§ 2. Эволюция законодательства Европейского Союза о взаимном признании профессиональных квалификаций

Право Европейского Союза, как отмечал Л.М. Энтин, «представляет собой относительно самостоятельную, автономную и специфическую правовую систему, которая носит преимущественно наднациональный характер» (курсив наш - Т.З.)^[99].

Наднациональный характер права Европейского Союза проявляется, прежде всего, в наделении его руководящих органов (институтов ЕС) полномочиями издавать нормативные акты, которые для вступления в силу не нуждаются в ратификации государствами-членами, могут приниматься вопреки возражениям некоторых из них (государств-членов, чьи представители остались при голосовании в меньшинстве), но, несмотря на это, имеют для всех этих государств юридическую обязательную силу.

Как следствие, по оценке А.Я. Капустина, «европейская интеграция, имеющая динамический характер, регулируется институтами, которые наделены делегированными или специальными полномочиями. Государства с момента образования Европейского сообщества стремились предвидеть ход процесса интеграции и предусмотреть в учредительных договорах процедуру, позволяющую достичь целей интеграции»^[100].

Указанные теоретические положения в полной мере справедливы для правовых аспектов европейской интеграции, рассматриваемых в настоящем диссертационном исследовании. Сам факт существования в праве Европейского Союза принципа взаимного признания, включая взаимное признание профессиональных квалификаций, является результатом нормотворческой деятельности законодательных институтов ЕС и вытекающей из нее обязанности всех государств-членов обеспечить такое признание в пользу заинтересованных граждан.

Действующее законодательство ЕС о признании профессиональных квалификаций, которое станет предметом детального рассмотрения в следующей главе диссертации - результат длительной исторической эволюции. Как и в большинстве других сфер европейской интеграции (особенно, экономической интеграции), она берет свое начало в учреждении в 1950-е гг.

Закладывая правовые основы построения общего рынка, государства-члены ЕЭС планировали обеспечить в его рамках полноценную свободу экономической деятельности для всех граждан, в том числе квалифицированных работников - обладателей дипломов, свидетельств и иных документов (квалификаций в формальном смысле слова), которые они получили по результатам профессионального образования на территории одного государства-члена и с которыми намереваются работать на территории другого.

Отсюда в раздел о свободном передвижении лиц, услуг и капиталов Договора об учреждении Европейского экономического сообщества 1957 г. (Договор о ЕЭС, Римский договор) государства-члены изначально включили специальную норму, которая уполномочила Совет по предложению Комиссии ЕЭС издавать «директивы по взаимному признанию дипломов, сертификатов и иных свидетельств формальной квалификации». Также предусматривалось, что с целью облегчить осуществление на общем рынке деятельности самозанятых граждан Совет будет принимать «директивы по координации положений, установленных законами, регламентами и административными актами в государствах-членах, относительно доступа к деятельности в качестве самозанятых граждан и её осуществления» (ст. 57 Договора о ЕЭС).

Последующие реформы учредительных документов Европейских сообществ и Европейского Союза, включая последнюю реформу Лиссабонского договора 2007 г. (в силе с 1 декабря 2009 г.), практически не затронули процитированную норму. В соответствии с её современной формулировкой:

«Чтобы облегчить доступ к деятельности, не являющейся наемным трудом, и её осуществление, Европейский парламент и Совет, постановляя в соответствии с обычной законодательной процедурой, принимают директивы, направленные на взаимное признание дипломов, сертификатов и иных свидетельств, а также на координацию законодательных, регламентарных и административных положений в отношении доступа к деятельности, не являющейся наемным трудом, и к её осуществлению» (п.

Как мы видим, материальное содержание бывшей ст. 57 Договора о ЕЭС (ныне ст. 53 ДФЕС) осталось неизменным: она по-прежнему закрепляет полномочие издавать юридически обязательные акты по взаимному признанию профессиональных квалификаций, причем только в форме директив непрямого действия (издание регламентов исключается).

Вместе с тем, усовершенствована процедура издания соответствующих актов в сторону её упрощения и демократизации: директивы по взаимному признанию сегодня принимают совместно Европейский парламент и Совет посредством обычной законодательной процедуры, в рамках которой Совет «постановляет, как правило, квалифицированным большинством голосов, что увеличивает шансы на принятие документа (представители государств-членов в Совете не имеют права вето)»^[101].

Аналогичная процедура предусмотрена и в других нормах учредительных документов ЕС, которые используются сегодня в качестве правовой основы для издания европейского законодательства о взаимном признании профессиональных квалификаций:

ст. 46 ДФЕС (до реформы Лиссабонского договора - ст. 40 Договора об учреждении Европейского сообщества), уполномочивающей Европейский парламент и Совет в соответствии с обычной законодательной процедурой принимать «меры, необходимые для реализации свободного передвижения работников»;

ст. 62 ДФЕС (до реформы Лиссабонского договора - ст. 55 Договора об учреждении Европейского сообщества), распространяющей положения ст. 53 ДФЕС на общественные отношения в области свободного передвижения услуг.

Формально-юридический анализ процитированных норм учредительных документов, в том числе главной среди них ст. 53 ДФЕС, показывает, что предоставленное ими институтам ЕС полномочие по изданию законодательства о взаимном признании профессиональных квалификаций является не только правом, но и обязанностью: Совет, ныне Европейский парламент совместно с Советом «принимают директивы» (принимают - следовательно, должны принимать). В пользу нашего толкования свидетельствует и обращение к англоязычной редакции данной статьи, в которой четко отражен элемент долженствования: «shall adopt» (должен/должны принимать).

