Недоговорные механизмы в области прав человека

3.2.1. Специальные процедуры

Специальные процедуры — это общее название механизмов, учрежденных Комиссией но правам человека, и которые занимаются какими-либо конкретными проблемами в области прав человека, либо ситуацией с правами человека в какой- либо стране.

Мандаты, предусмотренные специальными процедурами, могут быть единоличными или коллегиальными. В первом случае лицо, наделенное соответствующим мандатом, называется специальным докладчиком, представителем, либо независимым экспертом. Во втором случае создается рабочая группа. При этом различные звания не указывают на различный уровень полномочий экспертов. Первоначально специальные процедуры носили вспомогательный характер, но впоследствии они приобрели определенную степень автономии. Обладатели мандатов являются независимыми экспертами, которые самостоятельно определяют содержание и способ действий.

Существуют два типа мандатов — тематические и «страновые». Тематические мандаты учреждаются с целью собрать информацию, касающуюся имплементации конкретного права по всему миру^[266]. Это позволяет определить типичные проблемы, связанные с реализацией этою нрава, установить причины и условия, способствующие его нарушению, а также выработать методы противодействия нарушениям этого права.

Впервые специальная процедура была создана в 1967 г. Тогда Комиссия по правам человека учредила рабочую группу экспертов с целью рассмотрения положения в области прав человека в Южной Африке. Соответствующими полномочиями Комиссия была наделена резолюцией ЭКОСОС 1235 (XL11), п. 3 которой уполномочил Комиссию но правам человека в надлежащих случаях произвести тщательное изучение ситуаций, которые свидетельствуют о систематическом нарушении прав человека и представить доклад с рекомендациями Экономическому и Социальному Совету'. Следующая рабочая группа была создана лишь в 1975 г. с целью изучения положения в области прав человека в Чили. Первая рабочая группа с тематическим мандатом была создана в 1980 г. с целью рассмотрения проблемы насильственных исчезновений. То есть, первоначально создание специальных процедур было крайне редким, однако впоследствии их учреждение стало значительно более частым. По состоянию на июнь 2006 г. действую! 13 «страновых» и 28 тематических мандатов.

З.2.1.1. Основные направлення работы при осуществлении мандатов

1) Сбор и анализ информации

При осуществлении своих мандатов эксперты вступают в контакты с правительствами, органами ООН, договорными органами по правам человека, представителями государств и др. Кроме того, важным источником информации являются неправительственные организации, а также лица, потерпевшие от нарушений прав человека, члены их семей и другие лица, которые моїуг предоставить необходимую информацию.

С целью сбора информации эксперты посещают шгтерееующие их страны. Для осуществления таких поездок необходимо приглашение от соответствующего правительства или, по крайней мерс, его готовность допустить соответствующего эксперта и не препятствовать ему исполнять функции, вытекающие из его мандата.

2) Послания — призывы к незамедлительны.» действия.» и письма с указание.» предполагаемых нарушений

При получении экспертами информации о том, что какое-либо нарушение прав человека, подпадающее под сферу действия их мандата, имело место, они могут направить соответствующему правительству послание, содержащее просьбу о представлении информации и комментариев, а также требование о принятии превентивных мер или мер, связанных с проведением расследования. Полномочия по направлению таких посланий предусмотрены большинством тематических мандатов. Такие послания могут касаться индивидуальных дел, дел, связанных с положением групп или общин, общих тенденций и схем нарушений нрав человека, имеющих место в той или иной стране, а также содержания закона или его проекта, вызывающего обеспокоенность. Существуют два вида посланий, направляемых экспертами. Призывы к незамедлительным действиям используются для направления информации о нарушении, которое имеег место или должно в ближайшее время произойти. Письма с указание.» предполагаемых нарушений используются для направления информации, о нарушениях, которые по имеющимся данным уже произошли и последствия которых для предполагаемой жертвы уже нельзя изменить.

Несмотря на то, что такое вмешательство нс всегда определяет исход дела, оно может повлечь за собой изменение позиции государсгва. Сам факт того, что власти государства находятся иод наблюдением, можег оказывать сдерживающее воздействие. Вместе с тем, послания не являются обвинительными, а представляют собой средство, позволяющее направить запрос с целью прояснения обвинений в

нарушениях, с тем, чтобы попытаться обеспечить вместе с соответствующим правительством защиту прав человека.

