2.1. Историко-правовые аспекты становления европейской системы международной безопасности

Региональная безопасность определяется как составная часть всеобщей безопасности, относящаяся к тому или иному региону земного шара; состояние отношений между группой стран, при которых им не угрожает опасность войны или иное посягательство извне на физическое существование, суверенное и независимое развитие.

Американский ученый Карл Дойч выделял амальгамированные (интегрированные) сообщества безопасности, которые характеризуются наличием общего механизма принятия решений и централизацией (НАТО, Организация Варшавского Договора и пр.), и плюралистические сообщества безопасности, в которых многосторонний переговорный механизм заменяет формальную интеграцию [76]. Он утверждал, что если в годы холодной войны и биполярного противостояния первый тип получил более чем достаточное развитие, то плюралистические сообщества безопасности еще только зарождаются на региональном и субрегиональном уровне, требуя своей концептуализации. Указанные положения лежат в основе предлагаемой современной типологии многосторонних механизмов (моделей) обеспечения региональной безопасности. Последние определяются как "формальные или неформальные образования, предусматривающие или требующие от государств-участников консультаций при согласованных действиях по обеспечению безопасности в рамках международной системы"[77].

Внешнюю политику традиционно рассматривают, как концептуально определенный курс государства в международных отношениях, направленный на системное развитие, поддержание и урегулирование отношений с другими государствами. Как правило, главной целью внешней политики является формирование благоприятных условий для реализации внутренней политики, последняя в свою очередь существенно влияет на первую.

Поєтому опыт формирования и первых попыток реализации ОВПБ является уникальным в новой истории международных отношений, интересным и полезным для других интеграционных организаций и таким, который безусловно подлежит тщательному научному анализу.

Идея объединенной Европы имеет глубокие исторические корни. Историки отмечают, что представление, о Европе, как особом мире, особой семье рода человеческого начали формироваться еще в раннем средневековье. По крайней мере, с XI в. они прослеживаются уже достаточно четко [78].

В то время с такими идеями выступала, говоря современным языком, главным образом духовная элита общества: философы, политики, писатели, нередко сами стоявшие у власти или приближенные к ней. В этой связи стоит назвать имена Пьера Дюбуа – легиста Французского короля Филиппа Красивого (XIV в.), чешского короля Йиржи Подебрада (XV в), герцога Сюлли – советника английского короля Генриха IV (XVI – XVII в.), английского квакера Уильма Пенна (XVII в.) и французского аббата Сен-Пьера (XVIII в.). Но речь здесь, идет скорее о разрозненных высказываниях, чем об общих подходах. В значительной мере эти идеи коренились в Римской империи, пример которой еще оказывал значительное воздействие на умы людей, а культурное наследие служило определенным объединяющим стимулом. Но главным «интегратором» в те времена, несомненно, была католическая церковь. Вместе с тем большую роль играли интересы предотвращения войн, сохранения существующего порядка.

Практический смысл союза государств Европы виделся тогда преимущественно в защите от мощных и грозных противников. В XV в. проекты такого союза обосновывались порой противостоянием европейских государств Турции.

У передовых мыслителей, уже в то время выступавших против абсолютизма, были серьезные сомнения в его достоинствах. Известно, что Жан-Жак Руссо был, в принципе, за европейский союз, но крайне скептически оценивал возможности его создания в виде объединения Монархий. Близок к Руссо был и Эммануил Кант. В своих размышлениях «К вечному миру» (1795), он писал о федерации европейских государств как средстве обеспечения мира, но конечная цель, по его мнению, состояла в утверждении сообществ, основанных на началах республиканизма, федерализма и господства права [79].

Идеи европейского единения, проявлявшиеся на протяжении столетий то сильнее, то слабее так и не были по-настоящему востребованы историей. Только XIX в., эти идеи вновь вышли на авансцену политической жизни. В 30-х годах XIX в. Дж. Мадзини выдвинул идею Соединенных Штатов Европы. В 1849 году на Парижском конгрессе европейских пацифистов В. Гюго придал этой идее широкую известность. Мысль о возможности и желательности достижения единства европейских стран и народов была в наиболее развернутой форме разработана австрийским графом Куденхове-Каллерги и нашла свое отражение в книге под характерным названием «Пан-Европа», опубликованной в 1923 году. Ее главная идея состояла в том, что объединенная Европа может стать неким самостоятельным политическим и экономическим образованием, противостоящим одновременно Советскому Союзу Великобритании и США. В конце 1924 года был обнародован манифест панъевропеизма, в основе которого лежали идеи Куденхове-Каллерги. В 1926 году в Вене собрался первый панъевропейский конгресс, на котором было провозглашено создание Панъевропейского союза. Его почетным президентом стал тогдашний министр иностранных дел Франции А. Бриан, а членами – такие известные в тот период политики, ученные, предприниматели, деятели культуры и исскуства, как Э.

Во время второй мировой войны идея всеевропейского единения была отброшена. Многим из выдвигавшихся тогда идей суждено было сбыться и реализоваться после второй мировой войны, особенно с основанием Европейского экономического сообщества и активизацией интеграционных процессов в Западной Европе. Вместе с тем нельзя забывать также, что после второй мировой войны в силу известных причин образ Европы, сама европейская идея несколько потускнели. Как не без оснований отмечал бывший генеральный секретарь НАТО лорд Каррингтон, в период между битвой при Ватерлоо и до начала второй мировой войны, «Европа не только играла роль в мировой политике, но и сама в значительной степени олицетворяла эту мировую политику» [81]. И, действительно, до второй мировой войны Европа являлась главным центром мировой политики. Но из второй мировой войны она вышла крайне ослабленной и в первые полтора-два послевоенных десятилетия ей была отведена роль поля противоборства между двумя сверхдержавами. Комментируя это, польский историк О. Халецкий писал, что история Европы завершилась и замещается отныне историей Атлантического сообщества [82].