Наше толкование также подтверждается обращением к прецедентному праву Суда ЕС, который в качестве полномочия-обязанности интерпретировал аналогичные положения учредительных договоров по вопросам общей транспортной политики (ст. 75 Договора о ЕЭС, ныне ст. 91 ДФЕС). В решении по иску из бездействия, поданному Европейским парламентом при поддержке Комиссии против Совета, Суд ЕС признал, что фраза «Council shall ... lay down» («Совет устанавливает») подразумевает именно обязанность Совета издать нормативные положения в области либерализации трансграничных перевозок, которые согласно данной статье должны были быть изданы до истечения переходного периода создания общего рынка («shall be laid down during the transitional period»).

В итоге Суд в решении по делу European Parliament v. Council признал, что Совет своим бездействием нарушил Договор о ЕЭС, «поскольку не принял меры, которые должны были быть приняты до истечения переходного периода, и предмет и характер которых могут быть определены с достаточной долей четкости»^[102].

Как и в сфере общей транспортной политики, реализация институтами ЕС права-обязанности обеспечить взаимное признание профессиональных квалификаций на общем рынке потребовала времени, главным образом, ввиду необходимости согласования позиций государств-членов, представители которых в Совете должны одобрить законодательный акт.

В этой связи, хотя Договор о ЕЭС вступил в силу 1 января 1958 г., формирование законодательства о взаимном признании профессиональных квалификаций началось почти двадцать лет спустя - в середине 1970-х гг.

В дальнейшем это законодательство неоднократно пересматривалось, изменялось и дополнялось новыми нормативными конструкциями. Проведенный нами историко-правовой анализ дает основание подразделить историческую эволюцию законодательства ЕС о взаимном признании профессиональных квалификаций на следующие четыре этапа:

1. Первый этап (середина 1970-х - первая половина 1980-х гг.), характеризующийся господством секторного подхода к взаимному признанию в сочетании с гармонизацией стандартов профессионального образования в государствах-членах.

2. Второй этап (середина 1980-х гг. - конец XX вв.), связанный с учреждением так называемой «общей системы» (или «общего режима») признания профессиональных квалификаций.

3. Третий этап (первое десятилетие XXI в.) - этап кодификации почти всего ранее изданного законодательства ЕС о взаимном признании профессиональных квалификаций.

4. Четвертый, современный этап (второе десятилетие XXI в.) - этап реформы законодательства ЕС о взаимном признании профессиональных квалификаций, обусловленной стремлением упростить административные процедуры и расширить применение механизмов автоматического признания.

Рассмотрим содержание каждого из этапов подробнее.

Первый этап (1970-е - первая половина 1980-х гг.). Исторически первыми законодательными актами ЕС по взаимному признанию

профессиональных квалификаций стали директивы 1975 г. в отношении представителей медицинских профессий (врачей). Следует отметить, что медицинская специальность была предметом регулирования одновременно двух директив, такой же подход сохранился и для последующих секторных директив профессий врача, дантиста , фармацевта, медсестры общего ухода, акушера, ветеринара и архитектора (см. приложение №1).

Медицинские специальности регламентировались следующими директивами:

Директива Совета 75/362/ЕЭС от 16 июня 1975 г. о взаимном признании дипломов, свидетельств и других подтверждений формальных квалификаций в медицине, включая меры по содействию эффективному осуществлению свободы учреждения и свободы предоставления услуг^{[103] [104] (далее - Директива 75/362/ЕЭС);}

Директива Совета 75/363/ЕЭС от 16 июня 1975 г. о координации положений, установленных законами, регламентами или административными актами в отношении деятельности врачей^[105] (далее - Директива 75/363/ЕЭС).

Первая Директива производила гармонизацию образовательных стандартов государств-членов, в то время как вторая закрепляла автоматическое признание профессиональных квалификаций. В совокупности обе отмеченные директивы направлены на обеспечение экономической мобильности и эффективное осуществление свободы учреждения и свободы предоставления услуг в отношении деятельности врачей (см.

Государства-члены были обязаны признавать дипломы, сертификаты и иные документарные подтверждения квалификации (ст. 2 Директивы 75/362/ЕЭС), полученные гражданами в других государствах-членах и отвечавших требованиям, закрепленным в Директиве 75/363/ЕЭС. Признание этих документов позволяло заинтересованному лицу иметь доступ к профессиональной деятельности и её осуществлению^[106].

Деятельность врачей рассматривалась директивами в аспекте общей и специальной медицинской практики. Дипломы, сертификаты и другие доказательства формальной квалификации общей практики были закреплены в ст. 3 Директивы 75/362/ЕЭС, например:

- университетский сертификат врача (universitair getuigschrift van arts) для Нидерландов;

- первичная квалификация, предоставленная после прохождения квалификационного экзамена, проведенного компетентным органом, и свидетельство об опыте, предоставленное этим органом, которое дает право на регистрацию в качестве врача для Великобритании;

- квалификационный диплом по практике медицины и хирургии (diploma di abilitazione all' esercizio della medicina e chirurgia) для Италии

Ст. 3 Директивы 75/362/ЕЭС корреспондировала ст. 1 Директива 75/363/ЕЭС, устанавливавшая, что доказательства официальной квалификации, упомянутые в ст. 3 Директивы 75/362/EЭC, должны гарантировать, что лицо приобрело:

- достаточное знание медицинских наук и понимание научных методов;

- понимание поведения здоровых и больных людей;

- достаточное знание клинических дисциплин и практик, представление о психических и физических заболеваниях с точки зрения профилактики, диагностики, терапии и воспроизводства человека;

- подходящий клинический опыт в больницах под соответствующим наблюдением.

Полный период медицинской подготовки такого рода включал, по меньшей мере, шестилетний курс или 5 500 часов теоретического и практического обучения в университете или под наблюдением университета.