3) Представление докладов

Эксперты ежегодно представляют свои доклады, в которых они описывают работу, проведенную ими в течение предыдущего года. До учреждения Совета по правам человека указанные доклады представлялись на ежегодных сессиях Комиссии по правам человека в марте-апреле, после учреждения Совета доклады должны представляться ему. В ежегодных докладах описываются методы работы, дается теоретический анализ, указываются общие тенденции и развитие событий, имеющих отношение к мандатам, а также формулируются рекомендации. В докладах могут также содержаться краткое изложение всех посланий, направленных правительствам, и полученные от них ответы. Доклады о посещениях стран обычно представляются в форме приложения к ежегодным докладам. Некоторые специальные процедуры помимо представления вышеупомянутых докладов предполагают также представление промежуточных докладов Генеральной Ассамблее на сс ежегодных очередных сессиях, проходящих с сентября по декабрь^[271].

З.2.1.2. Недостатки специальных процедур и меры по повышению их эффективности

Мы уже отмечали, что одним из наиболее существенных недостатков договорных органов по правам человека является отсутствие универсальности, а потому во многих случаях они просто нс могут быть задействованы. В отличие от договорных органов, специальные процедуры могут использоваться вне зависимости от того, является ли государство участником тех или иных международных договоров по правам человека.

прекратить такие нарушения или нс допустить нх. С другой стороны, это оставляет возможность для использования специальных процедур в политических целях. В этой связи Верховный комиссар по правам человека обратила внимание на то, что политизация работы Комиссии по правам человека негативным образом сказывалась на специальных процедурах. «Характеризующиеся взаимными обвинениями дискуссии зачастую предшествуют определению или возобновлению мандатов, подрывая доверие к процедурам. Координация работы докладчиков становится вес более трудной но мере увеличения числа мандатов, причем весьма стремительного за последние годы»^[272]. Следует отметить, что именно политизация работы Комиссии была одним из основных аргументов в пользу учреждения Совета по правам человека взамен Комиссии.

Среди недостатков специальных процедур, можно выделить такие как нехватка персонала для мандатов специальных процедур, проблемы с языковым обслуживанием и административной поддержкой, недостаточность взаимодействия с договорными органами, несовершенство координации незамедлительных действий и др^[273]. Кроме того, в определенных случаях наблюдается дублирование мандатов, причем по мере увеличения количества специальных процедур случаев дублирования становится все больше.

Несмотря на указанные недостатки, как отмечается в докладе Генерального секретаря ООН, специальные процедуры представляют собой весьма важный инструмент, и за прошедшие годы нх использование помогло продвинуть вперед дело защиты прав человека. Однако количество специальных процедур значительно выросло за последние годы, а этот механизм формировался на разовой основе без четких исходных правил его функционирования^[274]. Поэтому с целью повышения его эффективности необходимо реализовать два связанных между собой комплекса мер.

3.2.2. Процедура 1503

З.2.2.І. Общая характеристика процедуры 1503

Название процедуры 1503 происходит от номера резолюции Экономического и Социального Совега, которой она была установлена в 1970 г. (резолюция ЭКОСОС 1503 (XLV111)). В 2000 г. ЭКОСОС своей резолюцией 2000/3 внес в нес ряд изменений, направленных на повышение ее эффективности. Указанные резолюции уполномочили Комиссию но правам человека рассматривать сообщения о систематических, достоверно подтвержденных грубых нарушения прав человека.

Сообщения, которые должны быть рассмотрены в соответствии с процедурой 1503, могут направляться отдельными лицами или группами лиц, утверждающими, что они являются жертвами нарушений прав человека, а также любыми лицами, у которых имеются непосредственные и достоверные сведения о подобных нарушениях. Таким образом, данная процедура может быть использована не только лицами, непосредственно пострадавшими от нарушений прав человека, но и правозащитниками и неправительственными организациями. Сообщения нс должны быть анонимными.

Целью процедуры 1503 являсгся рассмотрение систематических грубых нарушений прав человека. Поэтому сообщения должны содержать не только факты, касающиеся каких-либо отдельных случаев, но должна также быть представлена информация, показывающая, что такие нарушения являются систематическими.

™ Там же. П. 56.

После получения сообщения в случае признания его приемлемым оно направляется соответствующему правительству для представления замечаний по ней. Далее резолюция ЭКОСОС 2000/3 предусматривает следующие этапы процедуры 1503:

1) Сообщение вместе с ответом правительства на него направляется в Рабочую группу по сообщениям. После рассмотрения сообщений и ответов на них Рабочая группа по сообщениям доводит до сведения Рабочей группы по ситуациям любые конкретные ситуации, которые предположительно свидетельствуют о систематических и достоверно подтвержденных грубых нарушениях нрав человека.