Однако дальнейшее развитие событий показало, что оказались правы наиболее дальновидные представители европейских народов выступавшие за единую Европу, объединенную для оптимальной реализации целей и чаяний всех ее наций и народов. В этом отношении является показательной «Программа из 12 пунктов», принятая на Герштейновской встрече представителей групп Сопротивления в 1946 г. Эта программа предусматривала создание Европейского союза на федеративных началах (п.1). Союз мыслился как составная часть общемировой системы Организации Объединенных Наций. При этом члены Европейского союза должны были передать «часть своих экономических, политических и военных полномочий образованной ими Федерации (п.4) [83].

Преобладающей идеей панъевропеистов, однако, по прежнему оставалось создание Соединенных Штатов Европы, построенных на условиях, более подходящих для объединения государств. Лозунги наднациональности, конфедерализма, а то и федерализма провозглашались в более мягких формах. Чтобы продвинуть вперед дело панъевропеизма, ряд организаций образовали Объединение союзов европейского единства, а несколько позднее, в октябре 1948 г., появилось самое широкое объединение -- Европейское движение, имевшее достаточно активное ядро. Не будет преувеличением сказать, что именно оно в значительной мере подготовило почву для создания в 1949 г. Совета Европы. Устав Совета отразил многие идеи проповедовавшиеся Европейским движением [84]

Отмечая позитивные процессы, наметившиеся в реализации панъевропейской идеи К. Аденауэр, говорил в 1954 году: «Единство Европы, -- было мечтой немногих. Оно стало надеждой для многих. Сегодня оно – необходимость для всех нас. Оно необходимо для нашей безопасности, для нашей свободы, для нашего существования как нации и как духовно-творческого содружества народов» [85].

18 апреля 1951 г. по инициативе Франции и Германии в Париже проходила конференция, посвященная, учреждению Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). В итоге участники конференции: Франция, Германия, Италия, Бельгия, Люксембург, Голландия подписали Парижский договор о создании ЕОУС.

«Европейское здание», говорилось в договоре, может опираться лишь на практические достижения, формирующие, прежде всего, реальную солидарность и создание общей основы экономического развития. Вместе с тем Договор составлен в достаточно осторожных выражениях. В нем не было заявлений о том, что создание ЕОУС необходимо рассматривать в контексте формирования федеративной Европы. Страны, подписавшие Договор, ограничились подтверждением своей решимости «создать посредством учреждения экономического сообщества основу для более широкого и глубокого объединения народов, долгое время разделявшихся кровными конфликтами; заложить основу для институтов, которые укажут направление к ставшей отныне общей для них судьбе» [86].

И все же, точкой отсчета становления и развития европейской системы безопасности, можно считать начало процесса интеграции Европы, сразу после образования первой интеграционной структуры –ЕОУС, так как Договор о ЕОУС нес существенную политическую нагрузку. Сотрудничество, развивавшееся на базе основных отраслей промышленности, сближало страны, которые еще совсем недавно воевали друг против друга. В Договоре не случайно подчеркивалась решимость сторон «заменить многовековое соперничество слиянием своих коренных интересов» [87].

В итоге был взят курс на политический союз, а в перспективе, на конфедеративную и федеративную Европу, на Соединенные Штаты Европы, к созданию которых призывал Уинстон Черчилль в своей знаменитой цюрихской речи 19 сентября 1946г. Основатели интеграции взялись с энтузиазмом за формирование политического союза. Были разработаны проекты Европейского политического сообщества (ЕПС) и Европейского оборонительного сообщества (ЕОС).

В переговорах о создании ЕОС, которые начались в феврале 1951 г., участвовали представители стран той же «шестерки», которые подписали Договор о ЕОУС. Переговоры шли не легко, часто спотыкаясь на проблемах военного сотрудничества, которое должно было включить в себя западногерманские формирования, и тем самым открыть путь к ремилитаризации ФРГ. В конечном счете, согласие было достигнуто, и под Договором о Европейском оборонительном сообществе, 27 мая 1952 г. в Париже, поставили свои подписи все шесть стран [88].

Однако расчет на приоритетность политической интеграции разбился о национализм и национальные интересы других европейских стран, прежде всего, Франции. Договор о ЕОС 30 августа 1954 г. был, отвергнут ее Национальным собранием. А вместе с ним был похоронен и проект ЕПС. Так безуспешно завершился первый этап усилий, направленных на создание политического союза. Он продемонстрировал одновременно реалистичность, хорошие перспективы интеграции и одновременно, абсолютную нереальность расчетов начать строительство Большой Европы с политического и оборонительного союза, с общей внешней политики и политики в области безопасности (ОВПБ).

Существует немало версий, объясняющих причины провала планов объединения Западной Европы в военной сфере. Оставляя обстоятельный анализ этой проблемы историкам и политологам, вместе с тем с юридической точки зрения, стоит отметить следующее:

-- во первых, уже существовала Организация Североатлантического договора (НАТО), в рамках которой явно доминировали США. В этих условиях создание еще одного военного союза в регионе вызывало обоснованные вопросы со стороны вероятных его участников;

--во вторых, проекты учреждения Европейского оборонительного сообщества наталкивались на противодействие политических сил, опасавшихся утери значительной части суверенных прав государств, в первую очередь, передачи своих вооруженных сил под чужое командование.