Что касается специальной медицинской практики, то ст. 4

Директивы 75/362/EЭC устанавливала обязанность государств-членов по признанию дипломов, сертификатов и других доказательства формальной квалификации специализированной медицинской практики. Такие сертификаты были установлены ст. 5 этой Директивы, например, диплом медицинского специалиста, выданный ректором университета (diploma di medico specialista , rilasciati dal rettore di una universita) в Италии, и сертификат специалиста, выданный компетентным органом, признанным для этой цели министерством здравоохранения в Ирландии. Ст. 4 и 5 Директивы 75/363/ЕЭС устанавливали минимальную продолжительность курсов специализированной подготовки, разделяя их на группы. Так, первая группа включала общую хирургию, нейрохирургию, медицину внутренних органов, урологию и ортопедию общей продолжительностью в пять лет.

Для регламентации специальной подготовки была также принята Директива Совета 86/457/EЭC от 15 сентября 1986 г. о специальной подготовке в общей медицинской практике (далее - Директива 86/457/ЕЭС), вносящая также изменения в Директиву 75/362/ЕЭС и Директиву 75/363/ЕЭС. Ст. 7 Директивы 86/457/ЕЭС закрепляла положение о том, что: «каждое государство-член должно признавать осуществление лицом общей медицинской практики при наличии у него диплома, свидетельства или другого доказательства официальной квалификации и может освобождать его от этого условия, если оно прошло специальную подготовку в общей медицинской практике».

Толкуя положении данной Директивы, Суд ЕС в решении по делу Gianni Pantuso^{[107] [108]} отметил, что любой период полной или неполной медицинской подготовки, установленный Директивой 86/457/ЕЭС, начатый в 1982 г. и продолжавшийся до 1990 г., должен подлежать вознаграждению. Такое обязательство возложено на государство-член вне зависимости от принятия этим государством мер по имплементации Директивы 82/76/ЕЭС.

В ещё одном своем решении Суд рассмотрел возможность устанавливать государствами - членами ЕС дополнительные требования к подготовке. В Broekmeulen Суд ЕС, указал, что Директива 75/362/ЕЭС, основанная на признании дипломов общей (ст. 2-3) специальной медицинской практики (ст. 4-8), «позволяет принимающему государству-члену устанавливать соответствующие дополнительные требования» (п. 23)^[109].

В начале 1990-х гг. рассмотренные выше директивы, в которые неоднократно вносились изменения в целях наибольшей ясности и рациональности, были подвержены кодификации и объединены в единый текст Директивой Совета 93/16/ЕЭС от 5 апреля 1993 г. об облегчении свободного передвижения врачей и взаимном признании их дипломов, свидетельств и других доказательств официальной квалификации (далее - Директива 93/16/ЕЭС)^[110]. Как кодифицирующий акт Директива 93/16/ЕЭС включала положения предыдущих актов и распространялась на деятельность врачей, осуществляемую как самостоятельно, так и в рамках трудовых отношений (свободу учреждения и экономическую мобильность). Она содержала списки документов, подтверждавших наличие квалификации, для общей и специальной медицинской практики, а также требования к их наименованиям, которые должны были быть получены в процессе обучения. С принятием Директивы 93/16/ЕЭС гармонизация образовательных стандартов и автоматическое признание профессиональных квалификаций устанавливались единым актом, а в соответствии со ст. 1 «документы, государств-членов ЕС имеют равную юридическую силу в принимающем государстве».

Анализ содержания директив 75/362/ЕЭС и 75/363/ЕЭС позволяет сделать вывод о сущности первоначального подхода европейского законодателя к взаимному признанию:

гармонизация стандартов медицинского образования с целью обеспечить полное взаимное доверие к качеству подготовки специалистов;

обязательность взаимного признания и учреждение режима автоматического признания профессиональных квалификаций на всем общем рынке ЕЭС, освобождающего врачей, желающих работать в другом государстве- члене, от необходимости сдачи дополнительных экзаменов, предварительной стажировки и т.п.

Аналогичный подход был взят за основу для профессий дантиста, фармацевта, медсестры общего ухода, акушера, ветеринара и архитектора (см. Приложение № 1 Таблица 1 настоящего исследования).

Профессиональное признание архитекторов заслуживает особого внимания. Директива Совета 85/384/E3C от 10 июня 1985 г. о взаимном признании дипломов, сертификатов и других доказательств формальной квалификации деятельности архитекторов, включающая меры по содействию эффективному осуществлению права на свободу учреждения и свободу предоставления услуг^[111], (далее - Директива 85/384/E3C) была единственным актом, регламентирующим признание архитекторов, она не предусматривала ссылок на иные, сопутствующие ей директивы.

Положения Директивы 85/384/E3C были направлены на гармонизацию требований к образованию и в этой части сходы с соответствующими директивами для других профессий, однако она не содержала положений об автоматизации признания, в отличие от профессий врача, дантиста, фармацевта, медсестры общего ухода, акушера и ветеринара. Таким образом, система профессионального призвания для архитекторов была неполной в отличие от современного этапа регламентации, где в рамках Директивы 2005/36/ЕС данная профессия регулируется наряду с профессиями Приложения №1 настоящего исследования.

Итак, секторальные директивы давали возможность лицам, прошедшим подготовку в одном государстве-члене, заниматься своей профессией в другом государстве-члене после того, как их титулы^[112] были включены в соответствующий профессиональный регистр. Они устанавливали, что образование и обучение, необходимые для осуществления профессии гармонизированы по всему ЕС, а признание квалификаций является автоматическим. Благодаря этому, дипломы, сертификаты и иные документы, подтверждающие квалификации лица государства происхождения, рассматривались в принимающем государстве как эквивалент собственным.

