике не используется, а период адаптации регулируется через районную палату. Регулирование исходит от министерства здравоохранения, которое затем применяется районной палатой, что является весьма долгим и неудобным, тормозит процесс признания квалификаций. Соединенное Королевство также использует только периоды адаптации для

оценки квалификаций, а в Словении ни один из видов компенсационных мер не

245

использовался на практике .

Процедура рассмотрения заявки о предоставлении права на осуществление деятельности по регулируемой профессии должна быть завершена в максимально короткие сроки и привести к принятию обоснованного решения со стороны компетентной инстанции принимающего государства-члена ЕС, в любом случае, в пределах трех месяцев со дня подачи претендентом полного пакета документов.

Большую роль в данном процессе играют не только компетентные органы, оценивающие квалификацию, но и взаимное сотрудничество органов принимающего государства и государства происхождения. С этой целью в рамках ЕС созданы системы информационного сотрудничества. Самой важной является - Информационная система внутреннего рынка (анлг. Internal Market Information System, далее - IMI^{[245] [246] [247]}). IMI используется для административного сотрудничества между компетентными органами государств-членов, а также между компетентными органами государств-членов и Еврокомиссией. Такое сотрудничество необходимо для осуществления деятельности ЕС в области внутреннего рынка. Для улучшения обмена информацией в рамках IMI Директива 2013/55/ЕС внесла поправки не только в Директиву 2005/36 /ЕС, но и в Регламент (ЕС) 1024/2012/ Европейского парламента и Совета от 25 октября 2012 г. об административном сотрудничестве через Информационную систему внутреннего рынка и отмене Решения Комиссии 2008/49/EC .

Однако, информационная система внутреннего рынка является не вполне эффективной. Основная проблема, заключается в том, что IMI недостаточно используется государствами-членами. В результате компетентные органы, которые регулярно используют IMI, не могут полагаться на своевременные и достаточные ответы через IMI. Более того, IMI могут быть заданы только вопросы, преимущественно касающиеся конкретного лица, ищущего признание, инструмент для постановки более общих вопросов не предусмотрен. Бывают ситуации, когда компетентные органы не получают ответов на вопросы, заданные другим компетентным органом вопросы. Скорость обработки ответов также оставляет желать лучшего, что приводит к несвоевременному получению ответов на соответствующие запросы.

Сотрудничество органов по признанию и наличие систем обмена информацией является одним из ключевых факторов в вопросе признания. Так, В. Хатцопулос считает, что признание само по себе не может реализовываться без систем обмена информаций. Признание, в том числе профессиональное, по его мнению, обусловлено обязанностью административного сотрудничества со стороны национальных властей и соответствующих компетентных органов^[248].

Оценивая информационное сотрудничество в рамках общего режима признания, следует обратить внимание, на то, что работу информационных систем и контактных пунктов нельзя назвать слаженной. Так, предоставленная в рамках контактных пунктов информация зачастую размещена только на языке принимающего государства. Что касается IMI, то она недостаточно используется, а передаваемая в рамках неё информация не всегда принимается во внимание, что увеличивает нагрузку на мигрантов и принимающие государства.

Третий этап связан с принятие компетентным органом соответствующего решения. Согласно Директиве 2005/36/ЕС Возможны четыре типа решений:

Безусловное признание. Диплом заявителя признается адекватным для занятия данной установленной профессией в принимающем государстве и сопоставимым с соответствующим национальным дипломом.

Признание после выполнения ряда требований. Если образовательные программы принимающего государства и государства, где учился заявитель, существенно различаются по длительности или содержанию образования, заявитель должен: подтвердить, что он имеет достаточный профессиональный опыт, компенсирующий более короткий срок обучения; либо пройти или адаптационный период или тест на профессиональную пригодность, чтобы компенсировать различия в содержании образовательных программ. После выполнения этих требований заявитель допускается к занятию искомой профессией.

Частичное признание. В решении по делу Colegio de Ingenieros Суд ЕС постановил, что когда обладатель диплома, присужденного в одном государстве- члене, обращается с просьбой о разрешении заниматься регулируемой профессией в другом государстве-члене, нет препятствий к тому, чтобы государство-член не позволяло частично заниматься этой профессией, ограничивая осуществление деятельности по ней одним или несколькими видами деятельности^{[249] [250]. В этой связи Директива 2005/36/ЕС устанавливает правила относительно частичного признания (ст. 4 f «Частичный доступ»). Еврокомиссия отмечает, что в некоторых случаях государства-члены могут не применять это положение, когда возможны неблагоприятные последствия, например, в случае с медицинскими профессиями . Необходимость частичного доступа возникает, когда профессия не существует как независимая, т.е. деятельность, которую лицо планирует осуществлять, является частью другой профессии в принимающем государстве-члене[251].}

Например, лицо является учителем математики во Франции и хочет работать в Германии, однако в Германии учителя должны преподавать два предмета. В этом случае немецкие власти должны разрешить частичный доступ к профессии, т. е. разрешить преподавать только математику.