Вместе с тем, была предпринята попытка продолжить усилия в продвижении политического и военного союза иным способом. Еще до создания Европейского сообщества и НАТО, пять стран Западной Европы, а именно: Бельгия, Великобритания, Люксембург, Нидерланды и Франция сформировали свою военно-политическую (а на первых порах и экономическую) организацию, оформленную Брюссельским договором, который был подписан 17 марта 1948 года и вступил в силу 25 августа того же года. Но Брюссельский договор быстро сошел на нет после того, как прошли переговоры между США и Канадой о создании единого Североатлантического альянса, основанного на гарантиях безопасности и взаимных обязательствах, между Европой и Северной Америкой. Как отметил французский исследователь Ив Буайе, «вскоре после того, как он был подписан, Брюссельский договор был сведен к немногому большему, чем пустая скорлупа» [89]. Страны-члены Брюссельского договора пригласили Данию, Исландию, Италию, Норвегию и Португалию принять участие в данном процессе. Результатом переговоров стало подписание 4 апреля 1949 г. Вашингтонского договора, который конституировал совместную систему безопасности, основанную на партнерстве этих двенадцати стран. В 1952 году к договору присоединилась Греция и Турция. В 1955 году в Альянс вступила Федеративная Республика Германия. В 1982 году его членом стала Испания [90].

После провала проектов создания европейского политического и оборонного союза возникла мысль активизировать Брюссельский договор, чтобы продлить жизнь планам политического и военного союза и, с одной стороны, усилить западные военные структуры, возрождаемой в процессе холодной войны западногерманской мощью, а с другой – поставить ее под контроль.

Как представляется, эта задача была решена наполовину. Система Брюссельского договора была преобразована в Западноевропейский союз, уже состоящий из 7 членов – прежней Пятерки, Италии и ФРГ (Парижские соглашения о создании ЗЕС были подписаны 23 октября 1954 г. и вступили в силу 5 мая 1955 г.). В день присоединения ФРГ к первой военно-политической структуре Запада, ей там же в Париже, было сделано предложение стать членом основной организации – НАТО, что и произошло 5 мая 1955 г. Одновременно с Германией Парижские соглашения о ЗЕС подписал и второй бывший западноевропейский противник в войне – Италия, уже состоявшая в НАТО с момента её создания. [91].

Что же касается интеграционных замыслов творцов ЗЕС, то их снова постигло фиаско. ЗЕС продолжал «дремать» в тени НАТО, официально заявив в модифицированном Брюссельском договоре (Парижских соглашениях): «Признавая нежелательность дублирования военных структур НАТО, Совет (ЗЕС) и его подразделения будут полагаться на соответствующие военные возможности НАТО для информации и совета по военным проблемам». Таким образом, усилия, направленные на создание европейского политического и военного союза, были нейтрализованы на первом же этапе интеграционного процесса. В развитии интеграции упор был сделан на экономику.

Тем не менее даже на втором, «мертвом», этапе ОВПБ периодически предпринимались попытки реанимировать эту идею. В начале 60-х годов были выдвинуты два плана создания политического союза (первый и второй планы Фуше), также завершившиеся неудачей. И все же на саммите Шестерки 18 июля 1961 года было принято решение о регулярных встречах в верхах для общеполитических консультаций. И хотя внешнеполитический профиль ЕЭС-ЕС продолжал оставаться размытым, подспудная работа, нацеленная на институционализацию ОВПБ, продолжалась.

Первым крупным организационным шагом явилось создание системы Европейского политического сотрудничества (ЕПС), открывшее новый, третий этап продвижения к политическому союзу. Оно произошло после встречи ЕС на высшем уровне в Гааге (1-2 декабря 1969 г.), участники которой договорились придать новый импульс политическому сотрудничеству. Результатом «духа Гааги» явилось решение государств-членов ЕС, принятое 27 октября 1970 года, создание системы Европейского политического сотрудничества. Доклад комитета, возглавляемого Этьеном Давиньоном (в ту пору директором политического департамента МИД Бельгии), положенный в основу ЕПС (его называют также по месту принятия «Люксембургским докладом»), предусматривал регулярные встречи министров иностранных дел и глав политических департаментов МИД стран-членов ЕС с целью согласовать, насколько это возможно, общие позиции во внешней политике и международных отношениях [92]. Создание системы ЕПС стало переломом в медленном продвижении ЕС к политическому союзу. С одной стороны, эта система ознаменовала отказ от прежних амбициозных планов. С другой – она обеспечила прагматический подход к координации действий и выработке согласованных позиций.

Следует отметить, что с самого начала ЕПС представляло собой межправительственную систему и тем отличалось от наднациональных структур. Такой выбор был не столько результатом рационального решения, сколько итогом упорной борьбы между членами ЕС. Главным борцом за межправительственный характер ЕС была Франция, еще со времен президента де Голля активно выступавшая против наднациональной системы выработки внешней политики ЕС и за гармонизацию позиций государств-членов. Как признавал в середине 1990-х г.г. тогдашний директор Генерального директората I Европейской Комиссии Симон Нутталл, «стремление к Европейской внешней политике, независимой от Соединенных Штатов, было соединено с желанием снабдить межправительственной смирительной рубашкой наднациональные институты Сообщества» [93]. Французская линия победила в процессе формирования ЕПС, хотя его межправительственный характер не исключал полностью взаимодействия с наднациональными органами ЕС.

Система ЕПС динамично развивалась, уплотнялась и диверсифицировалась на протяжении 1970-х годов. Ее первым крупным успехом было тесное сотрудничество сначала Шестерки стран-основательниц, а затем Девятки (после вступления в 1973 г. Великобритании, Дании и Ирландии) в Совещании по безопасности и сотрудничеству в Европе (СБСЕ). Это четкое взаимодействие продолжалось и после подписания в 1975 г. Хельсинкского акта. Активное участие в ЕПС приняли Греция после вступления в ЕС в 1981 г., и Испания, и Португалия, вступившие в него в 1986 году. Что касается участия стран-членов ЕС в деятельности в настоящее время ОБСЕ, то оно остается для многих из них значимым направлением их внешней политики [94].