Гармонизация образования и обучения не означала, что программы обучения, ведущие к рассматриваемой квалификации, были одинаковыми. Каждая из секторальных директив предусматривала минимальные требования к квалификации. Круг подлежащих согласованию вопросов существенно

варьировался между различными секторными директивами. Например, в соответствии с Директивой о врачах были согласованы продолжительность базового медицинского обучения и специализированная подготовки по различным специальностям. Директива Совета 78/686/E3C от 25 июля 1978 г. о взаимном признании дипломов, свидетельств и других доказательств официальной квалификации дантиста, включавшая меры по содействию эффективному осуществлению права на свободу учреждения и предоставления услуг , дополнительно содержала список курсов, которые должны были быть включены в программу их обучения. Это различие неслучайно, перечень курсов подчеркивает, что Директива именно о дантистах, которые обучаются отдельно от врачей с самого начала их образования, а не о стоматологах, которые в некоторых государствах-членах обучаются в качестве одной из вспомогательных специальностей врачей, т.е. обучение в «стоматологии» на его начальных этапах идентично подготовке врача^{[113] [114].}

То же можно сказать и в отношении Директивы 85/384/E3C об архитекторах. Эта директива предусматривала наличие специальных предметов, таких как рисование, история искусства и истории архитектуры, чтобы установить разницу между профессионалом, который обучался как архитектор и инженер-строитель, практикующий в области архитектуры, как это разрешено в некоторых государствах-членах.

Второй этап (середина 1980-х гг. - конец XX вв.). Разработка на европейском уровне специального (секторного) законодательства, гармонизирующего условия профессионального образования для каждой отдельной профессии - сложная и трудоемкая задача, осуществление которой требовало длительного времени.

Как было показано выше, необходимое законодательство к середине 1980-х гг. удалось принять только для небольшого числа профессий, представители которых в результате получили возможность свободно использовать свои дипломы на всем общем рынке ЕЭС. В то же время, представители других (большинства) профессий аналогичную возможность не получили, что ставило под сомнение эффективность всего процесса европейской экономической интеграции.

В этой связи Единый европейский акт 1986 г., обязавший государства- члены и институты ЕС обеспечить создание единого внутреннего рынка к 31 декабря 1992 г., послужил импульсом к пересмотру институтами ЕС подхода к обеспечению взаимного признания квалификаций.

В середине 1980-х гг. Комиссией был разработан новый подход к взаимному признанию профессиональных квалификаций, получивший название «общая система признания» или «общий режим признания».

Новый подход заключался в создании общего режима признания дипломов и квалификаций. В этих целях было принято три директивы:

1) Директива Совета 89/48/ЕЭС от 21 декабря 1988 г. об общей системе признания дипломов о высшем образовании, присуждаемых по окончании профессионального образования и обучения продолжительностью не менее трех лет^[115] (далее - Директива 89/48/ЕЭС);

2) Директива Совета 92/51/ЕЭС от 18 июня 1992 г. о второй общей системе признания профессионального образования и обучения, дополняющая Директиву 89/48/ЕЭС^{[116] [117] [118]} (далее - Директива 92/51/ЕЭС);

3) Директива 1999/42/ЕС Европейского парламента и Совета от 7 июня 1999 г. о создании механизма для признания квалификаций в отношении профессиональной деятельности, охваченной Директивами о либерализации и

117

переходных мерах, дополняющих общие системы признания квалификаций (далее - Директива 1999/42/ЕС).

Директива 89/48/ЕЭС была посвящена вопросу создания общего режима признания дипломов о высшем образовании, длящемся не менее трех лет. Закрепленная в ней система должна была применяться ко всем регулируемым профессиям, по которым требовалось как минимум трехлетнее обучение в университете. Из сферы действия директивы исключались профессии, являвшиеся

предметом регулирования директив специального характера. Ст. 3 устанавливала,

118

что если в принимающем государстве для занятия или осуществления регулируемой профессии был необходим диплом, компетентный орган не мог отказать в осуществлении этой профессии по причине её несоответствия:

- если заявитель имел диплом, требуемый в другом государстве-члене, для осуществления данной профессии на своей территории; или

- если заявитель продолжал заниматься профессиональной деятельностью в течение двух лет в период предыдущих десяти лет в другом государстве-члене, которое не регулировало эту профессию и обладало доказательствами формальных квалификаций, которые были присуждены компетентным органом и показывали, что держатель успешно завершил курс университетского обучения продолжительностью не менее трех лет или эквивалентной продолжительности.

Диплом понимался в Директиве 89/48/ЕЭС как любой диплом или другое свидетельство официальной квалификации или любой набор таких дипломов, свидетельств или других доказательств:

- который был присужден компетентным органом;

-который показывал, что держатель успешно завершил курс образования продолжительностью не менее трех лет или эквивалентной продолжительности;

- который свидетельствовал о том, что обладатель имеет профессиональную квалификацию, необходимую для занятия профессией, регулируемой в этом государстве-члене (ст. 1 Директивы 89/48/ЕЭС).

В соответствии со ст. 4 Директивы 89/48/ЕЭС, государство-член могло также требовать предоставить доказательство профессионального опыта, когда продолжительность обучения на один год меньше, чем требовалось в принимающем государстве-члене. Профессиональный опыт есть фактическое и законное осуществление профессии в государстве-члене (ст. 1). Также, если образование иностранного специалиста существенным образом не соответствовало содержанию диплома, выдаваемого в принимающем государстве, а также если регулируемая в принимающем государстве профессия включала виды деятельности, которые не предусматривались квалификацией заявителя, то ему в соответствии со ст. 4 и ст. 10 Директивы 89/48/ЕЭС могла быть предоставлена возможность повышения квалификации в срок, не превышающий трех лет (адаптационный период (англ. an adaptation period)). В качестве альтернативы кандидат мог сдать экзамен на способность осуществлять определенную профессию или, иначе говоря, пройти проверку профессиональных знаний и подготовки (англ. an aptitude test - тест на профессиональную пригодность, также ст. 4 и ст. 10 Директивы 89/48/ЕЭС). Таким образом, принцип взаимного признания дипломов в данной директиве существенно ограничивался и терял свой первоначальный смысл, уменьшение гармонизации снизило эквивалентность квалификаций и их признание.