2) Рабочая группа по ситуациям рассматривает доклад и рекомендации Рабочей группы по сообщениям и принимает решение о том передавать ли какую-либо ситуацию Комиссии по правам человека, а также изучает конкретные ситуации, находящиеся на рассмотрении Комиссии по правам человека, с целью представления Комиссии доклада, как правило, вместе с проектом резолюции или решения.

3) Комиссия но правам человека рассматривает ситуации, переданные ей Рабочей группой по ситуациям. Согласно п. 7(d) резолюции ЭКОСОС 2000/3 Комиссия может принять следующие меры: і) прекратить рассмотрение вопроса, если дальнейшее рассмотрение или принятие мер являются неоправданными; іі) оставить ситуацию на рассмотрении в свете любой дополнительно полученной информации, которую она получила от соответствующего правительства или которая может поступить в Комиссию в соответствии с процедурой 1503; ііі) оставить ситуацию на рассмотрении и назначить независимого эксперта; iv) прекратить рассмотрение вопроса по конфиденциальной процедуре, регулируемой резолюцией ЭКОСОС 1503 (XLV111), для того чтобы приступить к рассмотрению того же самого вопроса в соответствии с открытой процедурой, реіулнрусмой резолюцией ЭКОСОС 1235 (XLII).

Одной из наиболее важных черт процедуры 1503 является ее конфиденциальность. Принцип конфиденциальности охватывает все этапы процедуры, включая заседания обеих Рабочих групп и Комиссии, все материалы, представленные отдельными лицами и правительствами, а также решения, принятые на различных этапах процедуры. Таким образом, лица, направившие сообщения, нс информируются о решениях, принимаемых в результате их рассмотрения, а также об ответах правительств на них. Есть два исключения из правила конфиденциальности. Документы но процедуре 1503 могут быть опубликованы, если такое желание выразит соответствующее правительство, а также если такое решение примет Экономический и Социальный Совет.

После учреждения Совета по правам человека все вышеуказанные функции Комиссии по правам человека перешли к нему. Это вытекает из п. 6 резолюции Генеральной Ассамблеи, учредившей Совет, согласно которому «Совет должен выполнять, анализировать и, при необходимости, совершенствовать и рационализировать все процедуры, функции и обязанности Комиссии но правам человека (...)».

3.2.2.2. Преимущества и недостатки процедуры 1503. Вопрос о целесообразности ее упразднения или реформирования

Преимущества дтя лиц, подающих сообщения в соответствии с процедурой 1503, заключаются в том, что для сс использования нет необходимости в том, чтобы государство, в отношении которого подастся сообщение, было участником каких-либо международных договоров по правам человека, а также в том, что после подачи сообщения нет необходимости представлять дополнительную информацию. К недостаткам процедуры 1503 можно отнести то обстоятельство, что вследствие ее сложности, а также цикла работы, срок рассмотрения сообщений может быть длительным. Кроме того, в рамках процедуры 1503 не предусмотрено принятие каких-либо срочных мер защиты. Однако в наибольшей степени эффективность процедуры 1503 снижается из-за ее конфиденциального характера. Заявителю даже не сообщается, какое решение принято по его жалобе.

Существует точка зрения, согласно которой указанные недостатки настолько серьезны, что процедуру 1503 целесообразно упразднить. Так. по мнению неправительственной организации «Международная комиссия юристов», этот механизм является реликтом ушедшей эпохи. Она считает неприемлемым то, что проверка государств осуществляется пол покровом тайны, поскольку' прозрачность — принцип, которым ООН должна руководствоваться во всей своей деятельности — приобретает особенно большое значение, когда речь идет о рассмотрении ситуаций, которые предположительно «свидетельствуют о систематических, достоверно подтвержденных грубых нарушениях прав человека и основных свобод». Тот факт, что все этапы процедуры являются конфиденциальными, не только делает сс малоэффективной, но способствует размытию веры со стороны широкой общественности, включая жертв нарушений прав человека, в способность ООН защитить их интересы³¹⁰.

Трудно не согласиться с приведенными выше аргументами, однако, на наш взгляд, было бы более целесообразно нс упразднить процедуру 1503 как таковую, а внести в нее изменения, направленные на повышение сс публичности, по крайней мерс, некоторых ее этапов. Представляется, что этот вопрос может быть рассмотрен Советом по правам человека в рамках возложенной на него обязанности³¹¹ провести обзор всех мандатов, процедур, функций и обязанностей Комиссии по правам человека с целью усовершенствовать и рационализировать их.

4.