Тогда же, в 1980-е гг. начался и процесс институционализации ЕПС, открывший новый, четвертый этап продвижения к общей внешней политике и политике безопасности. Начало ему положил так называемый "«Лондонский доклад» министров иностранных дел, принятый 13 октября 1981 г. В нем содержалось решение увязать деятельность Европейской комиссии с процессом ЕПС, т.е. постепенно придавать этому процессу и наднациональный, а не только межгосударственный характер.

Лондонское решение проложило путь к следующему важному шагу. 17 февраля 1986 г. был принят, и с 1 июля 1987 г. вступил в силу Единый европейский акт (ЕЕА), который впервые официально включил ЕПС в систему договоров, формирующих ЕС: «Высокие Договаривающиеся Стороны считают, что более тесное сотрудничество по вопросам европейской безопасности способствуют единству Европы в области внешней политики. Они выражают готовность в большей мере согласовывать свои позиции по политико-экономическим аспектам безопасности» [95]. В ЕЕА европейскому сотрудничеству в области внешней политики посвящен отдельный, 3-й раздел. В нем достаточно четко прописаны принципы и методы функционирования ЕПС, учета его решений государствами-членами, сотрудничества с другими международными организациями.

ЕЕА строго регламентировал организацию встреч министров иностранных дел и подчеркнул, что Европейская комиссия стала полноправным участником системы ЕПС, усилив, таким образом, наднациональную ориентацию системы ЕПС, в целом, однако, сохранив её межправительственный характер. Во главу угла деятельности ЕПС была официально положена выработка согласованных позиций. Поэтому в международных организациях и на международных совещаниях члены ЕС обязаны были координировать свои действия. ЕЕА расширил полномочия Политического комитета и его членов (политических директоров). На Европейскую группу связи, находящуюся под руководством Политического комитета, возложили функции наблюдения за осуществлением ЕПС. Для обслуживания ЕПС был создан постоянный секретариат в Брюсселе.

О масштабах и интенсивности работы системы ЕПС достаточно полное представление дают данные о деятельности органов, занятых повседневной работой в этой системе. К 1990-м годам число экспертных групп, на которых базировалось функционирование ЕПС, выросло примерно с полутора до двух с половиной десятков. Это были группы по Азии, Восточной Европе, Африке, Латинской Америке, Ближнему Востоку/Магрибу, СБСЕ/ОБСЕ, ООН, ядерному нераспространению, нераспространению химического и биологического оружия, экспорту обычных вооружений, разоружению в повестке дня ООН, ближневосточному мирному процессу, евро-арабскому диалогу, правам человека, терроризму, наркотикам, международному праву. Отдельные группы занимались планированием политики, административными делами, коммуникациями, телекоммуникациями, консульскими делами, протоколом. По ряду этих проблем существовали самостоятельные экспертные группы Европейской комиссии и рабочие группы Совета ЕС, в частности, специальная группа по бывшему СССР, позже трансформировавшаяся в группу по СНГ. Кроме того, Европейская Комиссия вела огромную работу по развитию отношений с внешним миром, чем традиционно занимался Генеральный директорат I [96]. Хотя стоит отметить, что он концентрировался в основном на международных экономических отношениях и внешнеэкономической политике ЕС, оставляя проблемы внешней политики и безопасности Европейскому политическому сотрудничеству – предшественнику ОВПБ.

Подводя итог двум с лишним десятилетиям функционирования ЕПС, следует отметить, что в целом, система продемонстрировала свою жизнеспособность. Поэтому можно сделать вывод о том, что европейское политическое сотрудничество, обеспечившее координацию и взаимодействие членов интеграции, в целом, безусловно, способствовало укреплению безопасности в Европе.

Эффективная система Европейского политического сотрудничества, наработанный в процессе ее функционирования опыт, облегчили переход к более высокой форме взаимодействия членов ЕС в этой области – собственно общей внешней политике и политике безопасности. Новый, пятый этап ее развития, открыл подписанный 7 февраля 1992 года в нидерландском городе Маастрихте и вступивший в силу 1 ноября 1993 года, Договор о Европейском союзе [97]. Маастрихтской встрече на высшем уровне членов ЕС предшествовали две, продолжавшиеся примерно год, и тесно связанные между собой, межправительственные конференции Европейских Сообществ – одна по экономическому и валютному союзу, другая – по союзу политическому.

В основу работы межправительственной конференции по политическому союзу было положено письмо президента Франсуа Миттерана и канцлера ФРГ Г. Коля от 6 декабря 1990 года, в котором были изложены главные положения ОВПБ. На базе предложений Франции и Германии, при активном участии других государств-членов Сообществ и были разработаны как принципы, так и детали пятого раздела Маастрихтского договора – «Положения об общей внешней политике и политике безопасности», который впервые ввел в основополагающие документы ЕС термин и изложение существа ОВПБ. В этом смысле пятый этап всей истории развития совместного подхода стран ЕС к внешней политике и безопасности можно формально считать и первым этапом ОВПБ, в которой как бы растворилось Европейское политическое сотрудничество.