У. Тейхлер отмечает, что Директива 89/48/ЕЭС представляла собой переход от детальной регламентации и унификации учебного курса в сторону более

свободного рамочного соглашения, основанного на взаимном доверии к качеству квалификации, выданной другими государствами-членами^[119]. Режим

профессионального признания, установленный Директивой 89/48/ЕЭС и последующими директивами общего режима, является неавтоматическим, в отличие от секторных директив для отдельных профессий. В этой связи применение принципа взаимного доверия на практике сталкивалось с некоторыми затруднениями. Государства-члены просто не следовали ему, они предпочитали прибегать к тесту на профессиональную пригодность, что являлось широким толкованием положений директив, предоставляющих лицу право выбора между тестом и периодом адаптации.

Директива 92/51/EЭC (ст. 2) также как и Директива 89/48/БЭС (ст. 2) способствовала осуществлению профессиональной деятельности в качестве самозанятого предпринимателя или в качестве работника (англ. self-employed and employed person), экономической мобильности и свободе учреждения (см. преамбулу Директивы 92/51/EЭC и гл. VII).

Директива 92/51/EЭC была направлена на распространение системы взаимного признания среди профессий более низкого уровня. Например, речь шла о признании дипломов об окончании курсов. Она основывалась на признании периодов непрерывного опыта и обладании навыками, а не только на признании формальных квалификаций. Директива 92/51/EЭC ввела вторую общую систему признания профессионального образования и обучения в дополнение к Директиве 89/48/EЭC.

Директива 92/51/EЭC была основана на принципе взаимного доверия. Это означает, что если лицо, занимавшееся профессией в своем государстве, обладало дипломом, сертификатом или аттестацией компетентности, компетентный орган принимающего государства не мог на необоснованном основании отказывать в принятии его квалификации на тех же условиях, что и гражданам своего государства. Однако это правило не мешало принимающему государству потребовать от заявителя пройти адаптационный период или тест на профессиональную пригодность, если имелись существенные различия .

Директива 92/51/E3C охватывала признание дипломов, сертификатов и аттестации компетентности. Понятие «диплом» в Директиве 89/48/E3C и Директиве 92/51/E3C не были одинаковы. В ст. 1 Директивы 92/51/E3C диплом определялся как любые доказательства образования и обучения:

- которые были присуждены компетентным органом в государстве-члене назначения в соответствии с законами или административными положениями этого государства;

- которые показывали, что лицо успешно завершило:

послеуниверситетский курс, отличный от того, который указан в ст. 1 Директивы 89/48/ЕЭС, продолжительностью не менее одного года или эквивалентной продолжительности, а также профессиональную подготовку, которая может потребоваться в дополнение к этому курсу;

один из курсов обучения и подготовки Приложения C «Перечень курсов, имеющих специальную структуру» Директивы 92/51/E3C (список курсов, имеющих специальную структуру).

Как диплом также должны были рассматриваться любые доказательства образования и профессиональной подготовки или любой набор таких доказательств, выданных компетентным органом в государстве-члене, если он присуждается при успешном завершении образования и профессиональной подготовки.

Сертификат определялся в ст. 1 Директивы 92/51/E3C как документ, выданный после завершения среднего курса профессиональной подготовки или общего среднего образования. Г лава V «Система признания, требующая наличия сертификата» (в частности ст. 6) предусматривала, что принимающее государство предоставляло допуск к профессии, если: ^[120]

- заявитель имел диплом, как было определено в Директиве 92/51/ЕЭС или в Директиве 89/48/EЭC, или требуемый в государстве-члене для осуществления данной профессии сертификат;

- заявитель осуществлял профессию при полной занятости в течение двух лет или эквивалентный период на неполной основе в течение предыдущих 10 лет. Двухлетний профессиональный опыт мог не потребоваться, если доказательства обучения присуждались по завершении обучения.

Аттестация компетентности - свидетельство квалификации, не предполагающее обязательного формального обучения, но которое может быть присуждено по оценке личностных качеств, способностей или знаний и удовлетворяющее всем необходимым условиям для осуществления регулируемой профессии в принимающем государстве.

Глава VI «Специальные системы признания квалификаций» Директивы 92/51/EЭC предусматривала, что в признании аттестации

компетентности не могло быть отказано если:

- заявитель имел аттестацию компетентности, требуемую в другом государстве-члене, для осуществления профессии на своей территории;

- заявитель предоставил доказательства квалификации, полученные в других государствах-членах и соответствующие гарантии безопасности (ст. 8 Директивы 92/51/EЭC).

К заявителю, не предоставившему доказательства аттестации

компетентности, применялись законы или административные положения принимающего государства-члена.

А. Раухваргес отмечает, что диплом (свидетельство) в понимании директив общего режима признания представлял собой документ или набор документов, в том числе документарные доказательства завершения курса обучения «плюс» (при необходимости) дополнительного профессионального образования после завершения обучения. Такой документ показывал, что владелец имел необходимую квалификацию для осуществления регулируемой профессии в государстве, где она приобретена. Другими словами, общий режим призвания - это признание полного набора доказательств того, что владелец имеет квалификацию, чтобы осуществлять регулируемую профессию в своем государстве-члене, а не признание заслуг в области образования .

В 1999 г. Директива 1999/42/ЕС учредила третью общую систему взаимного признания дипломов, которая основывалась на опыте и владении навыками, а не на обладании формальным уровнем квалификации. Директива 1999/42/ЕС касалась в основном профессионального образования, что позволяло лицам, имеющим практический опыт быть занятыми в торговле в качестве самозанятых. Главной особенностью этой директивы была возможность учитывать практический опыт наряду с необходимым образованием и обучением (практический опыт имел тоже значение, что и уровень образования и профессиональная подготовка).

