§1. Некоторые теоретические аспекты контрольного механизма по защите прав человека.

В международных отношениях, как правило, невозможно применение мер принудительного воздействия к нарушителям международных обязательств. Поэтому задачей контрольных органов является не наложение санкций, а содействие и помощь государствам в выполнении своих обязательств путем принятия рекомендаций и решений. Отсюда - своеобразие контрольного механизма по выполнению международных договоров вообще и по защите прав и свобод человека в частности?

Различные точки зрения существуют по вопросу о том, обладают ли международные органы функциями непосредственного претворения в жизнь прав человека с помощью средств, находящихся в их распоряжении.

Как указывает И.И. Лукашук, «международно-правовое регулирование в широком смысле охватывает две основные фазы: а)правотворческую фазу, в которой протекает процесс создания международно-правовых норм; б)правоприменительную фазу, в которой происходит процесс осуществления норм».¹

Л.Х. Мингазов, рассматривая проблемы реализации норм международного права, говорит о том, что с появлением каждой новой нормы международного права, возникают два вида разнопорядковых правоотношений: с одной стороны, правоотношения между субъектами международного права относительно зафиксированных в ней прав и обязанностей и, с другой - между соответствующими органами государств по поводу осуществления вытекающих из такой нормы международно-правовых обязательств.²

Меры правового характера в государстве, направленные на реализацию международных норм, включают комплекс мероприятий, осуществляемых международными и национальными органами. Речь идет об имплементации. Как пишет С.В. Черниченко, применение международного права в государствах может осуществляться и на международном уровне в тех случаях, когда международно-правовые нормы не преследуют цели урегулирования отношений между субъектами национального права.⁵

В.А.

'Лукашук И И. Международно-правовое регулирование международных отношений (системный подход). М., 1975. С.Ю.

²Мингазов Л.Х. К вопросу о понятии отрасли современного международного права ( на примере международного трудового права) // Советский ежегодник международного права. 1976. М., 1978. С.78.

³См.: Черниченко С.В. Международное право, современные теоретические проблемы. М„ 1993. С.53-54.

соответствующих договоров.^[56] А Б.Г. Манов использует понятие «меры содействия осуществлению», то есть основанная на соглашениях деятельность международных механизмов, заключающаяся в оказании помощи государствам в претворении в жизнь принятых на себя обязательств по этим соглашениям»^{[57] [58] [59], а международный механизм определяет как «всю совокупность форм содействия осуществлению конкретного соглашения».’}

По существу, Б.Г. Манов разделяет понятия «международный механизм имплементации» и «меры содействия осуществлению». В данном случае нельзя не признать, что действия государств, направленные на реализацию международно-правовых актов (что, по существу и представляет собой имплементация’) о правах человека специфичны по содержанию и нс могут отождествляться с подобными мерами вообще.

Некоторые основные законы государств, в том числе и Конституция Российской Федерации в ст. 17, наряду с общей нормой о применении международного права, содержат отдельное положение о том, что права и свободы человека и гражданина гарантируются государством согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. В

Российской Федерации этот факт подчеркивается и Федеральным законом «Об исполнительном производстве» от 21 июня 1997г., который в ряду исполнительных документов, принимаемых к исполнению в России, называет решения межгосударственных органов по защите прав и свобод человека (ст.7).^[60]

Наконец, безусловная специфика в реализации государствами международных актов о правах человека наблюдается в практике выполнения решений и рекомендаций международных контрольных органов по защите этих прав, ибо такая ситуация в иных отраслях международного права - явление достаточно редкое.

В.В. Гаврилов пишет: «Для осуществления международных актов о правах человека первостепенное значение имеют внутригосударственные органы и организации, механизмы и процедуры. Но при этом нельзя недооценивать и роль средств имплементации международно-правового характера. Формируя имплементационные нормы, государства не только облегчают для себя практическую реализацию соглашений о правах человека, но и создают дополнительные юридические гарантии обеспечения правомерности этой деятельности. Наличие соответствующих норм в договорах и других международных нормативных документах сокращает разрыв между принятием решений и их исполнением»?

Реальная сила придается постановлениям контрольных органов только в результате внутригосударственноправовой имплементации, в том числе с помощью национальных законодательных, административных и иных средств, хотя международный контроль оказывает серьезное влияние на эффективность применения международных норм.¹

В частности, Положение об Уполномоченном Российской Федерации при Европейском Суде по правам человека, утвержденное Указом Президента РФ от 29 марта 1998г., устанавливает конкретную функцию для Уполномоченного в ст.4 - «обеспечивает взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления при исполнении решений Комитета министров Совета Европы и Суда в связи с исками о нарушении Российской Федерацией своих обязательств по конвенции о защите прав человека и основных свобод, включая восстановление нарушенного права и выплату денежной компенсации».²

Поэтому для усиления эффективности работы контрольных органов по правам человека им необходимо предоставить право вынесения конкретных обязательных для государств решений, при принятии которых они должны руководствоваться не только официальной информацией, поступающей от заинтересованных государств, но и использовать данные, содержащиеся в обращениях к ним международных организаций, общественных объединений и частных лиц. Что же касается возможности применения санкций, следует согласиться с В.В. Гавриловым - «это полномочие должно составлять компетенцию Генеральной Ассамблеи и, в случае возникновения угрозы миру и международной безопасности, Совета Безопасности ООН».³ Естественно, такое заключение нс относится к Совету' Европы.