Пятый раздел Маастрихтского договора включил в себя ряд позиций, внешне напоминающих неудавшиеся Европейское оборонительное сообщество и Европейское политическое сообщество сорокалетней давности. Но только внешне. Положения об ОВПБ были максимально приближены к реалиям конца ХХ века и базировались на строгом прагматизме. Маастрихтский договор вобрал в себя все, касающееся совместного подхода к внешней политике и безопасности в договорах об Европейских Сообществах и в Едином европейском акте, обогатил их и сформулировал множество новых. В Маастрихте родилась подлинная концепция ОВПБ. Следует отметить, что родилась она вскоре после распада биполярного мира и прекращения «холодной войны», являясь, таким образом, одним из элементов новой многополярной системы международных отношений складывающейся в конце ХХ – начале ХХI века.

Маастрихтский договор, преобразовавший Европейские Сообщества в Европейский Союз, прежде всего и впервые, четко сформулировал цели общей внешней политики и политики безопасности (ОВПБ):

— защищать общие ценности, основные интересы и независимость Союза; — укреплять безопасность Союза и государств–членов всеми способами; — сохранять мир и укреплять международную безопасность в соответствии с принципами Устава Организации Объединенных Наций, так же как и принципами Хельсинкского заключительного акта и целями Парижской хартии; — содействовать международному сотрудничеству; — развивать и консолидировать демократию и законность и уважение прав человека и основных свобод [98].

Этот комплекс целей достаточно широк, чтобы охватить общей политикой практически все основные проблемы современных международных отношений.

В Маастрихтском договоре были зафиксированы две основные новые формы ОВПБ: общая позиция и совместные действия. Выработка общей позиции практиковалась и ранее, но договор детально сформулировал принципы и методы ее выработки, координацию действий в международных организациях и на международных форумах, обязал государства-члены ЕС гарантировать соответствие их национальной политики общей позиции. Что касается совместных действий, то это было особенно крупное нововведение Маастрихтского договора. Он постулировал, как определяются общие и особые цели таких действий, их продолжительность, их прекращение и иные процедуры. Большое внимание было уделено взаимной информации государств-членов.

Следует отметить, что в процессуальном аспекте, Решения о совместных действиях принимает Совет ЕС, который руководит и ОВПБ в целом. Совет осуществляет практическое руководство совместными действиями на всем их протяжении. Он же определяет те вопросы совместных действий, решения о которых должны приниматься квалифицированным большинством. Маастрихтский договор уточнил, развил или сформулировал массу других важных процедур ОВПБ, таких как: особая роль председательствующего государства-члена, которое представляет ЕС в вопросах, относящихся к общей внешней политике и политике безопасности, принцип «тройки» - взаимодействия трех председательствующих государств-членов (нынешнего, предыдущего и следующего), впоследствии измененный Амстердамским договором. Маастрихтский договор развил положения о консультациях Совета и председательствующего государства-члена с Европейским парламентом, который организует ежегодные дискуссии о положении дел в ОВПБ. Договор успешно суммировал и опыт сотрудничества правительств и внешнеполитических органов стран-членов ЕС. Он дал развернутую трактовку координации их действий в международных организациях и на международных конференциях, где они должны поддерживать общую позицию. Он предусмотрел согласованные действия государств-членов, входящих в Совет Безопасности ООН, и возложил на постоянных членов Совета Безопасности (т.е. на Великобританию и Францию) обязанность обеспечивать защиту позиций и интересов ЕС. Подробно были сформулированы обязанности дипломатических и консульских миссий членов Союза по сотрудничеству между собой в третьих странах. На практике, кроме постоянных консультаций, это означало также проведение систематических встреч послов (или консулов) для выработки общих подходов и координации своих действий в данной стране. Гораздо осторожнее были сформулированы в Маастрихтском договоре положения, касающиеся общей оборонной политики ЕС. Прежде всего, отмечалось, что формирование общей обороны Союза – дело будущего. А пока все решения в области обороны не должны наносить ущерба особому характеру политики членов ЕС в области обороны и безопасности.

Основные принципы и ориентиры ОВПБ, как и во всех других сферах ЕС, определяются Европейским советом – собирающимся дважды в год саммитом стран ЕС, практическое руководство осуществляется Советом (министров) ЕС. Кроме того, к работе по реализации ОВПБ полностью подключается Комиссия ЕС, а Политический комитет, так успешно проявивший себя в осуществлении Европейского политического сотрудничества, готовит предложения и аналитические разработки, содействует формированию и реализации ОВПБ.

Таким образом, в процессе учреждения ОВПБ ее концепция и механизмы были успешно определены, роли распределены, цели и перспективы сформулированы. Дело оставалось за малым – реализацией этих далеко идущих намерений, что оказалось значительно более сложным делом.

Главной или, по крайней мере, очень важной проблемой Маастрихта была, пожалуй, реализация концепции совместных действий. Именно она была призвана вывести ОВПБ на широкую дорогу интеграционного процесса. И не случайно, в преддверии 1 ноября 1993 г. – даты вступления в силу Маастрихтского договора – на сессии Европейского совета в Брюсселе 29 октября 1993 г., особое внимание было уделено приоритетам совместных действий. Их тогда было пять:

-- обеспечение мира и стабильности в Европе;

-- поддержка мирного процесса на Ближнем Востоке;

-- сотрудничество с демократической Южной Африкой;

-- урегулирование конфликта в бывшей Югославии;

--поддержка демократического процесса в России. [99].

В первые годы ОВПБ был предпринят целый ряд совместных действий – и более или менее значительных, и более или менее успешных. Совместные действия охватывали и Европу, и другие континенты. Примерами таких действий ЕС были: серия акций в поддержку демократической и мультирасовой Южной Африки (решение Совета 6 декабря 1993 г.), ближневосточного мирного процесса (решение 14 апреля 1994 г.), совместные действия в процессе подготовки конференции 1995 г. о нераспространении ядерного оружия (решение 25 июля 1994 г.), координация международных усилий по наблюдению за выборами в Палестинский совет (решение 25 сентября 1995 г.), участие европейского представителя в КЕДО – энергетической организации Корейского полуострова (решение 5 марта 1996 г.), назначение специального представителя ЕС в район Африканских великих озер – в Руанду и Бурунди (решение 25 марта 1996 г.), вклад ЕС в транспарентность контроля над экспортом ядерных материалов (решение 29 апреля 1997 г.), мораторий на производство противопехотных мин (решение 28 ноября 1997 г.) и др.