Ст. 4 Директивы 1999/42/ЕС закрепляла положения о признании профессиональной квалификации на основе профессионального опыта, приобретённого в другом государстве-члене. Если для осуществления деятельности, перечисленной в приложении А «Деятельность, связанная с категориями профессионального опыта» Директивы 1999/42/ЕС, в государстве- члене ЕС требовалось наличие коммерческих или профессиональных знаний, то государство-член признавало в качестве достаточного доказательства таких знаний и способностей тот факт, что рассматриваемая деятельность осуществлялась в другом государстве-члене.

Приложение А было разделено на перечни, что влияло на условия признания. Так, для перечня I было необходимо осуществлять деятельность:

- в течение шести лет подряд либо в качестве предпринимателя, либо в качестве руководителя предприятия;

- в течение трех лет подряд в качестве предпринимателя или в качестве руководителя предприятия; ^[121]

- в течение трех лет подряд качестве самозанятого, притом, что заявитель занимался рассматриваемой деятельностью не менее пяти лет в качестве наёмного работника;

- в течение пяти лет подряд в управленческом качестве, из которых, по меньшей мере, три года были заняты на технической должности.

Несмотря на то, что ранее Директива 1999/42/ЕС (п. 5 преамбулы) относилась к общему режиму, сейчас в рамках Директивы 2005/36/ ЕС признание профессионального опыта является автоматическим режимом профессионального признания. Таким образом, общий режим был автоматизирован после кодификации, развитие признания профессионального опыта характеризуется его автоматизацией.

Итак, признание профессиональных квалификаций было представлено автоматическим и общим (неавтоматическим) режимами профессионального признания, профессии, которые не были охвачены отраслевыми директивами, подпадали под действие директив общей системы. Общий режим профессионально признания применялся к специалистам, которые завершили минимальный период обучения не менее трех лет, т.е. период среднего образования или более низкого уровня подготовки. Основным принципом директив общей системы являлось право государств-членов отказать в осуществлении профессиональной деятельности на том основании, что обладатель иностранной квалификации не приобрел соответствующей национальной квалификации, однако в случае если квалификация отличалась, государства-члены могли применить период адаптации или компенсационные меры.

Третий этап (первое десятилетие XXI в.): кодификация

Начало этапа кодификации ознаменовано принятием Директивы 2001/19/EC Европейского парламента и Совета от 14 мая 2001 г., вносящей поправки в директивы 89/48 и 92/51 E3C об общей системе признания профессиональных квалификаций и в директивы 77/452, 77/453, 78/686, 78/687, 78/1026, 78/1027, 80/154, 80/155, 85/384, 85/432, 85/433 и 93/16/E3C, касающихся профессий медсестры, отвечающей за общий уход, дантиста, ветеринара, акушера, архитектора, фармацевта и врача (далее - Директива 2001/19/ЕС). Директива 2001/19/ЕС упрощала правовой и процессуальный режим профессионального признания. Она внесла изменения в Директиву 89/48 (ст. 1) и Директиву 92/51/ЕЭС (ст. 2) в части упрощения процедуры признания, ввела концепцию «регулируемого обучения и подготовки» и право принимающего государства проверять полученный профессиональный опыт. Концепция регулируемого образования и профессиональной подготовки, введенная Директивой 92/51/ЕЭС распространялась на всю общую систему признания.

Директива 2001/19/ЕС внесла также изменения в отдельные положения секторных директив. В частности, ст. 3 и 4 изменяли Директиву 77/452/EЭC, ст. 5 Директиву 78/686/ЕЭС, а ст. 7 Директиву 78/1026/ЕЭС. В соответствии с поправками к ст. 23 Директивы 78/687/ЕЭС вводилось понятие непрерывного образования (ст. 5 Директивы 2001/19/ЕС). Директива 2001/19/ЕС распространила применение отраслевых директивы на дипломы, сертификаты и другие официальные свидетельства квалификации, которые удовлетворяли предъявляемым требованиям, но отличались титулами. Она также преодолела проблему быстрого изменения наименований квалификаций и внесла обязательство по отношению к государствам-членам уведомлять Еврокомиссию о законах, правилах и административных положениях, принимаемых в отношении присуждения дипломов, сертификатов и других официальных свидетельств квалификации в области, охватываемой отраслевыми директивами.

Директива 2001/19/ЕС установила право на обжалование и обязанность государств четко изложить причины непризнания, а также ввела положения о признании квалификаций граждан третьих стран, которые уже были признаны государством-членом ЕС. ^[122]

Итак, Директива 2001/19/ЕС обеспечила более простой и ясный набор правил для признания квалификаций связанных профессий, упрощая правила о профессиональном признании, составлявшие многочисленные параллельные положения. Объединение этих параллельных положений в Директиве 2001/19/ЕС есть начало кодификации разрозненных актов в единый, установление единых процессуальных положений для автоматического и общего режима профессионального признания.

Сложившаяся система была не вполне эффективной, Директива 2001/19/ЕС внесла поправки, но не отменила предыдущие акты, создав единые для существующих режимов правил процедуры признания. Различные вариации и связанные между собой части законодательства породили систему, которая подверглась критике как слишком сложная для понимания и трудная, чтобы ей следовать, часто неясная и иногда медленная в её применении, местами устаревшая или не подходящая для особенностей конкретной профессии. Для того, чтобы сделать систему более ясной, легкой и простой для понимания и применения было необходимо комплексно изменить все директивы, так, чтобы поддерживать основные условия и гарантии, при одновременном упрощении структуры и работоспособности системы .