Признание дает право практиковать профессию, о которой идет речь. Лицо может начать заниматься профессией при соблюдении тех же условий, которые применяются к гражданам принимающего государства-члена.

Отказ в признании означает, что заявитель не имеет соответствующего образования или подготовки для занятия искомой профессией, или его подготовка велась на таком уровне, что компенсационный механизм не работает. Компетентные органы обязаны пояснить, почему они приняли отрицательное решение. Они также должны указать возможные пути для обжалования вынесенного решения. Заявитель, не удовлетворенный вынесенным решением, имеет право обратиться в национальный суд. В этой связи К. Педерсен отмечает, что профессионал, чья квалификация признается в рамках общего режима, признания сталкивается с весьма серьезными проблемами, процесс признания в рамках общей системы сам по себе сложный, чтобы гарантировать, что

квалификация заявителя соответствует требованиям принимающего государства-

252

члена .

В случае отказа большую роль также играет учрежденная Еврокомиссией сеть SOLVIT . Это онлайн сеть для решения проблем: государства-члены ЕС сотрудничают с помощью этого инструмента, чтобы найти прагматичное решение проблем, связанных с плохим применением законодательства внутреннего рынка ЕС. В каждом государстве-члене ЕС есть центр SOLVIT. Эти центры являются частью национальной администрации и обязуются предоставлять реальные решения реальных проблем в течение короткого срока в десять недель. SOLVIT работает бесплатно и является очень важным средством оказания помощи гражданам и предприятиям ЕС, в том числе в вопросах профессионального

254

признания .

Роль SOLVIT проявилась не только в практическом плане, но и вопросе реформирования законодательства о внутреннем рынке ЕС в целом, в частности Директивы 2005/36/ЕС. SOLVIT использует свою фактическую базу для оценки ^{[252] [253] [254] возможных изменений в политике единого рынка и устранения пробелов в законодательстве ЕС.}

Отдельно следует рассмотреть признание стажировок. Ст. 55a «Признание профессиональных стажировок» Директивы 2005/36/ЕС устанавливает, что если доступ к регулируемой профессии в государстве происхождения обусловлен прохождением профессиональной стажировки, компетентный орган этого государства при рассмотрении заявления на разрешение осуществлять деятельность по регулируемой профессии должен признавать профессиональные стажировки, пройденные в другом государстве-члене ЕС, при условии, что стажировка соответствует установленным в Директиве рекомендациям.

Прецедентным правом Суда ЕС было также дополнительно установлено, что сфера применения Директивы 2005/36/ЕС распространяется на специалистов, имеющих диплом, но до сих пор не завершивших оплачиваемую стажировку (в частности на адвокатов, архитекторов и учителей). В решениях по делам Pesla и Morgenbesser^{[255] [256]} Суд ЕС указал: «Знания, которые должны быть приняты в качестве ориентира для целей оценки эквивалентности профессиональной подготовки после подачи заявления о приеме на юридическую стажировку, подтверждаются прохождением такой стажировки».

При рассмотрении исторической эволюции законодательства о профессиональном признании и его понятия, нами было принято во внимание, что возможно также признание вне актов вторичного права ЕС (см. § 1 и § 2 гл. 1 настоящего диссертационного исследования). В данном случае речь идёт о признании вне Директивы 2005/36/ЕС. Такое возможно, если разрыв в уровне между квалификацией государства происхождения и квалификацией принимающего государства слишком широк, или лицо не может предоставить подтверждение опыта в ситуации, когда квалификация является нерегулируемой в государстве происхождения, но регулируется в принимающем. Невозможность признания квалификации в рамках актов вторичного права ЕС не исключает признания на основе национальных норм. В случае признания вне Директивы 2005/36/ЕС компетентный орган сравнивает обучение с национальным обучением, чтобы проверить, имеются ли существенные различия.