Из множества примеров реализации общей внешней политики и политики безопасности критики ОВПБ обычно выхватывают один – неэффективность действий ЕС сначала в рамках ЕПС, а затем и ОВПБ в Югославии. Как отмечает словенская исследовательница политических аспектов ЕС Метка Арах, «югославский кризис не привлекал особого внимания международного сообщества вплоть до вспышки вооруженного насилия, которая последовала за провозглашением самостоятельности и независимости республик Словения и Хорватия 25 июня 1991 г. Первыми, кто осознал фатальные последствия ломки межреспубликанских и межнациональных связей, в действительности были члены Европейских сообществ – участники ЕПС» [100]. Еще 26 марта 1991 г. в Декларации ЕС относительно Югославии предлагалось решать кризисную ситуацию мирным конституционным путем на основе диалога. За этой декларацией на протяжении следующих лет последовал ряд других, занимались общие позиции, предпринимались совместные действия, но ситуация вырвалась из под контроля. Безуспешными были и акции ЕС, направленные на урегулирование кровавого кризиса в Боснии-Герцеговине.

Многими из специалистов-международников эта неудача была воспринята как провал всей ЕПС, а затем и ОВПБ. Метка Арах заметила, что «в целом включение участников ЕПС в разрешение югославского кризиса было оценено как неудачное не только вне Европейских сообществ, но также и внутри их». [101]. С такой оценкой можно было бы согласиться, если бы неудачу в своих попытках добиться мира в Боснии-Герцеговине и на всем пространстве бывшей СФРЮ не терпели на протяжении долгого времени, предшествовавшего Дейтонскому соглашению 14 декабря 1995 г., и другие международные организации. Поэтому представляется, что неудача в бывшей Югославии не может служить доказательством несостоятельности или слабости всей концепции совместных действий. Тем более, что достижений было немало, причем в самых разных областях. Руководители ЕС справедливо указывали на успех такой, например, совместной акции как выработка по инициативе Франции Пакта стабильности в Европе (заключен 20 апреля 1995г.), а также ряда других.

Следует отметить, что более успешно идет реализация второй основной формы ОВПБ – выработки общих позиций. Важную роль в этом сыграл накопленный за многие годы опыт, который страны ЕС практиковали задолго до Маастрихтского договора, что своевременно было подмечено российскими исследователями. В результате ежегодно в Брюсселе принимаются многие решения об общей позиции в отношении стран и целых регионов практически всего мира. Сегодня это – Россия и другие страны СНГ, государства бывшей Югославии, Балтийские страны, Средиземноморье, Ближний Восток (и прежде всего арабо-израильский мирный процесс), Африка, Латинская Америка, Азия.

Следует подчеркнуть, что при всей важности и перспективности нововведений Маастрихтского договора, исключительно продуктивной по существу, хотя и не особенно заметной на политической поверхности, является сложная и многообразная система встреч, обменов, консультаций между руководителями государств и министерствами иностранных дел, унаследованная членами Союза от ЕПС. Этот механизм продолжает активно развиваться и совершенствоваться.

Необходимо сказать, что хотя повышенное внимание порой уделялось и проблемам, возникшим в связи и после распада СССР и СФРЮ, ЕС традиционно тщательно занимался всем комплексом международных проблем, в частности отношениями между Севером и Югом, прежде всего в рамках Ломейских конвенций, подписанных ЕС примерно с 70 странами Африки, Карибского бассейна и Тихоокеанского региона, в последние годы – особенно активно – Средиземноморьем в рамках т.н. Барселонского процесса. Само собой разумеется, как подчеркивалось в первом докладе министров иностранных дел ЕС об ОВПБ, что ЕС «продолжает считать высоко приоритетными отношения с США, Канадой и Японией», которые регулируются отдельными совместными декларациями [102].

Становление ОВПБ шло параллельно с существенными организационными переменами, нацеленными на повышение ее эффективности. Поэтому, большая часть этих сдвигов шла в механизмах Совета и Комиссии ЕС. При этом роль Комиссии – органа наднационального – усиливает именно наднациональный аспект ОВПБ. Однако руководство политикой осуществляется на базе директив Европейского совета – органа в основном межгосударственного - Советом (министров) ЕС. Иными словами, ОВПБ продолжает сохранять прежде всего межгосударственный характер.

Следует отметить, что при рассмотрении ОВПБ часто внешняя политика и политика безопасности анализируются в комплексе, все же проблемы международной безопасности, где гораздо острее затрагиваются национальные интересы стран-членов ЕС, имеют свою особую специфику. Ей в Союзе уделяют повышенное внимание. Еще в период между подписанием Маастрихтского договора и его вступлением в силу, в июне 1992 г. Совет ЕС определил приоритетные сферы для совместных действий именно в области политики безопасности. Ими стали:

1. Процесс ОБСЕ. Европейский Союз действительно активно сотрудничает с ОБСЕ, прекрасно сознавая при этом ее ограниченные возможности. В основе такого подхода лежат, видимо, дуалистические мотивы. С одной стороны, ЕС вполне стоит за развитие пан-европейских и евро-атлантических институтов, за сотрудничество от Атлантики до Урала и от Ванкувера до Владивостока. С другой стороны, его во многом устраивает слабость ОБСЕ, так как это позволяет развиваться западным политическим и военно-политическим структурам.