В мае 2001 г. Еврокомиссия указала, что «в области взаимного признания профессиональной квалификаций важно иметь консолидированную, легко доступную для каждого версию юридических текстов». Были определены два направления дальнейшей работы: 1. объединить отраслевые директивы в консолидированный акт. 2. изучить возможность консолидации директив общей системы, для того, чтобы продолжить работу по упрощению законодательства и содействию свободному предоставлению услуг^{[123] [124].}

Еврокомиссия также отдельно отметила необходимость усовершенствования общего режима признания в плане применения компенсационных мер т.к. опыт их применения на всей территории ЕС

различен (что сохранилось и по сей день). Отдельно рассматривалась необходимость установления менее обременительных условий к трансграничному предоставлению услуг.

Законодательный проект Комиссии 2002 г. «О взаимном признании профессиональных квалификаций» включал следующие направления изменения положений о профессиональном признании:

- расширение способов взаимодействия между национальными органами и Еврокомиссией в целях предоставления информации и консультирования физических лиц, регламентации в вопросе определения компетентных органов по признанию и их взаимной коммуникации;

- информирование и консультация граждан по вопросам их права на профессиональное признание: возложение обязанности на соответствующие органы и контактные пункты по предоставлению информации и квалифицированного содействия заинтересованным в признании лицам. Существующие на тот момент информационно-консультационные системы требовали усовершенствования так, чтобы гарантировать быстрое и конфиденциальное предоставление информации между органами^{[125] [126].}

Таким образом, сразу после принятия первой директивы по кодификации стала ясна необходимость издания более глобального единого кодифицирующего акта. Данным актом стала вышеупомянутая Директива 2005/36/ЕС о признании профессиональных квалификаций, принятие которой стало важным этапом в развитии правового регулирования экономической мобильности лиц, свободы предоставления услуг и свободы учреждения. Директива 2005/36/ЕС была призвана рационализировать, упростить и усовершенствовать правила признания профессиональных квалификаций, которые не могут быть в достаточной степени достигнуты государствами-членами ЕС по отдельности. Целью Директивы являлось закрепление в едином акте положений пятнадцати директив, среди которых двенадцать секторальных директив и три директивы, которые учреждали общую систему признания профессиональных квалификаций.

Директива 2005/36/ЕС предусмотрела автоматическое признание для ограниченного числа профессий на основе гармонизации минимальных требований к обучению (бывшие секторальные профессии), автоматическое признание на основе профессионального опыта, неавтоматическое признание доказательств обучения, а также признание квалификаций для облегчения

127

предоставления услуг .

Ст. 1 «Цели» Директивы 2005/36/ЕС устанавливала: «государство-член, которое требует для доступа к регулируемой профессии на его территории наличие определенных профессиональных квалификаций, признает для доступа к этой профессии наличие профессиональных квалификаций, полученных в другом или нескольких других государствах-членах». Британские исследователи П. Крейг и Г. де Бурка отмечают, что виды деятельности, по которым получена соответствующая квалификация в государстве происхождения, и к осуществлению которых обладатель последней желает быть допущенным в принимающем государстве, должны быть сравнимыми (эквивалентными). Это даёт право принимающему государству сопоставлять иностранные документы, подтверждающие профессиональную квалификацию, с отечественными с точки зрения требований, предъявляемых к определенной квалификации .

Таким образом, взаимное признание было по большей части подчинено воле государств, что ослабляло его реализацию. Это было связано с разницей в регламентации вопросов образования и квалификации между государствами- членами и неодинаковостью в определении регулируемых профессий. Следствием этого была неэквивалентность подлежащих признанию квалификаций и уменьшение взаимного доверия (подобные проблемы сохранились и сейчас).

Несмотря на то, что Директива 2005/36/ЕС осуществила глобальную реформу в области профессионального признания, она не устранила ряд проблем, ^{[127] [128]}

которые была призвана решить. Большая роль национального законодательства государств - членов ЕС и неполная гармонизация осложняли признание профессиональных квалификаций, что потребовало продолжения реформы в направлении усиления гармонизации.

Четвертый, современный этап (второе десятилетие XXI в.): реформа законодательства ЕС

В свете рассмотренных недостатков Директивы 2005/36/ ЕС Еврокомиссия предложила реформировать законодательство о взаимном признании в следующем направлении:

- уменьшить трудоёмкости процедур (процессуальные изменения);

- реформировать общие правила для профессионального признания в рамках свободы учреждения;

- модернизировать системы автоматического признания, в частности для медсестер, акушеров и фармацевтов;

- установить правовую основу для частичного признания и признания квалификаций нотариусов;

129

- разъяснить гарантии прав пациентов .

В 2013 г. принимается Директива 2013/55/ЕС Европейского парламента и Совета от 20 ноября 2013, вносящая поправки в Директиву 2005/36/EC и добавляющая новый режим автоматического признания - признание на основе общих принципов обучения (данный режим будет предметом рассмотрения гл. 2 диссертационного исследования). Директива 2013/55/ЕС знаменует возврат к автоматическому признанию и дальнейшей гармонизации законодательства государств-членов ЕС для большего числа профессий. Рассматривая современный этап развития законодательства ЕС о взаимном признании профессиональных квалификаций, следует отметить, что сфера его действия не ограничивается гражданами государств-членов ЕС. Н. Л. Бальзамова, рассматривая компетенцию ЕС по регулированию правового положения граждан стран, не входящих в ЕС, ^[129]

подразделяет их на три группы, к одной из которых она относит полномочия по регулированию правового положения граждан стран в контексте

130

функционирования внутреннего рынка . Применительно к взаимному признанию, мы считаем целесообразным отметить, что если лицо получило свою профессиональную квалификацию в третьей стране, то профессиональное признание, установленное Директивой 2005/36/ЕС, не распространяется на государство-член, получающее заявление о признании профессиональной квалификации в первый раз («первая заявка на признание»). Например: если гражданин ЕС получил профессиональную квалификацию в качестве логопеда в Канаде, «первое» признание этой квалификации в государстве-члене ЕС относится не к Директиве 2005/36/ЕС, а к национальному законодательству этой

131

страны за исключением следующих ситуаций:

- гражданин третьей страны является членом семьи гражданина ЕС в соответствии с Директивой Европейского парламента и Совета 2004/38/ЕС от 29 апреля 2004 г. о праве граждан Союза и членов их семей на свободное проживание и выбор места жительства на территории государств-членов (см. п. 4 преамбулы) . Например, американский врач, который имеет британский диплом, женат на британской гражданке. Пара живет в Соединенном Королевстве, а затем решает переехать в Г ерманию. В этом случае британский диплом доктора должен быть признан в Германии в соответствии с правилами Директивы 2005/36/ЕС.