Суд ЕС в решении по делу Hocsman указал, что в ситуации, не регулируемой Директивой о взаимном признании, принимающее государство должно оценить гражданина другого государства-члена ЕС согласно национальному законодательству. Компетентные органы соответствующего государства-члена должны принимать во внимание все дипломы, свидетельства и другие доказательства официальной квалификации заинтересованного лица и его соответствующий опыт путем сопоставления специализированных знаний, способностей и опыта, удостоверенных этими дипломами национальным знаниям и квалификациям. Суд ЕС подчеркнул, что свобода учреждения, установленная учредительными документами ЕС, обязывает государства-члена сравнить дипломы и квалификации, требуемые национальным законодательством, с теми, которые были получены соответствующим лицом. «Принцип, который присущ основным свободам Договора (имеется ввиду ДФЕС - Т.З.), хотя и применяется в рамках принятых в ЕС директив о взаимном признании, но не ограничивается ими. Директивы, устанавливающие общие правила и критерии взаимного признания дипломов, представляют собой систему, в которой государства-члены обязаны принимать эквивалентность определенных дипломов и не могут требовать от заинтересованных лиц соблюдения требований, отличных от установленных соответствующими директивами. Когда требования, изложенные в директивах, выполняются, это признание делает излишним признание дипломов по национальным нормам. Однако этот принцип остается актуальным в ситуациях, не охватываемых такими директивами» . Аналогично вопрос был

лсо лгп

решен Судом ЕС в делах Vlassopoulou и Haim . ^{[257] [258]}

В решениях по делам Heylens^{[259] [260]} и VanBinsbergen^[261] Суд установил возможность признания непосредственно на основании Договора об учреждении ЕЭС (ныне ДФЕС). Г осударства-члены должны проверять знания и квалификацию, приобретенные на территории другого государства-члена, и аргументировать причины непризнания квалификации или требования к заинтересованному лицу сдать экзамен на соответствие или требование дополнительного обучения, когда не применялись директивы общей системы^[262], а в настоящий момент Директива 2005/36/ЕС. Таким образом, помимо системы признания в рамках директив о признании, существует признание в рамках национальных норм государств-членов ЕС.

В решении по делу Reyners (голландский юрист-практик, желающий продолжить свою профессию в Бельгии), Суд ЕС также установил прямое действие положений ДФЕС в отношении свободы учреждения^[263]. М.Н. Марченко называет такие ситуации «прямым эффектом» норм учредительных договоров ЕС^[264].

Профессиональное признание вне Директивы 2005/36/ЕС является схожим с общим режимом в части большой роли национального законодательства и неавтоматического характера признания. Оба способа являются сложно реализуемыми и недостаточно чётко регламентированными.

На основании изложенного целесообразно сделать следующие выводы:

Широкая интерпретация понятия «учреждения» Судом ЕС расширяет сферу применения Директивы 2005/36/ЕС не только для свободы учреждения и самозанятых, но и для свободы передвижения наёмных работников.

Общий режим профессионального признания является неавтоматическим и как следствие, не гарантирует заявителю достижения положительного результата - признание его квалификации принимающим государством. Большая роль отведена национальному законодательству, что сближает общий режим признания с признанием вне Директивы 2005/36/ЕС. В компетенции государств- членов остаются такие вопросы, как определение перечня регулируемых профессий, процедуры признания, требования к квалификациям и даже разработка компенсационных мер. Это приводит к тому, что в 30% случаев заявки на признание первоначально отклоняются, а 15% жалоб, полученных SOLVIT, касаются признания профессиональных квалификаций. Квалификации большинства работников (около 66%) подпадали под общую систему признания, не предусматривающую автоматического признания и гармонизации положений государств-членов ЕС .

Недостаточно эффективны и процедурные механизмы, в том числе по обмену информации, сам процесс признания занимает много времени и в большинстве случаев не приводит к положительному результату. Каждое государство-член имеет свои процедурные особенности в вопросе признания, это касается как органов признания, так и информационного обеспечения. Трудовые мигранты не могут эффективно реализовывать право на свободу передвижения не только из-за барьеров в различии законодательства правовых систем государств- членов ЕС, но и из-за недостаточно хорошего информационного обеспечения. Так, ряд информационных источников специально созданных для этого контактных пунктов представлены только на национальны языках.

Для беспрепятственной реализации профессионального признания важно не только гармонизировать квалификационные требования, но и установить чёткие положения процедуры. Следует улучшить координацию между различными органами, занимающимися признанием и усилить степень гармонизации для различных процедур признания. Это позволит сделать систему признания более ^[265] прозрачной, простой и доступной, что являлось одной из ключевых целей принятия Директивы 2005/36/ЕС и поправок к ней.

Оценивая в этой связи итоги имплементации Директивы, целесообразно заключить, что изначально поставленные цели достигнуты не были, что вызывает необходимость продолжения реформы актов вторичного права в направлении усиления гармонизации для целей профессионального признания, например, замены Директивы 2005/36/ЕС Регламентом.