2. Политика разоружения и контроля над вооружениями в Европе, включая меры укрепления доверия. Надо отдать должное странам-членам ЕС: они активно (хотя не все из них последовательно) выступают за ограничение и сокращение вооружений. Они внесли в прошлом существенный вклад в разработку и реализацию Договора об обычных вооруженных силах в Европе, создание в Европе системы мер по укреплению доверия и безопасности. В рамках ОВПБ этот вклад постепенно расширяется.

3. Проблемы ядерного нераспространения. Следует подчеркнуть, что первым крупным совместным действием в области безопасности, предпринятым ЕС в контексте ОВПБ 25 июля 1994г., был комплекс акций по подготовке к конференции 1995 г. по Договору о нераспространении ядерного оружия. Их перечень включал совместные выступления за превращение Договора в бессрочный, вовлечение в него государств, еще не ставших его членами, и др. Европейский Союз и после конференции 1995 г. последовательно выступал против распространения ядерного оружия и других видов оружия массового уничтожения. 23 апреля 1998 г. Совет принял решение об общей позиции в процессе подготовки к конференции 2000 г. по Договору о нераспространении ядерного оружия. Особое внимание в ней должно быть уделено усилиям, направленным на привлечение на конференцию и в договор стран, не участвующих в нем.

4. Экономические аспекты безопасности, особенно контроль за передачей военной технологии третьим странам и контроль за экспортом вооружений. [103].

В 1997 г. на саммите в г. Амстердаме (Голландия) был принят договор, который усовершенствовал правовые механизмы формирования ОВПБ Европейского Союза. Была создана должность Уполномоченного по вопросам общей внешней и оборонной политики ЕС, на которую был избран бывший генсек НАТО Х. Солана, тем самым подчеркивалась последовательность усиления трансатлантичной солидарности, был создан соответствующий административный отдел, обеспеченно финансирование [104]. Таким образом, ЕС на ряду с политической и экономической опорой получил третью структурную опору -- военную.

1999 г. стал переломным для западноевропейского сотрудничества в области внешней политики, безопасности и обороны в силу ряда факторов:

-- во-первых, 1 мая 1999 г. вступил в силу Амстердамский договор, в котором впервые сформулированы правовые рамки и основания для распространения компетенции ЕС на сферу безопасности и обороны. Необходимость этого шага была зафиксирована еще в Маастрихте;

-- во-вторых, свою стимулирующую роль сыграл конфликт в Косово, в котором Евросоюз, по сравнению с НАТО и США, выступил достаточно бледно и неубедительно;

-- в-третьих, заметно изменилась позиция Великобритании по данному вопросу. От активного противодействия формированию общей европейской политики безопасности и обороны (ОЕПБО) (как фактора подрыва «атлантической солидарности» и ослабления роли НАТО) Лондон перешел к его конструктивной поддержке.

Старт практическому воплощению идеи строительства ОЕПБО был дан на юбилейном Вашингтонском саммите НАТО (23-24 апреля 1999 г.), где была выражена поддержка «решимости ЕС обладать способностью к самостоятельным действиям, предполагающим принятие решений и утверждение военных акций тогда, когда альянс как таковой не задействован» [105].

Военная активность в ЕС нашла свое особое выражение в итоговом документе Хельсинского саммита, проходившего 10-11 декабря 1999 г. о создании единой европейской армии. Во втором разделе данного документа закреплено следующее: «Европейский совет подчеркивает решимость развивать автономность принятия решений, а в тех областях, где НАТО как таковая не вовлечена, начинать и проводить военные операции под руководством ЕС в случае возникновения международных кризисов. …-- в рамках добровольного участия в руководимых ЕС операциях, государства-члены должны к 2003 г. быть готовыми разворачивать в течение 60 дней и поддерживать в течении минимум одного года вооруженные силы численностью 50-60 тыс. человек, способные в полном объеме выполнять Петерсбергские миссии» [106]. Тем не менее, Приложение IV к вышеуказанному документу содержит положения о том, что НАТО остается фундаментом коллективной обороны своих членов и будет продолжать играть важную роль в урегулировании кризисов. Разработка ОЕПБО будет проводиться без ущерба для обязательств по статье 5 Вашингтонского договора и по статье V Брюссельского договора, по-прежнему связывающих государства – участников этих договоров. В свою очередь, разработка ОЕПБО не должна наносить ущерб специфическому характеру политики в области безопасности и обороны некоторых государств-членов.

В 2000 г., было положено начало формирования механизмов принятия решений в области ОЕПБО, создан ряд руководящих политических и военных органов (которые в целом повторяют межправительственные механизмы НАТО):

-- Комитет по политическим вопросам и безопасности (КПВБ) состоит из представителей высокого уровня и послов, рассматривает все вопросы ОВПБ, включая ОЕПБО, под эгидой Совета осуществляет политический контроль и стратегическое руководство военной операции в случае ее проведения;

-- Военный комитет (ВК) собирается на уровне руководителей генштабов или их представителей, высказывает рекомендации КПВБ и руководит общим Генштабом;

-- Генштаб в рамках Совета занимается военной проблематикой, в частности, проведением операций по урегулированию кризисов [107].

Таким образом, можно констатировать, что параметры каркаса ОЕПБО заданы и его основные элементы будут созданы уже в ближайшей перспективе. После решения первичных организационных вопросов Европа неизбежно подошла к проблеме принципиально иного характера: до настоящего времени четко и конкретно не определены темпы, формы и методы наполнения намеченной структуры ОЕПБО практическим содержанием. В этом контексте, в первую очередь, остро стоит вопрос о потенциальной эффективности ОЕПБО и степени автономности ЕС при решении проблем безопасности.