- гражданин третьей страны имеет статус долгосрочного жителя. В соответствии со ст. 11 «Равное обращение» Директивы Совета 2003/109/EC от 25 ноября 2003 г. о статусе граждан третьих стран, являющихся долгосрочными резидентами, долгосрочные жители пользуются равным правами с гражданами ЕС в отношении признания дипломов, сертификатов и других доказательств ^{[130] [131] [132]}

квалификации . Однако права по признанию квалификации резидента и члена семьи гражданина ЕС неодинаковы. Директива 2003/109/EC не распространяет применение положений Директивы 2005/36/ЕС на временное предоставление услуг и на резидентов Великобритании, Ирландии и Дании.

- гражданин третьей страны - обладатель Европейской голубой карты. В соответствии со ст. 14 «Равное обращение» Директивы Совета 2009/50/EC от 25 мая 2009 г. об условиях въезда и проживания граждан третьих стран в целях высококвалифицированной работы^{[133] [134] [135]}, обладатели европейских голубых карт должны пользоваться равными правами с гражданами государства-члена ЕС, выдавшего голубую карту, в отношении: «признания дипломов, сертификатов и других доказательств профессиональной квалификации в соответствии с Директивой 2005/36/EC». Профессиональная квалификация, приобретаемая гражданином третьей страны в другом государстве-члене, должна признаваться так же, как и квалификация гражданина ЕС в соответствии с положениями Директивы 2005/36/EC (п. 19 Преамбулы Директивы 2009/50/EC). В данном аспекте Директива 2005/36/EC применима только для наемных работников за исключением Великобритании, Ирландии или Дании.

- гражданин третьей страны является беженцем. В соответствии со ст. 28 «Доступ к процедурам признания квалификаций» Директивы 2011/95/ЕС Европейского парламента и Совета от 13 декабря 2011 г. об определении статуса граждан третьих стран или лиц без гражданства в качестве лиц, находящихся под международной защитой, о единообразном статусе беженцев или лиц, имеющих право на получение дополнительной защиты, а также о содержании предоставленной защиты, Директива 2005/36/ЕС применяется к гражданам третьих стран, которые имеют статус беженца . К беженцу следует относиться как к гражданину государства-члена, в котором ему или ей был предоставлен статус беженца. Если у беженца есть профессиональная квалификация, полученная в другом государстве-члене ЕС, то государство-член, предоставившее статус беженца, должно признать эту профессиональную квалификацию в соответствии с Директивой 2005/36/ЕС.

Например: гражданин Ирака, который имеет диплом, присужденный в Нидерландах, имеет статус беженца в Бельгии, может признать его в Бельгии в соответствии с правилами Директивы 2005/36/ЕС. Однако если лицо решило переехать в Данию, правила Директивы 2005/36/EC применяться не будут. Что касается стран-кандидатов в ЕС, то они приводят свое национальное законодательство, чтобы применять директивы о профессиональном признании с момента присоединения^[136].

Директива 2005/36/ЕС также применима к Исландии, Норвегии, Лихтенштейну и Швейцарии — членам Европейской ассоциацией свободной торговли (подробнее см. гл. 3 диссертационного исследования).

Проведённый в настоящем параграфе анализ позволяет сделать следующие основные выводы:

Взаимное признание профессиональных квалификаций в отношениях между государствами-членами Европейского Союза обеспечено благодаря изданию руководящими органами (институтами) ЕС юридически обязательных законодательных актов непрямого действия (директив), в соответствии с которыми все государства-члены обязаны приводить национальные законы и подзаконные акты. Издание на европейском уровне законодательных актов прямого действия (регламентов) по вопросам взаимного признания

профессиональных квалификаций не предусмотрено.

Юридический анализ учредительных договоров и прецедентного права Суда ЕС дает основание рассматривать нормотворческие полномочия законодательных институтов ЕС в области взаимного признания

профессиональных квалификаций не только в качестве их права, но и в качестве их обязанности, реализация которой возложена на институты государствами- членами в учредительных договорах в целях создания единого внутреннего рынка ЕС.

Формирование законодательства ЕС о взаимном признании профессиональных квалификаций началось в 1970-е гг. и в своем историческом развитии подразделяется на четыре этапа. В ходе этого развития последовательно были разработаны два подхода к обеспечению взаимного признания, которые сосуществуют в современном законодательстве ЕС:

1) автоматическое признание на основе гармонизации стандартов профессионального образования государств-членов, обеспечивающей их полное взаимное доверие к уровню подготовки соответствующих специалистов (для отдельных профессий);

2) неавтоматическое признание при отсутствии гармонизации стандартов национального профессионального образования, позволяющее государствам- членам при необходимости ограничивать доступ иностранных специалистов к профессиональной деятельности на своей территории («общий режим признания» для остальных профессий).

Новейшими тенденциями развития законодательства ЕС о взаимном признании профессиональных квалификаций являются упрощение процедур взаимного признания в сочетании с мерами по расширению круга профессий, представители которых пользуются автоматическим признанием своих квалификаций на едином внутреннем рынке ЕС.