Частичным разрешением этой проблемы может стать постепенное включение ЗЕС в структуру ЕС. В соответствии с решением межправительственной конференции 1996—1997 г.г., в Амстердамский договор включены Петерсбергские задачи Западноевропейского союза (гуманитарные и спасательные операции, поддержание мира и военные операции в очагах кризисов, включая миротворческие мероприятия). В итоговом коммюнике встречи министров иностранных дел стран – членов ЗЕС в Порту (май 2000 г.) декларируется «начало процесса передачи структур и функций» этой военно-политической организации Евросоюзу. На саммите в Фейре (июнь 2000 г) подтверждено намерение ЕС укреплять свои возможности в части кризисного и гражданского урегулирования в соответствии с уставом ООН.

Таким образом, ЗЕС, созданный в 1954 г., постепенно подошел к последней фазе своего существования. Тем не менее он до сих пор остается единственной европейской автономной структурой обороны. Создание же объединенной европейской структуры вооруженных сил (включающей и собственные силы ядерного сдерживания, адекватные потенциальной угрозе крупномасштабного конфликта в Европе) не только не фигурируют в повестке дня европейского военно-политического сотрудничества, но и не рассматривается в качестве реальной перспективы в обозримом будущем.

Отсюда следует вопрос о корректности самого понятия, заключенного в аббревиатуре «ОЕПБО», ибо это направление общей политики Европейского союза объективно не может обеспечивать коллективную оборону. Даже если и будет принято решение о включении ст. V Брюссельского договора в какой либо форме в учредительные документы ЕС, все равно обеспечение коллективной обороны в ближайшей перспективе останется прерогативой НАТО. В данном контексте Евросоюзу в рамках ОЕПБО, видимо, придется ориентироваться на решение иных задач, на противодействие вызовам и угрозам, не связанным с коллективной обороной.

Однако в этом случае Европейский союз будет способен проводить лишь ограниченные по масштабам антикризисные операции. Существуют две принципиальные модели: либо проводить целиком самостоятельные операции, изначально предполагающие ограниченный спектр задач и используемых сил, либо -- более сложные под эгидой ЕС, но с опорой на силы и средства НАТО.

Следует отметить, что если первая модель закрепляет за ЕС определенную «миротворческую» нишу, то вторая не позволяет говорить о реальной самостоятельности ЕС. Другой возможный путь – трактовать понятие обороны в виде комплекса политических гарантий.

Евросоюз вносит свой вклад в поддержание всеобщего мира и безопасности в соответствии с принципами Устава ООН. Евросоюз признает основную ответственность Совета Безопасности ООН за поддержание всеобщего мира и безопасности. В развитие принципов и целей Устава европейской безопасности ОБСЕ, Евросоюз сотрудничает с ООН, ОБСЕ Советом Европы и другими международными организациями на принципах взаимодополнения в вопросах укрепления стабильности, раннего предупреждения, предотвращения конфликтов, урегулирования кризисов и постконфликтного восстановления. В подтверждение выше сказанного можно привести результаты Саммита глав государств и правительств Европейского Союза, который проходил 14-15 декабря 2001 г. в имении бельгийского короля Лакене:

--во-первых, было принято решение об отправки миротворческого контингента, который насчитывает 4000 человек из всех стран-членов ЕС в Афганистан. Военный представитель ЕС по вопросам внешней политики и безопасности Хавьер Солана сказал, что безопасность на афганской территории могут в рамках мандата ООН обеспечивать и другие страны, однако ЕС хочет представить свой контингент. «Мы должны внести свой вклад в безопасность Афганистана», -- заявил бельгийский премьер-министр Ги Верхофстадт;

-- во-вторых было принято решение о реформировании ЕС. В принятой на саммите декларации о будущем ЕС закреплено следующее: «Евросоюз должен стать ближе к народу» – то есть, более демократичным и менее бюрократичным [108].

Исходя из выше изложенного, можно сделать следующие выводы:

--проблемы, с которыми сталкивается Европа и весь мир в конце XX в., носят глобальный характер. Их разрешение возможно при условии выработки общей стратегии, ни одна из сторон не способна защищать свои национальные интересы без взаимодействия с другими странами. В связи с этим предлагается разработать и принять единую европейскую концепцию безопасности. Ее конкретными задачами должны стать: создание европейской системы обороны в соответствии с договором о Европейском союзе, укрепление трансатлантических связей, стремление избежать возрождения антагонистических военных блоков. В целом это означает создание новой системы безопасности, призванной заменить противостояние времен “холодной войны”;

-- Европейская оборонная интеграция – это процесс, который протекает в рамках трансатлантической парадигмы НАТО. С этим связаны вопросы о потенциальной эффективности ОЕПБО, о возможностях и критериях применения создающихся сил быстрого реагирования и о реальных пределах европейской политики в области безопасности и обороны. Ставится под сомнение корректность включения слова «оборона» в термин ОЕПБО, если речь идет пока только о петерсбергских миссиях, а не о коллективной обороне, совместной защите о внешних военных угроз;

-- Существует и такая деликтная проблема как нейтральные государства. С одной стороны, продвижение вперед ОЕПБО стало возможным благодаря минимизации противоречий с НАТО. С другой – для Австрии, Финляндии, Швеции, Ирландии (стран, не входящих в НАТО), есть серьезные политические ограничители, которые могут позволить участвовать им в военно-политических мероприятиях под эгидой и в рамках ЕС в том случае, если не ставятся под сомнения традиционные параметры их политики, которые не предусматривают участия в НАТО.